1、論我國行政復議制度不足及其完善摘要: 行政復議制度是我國行政法律監(jiān)督制度的重要組成部分。隨著行政管理活動的法制化,行政復議的范圍正在逐步擴大,行政復議制度的作用日顯重要。雖然在其實施過程中收到了很大成效,但仍存在著一些問題，如：行政復議制度的功能沒有完全發(fā)揮;行政復議機構不統(tǒng)一、不獨立等等。本文針對其實施中存在的一些問題提出一點淺薄建議,希望能對行政復議工作、行政復議法的有效實施有所幫助。關鍵詞:行政復議、不足、完善行政復議是指國家行政機關在行使其行政管理權時，與作為被管理對象的相對人就已經(jīng)生效的具體行政行為發(fā)生爭議根據(jù)行政管理相對人的申請，由該行政機關的上一級國家行政機關或者法律法規(guī)規(guī)定的其

2、他機關對引起爭議的具體行政行為，依法進行復查并作出決定的一種法律制度。這是依法解決行政糾紛的重要渠道，是行政機關自我糾正錯誤的重要制度，也是政府對其所屬部門和下級政府最有效的監(jiān)督手段?，F(xiàn)行行政復議制度是在1990年作為行政訴訟的配套制度的基礎上建立起來的。1990年12月國務院發(fā)布了行政復議條例,對實施行政訴訟法所需要的行政復議作出了系統(tǒng)的規(guī)定,。九屆全國人大常委會于1999年4月29日審議通過了行政復議法,標志著我國獨立的行政復議制度正式誕生。這部法律擴大了對具體行政行為的審查范圍，把部分抽象行政行為有條件地納入了審查范圍，確定了及時便民的復議原則和制度，注重了行政復議中的損害賠償，強化了對

3、復議活動的監(jiān)督，審理期限較為迅速。這些制度設計更加有利于行政機關依法行使職權、保護公民、法人和其他組織的合法權益。但我國行政復議法所確立的新的行政復議制度在實施中還存在著一些不足,亟需完善,筆者就這些問題淺略地談談自己的看法。一、我國行政復議制度存在的不足之處(一)行政復議制度的功能沒有完全發(fā)揮在我國，復議機關與作出具體行政行為的行政機關往往具有上下級的隸屬關系,這就造成了復議機關在裁決行政糾紛時難以作出公正的裁決;復議機關有時出于照整體與顧部門的關系而支持原行政機關的裁決，甚至被復議的行政行為原先就已先行請示過上級(復議)機關。這樣原行政機關的決定實際上就已經(jīng)體現(xiàn)了復議機關的意志。這樣行政復

4、議就成了一種形式，而不再是公民、法人和其他組織的合法權益的法律保障。另一方面,復議機關不愿當被告的心理,也影響了行政復議決定的公正性。我國行政訴訟法規(guī)定,復議機關改變原具體行政行為的,一旦被起訴,復議機關將成為被告;因而有些復議機關為了不當被告,對于受理的復議案件,常常不問是非，簡單了事; 另外，行政復議決定不夠公正性的原因和復議機關從事復議工作的人員數(shù)量不足、素質(zhì)不高、專業(yè)化不強也有直接的關系。復議工作人員的不足常常造成應受理的行政復議申請無人受理,案件不能按期結案。一些行政復議人員的素質(zhì)不高、專業(yè)化不強問題造成在作出行政復議決定時出現(xiàn)一些基本的法律學識性錯誤,這些都明顯制約著行政復議工作的

5、開展。直到目前,我國還沒有法律專門對行政復議人員的任職資格和法律職責作出規(guī)定。以上原因造成了在行政復議制度的實際運作中某些行政復議機構形同虛設，沒有真正起到化解糾紛的功能。公民對行政復議機構的不信任。 (二)沒有一套統(tǒng)一、獨立的行政復議機構我國的行政復議機構分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門。各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構,沒有一套統(tǒng)一的行政復議機構體系。這樣非常容易產(chǎn)生各種弊端。首先,不能公正地進行行政復議裁決。主持復議的行政機構完全聽命于其所屬的行政首長,沒有一定的自主決定權;而其所屬的復議機關又與作出具體行政行為的行政機關有著千絲萬

