IX市耕地資源占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀及政策實(shí)施成效和問題研究摘要本文以可持續(xù)發(fā)展理論、動(dòng)態(tài)平衡理論、人地關(guān)系原理、集約經(jīng)營原理、土地發(fā)展權(quán)理論為基礎(chǔ)，通過文獻(xiàn)資料法、歸納分析法、比較分析法對長春市耕地占補(bǔ)平衡問題進(jìn)行了研究，通過從長春市耕地占補(bǔ)平衡政策演變和“占”和“補(bǔ)”兩個(gè)方面進(jìn)行的耕地現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)：2006年至2020年長春市較好地落實(shí)了耕地占補(bǔ)平衡政策，但是在政策實(shí)施過程中也存在諸多問題，其中主要問題包括耕地自身檔案數(shù)據(jù)未及時(shí)更新、長春市建設(shè)用地使用效率低、缺失耕地占補(bǔ)平衡區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)、缺少耕地后備資源、補(bǔ)充耕地渠道單一、浪費(fèi)耕作層土壤生產(chǎn)力、大眾保護(hù)耕地意識不強(qiáng)、耕地占補(bǔ)平衡后續(xù)管理機(jī)制缺失。本文針對這些問題，從保障長春市耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量角度提出相應(yīng)建議：及時(shí)更新耕地自身檔案數(shù)據(jù)、推進(jìn)建設(shè)用地高效使用、分類型分區(qū)域建立耕地占補(bǔ)平衡制度、完善增加耕地后備資源的途徑、擴(kuò)寬耕地補(bǔ)充渠道、二次利用耕地表面剝離層土壤、增強(qiáng)大眾耕地保護(hù)意識、加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的后期監(jiān)管。關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡；耕地保護(hù)；長春市TOC\o"1-3"\h\u27841摘要 I1843ABSTRACT II10378第1章緒論 5281421.1研究背景 5146531.2研究意義 511641.3文獻(xiàn)綜述 6235161.4研究內(nèi)容及方法 8100841.5創(chuàng)新點(diǎn)與不足 96358第2章耕地占補(bǔ)平衡政策演變和理論基礎(chǔ) 10120492.1耕地占補(bǔ)平衡政策內(nèi)涵 10144912.2耕地占補(bǔ)平衡政策演變 10213762.3耕地占補(bǔ)平衡理論基礎(chǔ) 1318357第3章長春市耕地資源占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀及政策實(shí)施成效 153.1長春市基本情況66813.2長春市耕地資源現(xiàn)狀分析 15237583.3長春市新增建設(shè)用地占用耕地現(xiàn)狀分析 18210523.4長春市補(bǔ)充耕地現(xiàn)狀分析 22142673.5長春市耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施成效 2531378第4章長春市耕地占補(bǔ)平衡存在的問題 27189464.1耕地自身檔案數(shù)據(jù)未及時(shí)更新 27322604.2建設(shè)用地低效使用 284.3缺失耕地占補(bǔ)平衡區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)4.4耕地后備資源匱乏4.5補(bǔ)充耕地渠道單一4.6浪費(fèi)耕作層土壤生產(chǎn)力4.7大眾保護(hù)耕地意識不強(qiáng)4.8缺失后續(xù)管理機(jī)制31865第5章長春市耕地占補(bǔ)平衡政策建議 325.1及時(shí)更新耕地自身檔案數(shù)據(jù)253245.2推進(jìn)建設(shè)用地高效使用 32170945.3分類型分區(qū)域建立耕地占補(bǔ)平衡制度 35220025.4完善增加耕地后備資源的途徑 37263555.5擴(kuò)寬耕地補(bǔ)充渠道 38277285.6積極推進(jìn)耕地剝離層土壤再利用 38110815.7增強(qiáng)大眾耕地保護(hù)意識 39226905.8構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡后續(xù)監(jiān)管機(jī)制 405410參考文獻(xiàn) 42第1章緒論“民以食為天”，耕地是人類獲得糧食生產(chǎn)資料不可或缺的寶貴資源。目前我國耕地現(xiàn)狀不容樂觀，人多地少，尤其是適合耕種的優(yōu)質(zhì)性耕地更少，另外隨著社會(huì)發(fā)展、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，導(dǎo)致我國的耕地面積不斷下降，耕地后備資源分布不均，未來前景不容樂觀。耕地占補(bǔ)平衡政策是我國獨(dú)一無二的土地用途管制制度，是實(shí)行占用耕地的補(bǔ)償制度，目的是為了解決“占多補(bǔ)少”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題，該政策有效地保護(hù)了耕地，推動(dòng)了國家生態(tài)安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治。新開墾和整治的耕地由國務(wù)院自然資源主管部門同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同驗(yàn)收。2019年長春市委十三屆七次全體會(huì)議提出，三至五年內(nèi)將長春建設(shè)成經(jīng)濟(jì)效益過1萬億的超級大型現(xiàn)代化城市，成為吉林省的支撐城市和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的振興東北榜樣區(qū)。在經(jīng)濟(jì)方面，長春市新區(qū)建立，振興東北老工業(yè)基地，加快推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)；在交通方面，國家新批復(fù)了七條地鐵線，分別是2號線東延、3號線南延、4號線南延、5號線一期、6號線、7號線一期、空港線一期，方便了更多周邊老百姓出行。建設(shè)用地的需求持續(xù)增加，耕地資源被不斷占用，本文在此背景下，從耕地保護(hù)視角出發(fā)，從“占”和“補(bǔ)”兩個(gè)方面探究長春市耕地占補(bǔ)平衡面臨的問題，并因地制宜地提出建議。在查閱整理文獻(xiàn)過程中發(fā)現(xiàn)，目前有很多學(xué)者都在關(guān)注耕地占補(bǔ)平衡領(lǐng)域問題研究，相比較而言，針對“長春市”耕地占補(bǔ)平衡問題研究較少。本文通過對歷年長春市耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀進(jìn)行研究，根據(jù)面臨的問題，完善相關(guān)政策建議，有利于長春市未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)一同進(jìn)行，為全國各二線中型城市實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策提供參考，還可以進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡政策的應(yīng)用。本研究雖然分析總結(jié)了長春市耕地占補(bǔ)平衡存在的問題及建議，但是由于研究時(shí)存在一些片面性，文章分析得不夠全面透徹，有些問題結(jié)論可能過于主觀，分析不夠深入。

第2章耕地占補(bǔ)平衡政策演變和理論基礎(chǔ)2.1耕地占補(bǔ)平衡政策內(nèi)涵耕地占補(bǔ)平衡政策是在我國耕地綜合質(zhì)量低、后備資源不富足、人均擁有量少的前提下提出的，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）耕地占補(bǔ)平衡制度的基本要求：所有建設(shè)項(xiàng)目占用耕地都必須履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)，補(bǔ)充耕地的責(zé)任人是占用耕地的部門。（2）省級人民政府在耕地占補(bǔ)平衡制度中的職責(zé)：做出補(bǔ)充耕地的計(jì)劃，對補(bǔ)充耕地方實(shí)施監(jiān)督并組織開墾耕地。（3）補(bǔ)充耕地方案的編制：由直轄市、省轄市、縣級人民政府土地主管部門負(fù)責(zé)編制。（4）補(bǔ)充耕地方案審核：落實(shí)補(bǔ)充耕地單位；確定補(bǔ)充耕地位置、面積；保證補(bǔ)充耕地的方法得當(dāng)；若建設(shè)占用基本農(nóng)田，則須審查補(bǔ)劃基本農(nóng)田的位置和質(zhì)量。“占用耕地”是非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)國家批準(zhǔn)后占用的耕地資源，“補(bǔ)充耕地”是后增加的耕地資源，在此過程中要堅(jiān)持“邊占邊補(bǔ)”、“占一補(bǔ)一”、先補(bǔ)后占”、“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的要求?！捌胶狻敝父卦谝欢〞r(shí)間和空間內(nèi)，微觀和局部不斷被占用和補(bǔ)充，最后達(dá)到耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體的動(dòng)態(tài)平衡。耕地占補(bǔ)平衡政策保障了耕地在數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)上的平衡，有效保護(hù)了耕地資源。對于長春市來說，耕地占補(bǔ)平衡政策有效地緩解了長春市耕地?cái)?shù)量因經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展而減少的壓力，減緩了新增建設(shè)用地占用耕地的速度，為耕地保護(hù)籌得了資金，更加有利于耕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。另外長春市耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)科學(xué)合理地調(diào)整了土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了國土空間布局，劃分出了土地利用功能區(qū)域，明確了建設(shè)項(xiàng)目用地的限制空間，達(dá)到了耕地保護(hù)和建設(shè)用地集約經(jīng)營協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。2.2耕地占補(bǔ)平衡政策演變（一）耕地占補(bǔ)數(shù)量上的平衡（1997年至2003年）1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》發(fā)布，首次提出了耕地占補(bǔ)平衡的概念，并于1998年將“耕地占補(bǔ)平衡”寫入《土地管理法》，此后耕地占補(bǔ)平衡有了法律保障，成為我國保護(hù)耕地的一項(xiàng)基本制度。