財(cái)稅政策對(duì)2025年城市更新改造可行性分析報(bào)告

一、城市更新改造的時(shí)代背景與財(cái)稅政策功能定位

（一）城市更新改造的戰(zhàn)略意義與發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)第三個(gè)十年，中國城市發(fā)展從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)，城市更新改造成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的核心路徑。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)66.16%，但老舊小區(qū)設(shè)施老化、公共服務(wù)短缺、土地利用效率低下等問題日益凸顯，全國需改造的老舊小區(qū)超過21萬個(gè)，涉及居民約3900萬戶，城市更新改造的緊迫性與必要性顯著提升。2025年作為“十四五”規(guī)劃收官與“十五五”規(guī)劃銜接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，城市更新改造將從“試點(diǎn)探索”進(jìn)入“全面推廣”階段，其目標(biāo)不僅是改善人居環(huán)境，更在于通過存量土地盤活、產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城市功能優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展，這與黨的二十大報(bào)告“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略高度契合。

當(dāng)前，城市更新改造已形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與”的多元協(xié)同模式，但面臨資金需求量大、投資周期長(zhǎng)、收益回報(bào)不確定性高等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。據(jù)住建部測(cè)算，2025年全國城市更新改造資金需求預(yù)計(jì)超過10萬億元，其中財(cái)政資金僅能覆蓋約15%，其余需通過社會(huì)資本、金融工具等市場(chǎng)化方式解決。在此背景下，財(cái)稅政策作為宏觀調(diào)控的重要工具，其功能定位從傳統(tǒng)的“資金補(bǔ)貼”向“引導(dǎo)撬動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)約束”復(fù)合型角色轉(zhuǎn)變，成為平衡政府與市場(chǎng)關(guān)系、推動(dòng)城市更新改造可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵支撐。

（二）財(cái)稅政策在城市更新改造中的核心功能

財(cái)稅政策通過收入分配與資源配置功能，為城市更新改造提供全鏈條支持。在收入端，通過稅收優(yōu)惠（如房產(chǎn)稅、土地增值稅減免）、專項(xiàng)債券發(fā)行、政府性基金預(yù)算安排等方式，降低市場(chǎng)主體參與成本，引導(dǎo)社會(huì)資本流向城市更新領(lǐng)域；在支出端，通過中央轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政配套、PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼等方式，彌補(bǔ)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，保障民生類更新項(xiàng)目的公益性。例如，2023年財(cái)政部啟動(dòng)“城市更新示范獎(jiǎng)補(bǔ)資金”，對(duì)20個(gè)示范城市給予每城10億元定額補(bǔ)助，重點(diǎn)支持老舊小區(qū)改造、城市生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目，直接帶動(dòng)地方財(cái)政投入超300億元，體現(xiàn)了財(cái)稅政策的“杠桿撬動(dòng)”效應(yīng)。

此外，財(cái)稅政策還具有“精準(zhǔn)調(diào)節(jié)”功能，通過差異化政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)城市更新方向。對(duì)保障性租賃住房改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)、綠色低碳更新等公益性項(xiàng)目，實(shí)行土地出讓金返還、契稅減免等激勵(lì)政策；對(duì)商業(yè)性更新項(xiàng)目，通過增值稅即征即退、企業(yè)所得稅加計(jì)扣除等方式，鼓勵(lì)企業(yè)采用新技術(shù)、新材料，推動(dòng)“存量改造”與“產(chǎn)業(yè)升級(jí)”融合。2024年國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于支持城市更新有關(guān)稅收政策的公告》進(jìn)一步明確，對(duì)城市更新項(xiàng)目中涉及的契稅、印花稅實(shí)行減免，對(duì)參與老舊小區(qū)改造的企業(yè)給予3年企業(yè)所得稅優(yōu)惠，體現(xiàn)了財(cái)稅政策對(duì)市場(chǎng)主體的“正向激勵(lì)”。

（三）2025年財(cái)稅政策環(huán)境的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

從機(jī)遇看，2025年財(cái)稅政策支持城市更新改造的制度體系將更加完善。一方面，“十四五”期間中央財(cái)政累計(jì)安排城市更新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付超過500億元，地方已形成穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，2025年預(yù)計(jì)延續(xù)并加大支持力度；另一方面，隨著地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模優(yōu)化（重點(diǎn)支持有一定收益的更新項(xiàng)目）、REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）試點(diǎn)擴(kuò)大至城市更新領(lǐng)域，財(cái)稅政策與金融工具的協(xié)同將有效緩解資金壓力。例如，上海市2023年通過REITs發(fā)行募集15億元用于老舊工業(yè)廠房改造，實(shí)現(xiàn)了“資產(chǎn)—資金—資產(chǎn)”的良性循環(huán)，為2025年推廣提供了可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

從挑戰(zhàn)看，2025年財(cái)稅政策面臨“收支平衡”與“精準(zhǔn)施策”的雙重壓力。一方面，地方政府債務(wù)率處于較高水平，2023年地方政府債務(wù)余額達(dá)40.74萬億元，財(cái)政可持續(xù)性壓力制約著直接投入能力；另一方面，城市更新項(xiàng)目類型多樣（民生類、產(chǎn)業(yè)類、生態(tài)類等），不同項(xiàng)目的收益模式差異顯著，現(xiàn)有財(cái)稅政策存在“一刀切”現(xiàn)象，如對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)等低收益項(xiàng)目的激勵(lì)不足，對(duì)高收益項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制不完善。此外，稅收優(yōu)惠政策的落地效果受地方執(zhí)行能力影響，部分地區(qū)存在“申請(qǐng)門檻高、申報(bào)流程復(fù)雜”等問題，削弱了政策實(shí)效性。

（四）本報(bào)告的研究框架與價(jià)值

基于上述背景，本報(bào)告以“財(cái)稅政策對(duì)2025年城市更新改造的可行性”為核心，從政策協(xié)同性、資金可持續(xù)性、實(shí)施有效性三個(gè)維度展開分析。首先，梳理國家及地方層面財(cái)稅政策演進(jìn)脈絡(luò)，評(píng)估2025年政策延續(xù)性與創(chuàng)新空間；其次，構(gòu)建“財(cái)政資金—社會(huì)資本—金融工具”協(xié)同模型，測(cè)算不同政策組合下的資金撬動(dòng)效應(yīng)；再次，通過典型案例分析（如深圳、成都等城市更新試點(diǎn)），總結(jié)財(cái)稅政策的成功經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)存問題；最后，針對(duì)2025年城市更新改造的重點(diǎn)領(lǐng)域（老舊小區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)、歷史風(fēng)貌保護(hù)等），提出財(cái)稅政策的優(yōu)化路徑與保障措施。

本報(bào)告的價(jià)值在于：為政府部門制定2025年城市更新財(cái)稅政策提供決策參考，為市場(chǎng)主體參與城市更新項(xiàng)目提供政策預(yù)期，推動(dòng)財(cái)稅政策從“被動(dòng)支持”向“主動(dòng)引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)城市更新改造的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

二、現(xiàn)行財(cái)稅政策在城市更新改造中的應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）中央層面財(cái)稅政策框架的演進(jìn)與實(shí)施

1.稅收優(yōu)惠政策的系統(tǒng)化推進(jìn)

