《行政訴訟法》修改的理想與現(xiàn)實(shí)

法律是時(shí)代的一面鏡子。1989年《行政訴訟法》的制定，是20世紀(jì)8。年

代政治改革熱潮的產(chǎn)物；此后實(shí)施中的艱難窘迫，則折射了政治體制改革的停滯

和國家治理方式的徘徊。2014年《行政訴訟法》的修改，恰逢中共中央決意全

面推進(jìn)依法治國。這一次修改將會(huì)在多大程度上解決行政訴訟的難題？它又反映

了行政法治什么樣的發(fā)展局面呢？

在《行政訴訟法》修改之前，眾多學(xué)者表達(dá)了他們的愿望，并起草了多個(gè)版

本的建議稿。在我與一些年輕學(xué)者共同起草的《理想的行政訴訟法》中，我們提

出，《行政訴訟法》的修改應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)如下三個(gè)目標(biāo)：

首先，著力突破行政訴訟面臨的體制性、機(jī)制性障礙，切實(shí)解決“立案難、

判決難、終了難”的問題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面；

其次，適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受理范圍，改革原、被告制度，更好發(fā)揮行政訴訟

保護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政和完善法律制度的功能；

最后，調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，重述法條文字，使法律規(guī)定更加清晰和嚴(yán)謹(jǐn)。

這三點(diǎn)修法目標(biāo)有著優(yōu)先次序：第一點(diǎn)為當(dāng)下急務(wù)，第二點(diǎn)為擴(kuò)充發(fā)展，第

三點(diǎn)則屬于立法技術(shù)問題?，F(xiàn)在，《行政訴訟法》的修改已經(jīng)落幕。像多數(shù)法律

出臺(tái)后的情況一樣，業(yè)界對(duì)此褒貶不盡一致。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，這次修改對(duì)行玫訴

訟中的問題基本上做了回應(yīng)，為行政審判解決了不少問題。但也有學(xué)者深表失望，

認(rèn)為“2014年《行政訴訟法》只是屈辱地記錄了現(xiàn)實(shí)?！毕旅?，我們對(duì)照前述三

個(gè)目標(biāo)，回顧該法修改的理想與現(xiàn)實(shí)。

一、著力解決困擾行政審判的主要問題

立法者注意到，行政訴訟中存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，人民

群眾反映強(qiáng)烈。相應(yīng)地，修法的重點(diǎn)也落在解決這些問題上。應(yīng)當(dāng)說，這一判斷

找準(zhǔn)了行政訴訟的病癥?！叭y”不扭轉(zhuǎn)，行政訴訟就無法贏得民眾的信心;如果

這些問題還未解決就擴(kuò)大受案范圍、引入公益訴一公，不但法院“審不動(dòng)”，行政

訴訟也將更加窘迫。

（一）行政訴訟“三難”的應(yīng)對(duì)之策

這次《行政訴訟法》修改，把解決“立案難”作為頭等事情來抓。一是把依

法立案規(guī)定為法律原則，要求法院保障起訴權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)受理。

二是增加列舉了可以起訴的行政行為類型，明確了征地決定等幾類棘手的行攻案

件屬于行政訴訟受案范圍。三是改立案審查制為立案登記制，“對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定

是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑

證，并在七日內(nèi)決定是否立案?！彼氖且?guī)定了對(duì)不立案的救濟(jì)。法院拒絕立案的,

原告可以視情況提起上訴或者到上一級(jí)法院起訴;法院拒收起訴材料的，對(duì)直接

負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員還可以給予處分。可以說，在立案問題上有

精神、有規(guī)則、有保障，其口氣之強(qiáng)硬、措施之嚴(yán)厲在中國訴訟法律中前所未有。

雖然上法院起訴還不會(huì)像上醫(yī)院掛號(hào)一樣容易，但法院既不立案也不出具憑證的

情況可望大為減少，行政案件的數(shù)量預(yù)計(jì)會(huì)大幅增加。

為解決判決難，這次《行政訴訟法》修改也想了好多辦法。一是程序保障。

原則要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，至少要求行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴;拒不