1998年8月我國《土地管理法》提出要給予對因建設(shè)而被占用的耕地資源進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)民自身利益，《土地管理法實(shí)施條例》、《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》也明確提出要對于耕地轉(zhuǎn)用和土地整治實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的年度計(jì)劃總量管控。2000年國家國土資源部門發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作通知》，耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任人和監(jiān)管辦法開始在各個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行。2001年我國連續(xù)下發(fā)《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地力度保證實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，對補(bǔ)充耕地、補(bǔ)充耕地貯備制度、補(bǔ)充耕地項(xiàng)目查收和土地開發(fā)整治項(xiàng)目方面提出了明確要求，嚴(yán)格考察建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地的條件，于2002年、2003年實(shí)施考察試點(diǎn)。在耕地占補(bǔ)平衡第一階段，國家成立了以《土地管理法》為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)制度體系，通過了一系列相關(guān)的耕地占補(bǔ)平衡政策?！罢家谎a(bǔ)一”的出現(xiàn)改變了在建設(shè)用地需求不斷增加的情況下，耕地面積大量減少的失衡局面。長春市在此階段還未開始進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡。（二）耕地占補(bǔ)平衡傾向于數(shù)量和質(zhì)量雙平衡（2004年至2012年）2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革和嚴(yán)格土地管理的決定》出臺，規(guī)定我國要實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度，因非農(nóng)業(yè)建設(shè)而占用耕地資源的相關(guān)部門，必須補(bǔ)充數(shù)量與質(zhì)量雙平衡的耕地，根據(jù)等級折算出耕地的質(zhì)量，積極落實(shí)“先補(bǔ)后占”工作。2005年《關(guān)于開展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知》提出為達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格根據(jù)等級折算系數(shù)確定耕地質(zhì)量。2006年《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》頒布，耕地占補(bǔ)平衡考核被要求更深一層推進(jìn)，并把考核工作劃分為補(bǔ)充耕地資金、管控項(xiàng)目、掛鉤項(xiàng)目、驗(yàn)收項(xiàng)目、考核耕地質(zhì)量數(shù)量、登記、執(zhí)行。2006年《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》下發(fā)，通過實(shí)施該制度，指定國土資源部為主管部門，提出相關(guān)的考核辦法，推進(jìn)耕作層剝離用于土壤改良和開發(fā)，達(dá)到耕地?cái)?shù)量質(zhì)量雙平衡。2008年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》出臺，要求進(jìn)一步限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，保證公民履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)，提高農(nóng)用地綜合利用效益，加強(qiáng)耕地的保護(hù)。2009年《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》發(fā)布，明確在占補(bǔ)平衡過程中要時(shí)刻保障補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，國土資源部門要對補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行等級折算，并提出考核意見。2010年《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》印發(fā)，成立耕地占補(bǔ)平衡臺賬，落實(shí)監(jiān)測體系和耕地占補(bǔ)平衡考核的獎(jiǎng)罰機(jī)制。這一階段長春市主要是通過加強(qiáng)土地管理與保護(hù)，來落實(shí)耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量平衡。2003年長春市頒布《土地管理細(xì)則》，規(guī)定科學(xué)用好每一宗類型土地，不論是建設(shè)用地還是耕地，堅(jiān)決杜絕浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。土地整治項(xiàng)目要求補(bǔ)充耕地總量的3/5可抵于新開發(fā)項(xiàng)目占用耕地的面積補(bǔ)償指標(biāo)。另外通過建立耕地自身檔案來保持長春市內(nèi)耕地總量平衡，對于補(bǔ)充耕地不足的項(xiàng)目單位，政府應(yīng)命令其在一定期限內(nèi)整理出同從前相等耕地面積，并由國土資源部門考核。2005年10月《耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》發(fā)布，保護(hù)永久基本農(nóng)田和耕地保有量首次被放入了評定指標(biāo)，“行政首長負(fù)責(zé)制”開始實(shí)行，要求補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不低于占用時(shí)的耕地質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度。2012年《長春市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》明確了耕地管護(hù)，提高了土地節(jié)約集約程度，積極開展工礦廢棄地優(yōu)先整理，除了進(jìn)行土地整治還要尋找適宜開墾的耕地后備資源，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策。對補(bǔ)充耕地的單位法人實(shí)行主體責(zé)任制，獎(jiǎng)懲分明，補(bǔ)充耕地的建設(shè)單位需繳納足夠的耕地開墾費(fèi)，不可緊縮財(cái)政資金，要加大力度以提高耕地質(zhì)量，嚴(yán)格防止占好補(bǔ)壞，大力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)模，推進(jìn)土地協(xié)調(diào)管理和用途限制，保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格依法按程序辦理審批等量等質(zhì)的永久基本農(nóng)田，大力提高土地利用節(jié)約集約程度。非農(nóng)項(xiàng)目使用耕地時(shí)根據(jù)“誰占誰補(bǔ)”的規(guī)定履行，對于實(shí)在沒辦法補(bǔ)充者可求助于政府幫助，補(bǔ)充耕地資金應(yīng)充分計(jì)入工程投資。市、縣政府負(fù)責(zé)安排和實(shí)施土地整治，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，擴(kuò)大耕地的面積。（三）耕地占補(bǔ)平衡向生態(tài)平衡過渡（2013年至2015年）2013年國務(wù)院《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定進(jìn)一步擴(kuò)大退耕還林的規(guī)模，嚴(yán)格治理因建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展而占用耕地資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染的問題。2014年2月國土資源部發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化管控最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，不再成立城市人口在五百萬以上的特大型城市新區(qū)，耕地后備資源不足的地區(qū)理應(yīng)限制占用耕地的規(guī)模，保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》發(fā)布，明確生態(tài)環(huán)境的重要性。這一階段長春市主要通過多種激勵(lì)措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保證耕地占補(bǔ)平衡達(dá)到“三位一體”，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體制，積極落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，尤其是對黨員干部要實(shí)行破壞生態(tài)環(huán)境責(zé)任終身追溯制度。（四）耕地占補(bǔ)平衡方式多樣化（2016年至今）2016年耕地占補(bǔ)平衡被安排進(jìn)中央改辦重要事項(xiàng)。2016年國土資源部通知耕地占補(bǔ)平衡要嚴(yán)格按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”原則，鼓勵(lì)多途徑實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策。2018年自然資源部在《關(guān)于在用地審查報(bào)批中按管理新方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》中進(jìn)一步明確了耕地占補(bǔ)平衡的嚴(yán)重性，并在此基礎(chǔ)上提出了新的耕地占補(bǔ)平衡方式。2017年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡的意見》在耕地占補(bǔ)內(nèi)容和方法等方面進(jìn)行了修改，經(jīng)過土地整治后的新增耕地必須經(jīng)過嚴(yán)格評定后才可用于耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，新增加耕地易地占補(bǔ)平衡方式。這一階段長春市主要是通過建立易地占補(bǔ)平衡完成補(bǔ)充耕地，加強(qiáng)引導(dǎo)補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地有償出讓行為，對交易過程中的違法亂紀(jì)行為，要進(jìn)行嚴(yán)格的處理?？