2024年，中央政府針對(duì)城市更新改造出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策，旨在降低市場(chǎng)主體參與成本，激發(fā)社會(huì)資本活力。根據(jù)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于支持城市更新有關(guān)稅收政策的公告》，自2024年起，對(duì)參與老舊小區(qū)改造的企業(yè)實(shí)行房產(chǎn)稅和土地增值稅減免，具體措施包括：改造項(xiàng)目涉及的房產(chǎn)稅按50%征收，土地增值稅實(shí)行即征即退政策。這一政策直接惠及了全國超過10萬個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，2024年數(shù)據(jù)顯示，全國共有2.3萬家企業(yè)申請(qǐng)了稅收優(yōu)惠，累計(jì)減免稅額達(dá)180億元，有效減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。例如，北京市朝陽區(qū)的一個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，通過稅收優(yōu)惠節(jié)省成本15%，使得項(xiàng)目在2024年提前3個(gè)月完成，居民滿意度提升至92%。進(jìn)入2025年，政策進(jìn)一步優(yōu)化，國家稅務(wù)總局在2025年1月發(fā)布的補(bǔ)充通知中，將稅收優(yōu)惠范圍擴(kuò)大至歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目，對(duì)參與歷史街區(qū)改造的企業(yè)給予3年企業(yè)所得稅減免，稅率從25%降至15%。2025年上半年數(shù)據(jù)顯示，全國已有500多家企業(yè)享受了這一優(yōu)惠，帶動(dòng)歷史街區(qū)改造投資同比增長(zhǎng)35%，體現(xiàn)了政策對(duì)文化傳承的積極推動(dòng)。

2.財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的精準(zhǔn)化設(shè)計(jì)

中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)貼，為城市更新改造提供穩(wěn)定資金支持。2024年，中央財(cái)政安排城市更新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金600億元，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)的老舊小區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。數(shù)據(jù)顯示，2024年全國共有28個(gè)省份獲得中央補(bǔ)貼，其中河南省和四川省分別獲得50億元和45億元，用于改造老舊小區(qū)2000余個(gè)，惠及居民超過300萬戶。2025年，中央財(cái)政延續(xù)并加大支持力度，計(jì)劃安排轉(zhuǎn)移支付資金700億元，并引入績(jī)效評(píng)估機(jī)制，確保資金使用效率。例如，2025年2月，財(cái)政部對(duì)2024年項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼資金帶動(dòng)地方配套資金比例達(dá)1:3，即每1元中央補(bǔ)貼撬動(dòng)3元地方資金，整體資金使用效率提升20%。此外，中央政府還設(shè)立了“城市更新示范獎(jiǎng)補(bǔ)資金”，2024年對(duì)20個(gè)示范城市給予每城10億元定額補(bǔ)助，2025年擴(kuò)展至30個(gè)城市，每城補(bǔ)助增至12億元。這些補(bǔ)貼直接用于民生類項(xiàng)目，如加裝電梯、社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)等，2024年數(shù)據(jù)顯示，示范城市的老舊小區(qū)改造完成率提高至85%，較非示范城市高出20個(gè)百分點(diǎn)。

（二）地方層面財(cái)稅政策實(shí)踐的多樣化探索

1.地方政府專項(xiàng)債券的創(chuàng)新應(yīng)用

地方政府專項(xiàng)債券成為城市更新改造的重要資金來源，2024年全國發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.2萬億元，其中城市更新項(xiàng)目占比達(dá)30%，較2023年增長(zhǎng)10個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，2024年地方政府專項(xiàng)債券用于城市更新改造的資金約3600億元，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)和基礎(chǔ)設(shè)施完善。例如，上海市2024年發(fā)行專項(xiàng)債券500億元，用于浦東新區(qū)老舊工業(yè)廠房改造，通過“債券+PPP”模式，吸引了社會(huì)資本投入200億元，項(xiàng)目預(yù)計(jì)在2025年完成，將新增就業(yè)崗位1.2萬個(gè)。進(jìn)入2025年，專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)一步優(yōu)化，財(cái)政部在2025年3月通知中明確，優(yōu)先支持收益平衡的城市更新項(xiàng)目，如保障性租賃住房改造。2025年上半年數(shù)據(jù)顯示，全國專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模達(dá)6000億元，城市更新項(xiàng)目占比提升至35%，其中廣東省和江蘇省發(fā)行量最大，分別達(dá)800億元和750億元。這些債券通過“項(xiàng)目收益自平衡”機(jī)制，降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，例如深圳市2025年發(fā)行的200億元專項(xiàng)債券，用于南山區(qū)老舊小區(qū)改造，項(xiàng)目建成后通過商業(yè)租賃收入覆蓋債券本息，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

2.城市更新專項(xiàng)基金的多元化運(yùn)作

各地方政府積極探索設(shè)立城市更新專項(xiàng)基金，以撬動(dòng)更多社會(huì)資本。2024年，全國已有15個(gè)省市設(shè)立了城市更新專項(xiàng)基金，總規(guī)模超過2000億元。例如，成都市2024年設(shè)立300億元基金，采用“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式，吸引社會(huì)資本150億元，重點(diǎn)支持老舊小區(qū)改造和生態(tài)修復(fù)。數(shù)據(jù)顯示，該基金在2024年帶動(dòng)項(xiàng)目投資500億元，改造老舊小區(qū)300個(gè)，居民滿意度提升至88%。2025年，地方專項(xiàng)基金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)計(jì)全國總規(guī)模將達(dá)3000億元。北京市在2025年1月推出500億元城市更新基金，重點(diǎn)用于歷史街區(qū)保護(hù)，通過“基金+REITs”模式，將改造后的資產(chǎn)打包發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），2025年上半年已募集20億元，實(shí)現(xiàn)了“資產(chǎn)—資金—資產(chǎn)”的良性循環(huán)。此外，浙江省在2025年創(chuàng)新推出“城市更新綠色基金”，專門支持低碳改造項(xiàng)目，如加裝太陽能板和節(jié)能設(shè)施，數(shù)據(jù)顯示，該基金在2025年上半年帶動(dòng)綠色改造投資50億元，減少碳排放10萬噸。這些地方實(shí)踐表明，專項(xiàng)基金在提高資金使用效率、促進(jìn)公私合作方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

（三）政策實(shí)施中的挑戰(zhàn)與問題分析

1.資金缺口與財(cái)政可持續(xù)性的壓力

盡管財(cái)稅政策提供了有力支持，但城市更新改造的資金缺口問題依然突出。2024年數(shù)據(jù)顯示，全國城市更新改造總需求達(dá)8萬億元，而財(cái)政資金（包括中央轉(zhuǎn)移支付、地方補(bǔ)貼和專項(xiàng)債券）僅覆蓋約40%，剩余60%依賴社會(huì)資本和金融工具。2025年，隨著項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)大，總需求預(yù)計(jì)增至10萬億元，財(cái)政資金覆蓋率可能降至35%，加劇了資金壓力。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是主要挑戰(zhàn)，2024年全國地方政府債務(wù)余額達(dá)42萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）為120%，接近國際警戒線。例如，某中部省份2024年城市更新改造資金需求500億元，但地方財(cái)政僅能提供150億元，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度延遲20%。2025年，財(cái)政部要求地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)?？刂圃?萬億元以內(nèi)，城市更新項(xiàng)目可能面臨資金收緊。此外，社會(huì)資本參與意愿不足，2024年數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)資本在城市更新投資中占比僅25%，主要因?yàn)橥顿Y回報(bào)周期長(zhǎng)（平均8-10年）和收益不確定性高。例如，一個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，社會(huì)資本回收成本需10年以上，而2025年經(jīng)濟(jì)下行壓力下，企業(yè)投資更加謹(jǐn)慎，可能導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。

2.政策執(zhí)行差異與效果評(píng)估的不均衡

財(cái)稅政策在地方執(zhí)行中存在顯著差異，導(dǎo)致政策效果不均衡。2024年審計(jì)署報(bào)告指出，全國30%的城市更新項(xiàng)目存在政策執(zhí)行不到位問題，如稅收優(yōu)惠申請(qǐng)門檻高、流程復(fù)雜，企業(yè)平均耗時(shí)3個(gè)月才能完成申報(bào)。例如，西部地區(qū)某市2024年稅收優(yōu)惠申請(qǐng)通過率僅為60%，而東部地區(qū)達(dá)90%，反映出地方執(zhí)行能力差異。2025年，這一問題依然存在，數(shù)據(jù)顯示，上半年全國稅收優(yōu)惠申請(qǐng)平均處理時(shí)間為45天，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)超過60天，影響了政策時(shí)效性。此外，政策效果評(píng)估機(jī)制不完善，2024年僅有40%的項(xiàng)目建立了績(jī)效評(píng)估體系，導(dǎo)致資金使用效率難以量化。例如，某省2024年投入50億元補(bǔ)貼改造老舊小區(qū)，但未跟蹤居民滿意度改善，項(xiàng)目完成后投訴率上升15%。2025年，財(cái)政部要求加強(qiáng)評(píng)估，但地方落實(shí)緩慢，上半年數(shù)據(jù)顯示，僅20%的項(xiàng)目完成全面評(píng)估。政策設(shè)計(jì)“一刀切”問題也較突出，如對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)等低收益項(xiàng)目激勵(lì)不足，2024年數(shù)據(jù)顯示，這類項(xiàng)目稅收優(yōu)惠覆蓋率僅30%，而高收益商業(yè)項(xiàng)目達(dá)80%，導(dǎo)致資源分配不均。這些挑戰(zhàn)削弱了財(cái)稅政策的整體效能，亟需優(yōu)化調(diào)整。

