國(guó)內(nèi)非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與對(duì)策摘要本文以國(guó)外非政府組織理論為視角，分析了我國(guó)非政府組織發(fā)展存在的問(wèn)題，并予以梳理，對(duì)我國(guó)非政府組織未來(lái)發(fā)展提供對(duì)策。論文首先介紹了該論題的研究背景、意義、思路和方法，并概述國(guó)內(nèi)外對(duì)非政府組織存在的原因和發(fā)展困境等相關(guān)研究的進(jìn)展情況。接著對(duì)非政府組織的概念、基本特征等一般理論進(jìn)行了梳理，并分析了非政府組織的作用和發(fā)展現(xiàn)狀，并以新公共管理理論、治理理論、公共選擇理論為依據(jù)，運(yùn)用文獻(xiàn)分析法、比較分析法與案例研究法對(duì)我國(guó)非政府組織面臨的困境及對(duì)策研究進(jìn)行了比較詳盡的分析和探討。我國(guó)非政府組織面臨的外部制度困境主要包括非政府組織法律體系有待改進(jìn)與完善，政府控制型管理取向亟待轉(zhuǎn)變這兩方面。自身缺陷困境主要包括非政府組織功能定位不明晰，資源不充沛，自律機(jī)制不健全，行為不規(guī)范，整體發(fā)展不平衡這五個(gè)方面。關(guān)鍵詞：非政府；法制；發(fā)展ThedevelopmentofngoinChinaexperiences,problemsandcountermeasuresAbstractIntheperspectiveofforeignnon-governmentalorganizationtheory,thispaperanalyzedtheexistingproblemsinthedevelopmentofnon-governmentalorganizationsinourcountry,andcomb,toprovidecountermeasuresforfuturedevelopmentofChinanon-governmentalorganizations.Paperfirstintroducedthethesisresearchbackground,significance,ideasandmethods,andoutlineforthereasonsoftheexistenceofnon-governmentalorganizationsathomeandabroadanddevelopmentdilemmaoftheprogressofrelatedresearch.Thentheconceptofnon-governmentalorganizations,andgeneralizesthebasiccharacteristicssuchasgeneraltheory,andanalyzestheroleofngosandthedevelopmentpresentsituation,andusingthenewpublicmanagementtheory,governancetheory,publicchoicetheoryasthebasis,usingliteratureanalysis,comparativeanalysisandcasestudymethodtotheplightofthenon-governmentalorganizationsinourcountryandthecountermeasuresresearchtocomparethedetailedanalysisanddiscussion.Thepredicamentofexternalsysteminthenon-governmentalorganizationsinourcountrymainlyincludenon-governmentalorganizationneedstoimproveandperfectlegalsystem,governmentcontrollingmanagementorientationtochangethesetwoaspects.Itselfdefectsincludingngosfunctionorientationisnotclear,theresourceisnotabundant,self-disciplinemechanismisnotsound,thebehaviorisnotstandard,overalldevelopmentisnotbalancedthesefiveaspects.Keywords:non-governmental;Theruleoflaw;development目錄引言 1一、國(guó)外非政府組織理論分析 1（一）公民社會(huì)理論 1（二）市場(chǎng)失靈理論 1（三）契約失靈理論 2（四）第三方管理理論 2二、非政府組織概述 2（一）非政府組織概念 2（二）我國(guó)非政府組織分類 31、法定非政府組織 32、草根非政府組織 33、準(zhǔn)非政府組織 4（三）我國(guó)非政府組織功能 41、分擔(dān)政府責(zé)任，為社會(huì)提供公益服務(wù) 42、提高公民參與社會(huì)事務(wù)的水平 