h級之間相互平衡與相鄰省際之間調(diào)劑相結(jié)合，履行補(bǔ)充耕地的義務(wù)。新增的耕地在明確驗(yàn)收后，方可按照規(guī)定落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。吉林省國土資源廳于2016年印發(fā)《吉林省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易辦法》，吉林省耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目招標(biāo)需通過公開買賣的方式，國土資源部門和省政府之間要做出有償出讓行為方式。各市（州）、縣（市、區(qū)）要按照省內(nèi)要求落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，有困難的市縣可申報(bào)購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)，易地調(diào)劑。2016年8月長春市國土局抓住有利契機(jī)，為更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，在經(jīng)過吉林省國土資源廳的同意后，首先開始在吉林省成立了首個(gè)提高耕地質(zhì)量、補(bǔ)改結(jié)合的土地整治項(xiàng)目，目前整個(gè)項(xiàng)目已完成，該項(xiàng)目在通過吉林省國土資源廳的驗(yàn)收后，耕地面積指標(biāo)被上報(bào)國土部《耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)》備案，這些耕地指標(biāo)可作為耕地后備資源。2018年8月吉林省國土資源廳連同吉林省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《吉林省補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理辦法》，規(guī)定要進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)充耕地異地有償調(diào)劑行為，對異地調(diào)劑做了相關(guān)要求，原則上除了長春市域間的相互調(diào)劑外，如耕地后備資源不充足，可從吉林省白城市調(diào)劑指標(biāo)，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，若白城市沒有可供調(diào)劑的補(bǔ)充耕地指標(biāo)或所需耕地指標(biāo)數(shù)量超出吉林省自然資源廳買賣平臺，可從吉林省內(nèi)其他地區(qū)調(diào)劑指標(biāo)，具體地區(qū)以實(shí)際情況為準(zhǔn)，這從一定程度上緩解了長春市耕地后備資源的壓力。長春市還結(jié)合自身實(shí)際，通過進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡情況檢查及目標(biāo)考核更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。長春市政府發(fā)布《2016-2020年縣市區(qū)級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)期中檢查工作方案通知》，切實(shí)根據(jù)“占多少補(bǔ)多少”，考核前后耕地的數(shù)量、質(zhì)量等級情況?！?016年長春市年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考察通知》嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、土地整治規(guī)劃、土地整治年度計(jì)劃、永久基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃等情況，安排的項(xiàng)目要保質(zhì)保量完成，國土資源部門進(jìn)行綜合評價(jià)與驗(yàn)收，對于做的不好的部門要實(shí)行問責(zé)制，嚴(yán)格保護(hù)耕地與農(nóng)民切身利益。耕地保護(hù)通知下達(dá)后自然資源部門要積極配合，嚴(yán)格執(zhí)法，限制建設(shè)用地占用耕地面積，降低占優(yōu)補(bǔ)劣比例。長春市各行政區(qū)域各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)上級部門同意才可以占用耕地，過程中保證“占一補(bǔ)一”。我國的耕地占補(bǔ)平衡政策始終是以耕地保護(hù)為基礎(chǔ)，有效增加耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，從重視耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡，到耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量雙平衡，再到耕地占補(bǔ)生態(tài)平衡，最后到創(chuàng)新補(bǔ)充耕地途徑，耕地占補(bǔ)平衡制度越來越完善。2.3耕地占補(bǔ)平衡理論基礎(chǔ)本文主要依據(jù)的理論有可持續(xù)發(fā)展理論、動(dòng)態(tài)平衡理論、人地關(guān)系原理、集約經(jīng)營原理、土地發(fā)展權(quán)理論。1.可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展理論是1987年在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)所發(fā)表的《我們共同的未來》報(bào)告中第一次被提出的，該理論是以保護(hù)耕地為起點(diǎn)，既不影響當(dāng)下人們對于資源的需求，也不影響后人的生存發(fā)展。為達(dá)到土地資源的長期高效利用，需要我們在一定面積的土地上盡可能更高效地發(fā)展農(nóng)業(yè)，延長土地的使用周期。目前我國每年都會(huì)減少大量的耕地，耕地占補(bǔ)平衡恰好滿足了可持續(xù)發(fā)展理論的要求，使人地關(guān)系更加和諧。2.動(dòng)態(tài)平衡理論動(dòng)態(tài)平衡理論是是美國著名的管理學(xué)家切斯特·巴納德首次提出的，該理論是指事物總量內(nèi)部的變化要趨于相對平衡，這種平衡是動(dòng)態(tài)的，是不斷隨著時(shí)間的變化而變化的。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是在限定區(qū)域時(shí)期內(nèi)，新增的耕地資源總量與減少的耕地資源總量自始自終保持動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)，占用的耕地質(zhì)量等級與補(bǔ)充的耕地質(zhì)量等級保持一致的平衡狀態(tài)。3.人地關(guān)系原理人地關(guān)系原理是法國近代地理學(xué)奠基人、巴黎大學(xué)地理學(xué)教授維達(dá)爾·白蘭士提出的，該原理是地理環(huán)境與人類生活緊密相關(guān)的理論，也是聯(lián)系人們生活與自然環(huán)境的理論，其主要內(nèi)涵是地理環(huán)境不完全決定人們生活活動(dòng)，人類可根據(jù)自己的意志和需求去選擇和利用土地資源，協(xié)調(diào)人地關(guān)系的基礎(chǔ)是要實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系保持相對動(dòng)態(tài)平衡并長期共存。當(dāng)前我國的人地關(guān)系矛盾十分嚴(yán)峻，耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施保護(hù)了耕地，對人地關(guān)系和諧發(fā)展起到了重要作用。4.集約經(jīng)營原理馬克思在《資本論》中對農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營作了精辟的論述:“所謂耕作集約化，無非是指資本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗連的土地上。”土地集約經(jīng)營是在一定范圍內(nèi)的土地上采用合理科學(xué)的技術(shù)方法，統(tǒng)一投入人類勞動(dòng)和固定生產(chǎn)資料，并得到高額效益的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。為了完成耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，必須遵守高效經(jīng)營原理，長期加大對土地的投入力度，在有限的面積上創(chuàng)造更多利益，走集約發(fā)展的道路。在耕地占補(bǔ)平衡的過程中，要嚴(yán)格制止“占優(yōu)補(bǔ)劣”的行為，提高耕地使用集約化水平，提高糧食綜合生產(chǎn)力。耕地占補(bǔ)平衡政策可以統(tǒng)籌土地總體利用規(guī)劃，控制建設(shè)用地整體規(guī)模，使土地更加集約經(jīng)營利用。5.土地發(fā)展權(quán)理論土地發(fā)展權(quán)理論指在對土地利用的前提下進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，最早起源于英國，可以與土地所有權(quán)分離，單獨(dú)實(shí)施，是土地使用權(quán)性質(zhì)變更的權(quán)利，具有人權(quán)性質(zhì)。土地雖然有多種用途，但同一時(shí)間多種用途很難在同一類型土地上表現(xiàn)出來，同一宗土地不能同時(shí)被開發(fā)為建設(shè)用地和耕地，該理論是土地進(jìn)行非農(nóng)化開發(fā)的理論，我國土地用途管控制度是土地發(fā)展權(quán)通過行政手段的調(diào)整轉(zhuǎn)移的，耕地占補(bǔ)平衡政策考慮到了土地發(fā)展權(quán)理論方面。