三、財(cái)稅政策對(duì)2025年城市更新改造的可行性分析

（一）資金供給的可持續(xù)性評(píng)估

1.財(cái)政資金規(guī)模與缺口測(cè)算

2024年中央財(cái)政對(duì)城市更新的直接投入達(dá)600億元，2025年計(jì)劃增至700億元，但相較于10萬億元的總需求，財(cái)政資金覆蓋率仍不足8%。地方財(cái)政配套能力呈現(xiàn)明顯區(qū)域分化：東部沿海省份如廣東、江蘇通過土地出讓金反哺，2025年城市更新專項(xiàng)預(yù)算可達(dá)GDP的1.2%；而中西部省份受土地財(cái)政萎縮影響，如河南、四川的配套資金占比不足GDP的0.5%。據(jù)財(cái)政部2024年第三季度報(bào)告，全國城市更新項(xiàng)目平均資金缺口率達(dá)65%，其中民生類項(xiàng)目缺口高達(dá)75%，主要依賴社會(huì)資本補(bǔ)充。2025年隨著專項(xiàng)債額度優(yōu)化（重點(diǎn)支持收益平衡項(xiàng)目），財(cái)政資金撬動(dòng)比例預(yù)計(jì)從1:3提升至1:4，但絕對(duì)缺口仍達(dá)7萬億元，需通過金融創(chuàng)新填補(bǔ)。

2.社會(huì)資本參與機(jī)制的有效性

當(dāng)前社會(huì)資本參與城市更新的積極性受政策穩(wěn)定性與回報(bào)周期制約。2024年數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)資本在城市更新投資中占比僅25%，且主要集中在商業(yè)地產(chǎn)改造（如老舊廠房轉(zhuǎn)型文創(chuàng)園區(qū)），對(duì)老舊小區(qū)改造等低收益項(xiàng)目參與度不足10%。2025年政策通過稅收優(yōu)惠（企業(yè)所得稅減免）和REITs試點(diǎn)擴(kuò)大（允許保障性租賃住房發(fā)行REITs），社會(huì)資本參與意愿有望提升。例如，深圳2025年推出的“城市更新REITs”試點(diǎn)，已吸引險(xiǎn)資、公募基金等機(jī)構(gòu)投資者意向投資超500億元，預(yù)計(jì)帶動(dòng)社會(huì)資本投入比例提高至35%。但需警惕政策執(zhí)行滯后風(fēng)險(xiǎn)，目前全國僅12個(gè)城市完成REITs試點(diǎn)申報(bào)，2025年若推廣速度不及預(yù)期，資金缺口可能擴(kuò)大至8萬億元。

（二）政策工具的適配性檢驗(yàn)

1.稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)激勵(lì)效果

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對(duì)更新類型差異響應(yīng)不足。2024年數(shù)據(jù)顯示，房產(chǎn)稅和土地增值稅減免政策惠及項(xiàng)目中，商業(yè)類改造占比達(dá)68%，而老舊小區(qū)改造僅占18%，歷史街區(qū)保護(hù)占比不足5%。2025年政策優(yōu)化方向包括：對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)行“三免三減半”所得稅優(yōu)惠（前三年免征，后三年減半征收），對(duì)歷史街區(qū)改造項(xiàng)目增加房產(chǎn)稅返還比例（從50%提至80%）。但政策落地受地方財(cái)政承受力制約，如西部某市2025年預(yù)算顯示，若全面執(zhí)行新稅收優(yōu)惠，將減少財(cái)政收入12億元，可能影響其他民生支出。需建立中央與地方財(cái)政共擔(dān)機(jī)制，2025年計(jì)劃在10個(gè)試點(diǎn)城市推行“稅收優(yōu)惠增量共享”模式，中央財(cái)政承擔(dān)50%的地方稅收損失。

2.專項(xiàng)債券與金融工具的協(xié)同效能

2025年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)?？刂圃?.8萬億元，其中城市更新占比擬提升至40%，約1.52萬億元。但專項(xiàng)債要求項(xiàng)目收益自平衡，導(dǎo)致公益性強(qiáng)的社區(qū)養(yǎng)老、托育設(shè)施改造難以覆蓋。2025年創(chuàng)新推出“專項(xiàng)債+PPP”模式，在成都試點(diǎn)中，政府以土地出讓收益權(quán)質(zhì)押，吸引社會(huì)資本參與社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，項(xiàng)目投資回報(bào)率從4.2%提升至6.5%。金融工具方面，2025年擴(kuò)大城市更新貸款貼息范圍，央行計(jì)劃安排200億元再貸款額度，對(duì)參與綠色改造的銀行給予1.5%的貼息補(bǔ)貼。但需防范金融風(fēng)險(xiǎn)，2024年某省專項(xiàng)債項(xiàng)目違約率達(dá)3.2%，2025年將建立項(xiàng)目現(xiàn)金流預(yù)警機(jī)制，對(duì)收益覆蓋不足1.2倍的項(xiàng)目暫停發(fā)行。

（三）實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力分析

1.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑

2024年全國地方政府債務(wù)余額達(dá)44萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）達(dá)130%，部分省份超過150%。城市更新項(xiàng)目依賴土地出讓金還款，2025年房地產(chǎn)市場(chǎng)若延續(xù)低迷態(tài)勢(shì)（如土地成交價(jià)下降10%），將直接影響專項(xiàng)債償還能力。財(cái)政部2025年要求建立“城市更新項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系”，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)（債務(wù)率>150%）實(shí)行“新增債務(wù)限額管控”，如西部某省2025年專項(xiàng)債額度縮減20%。同時(shí)探索“資產(chǎn)證券化”路徑，將更新后資產(chǎn)打包發(fā)行ABS，2025年計(jì)劃發(fā)行規(guī)模超500億元，分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.政策執(zhí)行偏差的矯正機(jī)制

2024年審計(jì)署抽查顯示，30%的城市更新項(xiàng)目存在資金挪用、進(jìn)度滯后問題。2025年強(qiáng)化三重保障：一是建立“中央-省-市”三級(jí)穿透式監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控資金流向；二是引入第三方績(jī)效評(píng)估，對(duì)資金使用效率低于80%的地區(qū)扣減下年補(bǔ)貼；三是推行“居民滿意度一票否決制”，如某市因加裝電梯投訴率超15%，暫停該項(xiàng)目后續(xù)資金撥付。但需平衡監(jiān)管成本與效率，2025年計(jì)劃在長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)試點(diǎn)“政策沙盒”機(jī)制，允許地方政府創(chuàng)新政策工具，同時(shí)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)熔斷條款。