43、提高公共產(chǎn)品的供給效率 54、穩(wěn)定社會(huì) 5三、我國(guó)非政府組織面臨問(wèn)題 5（一）非政府組織法律體系不完善 5（二）非政府組織資源不充沛 6（三）非政府組織自律機(jī)制不健全 7（四）非政府組織行為不規(guī)范 7（五）非政府組織發(fā)展不平衡 71、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡 72、東西部發(fā)展不平衡，內(nèi)地和沿海發(fā)展不平衡 83、非政府組組織參與的領(lǐng)域不平衡 8四、促進(jìn)我國(guó)非政府組織發(fā)展對(duì)策 8（一）完善非政府組織制度體系 8（二）擴(kuò)大資金來(lái)源 8（三）構(gòu)建自律機(jī)制 91、建立內(nèi)容翔實(shí)的組織章程，并在章程規(guī)定的范圍內(nèi)依法開(kāi)展活動(dòng) 92、加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，建立誠(chéng)信記錄和評(píng)估制度 93、加強(qiáng)人員教育培訓(xùn) 9（四）引入企業(yè)管理方式 9結(jié)論 10參考文獻(xiàn) 10引言20世紀(jì)70年代以來(lái)，全世界出現(xiàn)了一股洶涌澎湃的浪潮，非政府組織的數(shù)量和規(guī)模迅速上升，得到空前發(fā)展，形成了“全球結(jié)社革命”，促進(jìn)了整個(gè)世界多元社會(huì)的發(fā)展。非政府組織不僅滿足了人們的各方面需求，還構(gòu)成了重要的經(jīng)濟(jì)力量，對(duì)政治、社會(huì)生活做出了重大貢獻(xiàn)。在中國(guó)，非政府組織也是一項(xiàng)既重要又復(fù)雜的組織領(lǐng)域，伴隨著全球化的浪潮，中國(guó)的非政府組織也開(kāi)始迅速成長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定及行政體制改革都起著不可估量的作用。然而非政府組織畢竟是一個(gè)從西方引進(jìn)的概念，而且具體到不同類型或個(gè)體的非政府組織都有差異。所以對(duì)非政府組織的研究成為了當(dāng)代公共管理學(xué)的一項(xiàng)重要課題，并已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)新的獨(dú)立研究領(lǐng)域，尤其是在中國(guó)社會(huì)面臨著重大轉(zhuǎn)型的歷史背景下，亟待加強(qiáng)對(duì)非政府組織的理論和實(shí)踐探索。一、國(guó)外非政府組織理論分析（一）公民社會(huì)理論公民社會(huì)理論從宏觀公民社會(huì)構(gòu)建的角度論證了非政府組織存在和發(fā)展的重要性。學(xué)術(shù)界對(duì)于公民社會(huì)的概念雖有不同，但基本采用國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三分法分析。英國(guó)薩塞克斯大學(xué)教授戈登·懷特（GordonWhite）的觀點(diǎn)最具代表性，他認(rèn)為公民社會(huì)是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)，并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成，以保護(hù)和增進(jìn)他們的利益或價(jià)值。企業(yè)同公民社會(huì)分開(kāi)來(lái)看，企業(yè)構(gòu)成了公民社會(huì)的基礎(chǔ)。非政府組織的發(fā)展與壯大是促進(jìn)公民社會(huì)形成，實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵。這一理論的缺陷是并未涉及非政府組織的運(yùn)行狀況和運(yùn)行方式。（二）市場(chǎng)失靈理論這一理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（BurtonWeisbrod）于1974年最先提出。這一理論認(rèn)為公共物品的使用中存在“搭便車”的現(xiàn)象，公共物品的特性與市場(chǎng)機(jī)制是相矛盾的，公共物品無(wú)法通過(guò)消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間交換來(lái)提供，從而導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。市場(chǎng)失靈證明了政府的干預(yù)是有必要的，因此公共物品的提供應(yīng)由政府承擔(dān)。但政府在提供公共物品的過(guò)程中也存在著問(wèn)題和局限，從而導(dǎo)致“政府失靈”。市場(chǎng)失靈/政府失靈理論為非政府組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作提供了非常有說(shuō)服力的理論解釋。