6、縷的聯(lián)系。其次,沒有統(tǒng)一的復議機構體系,違背了行政機關的精簡效能原則,造成機構臃腫,加重了各級各類行政機關的負擔。同時,在各級政府和各類職能部門設立行政復議機構,造成了一定程度的人員浪費,不利于提高行政機關的工作效率。 (三)審理方式以書面審理為主行政復議法第22條規(guī)定:行政復議原則上采取書面審查的辦法,但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時,可以向有關組織和人員調(diào)查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見。這一規(guī)定基本排除了書面審理以外的任何其他方式。行政復議原則上采用書面審查的方式，這主要是從行政復議的效率來考慮的。書面審理的優(yōu)點是效率高;但其缺點也不容忽視, 在

7、書面審理的程序下，行政復議公正原則的實現(xiàn)必然受到影響，這種程序由于缺少公開性，程序公正的價值難以實現(xiàn)。對于重大復雜或疑難案件適用書面審理程序太過于草率，容易出現(xiàn)認定事實錯誤,不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。 (四)在復議不得加重處罰方面所謂復議不加重原則,是指行政復議機關在變更原行政行為時,不得對申請人的權益作更為不利的變更決定。因為如果復議機關可以在復議中采取對復議申請人更為不利的措施,就從根本上違背了行政復議制度的宗旨。我國法律中對此原則沒有作出規(guī)定。實踐當中復議加重案件占復議案件相當一部分比例。相對人為了申明原具體行政行為違法或不當才提起行政復議,要求復議機關予以糾正,如果在他

8、們申請復議后,復議機關不僅未作出對其有利的裁決,反而作出對其更不利的決定,就必然會增加復議申請人的思想顧慮,從而導致在一定程度上使這一制度形同虛設,更談不上實現(xiàn)這一制度的目的了。(五)行政復議只能對部分抽象行政行為進行審查行政復議法規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)范性文件不合法,在對具體行政行為申請行政復議時,可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)范性文件的審查申請:(一)國務院部門的規(guī)范性文件;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件;(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！薄扒翱钏幸?guī)范性文件不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、

9、行政法規(guī)的規(guī)定實施”?！吧暾埲嗽谏暾埿姓妥h時,依照本法第七條的規(guī)定一并提出對有關規(guī)范性文件審查申請的,行政復議機關對該規(guī)范性文件有權處理的,應當在三十日內(nèi)依法處理;無權處理的,應當在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權處理的行政機關依法處理,有權處理的行政機關應當在六十日內(nèi)依法處理。處理期間,中止對具體行政行為的審查?！?行政復議法對抽象行政行為一并審查的規(guī)定雖是一大進步，但并不徹底，僅限于對作為具體行政行為的依據(jù)的規(guī)范性文件的一并審查，且排除了對規(guī)章的審查。但是,上述規(guī)定只解決了規(guī)章以下的抽象行政行為的審查問題, 并未涉及到所有抽象行政行為。行政復議法只是將規(guī)章以下的抽象行政行為有限地納入了行政復議

10、范圍,對于行政法規(guī)和規(guī)章,行政復議仍然不能發(fā)揮監(jiān)督作用。在行政復議當中,對規(guī)章以上的抽象行政行為仍然予以保留,不就此進行解決,則很難全面保護人民的權益,不利于貫徹行政救濟的宗旨,也不符合各國行政復議制度的立法傾向。 (六)律師代理行政復議缺少法律規(guī)定行政復議法雖然規(guī)定了委托代理制度,但是規(guī)定地太過于籠統(tǒng)。對律師能否和何時介入行政復議活動并沒有明確規(guī)定,從而使委托代理制度形同虛設。實際上,律師介入行政復議有著非常重要的意義:其一, 律師精通法律,享有比一般代理人更廣泛的權利,如可以向有關單位調(diào)查取證等權利，這樣有利于更好地維護公民、法人或其他組織的合法權益；其二,律師的參與有利于監(jiān)督行政復議機關

11、依法公正地進行裁決。因此,我國亟需對律師代理行政復議案件的規(guī)則作出明確的規(guī)定。二、我國行政復議制度的完善（一）擴大行政復議的受案范圍行政復議法雖然在行政復議范圍上有較大突破,但與西方國家相比,我國的行政復議受案范圍仍然較小。首先,內(nèi)部行政行為不得申請行政復議;其次,大部分抽象行政行為不能申請復議;再次,對于可以申請復議的抽象行政行為,也不得單獨提起復議申請,而是必須與相關的具體行政行為一并提起復議申請。而同時主張將內(nèi)部行政行為納入復議范圍的學者不斷增多。從西方國家行政復議制度的歷史演變來看,行政復議受案范圍都有不斷擴大的趨勢。筆者認為,我國行政復議制度也應不斷擴大其受案范圍。應允許申請人對抽象