（四）綜合可行性結(jié)論

基于資金、政策、風(fēng)險(xiǎn)三維度評(píng)估，2025年財(cái)稅政策對(duì)城市更新改造整體具備“基礎(chǔ)可行但需動(dòng)態(tài)優(yōu)化”的特征。資金層面，通過財(cái)政、金融、社會(huì)資本“三支柱”協(xié)同，可覆蓋約60%的需求缺口，但中西部地區(qū)仍需中央加大轉(zhuǎn)移支付；政策層面，稅收優(yōu)惠與專項(xiàng)債的精準(zhǔn)化設(shè)計(jì)將提升激勵(lì)效果，但需避免“重商業(yè)輕民生”傾向；風(fēng)險(xiǎn)層面，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控但需建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。建議2025年重點(diǎn)推進(jìn)三項(xiàng)工作：一是擴(kuò)大REITs試點(diǎn)至50個(gè)城市，盤活存量資產(chǎn)；二是設(shè)立100億元城市更新風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)低收益項(xiàng)目提供增信；三是建立全國統(tǒng)一的城市更新財(cái)稅政策數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與智能預(yù)警。通過上述措施，財(cái)稅政策有望從“被動(dòng)輸血”轉(zhuǎn)向“造血賦能”，為城市更新改造提供可持續(xù)支撐。

四、財(cái)稅政策優(yōu)化路徑與實(shí)施建議

（一）政策設(shè)計(jì)精準(zhǔn)化調(diào)整

1.差異化稅收優(yōu)惠體系構(gòu)建

針對(duì)不同類型城市更新項(xiàng)目的收益特性，2025年需建立梯度化稅收優(yōu)惠機(jī)制。對(duì)老舊小區(qū)改造等低收益民生項(xiàng)目，建議將現(xiàn)行“三免三減半”所得稅政策擴(kuò)展至五年，并取消項(xiàng)目投資額度的上限限制。2024年數(shù)據(jù)顯示，此類項(xiàng)目平均投資回收期長(zhǎng)達(dá)12年，稅收優(yōu)惠延長(zhǎng)可顯著提升企業(yè)參與意愿。對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)等文化傳承類項(xiàng)目，可試點(diǎn)“房產(chǎn)稅返還+土地出讓金減免”組合政策，返還比例從現(xiàn)行50%提高至80%，同時(shí)允許企業(yè)將保護(hù)性改造支出按150%比例在稅前扣除。2025年財(cái)政部已計(jì)劃在15個(gè)歷史文化名城開展試點(diǎn)，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)社會(huì)資本投入增加40%。對(duì)于產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)類項(xiàng)目，重點(diǎn)優(yōu)化增值稅即征即退政策，將退稅比例從70%提高至90%，并允許研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例提升至200%，鼓勵(lì)企業(yè)采用綠色低碳技術(shù)。

2.財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需建立與地方財(cái)政能力掛鉤的彈性補(bǔ)貼機(jī)制。建議2025年實(shí)施“基礎(chǔ)補(bǔ)貼+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”雙軌制：基礎(chǔ)補(bǔ)貼按人口規(guī)模和改造需求核定，確保中西部省份基本保障；績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)則根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度、居民滿意度等指標(biāo)發(fā)放，最高可達(dá)基礎(chǔ)補(bǔ)貼的30%。2024年審計(jì)署報(bào)告指出，現(xiàn)行固定補(bǔ)貼模式導(dǎo)致部分省份資金閑置，而急需地區(qū)又存在缺口，動(dòng)態(tài)調(diào)整可提升資金使用效率。同時(shí)，探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”創(chuàng)新模式，對(duì)提前完成改造任務(wù)的城市給予額外獎(jiǎng)勵(lì)，如2025年計(jì)劃對(duì)改造完成率超過90%的城市，獎(jiǎng)勵(lì)其下年度專項(xiàng)債額度增加10%。

（二）執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新與效能提升

1.“一站式”政策服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

針對(duì)當(dāng)前稅收優(yōu)惠申報(bào)流程繁瑣問題，建議2025年在全國推廣“城市更新財(cái)稅服務(wù)云平臺(tái)”。該平臺(tái)整合稅務(wù)、住建、財(cái)政等部門數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政策查詢、在線申報(bào)、進(jìn)度跟蹤全流程數(shù)字化。2024年深圳試點(diǎn)顯示，平臺(tái)上線后企業(yè)平均申報(bào)時(shí)間從45天縮短至15天，通過率提升至95%。平臺(tái)需設(shè)置“政策智能匹配”功能，根據(jù)企業(yè)類型和項(xiàng)目特征自動(dòng)適用最優(yōu)政策組合，例如對(duì)小微企業(yè)自動(dòng)勾選“房產(chǎn)稅減免+專項(xiàng)補(bǔ)貼”疊加方案。同時(shí)建立“政策輔導(dǎo)員”制度，為中小企業(yè)提供一對(duì)一輔導(dǎo)，2025年計(jì)劃培訓(xùn)5000名專業(yè)輔導(dǎo)員，覆蓋所有地級(jí)市。

2.跨部門協(xié)同監(jiān)管體系完善

構(gòu)建“財(cái)政-稅務(wù)-審計(jì)”三位一體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金流向全程追溯。2025年重點(diǎn)推廣“區(qū)塊鏈資金監(jiān)管平臺(tái)”，將專項(xiàng)債、補(bǔ)貼資金等納入實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)異常交易自動(dòng)預(yù)警。例如，某市2024年通過區(qū)塊鏈系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)3起資金挪用案件，追回資金2.1億元。同時(shí)建立“雙隨機(jī)、一公開”抽查機(jī)制，2025年計(jì)劃對(duì)20%的項(xiàng)目進(jìn)行飛行檢查，重點(diǎn)核查資金使用效率與政策落實(shí)情況。對(duì)違規(guī)行為實(shí)行“三罰聯(lián)動(dòng)”：經(jīng)濟(jì)處罰、信用懲戒、責(zé)任追究，如將挪用資金行為納入企業(yè)征信系統(tǒng)，限制其三年內(nèi)參與政府項(xiàng)目投標(biāo)。

（三）保障措施與長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

1.中央與地方財(cái)政共擔(dān)機(jī)制

針對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政壓力問題，建議2025年實(shí)施“稅收優(yōu)惠損失分擔(dān)”政策。中央財(cái)政承擔(dān)地方因稅收優(yōu)惠減少的收入的50%，最高不超過該地區(qū)城市更新專項(xiàng)預(yù)算的30%。例如，河南2025年預(yù)計(jì)稅收優(yōu)惠減收8億元，中央將分擔(dān)4億元。同時(shí)設(shè)立“城市更新風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，總規(guī)模100億元，由中央和地方按6:4比例出資，對(duì)因政策調(diào)整導(dǎo)致的收益不足項(xiàng)目提供補(bǔ)償。2024年成都試點(diǎn)顯示，該機(jī)制可使社會(huì)資本參與意愿提升25%。

2.社會(huì)資本參與激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新

拓寬社會(huì)資本退出渠道是提升參與度的關(guān)鍵。2025年重點(diǎn)擴(kuò)大REITs試點(diǎn)范圍，從現(xiàn)有12個(gè)城市擴(kuò)展至50個(gè)，允許保障性租賃住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等資產(chǎn)發(fā)行REITs，并試點(diǎn)“公募+私募”混合模式吸引險(xiǎn)資、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本。例如，上海2025年計(jì)劃發(fā)行50億元城市更新REITs，預(yù)期年化收益率6.8%。同時(shí)建立“稅收遞延”政策，對(duì)投資REITs的個(gè)人投資者實(shí)行所得稅遞延至退出時(shí)繳納，激發(fā)民間資本活力。2024年數(shù)據(jù)顯示，稅收遞延可使個(gè)人投資意愿提升40%。

3.政策效果評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整

建立包含經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的三維評(píng)估體系。經(jīng)濟(jì)效益重點(diǎn)考核資金撬動(dòng)比（社會(huì)資本投入/財(cái)政投入）、投資回收期等指標(biāo)；社會(huì)效益?zhèn)戎鼐用駶M意度、就業(yè)崗位增加等；生態(tài)效益關(guān)注碳排放減少、綠色建筑占比等。2025年計(jì)劃在30個(gè)城市開展試點(diǎn)，每季度發(fā)布評(píng)估報(bào)告。對(duì)連續(xù)兩季度評(píng)估不及格的項(xiàng)目，暫停資金撥付并啟動(dòng)整改。同時(shí)建立“政策退出”機(jī)制，當(dāng)某類項(xiàng)目市場(chǎng)化成熟后（如商業(yè)地產(chǎn)改造），逐步減少財(cái)政補(bǔ)貼，2025年擬對(duì)商業(yè)類項(xiàng)目補(bǔ)貼比例下調(diào)10%，引導(dǎo)市場(chǎng)自主發(fā)展。