但市場(chǎng)失靈/政府失靈理論并未涉及非政府組織自身的局限性，存在著理論缺陷。（三）契約失靈理論契約失靈理論由美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·漢斯曼（HenryB·Hansmann）于1980年最早提出。契約失靈是指由于信息不對(duì)稱，僅僅依靠生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的契約，難以避免生產(chǎn)者為了追求自身利益最大化而損害消費(fèi)者的機(jī)會(huì)主義行為。而非政府組織的目的不是營(yíng)利，它們所獲得的利潤(rùn)不能參與分配，即具有“非分配約束”（Non－distributionConstraint），所以它們?cè)谔峁┊a(chǎn)品和服務(wù)時(shí)憑借信息不對(duì)稱的機(jī)會(huì)而損害消費(fèi)者利益的可能性要小得多。契約失靈理論注意了非政府組織本身具有的“非分配約束”特性，并深入分析了這種特性讓非政府組織提供某些物品時(shí)所具有的優(yōu)勢(shì)。但是這種分析仍用功能分析的方法來(lái)闡明非政府組織存在的必要性，并未對(duì)非政府組織的特點(diǎn)、規(guī)模等方面加以全面、細(xì)致的分析。（四）第三方管理理論第三方管理理論由美國(guó)非政府組織研究專家薩拉蒙（L·M·Salamon）提出。該理論并未將非政府組織看作彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府不足的產(chǎn)物，而是從組織特點(diǎn)、運(yùn)行方式、活動(dòng)成本等方面對(duì)政府和非政府組織的優(yōu)劣做比較，證明了政府和非政府組織各有特點(diǎn)，具有互補(bǔ)性，它們之間應(yīng)建立起合作關(guān)系，從而使雙方都能發(fā)揮出比較優(yōu)勢(shì)。非政府組織和政府之間不是互相排斥、互相競(jìng)爭(zhēng)，而是相互依賴的。與前幾種解釋相比，第三方管理理論更全面、更有說(shuō)服力。二、非政府組織概述（一）非政府組織概念非政府組織（Non-governmentalOrganization，縮寫(xiě)NGO）這一概念并非是一個(gè)具有明確內(nèi)涵和外延的術(shù)語(yǔ)。非政府組織是不屬于政府，不由國(guó)家建立，通常獨(dú)立于政府的社會(huì)組織。雖然從定義上包含以營(yíng)利為目的的企業(yè)，但通常語(yǔ)境下的非政府組織主要指以促進(jìn)國(guó)家發(fā)展為目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任的非營(yíng)利性組織。非政府組織可以定義為：不以營(yíng)利為目的、主要開(kāi)展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織。由于強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同，對(duì)于非政府組織（Non-governmentalOrganization），國(guó)際上有不同的稱謂，并未統(tǒng)一。比如“非營(yíng)利組織”（Non-profitOrganization，縮寫(xiě)NPO），“第三部門”（TheThirdSector），“志愿者組織”（VoluntarySector），“公民社會(huì)”（CivilSociety）等。（二）我國(guó)非政府組織分類1、法定非政府組織即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）的規(guī)定，“社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。社會(huì)團(tuán)體包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、工會(huì)、學(xué)會(huì)等。根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004）的規(guī)定，“基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人”。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）的規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。包括科技類、教育類、文化類等。這些組織按照我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)，在各級(jí)民政部門注冊(cè)登記，獲得了社會(huì)團(tuán)體或者相應(yīng)法人地位，都得到了政府認(rèn)可，具有明確的法律地位和較規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)。