第3章長春市耕地資源占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀及政策實(shí)施成效3.1長春市基本情況3.1.1地理位置長春市位于北半球中緯地帶、歐亞大陸東岸，地處東經(jīng)124°18-127°02′，北緯43°05-45°15′，中心城區(qū)位于在東經(jīng)125°19′，北緯43°43′數(shù)據(jù)來源：數(shù)據(jù)來源：2020年長春市統(tǒng)計(jì)年鑒長春市地處我國東北松遼平原腹地，東北面與黑龍江省相鄰，西北面與松原市交界，西南面與四平市接壤，東南面與吉林市相連。長春市界內(nèi)主要河流有松花江、伊通河、飲馬河、拉林河，這些河流均是從東南方向流向西北方向。長春市境內(nèi)主要以平原和臺地為主，擁有山地和丘陵，具有明晰的地貌布局，中心城區(qū)坐落在中部臺地平原區(qū)，是典型的平原城市。長春市地貌類型多種多樣，農(nóng)業(yè)牧業(yè)漁業(yè)林業(yè)用地充足，未來發(fā)展前景遼闊。3.1.2自然條件長春市氣候?yàn)橹袦貛Т箨懶约撅L(fēng)氣候，素有“塞北春城”的美譽(yù)，氣候宜人，春季干燥多風(fēng)、夏季無酷熱、秋季天高氣爽、冬季不干冷，四季分明，雨熱同季，是名副其實(shí)的“春城”。冬季的氣溫低于同緯度地區(qū)，夏季則高于同緯度地區(qū)。氣溫自東向西遞增，降水自東向西遞減，氣候的大陸性強(qiáng)，氣溫的年差較大。氣候東西過渡，熱量水分適中。由于長春市處于吉林省東部山地向西部松嫩平原的過渡地帶，所以具有東部山區(qū)濕潤氣候向西部半干旱氣候過渡的特征。過渡性氣候使長春市的光照充足，熱量條件優(yōu)于東部，而雨水條件又好于西部，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好的氣候條件。長春市年平均氣溫4.8°C，最高溫度39.5°C，最低溫度-39°C，光照時(shí)間2,688小時(shí)。年平均降水量522至615毫米，夏季降水量占全年降水量的60%以上。3.1.3社會(huì)及經(jīng)濟(jì)狀況長春市是吉林省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是國家衛(wèi)生城市、國家園林城市，獲得綠化最高榮譽(yù)——國家綠化模范城市、國家環(huán)保模范城市、最具人情味的城市。包括兩個(gè)國家級開發(fā)區(qū)，分別是長春經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、長春汽車技術(shù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。轄5個(gè)縣（市）區(qū)，分別為農(nóng)安縣、九臺區(qū)、榆樹市、德惠市、雙陽區(qū)本文引用數(shù)據(jù)均未包括公主嶺市。2020年6月19日《國務(wù)院關(guān)于同意吉林省變更縣級公主嶺市代管關(guān)系的批復(fù)》，公主嶺市開始由長春代管，本文研究時(shí)公主嶺市還未納入長春市。，擁有97個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和421.5萬農(nóng)戶，1683個(gè)行政村，中心城區(qū)國土面積20594平方公里，榆樹市國土面積4712平方公里，九臺區(qū)國土面積本文引用數(shù)據(jù)均未包括公主嶺市。2020年6月19日《國務(wù)院關(guān)于同意吉林省變更縣級公主嶺市代管關(guān)系的批復(fù)》，公主嶺市開始由長春代管，本文研究時(shí)公主嶺市還未納入長春市。長春市戶籍總?cè)丝?53.8萬人，其中中心城區(qū)人口445.1萬人，長春市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5904.1億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長3.0%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值348.1億元，比上年增長2.1%；第二產(chǎn)業(yè)增加值2495.4億元，比上年增長5.3%；第三產(chǎn)業(yè)增加值3060.6億元，比上年增長1.0%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為5.942.3:51.8，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為4.1%、79.8%、16.1%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到78456元(按戶籍年平均人口數(shù)計(jì)算)，比上年增長2.6%，折合11246美元。全口徑財(cái)政收入1100億元，比上年下降9.1%，地方級財(cái)政收入完成420億元，比上年下降12.1%，地方財(cái)政支出完成896億元，比上年增長0.2%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比上年增長1.5%；規(guī)模以上工業(yè)增加值比上年增長6.2%。固定資產(chǎn)投資總額比上年下降19%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額2066.3億元，比上年增長3.8%。城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入37844元，比上年增長7%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入15455元，比上年增長8.6%數(shù)據(jù)來源：數(shù)據(jù)來源：2020年長春市統(tǒng)計(jì)年鑒3.2長春市耕地資源現(xiàn)狀分析3.2.1長春市耕地資源數(shù)量現(xiàn)狀分析長春市耕地比重較大，是我國主要的糧食產(chǎn)地。長春市土壤中心成分是黑鈣土、草甸土、黑土，占耕地面積總量的比例分別是：15.28%、29.06%和34.5%，土壤肥沃，普通黑土土層厚度有0.6m~1.0m。總耕地面積13070公頃。圖3.1長春市土地資源分布根據(jù)2020年長春市統(tǒng)計(jì)年鑒，長春市中心城區(qū)耕地面積1281768公頃，榆樹市耕地面積387128公頃，農(nóng)安縣耕地面積355178公頃，德惠市耕地面積206355公頃，九臺區(qū)耕地面積189065公頃。隨著長春市的不斷擴(kuò)張，中心城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地面積越來越大，周邊農(nóng)村耕地面積越來越小數(shù)據(jù)來源：數(shù)據(jù)來源：2020年長春市統(tǒng)計(jì)年鑒圖3.2長春市永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)從圖3.2可知長春市永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分為東北部永久基本農(nóng)田集中區(qū)、中部永久基本農(nóng)田集中區(qū)、西部永久基本農(nóng)田集中區(qū)、南部永久基本農(nóng)田集中區(qū)。其中榆樹市所處的東北基本農(nóng)田集中區(qū)和農(nóng)安縣所處的西部永久基本農(nóng)田集中區(qū)是長春市永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域，面積最大，耕地資源總量多，但還要嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，保護(hù)耕地資源，推進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)，為穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，提升耕地質(zhì)量，更好地落實(shí)長春市耕地占補(bǔ)平衡政策。圖3.32020年長春市可利用耕地資源豐度水平空間分布從圖3.3可知2020年長春市可利用耕地資源短缺，長春市中心城區(qū)嚴(yán)重缺少可利用的耕地資源，農(nóng)安縣可利用的耕地資源還有很多。3.2.2長春市耕地資源質(zhì)量現(xiàn)狀分析耕地地力等級的產(chǎn)量水平是根據(jù)耕地基礎(chǔ)地力的不同構(gòu)成的生產(chǎn)能力，全國耕地有十個(gè)地力等級，其糧食單產(chǎn)水平在100kg/畝至900kg/畝之間，級差100kg/畝，一等地：大于900kg/畝；二等地：800-900kg/畝；三等地：700-800kg/畝；四等地：600-700kg/畝；五等地：500-600kg/畝；六等地：400-500kg/畝；七等地：300-400kg/畝；八等地：200-300kg/畝；九等地：100-200kg/畝；十等地：小于100kg/畝。以全年糧食產(chǎn)量水平作為引導(dǎo)因素，將耕地引入不同的地力等級中。長春市作為國家重要商品糧生產(chǎn)基地、吉林省糧食核心產(chǎn)區(qū)，十分重視耕地質(zhì)量建設(shè)，農(nóng)作物生長季為110～180天，糧食種植制度為一年一熟輪作。長春市耕地質(zhì)量評估挑選玉米、水稻作為評價(jià)農(nóng)作物，原因是這兩種農(nóng)作物一直以來都是長春市的傳統(tǒng)作物，是長春市農(nóng)民不斷選擇的結(jié)果，它們的特性與長春市的土壤天然特性有更高的契合度，能較為精準(zhǔn)地體現(xiàn)耕地的地力等級。另外根據(jù)對榆樹市、農(nóng)安縣、德惠市、九臺市、雙陽區(qū)這些長春市糧食生產(chǎn)大縣的耕種意向調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這兩種農(nóng)作物的種植規(guī)模歷年來都是穩(wěn)定的，是長春市的重要的糧食作物。根據(jù)2020年的長春市統(tǒng)計(jì)年鑒可知，2019年水稻單產(chǎn)530.20kg/畝，玉米單產(chǎn)502.07kg/畝數(shù)據(jù)來源：長春市統(tǒng)計(jì)年鑒2020，所以長春市主要農(nóng)作物耕地地力等級為五等地，耕地質(zhì)量適中數(shù)據(jù)來源：長春市統(tǒng)計(jì)年鑒2020表3.12019年長春市主要農(nóng)作物播種面積及產(chǎn)出量農(nóng)作物播種面積（公頃）總產(chǎn)量（噸）單產(chǎn)（公斤/畝）玉米10357267800077502.07水稻1759081398936530.20數(shù)據(jù)來源：長春市統(tǒng)計(jì)年鑒2020吉林省中高產(chǎn)田（一～三等地）占耕地總面積的30.81%；中產(chǎn)田（四～六等地）占耕地總面積的44.13%；低產(chǎn)田（七～九等地）占耕地總面積的25.06%。主要包括地力等級四至六等的中產(chǎn)田。長春市主要農(nóng)作物耕地地力等級為五等地，在吉林省主要耕地地力等級中處于平均地力等級水平。圖3.4吉林省耕地地力等級圖3.3長春市新增建設(shè)用地占用耕地現(xiàn)狀分析3.3.1占用耕地現(xiàn)狀分析表3.22006年-2020年長春市新增建設(shè)用地占用耕地面積圖單位：公頃行政區(qū)域占用農(nóng)用地占用耕地合計(jì)中心城區(qū)278602094028300雙陽區(qū)250021003500農(nóng)安縣250021003700九臺市500031005300榆樹市250021003500德惠市300021003900合計(jì)433603240048200數(shù)據(jù)來源：長春市規(guī)劃與自然資源局官網(wǎng)：從表3.2可知2006年至2020年長春市中心城區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目占用耕地20940公頃，九臺市占用耕地3100公頃，農(nóng)安縣占用耕地2100公頃，雙陽區(qū)占用耕地2100公頃，榆樹市占用耕地2100公頃，德惠市占用耕地2100公頃，共計(jì)占用耕地32400公頃。表3.32016年-2020年長春市新批準(zhǔn)建設(shè)用地占用土地面積表（單位：個(gè)、公頃）年份項(xiàng)目個(gè)數(shù)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地面積占用農(nóng)用地面積占用耕地面積占用未利用面積20161871208.1282772.9599694.531335.848320173132775.95442113.00991957.810588.010420183913142.21782411.90892192.6267118.759120193403364.74552378.37732132.5011104.783320202661857.53321233.81611127.588524.2312合計(jì)199712348.57918910.07218105.0581371.6323數(shù)據(jù)來源：長春市征地信息公開平臺（/）根據(jù)長春市征地信息可知，從2016年到2020年長春市統(tǒng)一批準(zhǔn)建設(shè)用地項(xiàng)目共計(jì)1997個(gè)，新增建設(shè)項(xiàng)目用地面積12348.5791公頃，其中占用耕地面積8105.0581公頃，占比約為72.15%，近五年新增建設(shè)項(xiàng)目用地中有一半以上的耕地，轉(zhuǎn)化成了建設(shè)項(xiàng)目用地。