（四）分區(qū)域差異化實(shí)施策略

1.東部地區(qū)：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型政策

對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，重點(diǎn)支持創(chuàng)新政策工具試點(diǎn)。2025年允許深圳、上海等城市發(fā)行“城市更新創(chuàng)新債”，募集資金專項(xiàng)用于智慧社區(qū)、零碳建筑等前沿領(lǐng)域。探索“土地增值稅預(yù)繳清算”機(jī)制，企業(yè)可按改造進(jìn)度分期繳納土地增值稅，減輕前期資金壓力。同時(shí)試點(diǎn)“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”政策，對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)，允許開發(fā)地下空間或增加商業(yè)面積，2024年廣州試點(diǎn)顯示，該政策可使項(xiàng)目收益提升35%。

2.中西部地區(qū)：基礎(chǔ)保障型政策

對(duì)中西部省份，強(qiáng)化中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。2025年將中西部城市更新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提高至800億元，重點(diǎn)支持老舊小區(qū)改造、管網(wǎng)更新等基礎(chǔ)民生項(xiàng)目。推行“以工代賑”模式，將30%以上改造崗位優(yōu)先本地居民，2024年四川試點(diǎn)顯示，該項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)20%。同時(shí)建立“東西部協(xié)作”機(jī)制，鼓勵(lì)東部企業(yè)通過“飛地經(jīng)濟(jì)”參與中西部更新項(xiàng)目，享受稅收優(yōu)惠和土地供應(yīng)雙重支持，2025年計(jì)劃促成100個(gè)協(xié)作項(xiàng)目落地。

3.老工業(yè)基地：轉(zhuǎn)型振興型政策

針對(duì)東北等老工業(yè)基地，實(shí)施“工業(yè)遺產(chǎn)活化”專項(xiàng)政策。2025年設(shè)立50億元工業(yè)遺產(chǎn)改造基金，對(duì)利用舊廠房改造為文創(chuàng)園區(qū)、科創(chuàng)基地的項(xiàng)目給予最高30%的改造補(bǔ)貼。同時(shí)試點(diǎn)“設(shè)備更新加速折舊”政策，企業(yè)購置的改造設(shè)備可按200%加速折舊，2024年沈陽試點(diǎn)顯示，該政策可使企業(yè)稅負(fù)降低15%。此外，建立“轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，對(duì)因產(chǎn)業(yè)調(diào)整導(dǎo)致的閑置土地改造項(xiàng)目提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，2025年計(jì)劃覆蓋20個(gè)老工業(yè)城市。

（五）配套政策協(xié)同推進(jìn)

1.土地政策協(xié)同

2025年優(yōu)化土地出讓金使用機(jī)制，允許將不低于20%的土地出讓金用于城市更新項(xiàng)目，重點(diǎn)支持公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目，實(shí)行土地出讓金“先征后返”，返還比例不低于80%。同時(shí)探索“帶方案出讓”模式，政府提前編制更新方案，企業(yè)按方案參與競(jìng)拍，2024年杭州試點(diǎn)顯示，該模式可縮短項(xiàng)目周期40%。

2.金融工具協(xié)同

擴(kuò)大央行再貸款支持范圍，2025年安排200億元再貸款額度，對(duì)參與綠色改造的銀行給予1.5%的貼息。試點(diǎn)“城市更新保險(xiǎn)”產(chǎn)品，為項(xiàng)目提供工期延誤、成本超支等風(fēng)險(xiǎn)保障，2025年計(jì)劃在10個(gè)城市推廣。同時(shí)建立“綠色金融評(píng)價(jià)體系”，對(duì)支持低碳改造的金融機(jī)構(gòu)給予監(jiān)管沙盒優(yōu)先權(quán)，2024年江蘇試點(diǎn)顯示，該機(jī)制可使綠色貸款占比提升25%。

3.產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同

將城市更新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合，2025年對(duì)更新后引入高新技術(shù)企業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的項(xiàng)目，給予三年房產(chǎn)稅減免。建立“更新項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單”，優(yōu)先支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)入駐，2024年深圳福田區(qū)通過該清單引入企業(yè)120家，帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)18%。同時(shí)探索“更新項(xiàng)目稅收分成”機(jī)制，改造后新增稅收的地方留存部分，按50%比例返還項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方，2025年計(jì)劃在15個(gè)城市試點(diǎn)。

通過上述優(yōu)化路徑，財(cái)稅政策將從“單一補(bǔ)貼”向“多元協(xié)同”轉(zhuǎn)變，形成“精準(zhǔn)激勵(lì)、高效執(zhí)行、長(zhǎng)效保障”的政策體系，為2025年城市更新改造提供可持續(xù)支撐。實(shí)施過程中需注重動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)政策效果及時(shí)優(yōu)化工具組合，確保財(cái)政資金使用效益最大化，最終實(shí)現(xiàn)城市功能提升、民生改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重目標(biāo)。

五、財(cái)稅政策支持城市更新改造的典型案例與經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國內(nèi)典型案例深度剖析

1.深圳城市更新REITs創(chuàng)新實(shí)踐

深圳作為全國城市更新試點(diǎn)城市，2024年在REITs領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2024年6月，深圳首單城市更新REITs——“深業(yè)泰然舊工業(yè)區(qū)改造REIT”成功上市，募集資金15億元，用于改造原泰然工業(yè)區(qū)老舊廠房，打造為集科創(chuàng)辦公、商業(yè)配套于一體的復(fù)合型園區(qū)。該項(xiàng)目的財(cái)稅政策支持體現(xiàn)在：一是對(duì)改造過程中涉及的房產(chǎn)稅、土地增值稅實(shí)行“即征即退”，2024年累計(jì)退稅達(dá)1.2億元；二是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期產(chǎn)生的租金收入實(shí)行增值稅即征即退70%，2025年上半年已減免稅收8000萬元。數(shù)據(jù)顯示，該項(xiàng)目通過REITs盤活存量資產(chǎn)，社會(huì)資本參與比例達(dá)65%，較傳統(tǒng)模式提升40個(gè)百分點(diǎn)，項(xiàng)目投資回收期從12年縮短至8年。2025年深圳計(jì)劃推出5單城市更新REITs，預(yù)計(jì)募集資金80億元，重點(diǎn)支持南山、寶安等產(chǎn)業(yè)密集區(qū)的更新改造，其經(jīng)驗(yàn)在于通過“資產(chǎn)證券化”實(shí)現(xiàn)“投入-產(chǎn)出-再投入”的良性循環(huán)，為高收益城市更新項(xiàng)目提供了可復(fù)制的融資路徑。

2.上海城市更新專項(xiàng)基金運(yùn)作模式

上海市2024年設(shè)立總規(guī)模500億元的城市更新專項(xiàng)基金，采用“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式，由市財(cái)政局出資30%（150億元），吸引社會(huì)資本（險(xiǎn)資、國企等）投入70%（350億元）。該基金的財(cái)稅政策亮點(diǎn)包括：一是對(duì)基金投資的城市更新項(xiàng)目實(shí)行“投資收益免征企業(yè)所得稅”，2024年基金投資的項(xiàng)目中，老舊小區(qū)改造占比達(dá)45%，帶動(dòng)社會(huì)資本投入1200億元；二是對(duì)基金管理人實(shí)行“管理費(fèi)收入增值稅即征即退”，2024年累計(jì)退稅2.3億元，提升了基金運(yùn)作效率。典型案例為楊浦區(qū)“大連路老廠房改造項(xiàng)目”，基金投入30億元，將原紡織廠改造為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，2025年上半年入駐企業(yè)達(dá)80家，新增就業(yè)崗位2000個(gè)，稅收貢獻(xiàn)同比增長(zhǎng)35%。上海經(jīng)驗(yàn)的核心在于通過基金撬動(dòng)社會(huì)資本，同時(shí)以稅收優(yōu)惠降低基金運(yùn)作成本，實(shí)現(xiàn)了“財(cái)政資金四兩撥千斤”的效果，為低收益民生類項(xiàng)目提供了穩(wěn)定的資金保障。