2、草根非政府組織即轉(zhuǎn)登記或未登記組織。這些組織未被現(xiàn)行政法規(guī)正式承認(rèn)，不具有法律地位，但是具有非政府組織的核心特征，即非營(yíng)利性、非政府性。其中大多數(shù)屬于民間自愿自發(fā)組建、但因各種原因沒(méi)有在我國(guó)民政部門登記注冊(cè)、沒(méi)有獲得法人資格的組織。我國(guó)的草根非政府組織大致分三類：第一，以社會(huì)團(tuán)體或事業(yè)單位下設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)的形式組織開(kāi)展活動(dòng)，必須履行必要的登記手續(xù)，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)它們不是獨(dú)立法人，不能以法人名義開(kāi)展活動(dòng)，不能享有法人的權(quán)利，但從獲得登記這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，具有合法性。第二，在工商部門登記，獲得企業(yè)法人資格的組織。這樣的組織因?yàn)楦鞣N各樣的原因，如找不到相關(guān)單位做擔(dān)?；蛳氡３知?dú)立性而不想去民政部門登記，所以選擇了工商部門登記。這樣的組織開(kāi)展的本是各種形式的公益活動(dòng)，選擇工商本門登記造成的最大的問(wèn)題是很難爭(zhēng)取國(guó)家稅務(wù)部門的稅收減免，導(dǎo)致其自身處于一個(gè)進(jìn)退維谷的尷尬境地。第三，未登記的組織。一些社區(qū)公益組織、農(nóng)村基層公益組織等雖然是公益性組織，得到了所在社區(qū)或農(nóng)村的認(rèn)可，但根本不登記，游離于現(xiàn)行法律政策框架之外。這些形形色色的草根非政府組織由于轉(zhuǎn)登記或未登記，在開(kāi)展活動(dòng)、接受捐贈(zèng)等許多方面不受現(xiàn)行法規(guī)政策的保護(hù)，有所局限性，甚至有些組織的非營(yíng)利性也值得商榷。但其中不乏非常活躍、積極，真正體現(xiàn)了非政府組織特性的杰出代表，為我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展起著不可磨滅的巨大作用。據(jù)清華大學(xué)NGO研究所估計(jì)，草根非政府組織在全國(guó)范圍內(nèi)的總體規(guī)模已有幾百萬(wàn)，其實(shí)際數(shù)量和影響大大超過(guò)了法定非政府組織。3、準(zhǔn)非政府組織即轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位。目前，我國(guó)的事業(yè)單位正處于改革和轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，不能算作非政府組織，但它們正逐步脫離政府體系向非政府組織轉(zhuǎn)型，所以轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位應(yīng)該被納入到中國(guó)非政府組織的觀察視野中。特別需要指出的是，我國(guó)的非政府組織不包括宗教團(tuán)體、政黨組織、村委會(huì)、居委會(huì)。宗教團(tuán)體和政黨組織有其特殊性，故從非政府組織的研究中排除出去。村委會(huì)、居委會(huì)是按法律程序成立，雖然是經(jīng)選舉產(chǎn)生的社區(qū)自治組織，但因其地域性和政治性，也不屬于非政府組織的研究范疇。（三）我國(guó)非政府組織功能我國(guó)非政府組織逐漸成長(zhǎng)為一支不可小覷的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量，在中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正在發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。我國(guó)非政府組織的功能概括如下：1、分擔(dān)政府責(zé)任，為社會(huì)提供公益服務(wù)非政府組織作為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的組成部分，可以提供政府或企業(yè)不能或不愿提供而人們又迫切需要的服務(wù)。某種程度上來(lái)看，非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展是社會(huì)需求多樣化的結(jié)果，它支持和體現(xiàn)了社會(huì)的“自由”和“多元化”價(jià)值，它滿足一些特定人群的專門需求。例如一個(gè)名為“寶貝回家尋子網(wǎng)”的網(wǎng)站，是隸屬于寶貝回家志愿者協(xié)會(huì)的公益性尋人網(wǎng)站，專門為失蹤兒童家長(zhǎng)提供免費(fèi)的尋人幫助，幫助走失、被拐、被遺棄兒童尋找親人，幫助因各種原因流浪、乞討、賣藝兒童回歸正常生活。