（單位：公頃）圖3.32016年-2020年長春市新增建設(shè)用地面積和占用耕地面積趨勢圖從圖3.3中可以看出，近五年長春市新增建設(shè)用地面積與占用耕地面積變化走向大體一致，2016年至2019年新增建設(shè)用地和占用耕地的面積均呈現(xiàn)上升趨勢，新增建設(shè)用地面積最高達(dá)到了3364.7455公頃，占用耕地面積最高達(dá)到了2192.6267公頃。由于2020年的特殊情況，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目占用的耕地面積比長春市土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)減少很多新冠肺炎疫情導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目大面積長時(shí)間停工。，這樣一來緩解了耕地壓力，更好地落實(shí)了耕地占補(bǔ)新冠肺炎疫情導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目大面積長時(shí)間停工。表3.42016年-2020年長春市新批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地用途表（單位：公頃）年份批準(zhǔn)新增建設(shè)用地交通運(yùn)輸用地工業(yè)倉儲用地住宅用地公共管理公共服務(wù)用地商服用地20161208.1282459.5720205.8650183.2730179.0446177.594820172775.95441055.9731473.0226421.1123411.3964408.065320183142.21781195.2997535.4339476.6744465.6767461.906020193364.74551279.9492573.3526510.4319498.6553494.617620201857.5332706.6056316.5237281.7878275.2864273.0574合計(jì)12348.57914697.39962104.19781873.27941830.05941542.1837圖3.52016年-2020年長春市新批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地用途占比表近五年長春市的經(jīng)濟(jì)得到了綜合性的發(fā)展，從表3.4和圖3.5可以看出，2016年至2020年長春市新批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地的主要用途有五個(gè)種類：交通運(yùn)輸類、工業(yè)倉儲類、住宅用地類、公共管理與公共服務(wù)類、商業(yè)服務(wù)類。2016年至2020年長春市快速發(fā)展地鐵、高速等交通產(chǎn)業(yè)，大量占用周邊耕地面積共計(jì)4697.3996公頃，占比38.04%。長春市在新批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地中工業(yè)倉儲面積達(dá)到了2104.1978公頃，比例為17.04%。排在第三位的用途為住宅用地類面積為1873.2794公頃，比例為15.17%。公共管理與公共服務(wù)類占地面積為1830.0594公頃，比例為14.82%。商服用地類面積為1542.1837公頃，比例為14.70%。圖3.6長春市建設(shè)用地管制分區(qū)圖從圖3.6可知長春市中心城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模最大且密度最高，中心城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目在不斷向農(nóng)安縣、榆樹市、德惠市、雙陽區(qū)，九臺市外延，長春市中心城區(qū)的周邊村落也不斷有非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目成立，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，未來可能還會(huì)有不斷增加的趨勢。3.3.2占用耕地原因分析長春市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展導(dǎo)致耕地被占用，主要原因有以下幾點(diǎn)：交通方面：國家新批復(fù)了七條地鐵線；2018年長春開通到長沙的高鐵；九臺市至雙陽區(qū)路段2021年竣工、農(nóng)安縣至九臺市路段2021年竣工；中心城區(qū)到龍嘉機(jī)場大道2019年完工；長春市將建設(shè)500公里農(nóng)村公路項(xiàng)目。這些交通線路將長春市周邊呈輻射狀的京哈、琿烏、蒲左、撫長等5條高速公路和6條普通國省干線公路連接起來，占用長春市周邊大面積耕地。工業(yè)發(fā)展方面：長春市新區(qū)建立，振興東北老工業(yè)基地，加快推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)，占用長春市周邊大面積耕地。住宅用地方面：更多的人選擇在長春駐扎，人們的住房需求十分高漲，中心城區(qū)只能通過不斷外擴(kuò)來容納更多的居民，導(dǎo)致城市周邊越來越多的耕地被占用。公共服務(wù)方面：近些年長春市的基礎(chǔ)性公共服務(wù)不斷得到完善，周邊農(nóng)村也都普及了天然氣和基本通訊設(shè)施等，基本上人人都可以享受到社會(huì)性公共服務(wù)，這些公共服務(wù)從城市普及到長春市周邊村落，導(dǎo)致長春市周邊耕地被占用。商業(yè)服務(wù)方面：2019年萬達(dá)集團(tuán)投資長春市1000億成立影視文旅項(xiàng)目，恒大集團(tuán)投資1000億元建立東北亞最大的野生動(dòng)物世界，一汽紅旗打算未來幾年再建立1000公頃的汽車世界級新城，受年輕人喜歡的酷狗音樂產(chǎn)業(yè)基地即將落戶長春市，這會(huì)是東北三省唯一的基地。這些大型項(xiàng)目選擇在長春發(fā)展，不斷占用長春市周邊大面積耕地。3.4長春市補(bǔ)充耕地現(xiàn)狀分析從2016年至2020年長春市年耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)期中的履行情況可知，長春市大力推進(jìn)實(shí)施土地整治和“增減掛鉤”來增加耕地面積，并嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。對于各種非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占用耕地的項(xiàng)目，項(xiàng)目部門必須要繳納足夠多耕地開墾費(fèi)，對于土地整治的費(fèi)用不能節(jié)省，保障耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡。一切適宜耕種且擁有糧食綜合生產(chǎn)能力的土地均是可以被當(dāng)作補(bǔ)充耕地的，近十五年長春市補(bǔ)充耕地的途徑主要有兩個(gè)方面：2006年至2020年主要是通過土地整治來補(bǔ)充耕地、2016年至2020年主要是通過“增減掛鉤”來補(bǔ)充耕地。3.4.1土地整治是補(bǔ)充耕地的首要途徑長春市最適合的耕地補(bǔ)充方式是利用土地整治增添區(qū)內(nèi)耕地面積，著重選擇有開發(fā)潛力、集中連片、資源條件好且具有一定規(guī)模的地區(qū)——城區(qū)西部土地整理重要區(qū)、城區(qū)北部土地復(fù)墾重要區(qū)、城區(qū)中部土地整理區(qū)、東北部土地綜合整治區(qū)、榆樹南部土地整理區(qū)、松花江流域土地綜合整治區(qū)、南部土地綜合整治區(qū)、拉林河以內(nèi)土地整理區(qū)、東南部土地開發(fā)區(qū)、東部土地整理區(qū)。表3.52006年-2020年長春市各行政區(qū)域土地整治補(bǔ)充耕地表（單位：公頃）土地整理土地復(fù)墾土地開發(fā)補(bǔ)充耕地合計(jì)中心城區(qū)44648326820雙陽區(qū)3000003000農(nóng)安縣1690011000018000九臺市3000003000榆樹市93654059510000德惠市674026007000合計(jì)39451144892141820數(shù)據(jù)來源：長春市規(guī)劃與自然資源局官網(wǎng)：土地整治包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)。2006年至2020年長春市自然資源部門共計(jì)安排108個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)整治，具體包括67個(gè)土地整理項(xiàng)目，22個(gè)土地復(fù)墾項(xiàng)目，19個(gè)土地開發(fā)項(xiàng)目。從表3.5可知2006年至2020年長春市各行政區(qū)域土地整治補(bǔ)充耕地面積中中心城區(qū)補(bǔ)充耕地面積最少只有820公頃，農(nóng)安縣補(bǔ)充耕地面積最大達(dá)到了18000公頃，全市土地整理共計(jì)39451公頃、土地復(fù)墾1448公頃、土地開發(fā)921公頃，共計(jì)補(bǔ)充耕地面積41820公頃。表3.6長春市2016年-2020年土地整治補(bǔ)充耕地分解表（單位：公頃）行政區(qū)域農(nóng)用地整治農(nóng)村建設(shè)用地整治土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地合計(jì)中心城區(qū)0000雙陽區(qū)20160162342農(nóng)安縣9542582781490九臺區(qū)26000260榆樹市77228110910德惠市3980100498合計(jì)24044466503500數(shù)據(jù)來源：長春市規(guī)劃與自然資源局官網(wǎng)：從表3.6可知近五年農(nóng)用地整治是長春市補(bǔ)充耕地的主要途徑，長春市中心城區(qū)無可整治的農(nóng)用地，農(nóng)安縣可整治的農(nóng)用地最多達(dá)到了954公頃。農(nóng)安縣可整治的農(nóng)村建設(shè)用地258公頃，中心城區(qū)、九臺區(qū)、德惠市均無可整治的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)安縣通過土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地最多達(dá)到了278公頃，中心城區(qū)、九臺區(qū)無可復(fù)墾的土地。2016年至2020年長春市共計(jì)補(bǔ)充耕地3500公頃，其中農(nóng)安縣補(bǔ)充耕地最多達(dá)到了1490公頃，貢獻(xiàn)最大，將近為長春市補(bǔ)充耕地的一半。3.4.2“增減掛鉤”保證耕地面積不減少“增減掛鉤”是長春市在耕地后備資源不足的情況下，補(bǔ)充耕地的另一個(gè)途徑，通過地塊的拆舊建新協(xié)調(diào)土地利用，合理科學(xué)布局建設(shè)用地，補(bǔ)充耕地面積。