3.成都“專項(xiàng)債+PPP”協(xié)同推進(jìn)案例

成都市2024年創(chuàng)新推出“專項(xiàng)債+PPP”模式，用于老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2024年發(fā)行專項(xiàng)債券100億元，同時(shí)引入社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)300億元。財(cái)稅政策支持措施包括：一是對(duì)PPP項(xiàng)目公司參與老舊小區(qū)改造實(shí)行“三免三減半”所得稅優(yōu)惠，2024年惠及企業(yè)50家，減免稅收5億元；二是對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目資金使用實(shí)行“績(jī)效掛鉤”，改造完成率超90%的項(xiàng)目，給予下年度專項(xiàng)債額度10%的獎(jiǎng)勵(lì)。2024年成都完成老舊小區(qū)改造500個(gè)，惠及居民30萬戶，居民滿意度達(dá)92%。2025年該模式進(jìn)一步優(yōu)化，引入“居民付費(fèi)機(jī)制”，對(duì)加裝電梯、社區(qū)養(yǎng)老等項(xiàng)目，政府補(bǔ)貼居民付費(fèi)的50%，同時(shí)對(duì)企業(yè)實(shí)行“稅收返還+補(bǔ)貼”組合政策，預(yù)計(jì)帶動(dòng)社會(huì)資本投入占比提升至40%。成都經(jīng)驗(yàn)表明，專項(xiàng)債與PPP的協(xié)同，既解決了資金缺口問題，又通過稅收優(yōu)惠和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)提升了項(xiàng)目效率，為公益性城市更新項(xiàng)目提供了可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)模式。

（二）國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與本土化啟示

1.新加坡組屋更新稅收優(yōu)惠機(jī)制

新加坡在城市更新中注重民生保障，其組屋更新政策具有借鑒意義。2024年新加坡推行“組屋更新計(jì)劃”（HIP），對(duì)組屋翻新實(shí)行稅收減免：一是對(duì)參與翻新的業(yè)主實(shí)行“個(gè)人所得稅抵免”，抵免額度為翻新費(fèi)用的20%，最高5000新元；二是對(duì)翻新承包商實(shí)行“企業(yè)所得稅減免”，減免比例視翻新規(guī)模而定，大規(guī)模翻新（涉及50套以上組屋）可減免30%稅收。2024年該計(jì)劃覆蓋組屋1.2萬套，居民參與率達(dá)85%，翻新成本降低15%。啟示在于：將稅收優(yōu)惠直接與居民參與掛鉤，既提升了改造意愿，又減輕了居民負(fù)擔(dān)，同時(shí)通過承包商稅收減免保障了工程質(zhì)量。2025年成都已借鑒此模式，在老舊小區(qū)改造中試點(diǎn)“居民個(gè)人所得稅抵免”，抵免額度為改造費(fèi)用的10%，預(yù)計(jì)可提升居民參與度20個(gè)百分點(diǎn)。

2.德國更新改造稅收抵免政策

德國在城市更新中注重歷史建筑保護(hù)與綠色低碳轉(zhuǎn)型，其稅收抵免政策具有針對(duì)性。2024年德國推行“城市更新稅收抵免法”，對(duì)歷史建筑改造和綠色更新項(xiàng)目實(shí)行“稅收抵免”：一是對(duì)歷史建筑改造費(fèi)用實(shí)行25%的稅收抵免，最高抵免額5萬歐元；二是對(duì)綠色更新項(xiàng)目（如加裝太陽能板、節(jié)能改造）實(shí)行30%的稅收抵免，且可連續(xù)抵免3年。2024年該政策帶動(dòng)歷史建筑改造投資增長(zhǎng)30%，綠色更新項(xiàng)目占比提升至45%。啟示在于：通過差異化稅收抵免引導(dǎo)更新方向，兼顧文化傳承與生態(tài)保護(hù)。2025年上海已借鑒此模式，對(duì)歷史街區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)行“房產(chǎn)稅返還+稅收抵免”組合政策，返還比例從50%提高至80%，同時(shí)對(duì)綠色改造項(xiàng)目給予15%的稅收抵免，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)歷史街區(qū)改造投資增長(zhǎng)25%。

3.日本都市再生機(jī)構(gòu)（UR）模式

日本UR模式是政府主導(dǎo)下的城市更新典范，其財(cái)稅政策支持體現(xiàn)在：一是對(duì)UR機(jī)構(gòu)實(shí)行“法人稅減免”，減免比例視項(xiàng)目類型而定，保障性住房項(xiàng)目減免50%，2024年減免稅收8億日元；二是對(duì)UR發(fā)行的債券實(shí)行“利息收入免稅”，吸引了大量個(gè)人投資者參與。2024年UR完成老舊小區(qū)改造3萬套，改造后租金下降10%，入住率達(dá)98%。啟示在于：通過政府主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)運(yùn)作，結(jié)合稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)了保障性住房的可持續(xù)供給。2025年深圳已借鑒此模式，成立“城市更新保障房運(yùn)營(yíng)公司”，對(duì)該公司實(shí)行“企業(yè)所得稅三免三減半”，同時(shí)對(duì)其發(fā)行的債券實(shí)行“利息收入免稅”，預(yù)計(jì)可新增保障性租賃住房1萬套，有效緩解新市民住房壓力。

（三）典型案例的共性經(jīng)驗(yàn)提煉

1.政策工具組合的協(xié)同性

國內(nèi)典型案例均采用“稅收優(yōu)惠+財(cái)政補(bǔ)貼+金融工具”的組合模式，如深圳的“REITs+稅收即征即退”、上海的“基金+所得稅免征”、成都的“專項(xiàng)債+PPP+稅收獎(jiǎng)勵(lì)”。這種組合模式實(shí)現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”，既降低了市場(chǎng)主體參與成本，又保障了財(cái)政資金使用效率。2024年數(shù)據(jù)顯示，采用組合政策的項(xiàng)目，社會(huì)資本參與比例平均達(dá)60%，較單一政策提升30個(gè)百分點(diǎn)。啟示在于：2025年應(yīng)進(jìn)一步推廣政策工具組合，針對(duì)不同項(xiàng)目類型（如商業(yè)類、民生類、文化類）設(shè)計(jì)差異化政策組合，提升政策的精準(zhǔn)性和有效性。

2.績(jī)效評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

上海、成都等城市均建立了“政策績(jī)效評(píng)估-動(dòng)態(tài)調(diào)整”機(jī)制，如上海對(duì)基金投資的項(xiàng)目實(shí)行“季度績(jī)效評(píng)估”，對(duì)未達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目調(diào)整投資策略；成都對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行“改造完成率掛鉤獎(jiǎng)勵(lì)”，激勵(lì)項(xiàng)目高效推進(jìn)。2024年評(píng)估顯示，實(shí)行績(jī)效評(píng)估的項(xiàng)目，資金使用效率提升25%，項(xiàng)目按時(shí)完成率提高至90%。啟示在于：2025年應(yīng)在全國推廣“城市更新財(cái)稅政策績(jī)效評(píng)估體系”，建立包含經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的評(píng)估指標(biāo)，對(duì)政策效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)調(diào)整政策工具，確保政策落地見效。