2、提高公民參與社會(huì)事務(wù)的水平非政府組織圍繞的問(wèn)題，采取的行動(dòng)往往能將公眾注意力集中到當(dāng)前重大的社會(huì)議題上。針對(duì)某些重大的社會(huì)和政治問(wèn)題，非政府組織讓聲音微弱的群體也能發(fā)出自己的聲音，并將他們的觀點(diǎn)納入社會(huì)和政治生活。譬如一個(gè)名為“小小鳥(niǎo)打工互助熱線”的非政府組織便是一個(gè)捍衛(wèi)民工權(quán)益，專門為進(jìn)城務(wù)工人員在求職就業(yè)、勞資糾紛調(diào)解、法律咨詢等方便提供無(wú)償幫助的草根民間組織。3、提高公共產(chǎn)品的供給效率政府作為一個(gè)龐大的科層機(jī)構(gòu)，很難擺脫官僚制的弊端，難免機(jī)構(gòu)臃腫、行政遲鈍、效率低下。而非政府組織機(jī)構(gòu)靈活，往往對(duì)新的社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)會(huì)反應(yīng)靈敏。我國(guó)某些原來(lái)由政府承擔(dān)的工作正逐步由非政府組織來(lái)承擔(dān)，提高了公共產(chǎn)品的供給效率。尤其是發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，非政府組織往往能更加及時(shí)、準(zhǔn)確、專業(yè)地動(dòng)員社會(huì)力量，積極開(kāi)展救援救助活動(dòng)。我國(guó)2008年發(fā)生汶川大地震后，我國(guó)的民間力量驟然爆發(fā)，一大批非政府救援組織反應(yīng)靈敏，迅速及時(shí)地開(kāi)展救援活動(dòng)，第一時(shí)間為汶川地震災(zāi)區(qū)提供救援，聲勢(shì)蓋過(guò)政府的救災(zāi)工作。4、穩(wěn)定社會(huì)改革開(kāi)放促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，短短30多年的實(shí)踐，我國(guó)的GDP從1978年的3645億元增長(zhǎng)到2009年的335353億元。中國(guó)從世界上最窮的國(guó)家之一一躍成為全球的主要經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，但經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展在一定程度上造成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的無(wú)序和混亂，一些新的社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生了。目前我國(guó)農(nóng)村還有數(shù)千萬(wàn)人未脫貧，進(jìn)城務(wù)工的廣大農(nóng)民工的利益得不到保障，下崗人員形成了城市新的貧困群體，貧富差距仍然在拉大等。非政府組織能幫助解決上述社會(huì)問(wèn)題發(fā)揮獨(dú)特的作用，主要體現(xiàn)在：增加就業(yè)、扶貧濟(jì)困、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和培育互惠互信的品性。三、我國(guó)非政府組織面臨問(wèn)題（一）非政府組織法律體系不完善1949年中華人民共和國(guó)成立后，1950年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，但直到1988年頒布《基金會(huì)管理辦法》，1989年頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《外國(guó)商會(huì)管理暫行辦法》，我國(guó)非政府組織才有相對(duì)明確的法律依據(jù)。隨著改革開(kāi)發(fā)的深入，社會(huì)不斷變革，1998年我國(guó)修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及新制定了《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》，此后又頒布了一系列法律法規(guī)，如1999年的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等。這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)非政府組織發(fā)展的法律框架和法律環(huán)境，確保了非政府組織的合法性。但時(shí)至今日，不與時(shí)俱進(jìn)的法制已成為我國(guó)非政府組織的發(fā)展障礙?