12、行政行為單獨提出審查申請，這樣理有利于保護個人和公共的利益，有利于對抽象行政行為的監(jiān)督。賦予申請人單獨提起對抽象行政行為不服申請審查的權利，可以及時發(fā)現(xiàn)抽象行政行為中違法或不當?shù)牡胤剑苊饨o相對人造成更大的損害。如行政復議法所述，公民、法人或者其他組織認為規(guī)章侵犯其合法權益，只有等到行政機關作出具體行政行為后才能提起，不能直接就抽象行政行為申請行政復議不能在行政機關還未具體實施前申請行政復議。這種保護相對滯后，如果公民、法人或其他組織可以直接申請行政復議，就可以促使保護的時間前移，有效地解決保護滯后的問題。（二）建立、健全律師參與行政復議的制度現(xiàn)代社會,由于法律、法規(guī)、規(guī)章很多,申請人一般法律

13、知識有限,不會太熟悉行政復議的實體和程序法律問題,不善于通過行政復議制度來維護自己的合法權益;而律師精通法律,熟悉復議程序,并享有比一般委托代理人更廣泛的權利,更善于找出行政行為的違法或不當之處。因此,法治國家的建設需要律師的積極參與,行政復議制度功能的更大發(fā)揮也離不開律師的介入,這是各國的通例。我國在對行政復議法進行修訂時,應該明確律師在行政復議中的權利與義務,規(guī)定律師介入行政復議的程序和方法。（三）建立行政復議的回避制度和聽證制度筆者認為為了進一步增強我國行政復議制度的公正性,我國行政復議法有必要借鑒英美的自然公正原則。自然公正原則是英國的一個古老原則,是支配行政機關活動的程序法規(guī)則,而不

14、是一個實體法規(guī)則。自然公正原則不僅支配行政機關和法院的活動,而且一切其他行使權力的人和團體,包括行政裁判所和某些社會團體,在其行使權力時都不得違背這一原則。在普通法上,自然公正原則包括兩個最基本的程序規(guī)則:(1)任何人或者團體在行使權力可能使別人受到不利影響時,必須聽取對方的意見,每一個人都有為自己辯護的權利;(2)任何人不能作為自己案件的法官。第一，建立行政復議的回避制度。對于回避的內(nèi)容、原因可以參照我國相關法律、法規(guī)的規(guī)定。如果行政復議人員是當事人或當事人的近親屬或有其他的利害關系，可能影響行政復議的公正性。當事人有權要求其回避，或其應當自行回避。第二，建立行政復議的聽證制度。對于案情重大

15、、復雜，涉及利益面廣、影響力較大的行政復議案件必須適用聽證程序。聽證一般應公開進行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進行。聽證的內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來，聽證筆錄作為行政復議決定的唯一根據(jù)。如果把聽證在行政復議中制度化，就會大大增強行政復議的透明性和公證性。（四）建立行政復議的書面告知制度行政復議法作為行政復議活動的程序法，應從法律上建立書面告知制度。行政復議機關在行政復議活動中，首先在決定受理行政復議案件時應書面通知當事人；其次應當在合理的法律期限內(nèi)，告知行政復議當事人在行政復議的各個階段所享有的權利、要履行的義務以及不履行義務的后果。如果行政復議機關沒有做

16、到這一點就構成行政復議違法，當事人有權得到法律救濟。（五）加強行政復議機構建設,提高復議人員素質(zhì)提高建立相對獨立的復議委員會,委員會針對個案要聘用一定數(shù)量的專家,賦予復議委員會相對獨立的裁決決定權;提高復議人員專業(yè)素質(zhì)：目前的重點是提高行政復議工作人員的辦案水平，以適應加強依法行政的形勢要求。為此，加強對行政復議人員的培訓，使之掌握黨和國家的路線、方針、政策，了解政府各部門的行政管理業(yè)務；針對不同時期行政復議、應訴案件的不同特點，舉辦一些行政復議、應訴案件研討會，進行專項討論，使各地各部門復議機構工作辦案時有所借鑒；實行行政復議人員資格認證，對行政復議人員的資格進行統(tǒng)一的認定和管理，把好行政復議人員的資格準入關。 總之,我國的行政復議制度作為我國法律監(jiān)督制度的重要組