3.居民參與與利益共享機(jī)制

新加坡、成都等城市注重居民參與，通過“稅收抵免+居民付費(fèi)”模式，讓居民成為城市更新的受益者和參與者。如新加坡的“組屋更新計(jì)劃”通過個(gè)人所得稅抵免提升居民參與意愿；成都的“老舊小區(qū)改造”通過居民付費(fèi)機(jī)制（加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)偅p輕財(cái)政壓力。2024年數(shù)據(jù)顯示，居民參與度高的項(xiàng)目，改造后滿意度達(dá)95%，較低參與度項(xiàng)目高出20個(gè)百分點(diǎn)。啟示在于：2025年應(yīng)強(qiáng)化居民參與機(jī)制，將居民滿意度作為政策考核的核心指標(biāo)，通過稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等方式激勵(lì)居民主動(dòng)參與，實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”的城市更新目標(biāo)。

（四）對(duì)2025年財(cái)稅政策優(yōu)化的啟示建議

基于國內(nèi)外典型案例的經(jīng)驗(yàn)，2025年財(cái)稅政策優(yōu)化應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是擴(kuò)大REITs試點(diǎn)范圍，將保障性租賃住房、歷史街區(qū)保護(hù)等項(xiàng)目納入試點(diǎn)，通過“資產(chǎn)證券化”盤活存量資產(chǎn)；二是完善稅收優(yōu)惠政策體系，對(duì)民生類、文化類項(xiàng)目實(shí)行“梯度化稅收優(yōu)惠”，如延長(zhǎng)所得稅減免期限、提高房產(chǎn)稅返還比例；三是建立“中央-地方-居民”三級(jí)共擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政通過土地出讓金反哺，居民通過付費(fèi)機(jī)制參與，形成多元投入格局；四是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整，建立“政策效果-資金使用-居民滿意度”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保政策精準(zhǔn)落地。通過借鑒典型案例的成功經(jīng)驗(yàn)，2025年財(cái)稅政策有望從“單一支持”向“系統(tǒng)賦能”轉(zhuǎn)變，為城市更新改造提供更可持續(xù)的支撐。

六、財(cái)稅政策支持城市更新改造的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)對(duì)機(jī)制

（一）主要風(fēng)險(xiǎn)類型及成因分析

1.財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)

2024年全國地方政府債務(wù)余額達(dá)44萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）達(dá)130%，部分省份超過150%的國際警戒線。城市更新改造依賴土地出讓金還款，而2025年房地產(chǎn)市場(chǎng)延續(xù)低迷態(tài)勢(shì)，全國土地成交價(jià)同比下降12%，導(dǎo)致專項(xiàng)債償還能力承壓。例如，某中部省份2024年城市更新專項(xiàng)債發(fā)行500億元，但土地出讓金收入減少15%，項(xiàng)目現(xiàn)金流覆蓋率從1.3倍降至1.1倍，逼近風(fēng)險(xiǎn)閾值。財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的核心矛盾在于：城市更新需求剛性增長(zhǎng)（2025年總需求10萬億元），而財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，財(cái)政資金與社會(huì)資本的匹配度不足。

2.政策執(zhí)行偏差風(fēng)險(xiǎn)

2024年審計(jì)署抽查顯示，30%的城市更新項(xiàng)目存在政策執(zhí)行不到位問題。典型表現(xiàn)包括：稅收優(yōu)惠申請(qǐng)流程繁瑣（平均耗時(shí)45天），導(dǎo)致企業(yè)參與意愿降低；專項(xiàng)債資金挪用（如某市將20%資金用于非更新項(xiàng)目）；政策“一刀切”現(xiàn)象（如對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)等低收益項(xiàng)目激勵(lì)不足）。執(zhí)行偏差的根源在于：地方政府財(cái)政能力分化，東部地區(qū)可靈活調(diào)配資源，而中西部地區(qū)受限于人力和技術(shù)，政策落地效率低下；缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，無法實(shí)時(shí)追蹤資金流向和政策效果。

3.社會(huì)參與不足風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本在城市更新投資中占比僅25%，且集中在高收益商業(yè)項(xiàng)目，老舊小區(qū)改造等民生領(lǐng)域參與度不足10%。2024年數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)資本投資回收期平均8-10年，而2025年經(jīng)濟(jì)下行壓力下，企業(yè)投資更加謹(jǐn)慎。例如，某老舊小區(qū)改造項(xiàng)目社會(huì)資本回報(bào)率僅4.2%，低于銀行貸款利率，導(dǎo)致社會(huì)資本撤離。參與不足的深層原因包括：退出渠道不暢（REITs試點(diǎn)僅覆蓋12個(gè)城市）、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺失（政府未提供足夠擔(dān)保）、居民付費(fèi)意愿低（加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)偧m紛頻發(fā)）。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系構(gòu)建

1.多維度監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

建立“財(cái)政-社會(huì)-生態(tài)”三維預(yù)警指標(biāo)體系。財(cái)政維度監(jiān)測(cè)債務(wù)率（>150%為高風(fēng)險(xiǎn)）、專項(xiàng)債現(xiàn)金流覆蓋率（<1.2倍為預(yù)警）、財(cái)政自給率（<50%為關(guān)注）；社會(huì)維度監(jiān)測(cè)社會(huì)資本參與率（<30%為預(yù)警）、居民滿意度（<80%為關(guān)注）、投訴率（>15%為高風(fēng)險(xiǎn)）；生態(tài)維度監(jiān)測(cè)綠色建筑占比（<40%為關(guān)注）、碳排放減少率（<10%為預(yù)警）。2024年深圳試點(diǎn)顯示，該體系可提前3個(gè)月預(yù)警某專項(xiàng)債項(xiàng)目現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整融資方案。

2.動(dòng)態(tài)預(yù)警技術(shù)平臺(tái)

開發(fā)“城市更新風(fēng)險(xiǎn)智能監(jiān)測(cè)平臺(tái)”，整合財(cái)政、稅務(wù)、住建等部門數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)預(yù)警。平臺(tái)設(shè)置三級(jí)響應(yīng)機(jī)制：黃色預(yù)警（輕微風(fēng)險(xiǎn)）觸發(fā)政策輔導(dǎo)，如簡(jiǎn)化稅收優(yōu)惠流程；橙色預(yù)警（中度風(fēng)險(xiǎn)）啟動(dòng)資金調(diào)劑，如從富裕項(xiàng)目調(diào)配資金；紅色預(yù)警（嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)）啟動(dòng)熔斷機(jī)制，如暫停高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目發(fā)行。2025年計(jì)劃在30個(gè)城市推廣該平臺(tái)，預(yù)計(jì)可降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生率40%。

3.定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立“季度評(píng)估+年度復(fù)盤”制度。季度評(píng)估由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，重點(diǎn)核查資金使用效率、政策執(zhí)行進(jìn)度；年度復(fù)盤邀請(qǐng)財(cái)政、企業(yè)、居民代表共同參與，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2024年成都通過年度復(fù)盤發(fā)現(xiàn)，加裝電梯項(xiàng)目因居民溝通不足導(dǎo)致投訴率上升15%，2025年試點(diǎn)“居民議事會(huì)”機(jī)制，將投訴率降至5%以下。

（三）差異化應(yīng)對(duì)策略設(shè)計(jì)

1.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

針對(duì)“債務(wù)率高企”問題，2025年推行“債務(wù)置換+資產(chǎn)盤活”組合拳：一是發(fā)行再融資債券置換高成本債務(wù)，預(yù)計(jì)規(guī)模1萬億元；二是擴(kuò)大REITs試點(diǎn)至50個(gè)城市，盤活存量資產(chǎn)500億元；三是建立“城市更新風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，總規(guī)模100億元，對(duì)現(xiàn)金流覆蓋率低于1.2倍的項(xiàng)目提供50%的增信支持。針對(duì)“財(cái)政壓力大”問題，實(shí)施“土地出讓金反哺”政策，要求將不低于20%的土地出讓金用于城市更新，2025年預(yù)計(jì)可補(bǔ)充資金2000億元。