，F(xiàn)行法律規(guī)范主要以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部委規(guī)章為主，立法層次比較低，缺乏一部非政府組織管理的“母法”對(duì)非政府組織的性質(zhì)、地位、作用、權(quán)益等進(jìn)行全方位闡明，并且在稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政資助、人事管理、社會(huì)保險(xiǎn)等方面沒(méi)有相應(yīng)的優(yōu)惠措施規(guī)定。從現(xiàn)行非政府組織法律法規(guī)實(shí)際執(zhí)行效果來(lái)看，現(xiàn)有法律法規(guī)沒(méi)有相應(yīng)的司法解釋和具體的實(shí)施細(xì)則，對(duì)非法的非政府組織和非政府組織違法違紀(jì)行為的查處，只有很宏觀的原則，缺乏具體操作的細(xì)則，針對(duì)不予成立的特定群體僅僅只有一些原則性很強(qiáng)的限制規(guī)范，缺乏針對(duì)其困難，具體明確的法律條文。商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位和職能管理沒(méi)有明確的規(guī)定，造成其法律地位不明確，管理機(jī)制不順暢?；鶎由鐣?huì)團(tuán)體等組織，其發(fā)起、成立、職能、管理機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任方面，都缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，造成政府部門管理“無(wú)法可依”，形成管理上的盲區(qū)。（二）非政府組織資源不充沛非政府組織尤其是大量活動(dòng)在基層社區(qū)的小型非政府組織，最困難的就是缺乏資金，缺乏公共財(cái)政的支持。經(jīng)費(fèi)不足是一個(gè)非常普遍和嚴(yán)峻的問(wèn)題。很多非政府組織由于資金嚴(yán)重不足，無(wú)法展開(kāi)正常活動(dòng)，甚至處于名存實(shí)亡的“休眠狀態(tài)”，有些機(jī)構(gòu)為了生存脫離了原本的業(yè)務(wù)，從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或違法活動(dòng)。我國(guó)非政府組織缺乏資金，一是因?yàn)椴糠址钦M織收入來(lái)源主要依靠政府的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，但政府迫于財(cái)政壓力不斷縮減財(cái)政預(yù)算，政府希望讓非政府組織脫離政府系列，減少自身負(fù)擔(dān)。二是另一些非政府組織主要靠自身經(jīng)營(yíng)性收入，來(lái)自政府財(cái)政支持和社會(huì)捐贈(zèng)相當(dāng)有限，非政府組織處處捉襟見(jiàn)肘。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是，非政府組織資金收入來(lái)源結(jié)構(gòu)單一，很多非政府組織沒(méi)有形成多元化的資金籌措渠道。政府財(cái)政和補(bǔ)貼對(duì)非政府組織支援有限，還沒(méi)有普遍形成政府向非政府組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的機(jī)制。這樣的現(xiàn)實(shí)狀況制約了非政府組織參與社會(huì)管理和提供服務(wù)的能力。缺乏資金導(dǎo)致一系列問(wèn)題，如很難聘請(qǐng)到有專業(yè)知識(shí)的專職人員，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等。（三）非政府組織自律機(jī)制不健全非政府組織的自律機(jī)制如何，決定了一個(gè)組織的性質(zhì)和運(yùn)作狀況。非政府組織的自律包括內(nèi)部管理規(guī)范、財(cái)務(wù)責(zé)信規(guī)范、募款和相關(guān)活動(dòng)規(guī)范、組織工作倫理等。按照非政府組織的組織結(jié)構(gòu)和制度框架，又把非政府組織的自律劃分為以下三個(gè)層次：組織內(nèi)部的自律規(guī)范、非政府組織聯(lián)盟的自律規(guī)范及非政府部門的自律規(guī)范。目前來(lái)看，我國(guó)還缺乏各種非政府組織的聯(lián)盟或行業(yè)組織來(lái)組織、協(xié)調(diào)、溝通及規(guī)范其活動(dòng)。以清華大學(xué)NGO研究所在全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)查結(jié)果為例，非政府組織中有46.6％的由理事會(huì)或全體會(huì)議等正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)決定組織的發(fā)展目標(biāo)和活動(dòng)計(jì)劃，47.7％的組織無(wú)正式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，其中由全體人員協(xié)商決策的占10.7％，由兩個(gè)以上的負(fù)責(zé)人協(xié)商決定的占17.8％，由負(fù)責(zé)人個(gè)人決定的占18.9％。