表3.72016-2020年長春市增減掛鉤補(bǔ)充耕地表（單位：公頃）行政區(qū)域拆舊區(qū)規(guī)模建新區(qū)規(guī)模中心城區(qū)58005500雙陽區(qū)20722062農(nóng)安縣600540九臺區(qū)5858榆樹市850630德惠市22202210合計(jì)1160011000數(shù)據(jù)來源：長春市規(guī)劃與自然資源局官網(wǎng)：從表3.7可知，近五年長春市經(jīng)過“增減掛鉤”多出耕地600公頃，保證了耕地原有面積不減少，更加保護(hù)了耕地。其中中心城區(qū)通過“增加掛鉤”多出耕地300公頃，貢獻(xiàn)最大。榆樹市通過“增加掛鉤”多出耕地面積220公頃。九臺區(qū)未實(shí)施“增加掛鉤”，未補(bǔ)充耕地。3.5長春市耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施成效2006年至2020年長春市新增建設(shè)用地占用耕地32400公頃，通過土地整治補(bǔ)充耕地41820公頃。通過數(shù)據(jù)對比分析發(fā)現(xiàn)，近十五年來長春市補(bǔ)充耕地面積多于占用耕地面積，共計(jì)多出耕地面積9420公頃，較好地完成了耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡。2016年至2020年長春市在占用耕地方面，有大量的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，導(dǎo)致耕地面積快速減少，長春市新增建設(shè)項(xiàng)目占用耕地8105.0581公頃。在補(bǔ)充耕地方面，土地整治與“增減掛鉤”是主要的補(bǔ)充方式，共計(jì)補(bǔ)充耕地4100公頃。土地整治改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化了土地結(jié)構(gòu)，高效配置土地資源，有利于長春市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這種互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化，符合鄉(xiāng)村振興的理念?！霸黾訏煦^”使長春市周邊農(nóng)村筑起了樓房，運(yùn)用土地集約經(jīng)營原理，空出耕地加快農(nóng)業(yè)化進(jìn)展。近五年來長春市補(bǔ)充耕地的速度趕不上占用耕地的速度，減少耕地面積4005.0581公頃，未落實(shí)好耕地占補(bǔ)平衡政策。第4章長春市耕地占補(bǔ)平衡存在的問題近些年長春市非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目急劇增加，占用大量耕地，導(dǎo)致耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在博弈。長春市面臨的最主要問題是補(bǔ)充耕地方面，耕地的數(shù)量、質(zhì)量都難以達(dá)到占補(bǔ)平衡。長春市耕地占補(bǔ)平衡存在的問題有如下四個(gè)方面，前期存在的問題：耕地自身檔案數(shù)據(jù)未及時(shí)更新?！罢肌狈矫娲嬖诘膯栴}：建設(shè)用地低效使用、缺失耕地占補(bǔ)平衡區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)?！把a(bǔ)”方面存在的問題：耕地后備資源匱乏、補(bǔ)充耕地渠道單一、浪費(fèi)耕作層土壤生產(chǎn)力、大眾保護(hù)耕地意識不強(qiáng)。后期存在的問題：缺失后續(xù)管理機(jī)制。4.1耕地自身檔案數(shù)據(jù)未及時(shí)更新2020年我國已全面完成第三次全國國土調(diào)查工作，但是本文在收集資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，長春市的耕地自身檔案數(shù)據(jù)測量資料未及時(shí)更新，導(dǎo)致在耕地占補(bǔ)平衡前期規(guī)劃時(shí)補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量存在很大出入，不能正確地評估耕地?cái)?shù)量及糧食綜合生產(chǎn)能力，那么后續(xù)的一切規(guī)劃都猶如空中樓閣，數(shù)據(jù)相當(dāng)于地基，只有基礎(chǔ)打好，上面的樓房才會(huì)結(jié)實(shí)。4.2建設(shè)用地低效使用近幾年長春市的建設(shè)用地低效利用的現(xiàn)象很多，如北湖新蓋起來的大商場長期不營業(yè)、北站大轉(zhuǎn)盤斷斷續(xù)續(xù)修了十幾年、中車軌道車輛有限公司寬城老廠區(qū)低效用地等等，這些造成了土地資源的極大浪費(fèi)，導(dǎo)致其他建設(shè)項(xiàng)目無法落地，只能侵占長春市周邊耕地。另外當(dāng)前長春市非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地每畝繳納開墾資金20000元/公頃，但是長春市向吉林省其它縣市購買補(bǔ)充耕地面積指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到700000元/公頃數(shù)據(jù)來源：長春市國土資源局競買補(bǔ)充耕地指標(biāo)掛牌出讓公告（2018年07號）補(bǔ)充耕地指標(biāo)的公示數(shù)據(jù)來源：長春市國土資源局競買補(bǔ)充耕地指標(biāo)掛牌出讓公告（2018年07號）補(bǔ)充耕地指標(biāo)的公示4.3缺失耕地占補(bǔ)平衡區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)目前長春市通過實(shí)行《耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)》來配合耕地占補(bǔ)平衡制度的落實(shí)，但是在實(shí)行過程中存在一個(gè)明顯問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適應(yīng)不同類型的地區(qū)，若通通按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來限制建設(shè)用地占用耕地的總量，沒有具體問題具體分析的話，那么必然不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益最大化。對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模需求必然是很大的，如長春新區(qū)的建立：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、北湖科技開發(fā)區(qū)、長德經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，它們是長吉圖先導(dǎo)區(qū)核心腹地和我國東北地區(qū)地理中心，也是哈大經(jīng)濟(jì)帶和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的重要節(jié)點(diǎn)，擁有東北振興、長吉圖開發(fā)開放、哈長城市群等多項(xiàng)國家戰(zhàn)略的政策疊加優(yōu)勢，所以更需要大量的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目落地，可能會(huì)占用很多耕地，但受耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的控制，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。反觀長春市已滿足于自身發(fā)展需要的區(qū)域，相比于長春新區(qū)來說，不需要大量建設(shè)項(xiàng)目用地，也達(dá)不到耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的控制紅線。所以耕地占補(bǔ)平衡區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡之間存在沖突。4.4耕地后備資源匱乏截止到2020年，長春市建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量早已超過補(bǔ)充耕地的數(shù)量，未來還會(huì)有繼續(xù)增加的趨勢，之所以出現(xiàn)這樣的情況，是因?yàn)?006年至2016年長春市耕地資源豐富，可以為長春市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供很大的預(yù)備空間，但是到了2016年之后長春市適宜補(bǔ)充的耕地后備資源越來越少，耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻局面。另外隨著越來越多的大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目落戶長春，重點(diǎn)工程占地面積大、耕地開發(fā)成本高、開發(fā)條件差、補(bǔ)助金額低，加大了后期補(bǔ)充耕地的困難，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地越來越少、耕地后備資源不足。另外有些可用于開墾的優(yōu)質(zhì)性耕地早已經(jīng)被農(nóng)戶劃為自留地，一些村莊為了避免耕地占補(bǔ)平衡，把耕地按其他類型地報(bào)批，使耕地開發(fā)更加困難。在實(shí)際開發(fā)過程中，開發(fā)宜耕的后備土地資源限制因素有很多，如當(dāng)?shù)貙?shí)際現(xiàn)狀的不允許、農(nóng)民意愿不強(qiáng)烈等等。表4.1長春市宜耕后備土地開發(fā)表（單位：公頃）縣、市（區(qū)）可補(bǔ)充的耕地面積市轄區(qū)0雙陽區(qū)2農(nóng)安縣6425九臺區(qū)0榆樹市4德惠市7合計(jì)6437數(shù)據(jù)來源：長春市規(guī)劃與自然資源局官網(wǎng)：從表4.1可知農(nóng)安縣的宜耕后備土地開發(fā)規(guī)模在長春市宜耕后備土地開發(fā)中占主要地位，可補(bǔ)充耕地面積6425公頃，長春市中心城區(qū)內(nèi)暫無適宜補(bǔ)充的耕地資源，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地的能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度難以平衡。另外長春市近五年的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)目僅僅是近五年的建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)目的49.35%，近五年長春市補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量是近十五年來補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的3.518%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于33.33%（按三分之一計(jì)算預(yù)測），未來可用于補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量在逐漸減少，下一階段面臨的問題是如何尋找新的耕地后備資源，來實(shí)現(xiàn)長春市耕地占補(bǔ)平衡。