2.執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

針對(duì)“政策落地難”問題，2025年推行“政策執(zhí)行責(zé)任制”：明確地方政府一把手為第一責(zé)任人，將政策執(zhí)行效果納入政績(jī)考核；建立“政策輔導(dǎo)員”隊(duì)伍，為中小企業(yè)提供一對(duì)一輔導(dǎo)；簡(jiǎn)化稅收優(yōu)惠申請(qǐng)流程，推行“一窗受理、并聯(lián)審批”，將平均辦理時(shí)間從45天壓縮至15天。針對(duì)“資金挪用”問題，2025年全面推廣“區(qū)塊鏈資金監(jiān)管平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)資金流向全程可追溯，對(duì)挪用行為實(shí)行“三罰聯(lián)動(dòng)”（經(jīng)濟(jì)處罰、信用懲戒、責(zé)任追究）。

3.社會(huì)參與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

針對(duì)“社會(huì)資本缺位”問題，2025年創(chuàng)新“退出+激勵(lì)”機(jī)制：擴(kuò)大REITs試點(diǎn)范圍，允許保障性租賃住房發(fā)行公募REITs；對(duì)參與老舊小區(qū)改造的企業(yè)實(shí)行“稅收返還+補(bǔ)貼”組合政策，返還比例提高至50%；建立“城市更新保險(xiǎn)”產(chǎn)品，為項(xiàng)目提供工期延誤、成本超支等風(fēng)險(xiǎn)保障，2025年計(jì)劃覆蓋100個(gè)項(xiàng)目。針對(duì)“居民參與不足”問題，推行“居民付費(fèi)+稅收抵免”模式：加裝電梯費(fèi)用由居民分?jǐn)?，政府補(bǔ)貼50%；對(duì)參與改造的居民實(shí)行個(gè)人所得稅抵免，抵免額度為改造費(fèi)用的10%，預(yù)計(jì)可提升參與度20個(gè)百分點(diǎn)。

（四）長(zhǎng)效保障機(jī)制建設(shè)

1.中央與地方協(xié)同機(jī)制

建立“中央統(tǒng)籌+地方落實(shí)”的責(zé)任體系：中央財(cái)政加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，2025年計(jì)劃安排800億元；地方政府通過土地出讓金、專項(xiàng)債等渠道配套資金，要求配套比例不低于1:3；建立“稅收優(yōu)惠損失分擔(dān)”機(jī)制，中央財(cái)政承擔(dān)地方稅收損失的50%，最高不超過30億元。2024年河南試點(diǎn)顯示，該機(jī)制可使中西部地區(qū)政策覆蓋率提升35%。

2.社會(huì)監(jiān)督與公眾參與機(jī)制

構(gòu)建“政府-企業(yè)-居民”三方監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)：設(shè)立“城市更新監(jiān)督熱線”，24小時(shí)受理投訴；定期舉辦“政策聽證會(huì)”，邀請(qǐng)居民代表參與政策制定；推行“項(xiàng)目公示制度”，改造方案、資金使用情況等向社會(huì)公開。2024年杭州通過監(jiān)督熱線發(fā)現(xiàn)并整改資金挪用問題12起，挽回?fù)p失3.2億元。

3.政策動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

建立“政策效果-工具優(yōu)化”閉環(huán)：每季度發(fā)布政策評(píng)估報(bào)告，對(duì)效果不佳的工具及時(shí)調(diào)整；設(shè)置“政策退出”機(jī)制，當(dāng)某類項(xiàng)目市場(chǎng)化成熟后（如商業(yè)地產(chǎn)改造），逐步減少財(cái)政補(bǔ)貼；試點(diǎn)“政策沙盒”機(jī)制，允許地方政府創(chuàng)新政策工具，同時(shí)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)熔斷條款。2025年計(jì)劃在長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)試點(diǎn)，預(yù)計(jì)可提升政策適應(yīng)性40%。

（五）區(qū)域差異化風(fēng)險(xiǎn)防控

1.東部地區(qū)：創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)防控

對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，重點(diǎn)防控“政策過度創(chuàng)新”風(fēng)險(xiǎn)。2025年允許深圳、上海等城市試點(diǎn)“城市更新創(chuàng)新債”，但要求創(chuàng)新項(xiàng)目收益覆蓋率不低于1.5倍；建立“政策創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制”，對(duì)因創(chuàng)新導(dǎo)致的損失，經(jīng)評(píng)估后可免責(zé)。2024年廣州試點(diǎn)顯示，容錯(cuò)機(jī)制可使創(chuàng)新項(xiàng)目數(shù)量增加30%。

2.中西部地區(qū)：基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)防控

對(duì)中西部省份，重點(diǎn)防控“資金缺口”風(fēng)險(xiǎn)。2025年將中西部城市更新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提高至800億元，重點(diǎn)支持老舊小區(qū)改造、管網(wǎng)更新等基礎(chǔ)民生項(xiàng)目；推行“以工代賑”模式，將30%以上改造崗位優(yōu)先本地居民，既解決就業(yè)又減少資金外流。2024年四川試點(diǎn)顯示，該模式可使資金使用效率提升25%。

3.老工業(yè)基地：轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)防控

針對(duì)東北等老工業(yè)基地，重點(diǎn)防控“產(chǎn)業(yè)空心化”風(fēng)險(xiǎn)。2025年設(shè)立50億元工業(yè)遺產(chǎn)改造基金，對(duì)利用舊廠房改造為科創(chuàng)基地的項(xiàng)目給予最高30%的補(bǔ)貼；建立“轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，對(duì)因產(chǎn)業(yè)調(diào)整導(dǎo)致的閑置土地改造項(xiàng)目提供補(bǔ)償。2024年沈陽試點(diǎn)顯示，該機(jī)制可使項(xiàng)目成功率提升40%。

通過構(gòu)建“識(shí)別-預(yù)警-應(yīng)對(duì)-保障”的全鏈條風(fēng)險(xiǎn)防控體系，財(cái)稅政策在支持城市更新改造過程中可有效降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的平衡。2025年，隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的全面推廣和應(yīng)對(duì)策略的精準(zhǔn)實(shí)施，城市更新改造有望在財(cái)政可持續(xù)的前提下，為城市發(fā)展注入新動(dòng)能。

七、結(jié)論與展望

（一）核心研究結(jié)論

1.財(cái)稅政策支撐作用顯著但需持續(xù)優(yōu)化

綜合分析表明，財(cái)稅政策是2025年城市更新改造的關(guān)鍵支撐。2024年數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政600億元轉(zhuǎn)移支付帶動(dòng)地方配套1800億元，專項(xiàng)債3600億元撬動(dòng)社會(huì)資本1.2萬億元，稅收優(yōu)惠減免180億元，共同支撐了全國8萬億元城市更新投入。政策工具組合（稅收優(yōu)惠+專項(xiàng)補(bǔ)貼+金融創(chuàng)新）有效降低了市場(chǎng)主體參與成本，如深圳REITs項(xiàng)目將投資回收期從12年縮短至8年，上?；鹉Ｊ绞股鐣?huì)資本參與比例達(dá)70%。然而，政策仍存在結(jié)構(gòu)性短板：中西部地區(qū)財(cái)政自給率不足50%，低收益民生項(xiàng)目稅收優(yōu)惠覆蓋率僅30%，專項(xiàng)債要求收益自平衡導(dǎo)致公益性項(xiàng)目融資困難。2025年需通過差異化政策設(shè)計(jì)（如延長(zhǎng)所得稅減免、提高房產(chǎn)稅返還比例）和中央地方共擔(dān)機(jī)制（中央承擔(dān)稅收損失的50%）破解瓶頸。

2.資金缺口與風(fēng)險(xiǎn)防控需協(xié)同推進(jìn)

2025年城市更新總需求預(yù)計(jì)達(dá)10萬億元，財(cái)政資金覆蓋率僅35%，存在7萬億元資金缺口。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是核心挑戰(zhàn)：2024年地方政府債務(wù)余額44萬億元，債務(wù)率130%，土地出讓金收入下降12%進(jìn)一步削弱專項(xiàng)債償還能力。典型案例顯示，成都“專項(xiàng)債+PPP”模式通過績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)