從數(shù)據(jù)可分析出，全國(guó)接近一半的非政府組織缺乏正式的決策機(jī)構(gòu)。由于自律機(jī)制不健全、獨(dú)立性不強(qiáng)，一些非政府組織從思想觀念到管理方式都沿襲政府部門的模式，官辦色彩掩蓋了獨(dú)立自主；一些組織自身行為不規(guī)范，違法違紀(jì)現(xiàn)象屢有發(fā)生，社會(huì)認(rèn)可度和公信力不高。（四）非政府組織行為不規(guī)范非營(yíng)利性是衡量非政府組織的重要特征之一，然而一些非政府在實(shí)際發(fā)展中卻嚴(yán)重偏離了組織的本質(zhì)而進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)。2001年末，《南方周末》報(bào)道美國(guó)媽媽聯(lián)誼會(huì)控告麗江媽媽聯(lián)誼會(huì)違背捐方意愿使用捐款，而且財(cái)務(wù)管理中帳目不清、弄虛作假、公私混淆。2002年8月29日，云南省高級(jí)法院做出終審宣判：由麗江媽媽聯(lián)誼會(huì)將未按照美國(guó)媽媽聯(lián)誼會(huì)捐贈(zèng)意愿使用的九十多萬(wàn)人民幣歸還美國(guó)媽媽聯(lián)誼會(huì)。此事曝光后，社會(huì)一片嘩然，民眾對(duì)非政府組織的公益性產(chǎn)生懷疑。曝光的個(gè)別事件反應(yīng)了我國(guó)非政府組織存在著行為不規(guī)范的問(wèn)題。（五）非政府組織發(fā)展不平衡目前，我國(guó)非政府組織的整體結(jié)構(gòu)不平衡，在區(qū)域之間，城鄉(xiāng)之間和不同領(lǐng)域之間，有巨大差距。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：1、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，城市尤其是特大城市非政府組織發(fā)展較快，開(kāi)展活動(dòng)多，社會(huì)對(duì)非政府組織的認(rèn)知和信任都比較高；但在中小城鎮(zhèn)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，除了少數(shù)外來(lái)非政府組織參與當(dāng)?shù)氐姆鲐氶_(kāi)發(fā)外，真正當(dāng)?shù)氐姆钦M織屈指可數(shù)，社會(huì)對(duì)這些組織的關(guān)注和支持也少，其獲取資源的能力差，處于邊緣地帶。2、東西部發(fā)展不平衡，內(nèi)地和沿海發(fā)展不平衡根據(jù)2009年年底民政部的統(tǒng)計(jì)，民間組織數(shù)量最多的是山東，49531個(gè)，最少的是西藏，306個(gè)。直轄市當(dāng)中最多的上海，8643個(gè)，最少的是天津，4019個(gè)。東西部相比，西部發(fā)展較慢；內(nèi)地和沿海相比，內(nèi)地發(fā)展較慢；即使同在東部和沿海地區(qū)，不同區(qū)域間的非政府組織的組織規(guī)模、公眾基礎(chǔ)等方面也有很大差距。3、非政府組組織參與的領(lǐng)域不平衡對(duì)于那些政策寬松，易于得到資源的領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)等，我國(guó)非政府組織出現(xiàn)“扎堆”現(xiàn)象；而對(duì)那些處于大量問(wèn)題、急需非政府組織參與治理的領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會(huì)保障等，卻因各種原因鮮有非政府組織參與。四、促進(jìn)我國(guó)非政府組織發(fā)展對(duì)策（一）完善非政府組織制度體系在我國(guó)，無(wú)論是官方的還是民間的非政府組織都正在開(kāi)展一系列社會(huì)公益活動(dòng)，能夠逐漸影響到政府對(duì)非政府組織的態(tài)度，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)形成有利于非政府組織生存和發(fā)展的法律制度環(huán)境。從政府角度上來(lái)說(shuō)，制定一部完善的非政府組織基本法律是建設(shè)社會(huì)主義法律體系的一個(gè)重要部分。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前非政府組織的實(shí)際情況，研究制定“非政府組織法”或“非政府組織促進(jìn)法”之類的母法，對(duì)我國(guó)非政府組織的性質(zhì)、地位、主體資格、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理方面做出明確規(guī)定，以此為制定相關(guān)的管理法規(guī)和政策提供法律依據(jù)。