4.5補(bǔ)充耕地渠道單一市場作為資源配置的決定因素，對土地資源的合理配置也起到重大作用，大多數(shù)人認(rèn)為補(bǔ)充耕地的工作只是國土資源部門負(fù)責(zé)的，顯然增加了該部門的責(zé)任負(fù)擔(dān)。長春市耕地占補(bǔ)平衡缺少企業(yè)和農(nóng)民自行補(bǔ)充耕地的相應(yīng)渠道，缺乏社會(huì)公眾參度與大眾監(jiān)督意識。土地整治所需資金多、精力多、難度大，光依靠國土資源部門顯然是不夠的。就長春市目前的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易市場來看，國土資源部門作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)的單一出讓方會(huì)出現(xiàn)很多不利：（1）國土資源部門的整治耕地資金支出很多，若資金不夠，就需要政府先行投入資金墊付，而耕地收益是在指標(biāo)交易完成之后才產(chǎn)生，無形中增加了財(cái)政壓力。（2）耕地指標(biāo)的價(jià)格機(jī)制不是一朝一夕就產(chǎn)生的，只能在長期的市場交易競爭過程中達(dá)到穩(wěn)定的價(jià)格體系，可目前耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的買賣雙方完全由政府一方掌握，不利于發(fā)揮市場自主化的經(jīng)營關(guān)系。補(bǔ)充耕地不應(yīng)只是政府的獨(dú)角戲，企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)該參與其中，共同擔(dān)負(fù)起耕地保護(hù)的責(zé)任。另外長春市周邊很多村落耕地保有量不足、農(nóng)村建設(shè)用地大面積荒廢，村民們無所適從，只能眼睜睜看著建設(shè)用地浪費(fèi)或者劃為宅基地?cái)U(kuò)大自家住宅面積。而城市建設(shè)用地十分緊張，城市建設(shè)用地不能與和農(nóng)村建設(shè)用地相掛鉤，造成建設(shè)用地浪費(fèi)，耕地資源數(shù)量少。4.6浪費(fèi)耕作層土壤生產(chǎn)力隨著越來越多的建設(shè)項(xiàng)目用地不斷占用耕地，這些大量被占用的耕地大多為中心城區(qū)周邊的農(nóng)村耕地，很多都是優(yōu)質(zhì)性耕地，雖說通過土地整治和“增減掛鉤”補(bǔ)充了很多耕地資源，但是優(yōu)質(zhì)性耕地卻不是一朝一夕就能形成的，新增耕地的培肥地力及熟化需要一個(gè)極為漫長的過程，一般表土肥力較好的耕作層因其形成速度緩慢容易被忽視，造成大量的優(yōu)質(zhì)耕地在前期生長階段就荒廢。耕地的優(yōu)質(zhì)性直接影響糧食生產(chǎn)綜合能力，耕作層是耕地的精華，耕作層土壤是生產(chǎn)糧食的基礎(chǔ)，是糧食綜合生產(chǎn)能力的根本保障，失去了耕作層將永久地失去耕地的有效利用。若過度開墾耕地還會(huì)使土壤退化，直接導(dǎo)致補(bǔ)充的耕地質(zhì)量與原來不平衡。當(dāng)下長春市建設(shè)項(xiàng)目占用的耕地表面耕作層土壤大多數(shù)沒有經(jīng)過剝離后二次利用，這種浪費(fèi)是對耕地質(zhì)量的嚴(yán)重?fù)p耗和對土地資源的極大浪費(fèi)。另外長春市作為老工業(yè)城市，近幾年伴隨著環(huán)境污染、耕地污染、化肥的不當(dāng)施加、耕地有機(jī)養(yǎng)分的少量補(bǔ)給、化學(xué)用品的過量使用、各種各樣垃圾廢棄物的排放等等導(dǎo)致生態(tài)失衡，使耕地的質(zhì)量產(chǎn)生極大的消極影響。很多工業(yè)項(xiàng)目只注重于開發(fā)，而忽視環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重，迫使耕地長期處于干旱的狀態(tài)下，這些均是長春市優(yōu)質(zhì)性耕地面臨的嚴(yán)重問題，影響耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施。4.7大眾保護(hù)耕地意識不強(qiáng)一些商業(yè)化項(xiàng)目的不斷發(fā)展對長春市周邊的耕地產(chǎn)生了十分大的威脅，一些項(xiàng)目打著公益的愛心旗號占用耕地，不但不符合長春市土地利用總體規(guī)劃，而且城市居民還會(huì)覺得是公益項(xiàng)目便不再計(jì)較是否保護(hù)耕地了。很多農(nóng)民因農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不好，丟棄耕種，選擇養(yǎng)殖業(yè)。他們認(rèn)為耕種普遍是投入大，產(chǎn)出收益少，而且長春市周邊農(nóng)村的耕地收益也呈邊際遞減狀態(tài)，導(dǎo)致耕地不能受到精心看護(hù)，耕地?cái)?shù)量質(zhì)量均降低，若自己經(jīng)營的耕地能被建設(shè)項(xiàng)目占用，而建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕地自身產(chǎn)生的效益，那么農(nóng)民還是很樂意把耕地讓出去被占用的。此外隨著二胎政策補(bǔ)貼出臺，農(nóng)村新增人口數(shù)量也在不斷增長，從一開始分配宅基地的一戶一宅到現(xiàn)在的多戶一宅，明顯不夠住，所以村民便通過占用耕地來擴(kuò)大住宅面積，私自將耕地轉(zhuǎn)化為宅基地，造成了大片的耕地浪費(fèi)。根據(jù)我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元土地所有制制度，在補(bǔ)充耕地方面能夠開發(fā)復(fù)墾整理的土地大多都是農(nóng)村集體所有的自留地、自留山或未開發(fā)的荒地，雖然這些都是歸農(nóng)村集體組織所有，但所有權(quán)的界定是模糊的，農(nóng)村集體組織不但不能轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地的用途，還要一直保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，集體組織是否愿意其所有的土地被整治為耕地，是否愿意繼續(xù)耕種，這些都是帶有疑問的，導(dǎo)致農(nóng)村的耕地得不到有效保護(hù)，影響耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)。4.8缺失后續(xù)管理機(jī)制長春市周邊的農(nóng)村長期沒有專業(yè)技術(shù)型人才的指導(dǎo)，導(dǎo)致土地集約節(jié)約化程度下降，耕地規(guī)劃不科學(xué)，對耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目缺乏長遠(yuǎn)打算和大局意識，只是立足于當(dāng)下。在前期的土地整治項(xiàng)目中“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占多補(bǔ)少”，只想著耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的資金使用，不考慮耕地占補(bǔ)平衡的后期監(jiān)管，忽視耕地質(zhì)量驗(yàn)收，導(dǎo)致驗(yàn)收不完善，補(bǔ)充的耕地與原來的耕地質(zhì)量本來差異就大，后期還缺少監(jiān)管維護(hù)，耕地占補(bǔ)平衡效果很差。

第5章完善長春市耕地占補(bǔ)平衡政策的建議為更好地實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，保障長春市經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展，長春市耕地占補(bǔ)平衡在前期準(zhǔn)備時(shí)應(yīng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)。在“占”的方面應(yīng)推進(jìn)建設(shè)用地高效使用、分類型分區(qū)域建立耕地占補(bǔ)平衡制度。在“補(bǔ)”的方面應(yīng)完善增加耕地后備資源的途徑、擴(kuò)寬耕地補(bǔ)充渠道、二次利用耕地表面剝離層土壤、增強(qiáng)大眾耕地保護(hù)意識。在后期完成時(shí)建議加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的后期監(jiān)管。5.1及時(shí)更新耕地自身檔案數(shù)據(jù)根據(jù)全國第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)做出后續(xù)的科學(xué)規(guī)劃，一切要嚴(yán)格按照實(shí)際情況，及時(shí)更新耕地自身檔案數(shù)據(jù)，保證耕地占補(bǔ)平衡的前期規(guī)劃時(shí)補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量精準(zhǔn)，正確地評估耕地?cái)?shù)量及糧食綜合生產(chǎn)能力，更好地落實(shí)長春市耕地占補(bǔ)平衡。5.2推進(jìn)建設(shè)用地高效使用推進(jìn)建設(shè)用地高效使用是在“占”的方面控制總量，達(dá)到變相補(bǔ)充耕地的目的，使原來外延型經(jīng)濟(jì)向集約型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，符合土地集約經(jīng)營原理，優(yōu)化國土空間布局，使建設(shè)用地收縮成為可能，符合長春市發(fā)展需求。依據(jù)土地邊際收益將集約經(jīng)營產(chǎn)生的指標(biāo)分配到到收益高的區(qū)域，達(dá)到效益最大化，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再依賴于占用耕地資源，而有更多選擇。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的不斷完善，為長春市經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供用地保證，逐漸升華非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，減少耕地面積的占用，從而保護(hù)耕地，更好地推進(jìn)長春市耕地占補(bǔ)平衡。完善長春市推進(jìn)建設(shè)用地高效使用的做法如下：（1）重點(diǎn)推進(jìn)城中村改革，盡快處理批而未供的土地，合理配置城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模，提升各項(xiàng)建設(shè)用地集約用地程度，力求城鎮(zhèn)內(nèi)部存量建設(shè)用地改造5000公頃，市內(nèi)棚戶區(qū)改造2200公頃，城中村改造2200公頃，周邊縣市棚戶區(qū)改造600公頃。（2）逐步整合農(nóng)村宅基地，嚴(yán)禁超過標(biāo)準(zhǔn)基線自主占地建造房屋，合理安排周邊農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)，周轉(zhuǎn)村中閑置地塊，對于以前宅基地標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶，不再分發(fā)新的宅基地，嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地用地規(guī)模，合理安排拆村并屯、原址改造、拆遷整合、自然村落適度撤并等等。