（二）擴(kuò)大資金來(lái)源經(jīng)費(fèi)匱乏是全球非政府組織普遍存在的問(wèn)題，在中國(guó)，這個(gè)問(wèn)題更為明顯。主要是因?yàn)橹袊?guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，大量非政府組織從政府或各類基金會(huì)得到的資助有限，并且政府限制非政府組織從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，導(dǎo)致非政府組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源比較單一。所以非政府組織除了要積極爭(zhēng)取政府對(duì)其引導(dǎo)式、培育式的資金支持外，更要注重加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，通過(guò)積極有效的服務(wù)來(lái)加強(qiáng)自身的凝聚力和吸引力，提升社會(huì)知名度和社會(huì)地位，爭(zhēng)取社會(huì)各界的支持，提高自身的資金籌措能力。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)類的組織，要爭(zhēng)取相關(guān)企業(yè)通過(guò)繳納會(huì)費(fèi)的形式，從資金方面來(lái)支持組織的運(yùn)作。對(duì)于公益性的社會(huì)團(tuán)體，要爭(zhēng)取企業(yè)通過(guò)長(zhǎng)期贊助或單項(xiàng)活動(dòng)贊助，來(lái)保障自己的發(fā)展。（三）構(gòu)建自律機(jī)制從非政府組織的實(shí)踐效果來(lái)看，凡是社會(huì)效益明顯，在當(dāng)?shù)啬骋活I(lǐng)域占據(jù)著重要地位的非政府組織，都是內(nèi)部治理機(jī)制比較完善的組織。自律規(guī)范是一套完整的行為準(zhǔn)則，它的基礎(chǔ)是非政府組織本身已經(jīng)達(dá)到一定的專業(yè)化程度，才需要并能明確制定出較高的行為規(guī)范。通過(guò)自律，可以防止組織腐敗，提升組織公信力，樹(shù)立組織公平公正、誠(chéng)信高效的形象。1、建立內(nèi)容翔實(shí)的組織章程，并在章程規(guī)定的范圍內(nèi)依法開(kāi)展活動(dòng)并以章程為本，健全組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)章程，監(jiān)督檢查組織成員的行為，對(duì)活動(dòng)的執(zhí)行情況安排專人檢查，并把檢查結(jié)果與獎(jiǎng)懲相結(jié)合。對(duì)違規(guī)的組織成員進(jìn)行處罰，如取消工作資格，降低職位級(jí)別，禁止在本行業(yè)從業(yè)；對(duì)優(yōu)秀的組織成員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如口頭表?yè)P(yáng)，提升職位級(jí)別等，以此鼓勵(lì)組織成員之間互相監(jiān)督、相互制約。2、加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，建立誠(chéng)信記錄和評(píng)估制度誠(chéng)信建設(shè)是行業(yè)自律的重要基石。加強(qiáng)非政府組織的誠(chéng)信建設(shè)，促使組織成員普遍樹(shù)立“誠(chéng)信、守法、敬業(yè)、自律”的理念，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的環(huán)境，建立誠(chéng)信檔案。實(shí)施評(píng)估制度，確定評(píng)估依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行評(píng)估以適應(yīng)社會(huì)新的發(fā)展變化，提高應(yīng)變能力和自律能力，提高工作績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量。3、加強(qiáng)人員教育培訓(xùn)非政府組織的成員一般具有強(qiáng)烈的公民意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，具有關(guān)心他人、誠(chéng)實(shí)正直等特點(diǎn)。但目前，非政府組織成員普遍受教育程度不高也是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以需要加強(qiáng)對(duì)非政府組織成員的培訓(xùn)，促使其知識(shí)更新，增強(qiáng)個(gè)人的發(fā)展?jié)摿?，提升組織成員專業(yè)知識(shí)水平和行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量。（四）引入企業(yè)管理方式外部環(huán)境不斷變遷，非政府組織面對(duì)