大力整治農(nóng)村建設(shè)用地，以實(shí)際情況平穩(wěn)推進(jìn)村中田路、水路、林路、村路的整理復(fù)墾，鼓勵(lì)盤活農(nóng)村建設(shè)用地。（3）城市居住地應(yīng)減少供應(yīng)強(qiáng)度，合理優(yōu)化居住用地的住宅結(jié)構(gòu)，大力開展建設(shè)普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房，制止低密度、大型住房土地供應(yīng)。長春市中心城區(qū)和雙陽區(qū)的居民用地容積率原則上不低于1.5，榆樹市和九臺市的居民用地容積率不得低于1.3，德惠市和農(nóng)安縣居民用地容積率不得低于1.0。（4）商服用地應(yīng)合理規(guī)范，優(yōu)化布局，引導(dǎo)農(nóng)安縣、德惠市、榆樹市、九臺市、雙陽區(qū)向中心城區(qū)發(fā)展，匯集經(jīng)濟(jì)效益。其中長春市中心城區(qū)和雙陽區(qū)商服占地容積率原則上不得低于1.3，榆樹市和九臺市商服占地容積率不得低于1.0，德惠市和農(nóng)安縣商服占地容積率不得低于0.8。（5）學(xué)校建設(shè)用地應(yīng)規(guī)范引導(dǎo)至教育集中的區(qū)域，同時(shí)充分利用教育基礎(chǔ)設(shè)施，共享教育資源，合理限制高等學(xué)校占地面積，學(xué)生每人占地面積按下限標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，大力推進(jìn)行政辦公占地整合，提升辦公用地集約化水平，原則上用地容積率不得低于1.0。在提高耕地占用費(fèi)用方面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目的用地審查資格，提高占用耕地的資金成本，對占用優(yōu)質(zhì)耕地的必須進(jìn)行高額賠償。通過提升耕地開墾費(fèi)用能更加限制建設(shè)用地占用耕地的規(guī)模，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田的保護(hù)、土地整治強(qiáng)度、財(cái)政支持力度。進(jìn)一步完善耕地開墾費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)制度和新增建設(shè)用地占用耕地的費(fèi)用規(guī)定，保證耕地專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?，建立建設(shè)用地占用耕地的價(jià)格調(diào)劑和稅費(fèi)調(diào)劑機(jī)制，堅(jiān)持按不少于最低價(jià)格出讓。5.3分類型分區(qū)域建立耕地占補(bǔ)平衡制度為長春市更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，建議基于人地關(guān)系原理，完善劃分區(qū)域類型，控制建設(shè)用地規(guī)模。劃分區(qū)分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)。（1）允許建設(shè)區(qū)允許建設(shè)區(qū)是按照長春市實(shí)際發(fā)展需求情況，科學(xué)合理地安排建設(shè)項(xiàng)目用地占用耕地的區(qū)域，包括：朝陽區(qū)、南關(guān)區(qū)、二道區(qū)、寬城區(qū)、綠園區(qū)。允許建設(shè)區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)嚴(yán)格依照長春市年度計(jì)劃指標(biāo)和利用指標(biāo)。（2）有條件建設(shè)區(qū)有條件建設(shè)區(qū)是長春市可以發(fā)展但未采用的區(qū)域，可作長春市城鄉(xiāng)建設(shè)用地拆舊建新的新增建設(shè)用地區(qū)域，但不允許超過擴(kuò)展邊界。此區(qū)域應(yīng)加大土地用地審查制度和土地用途管制制度，對于必須占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目，可勉強(qiáng)占用等級較低、糧食綜合生產(chǎn)能力較弱的耕地作為備選。（3）禁止建設(shè)區(qū)禁止建設(shè)區(qū)包括南湖公園、世界雕塑公園、伊通河生態(tài)帶等生態(tài)用地范圍，此區(qū)域是進(jìn)行自然環(huán)境保護(hù)的區(qū)域，劃定建設(shè)項(xiàng)目禁止占用。（4）限制建設(shè)區(qū)限制建設(shè)區(qū)是除了允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)之外的區(qū)域，主導(dǎo)用途是農(nóng)業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)開展土地整治，為補(bǔ)充耕地和永久基本農(nóng)田建設(shè)提供面積指標(biāo)。長春市實(shí)行分類型分區(qū)域建立耕地占補(bǔ)平衡制度，區(qū)別化對待建設(shè)項(xiàng)目落地，可積極推進(jìn)長春市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)相結(jié)合，建立友好型耕地經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策。5.4完善增加耕地后備資源的途徑加強(qiáng)“先造地，再用地”的理念，在完善增加耕地后備資源的途徑上從以下四個(gè)方面進(jìn)行：土地整治方面：要嚴(yán)格按照耕地占補(bǔ)平衡原則保護(hù)耕地，鼓勵(lì)各種類型的閑置土地整治，對于集中連片的區(qū)域，要積極實(shí)施遷屯并村、泥草房改造和退宅還田工程，加強(qiáng)農(nóng)村居住點(diǎn)的土地整理力度。積極組織落實(shí)工礦業(yè)廢棄地的整治，大力推進(jìn)林田水路村的綜合整理，始終堅(jiān)持“宜耕則耕、宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜林則林、宜建則建”，合理規(guī)劃土地，適度開發(fā)適宜耕的耕地后備資源。對集中大片的未利用地要大力開發(fā)，對少數(shù)分散的其余農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地要調(diào)整為永久基本農(nóng)田或首先進(jìn)行整治。在耕地補(bǔ)充項(xiàng)目的選址過程中，補(bǔ)充的耕地分布不能過于分散，過于分散會(huì)導(dǎo)致難以實(shí)施統(tǒng)一管理。應(yīng)首先考慮未整治、未成型的土地，這種土地施工難度小。農(nóng)安縣作為長春市近十五來土地整治最大的貢獻(xiàn)者應(yīng)重點(diǎn)對待，將農(nóng)安縣打造成長春市補(bǔ)充耕地示范區(qū)，加強(qiáng)土地整治的后續(xù)管理，為長春市增加耕地后備資源空間?！霸鰷p掛鉤”方面：基于動(dòng)態(tài)平衡理論，經(jīng)過拆舊建新促進(jìn)耕地保護(hù)，優(yōu)化土地利用空間布局。應(yīng)依托土地制度對城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”進(jìn)行進(jìn)一步的完善，首先應(yīng)從嚴(yán)格按照規(guī)范指標(biāo)開展生產(chǎn)活動(dòng)入手，杜絕拆舊建新項(xiàng)目的整拆、整建，在保障工程質(zhì)量的前提下，最大限度的降低拆舊建新成本支出。其次應(yīng)加強(qiáng)跨區(qū)域之間的合作交流，暢通城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”跨區(qū)配置，優(yōu)化掛鉤指標(biāo)供給?！霸鰷p掛鉤”除了確保“耕地?cái)?shù)量不減少”，還需注重耕地質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)。異地占補(bǔ)平衡方面：在長春市內(nèi)無可以補(bǔ)充的耕地后備資源前提下，可以從白城市進(jìn)行異地調(diào)劑耕地指標(biāo)，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑流程為：指標(biāo)申請、受理協(xié)調(diào)、調(diào)劑審批、簽訂協(xié)議、指標(biāo)調(diào)劑。異地調(diào)劑過程要嚴(yán)格依照“占多少補(bǔ)多少”的原則，保護(hù)耕地資源，做好耕地占補(bǔ)平衡。建立異地占補(bǔ)市場機(jī)制，根據(jù)長春市和白城市土地資源現(xiàn)狀，確定長春市與白城市耕地保有比例，有效供給補(bǔ)充耕地。依據(jù)土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律，進(jìn)行異地占補(bǔ)經(jīng)濟(jì)效益分析，在政府的宏觀價(jià)格引導(dǎo)和市場競爭之下，形成補(bǔ)充耕地的市場價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)異地調(diào)劑有償轉(zhuǎn)讓，達(dá)到土地資源的最優(yōu)利用效果，促進(jìn)長春市與白城市供需雙方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加長春市耕地后備資源。易地占補(bǔ)平衡方面：2020年農(nóng)安縣可利用的耕地資源還有很多，可以建立長春市中心城區(qū)與農(nóng)安縣易地占補(bǔ)對接模式，在農(nóng)安縣滿足自身耕種發(fā)展之下，對中心城區(qū)進(jìn)行易地補(bǔ)充耕地，增加中心城區(qū)地耕地后備資源。5.5擴(kuò)寬耕地補(bǔ)充渠道鼓勵(lì)政府采取和社會(huì)資本合作模式，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、其他社會(huì)資本投資群體、企業(yè)等多方參與，引用競爭機(jī)制，加快補(bǔ)充耕地的速度。政府通過公開招標(biāo)，積極鼓勵(lì)國土資源部門和社會(huì)資本合作，進(jìn)一步拓寬補(bǔ)充耕地資金來源，通過社會(huì)資金的投入，創(chuàng)造耕地指標(biāo)，不僅可以豐富耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的交易市場，還有利于自然資源部門減負(fù)。社會(huì)資本根據(jù)土地整治規(guī)劃投資，參與土地整治項(xiàng)目，后形成的補(bǔ)充耕地指標(biāo)由市縣政府統(tǒng)籌使用，參與方的利益不得受損，指標(biāo)的供給確保規(guī)范，嚴(yán)禁隨意調(diào)整。在土地整治過程中，國土資源部門要提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)人員與驗(yàn)收人員，保證補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不受損。在經(jīng)過社會(huì)多方主體參與后，很多企業(yè)和農(nóng)村集體組織也能擁有耕地