到庭或者中途退庭的，將受相應(yīng)制裁。二是給法院配備了更加強(qiáng)大的審查手段。

特別是，行政行為“明顯不當(dāng)?shù)摹?，法院可以判決撤銷。三是法院的處理方式也

更多樣。大大擴(kuò)展了法院可以調(diào)解的范圍，稍微擴(kuò)大了法院可以判決變更的范圍,

授權(quán)法院對(duì)相關(guān)的民事爭(zhēng)議一并判決，以求“案結(jié)事了二新法施行后，法院判

決結(jié)案的比例和判決原告勝訴的比例，可能會(huì)有一個(gè)明顯上升。

為解決執(zhí)行難，《行政訴訟法》修改也下了猛藥。法院可以通知銀行從行政

機(jī)關(guān)賬戶內(nèi)劃撥的對(duì)象，從應(yīng)當(dāng)歸還的罰款和賠償金擴(kuò)大到“應(yīng)當(dāng)給付的款額二

行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，按日處50-100元罰款，罰款對(duì)象從原先的

“行政機(jī)關(guān)”改為“該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”。這不但在法理上更圓通，在實(shí)踐中也

將更可行。對(duì)行政機(jī)關(guān)主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留、判刑的規(guī)定，很

可能備而不用;但將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告，以及向有關(guān)部門提出司

法建議，可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)起到有效監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)公然抗拒執(zhí)行的情形，今后

應(yīng)屬罕見。

（二）行政審判體制的局部調(diào)整

與上述行政審判機(jī)制層面的完善相比，行政審判體制的改革可能更具有決定

意義。行政審判體制，即由什么樣的司法機(jī)構(gòu)來審理行政案件，被認(rèn)為是《行政

訴訟法》修改的“1號(hào)問題:這一條不改好，法官?zèng)]有獨(dú)立性和權(quán)威性，《行政

訴訟法》的修改將事倍功半，一些條款也可能淪為擺設(shè)。

在《行政訴訟法》修改過程中，各方曾有多種設(shè)想。最終立法保留四級(jí)法院

都設(shè)行政庭的現(xiàn)有體制，但做了多處微調(diào)，屬于各種方案的混搭。首先是提級(jí)管

轄。告縣政府的案子一律提到中級(jí)法院管轄;上級(jí)法院還可以審理下級(jí)法院管轄

的案件，但禁止把上級(jí)法院管轄的案件交由下級(jí)法院審理。其次，下級(jí)法院管轄

的案件可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院，由其指定其他法院審理。這為異地管轄留了口子。最

后，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政

案件。這為集中管轄提供了依據(jù)，也為今后設(shè)立專門的行政法院留了口子。

上述規(guī)定體現(xiàn)了四中全會(huì)“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”的精神，對(duì)于

提高行政審判的抗干擾能力會(huì)有幫助。但由于立法者沒有對(duì)審判體制做出決斷，

在具體方案的選擇上留有很大余地，許多問題將留待今后的實(shí)踐進(jìn)一步探索。法

院人、財(cái)、物省以下統(tǒng)管等司法改革措施的整體推進(jìn)，也將影響行政審判體制改

革的走向。

（三）法院的審判權(quán)仍有局限

雖然《行政訴訟法》修改總體上加強(qiáng)了司法權(quán)力，但即使在解決糾紛的層面

上，此次法律修改仍然有一些遺憾。

其一是法規(guī)審查。法律、行政法規(guī)高于地方性法規(guī);但地方性法規(guī)與法律、

行政法規(guī)不一致的，法院能否直接排除地方性法規(guī)的適用，法律沒有明確規(guī)定，

各方有不同意見。有一種意見認(rèn)為，法院不能逕自排除地方性法規(guī)的適用，而應(yīng)

當(dāng)中止案件的審理，依照規(guī)定報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。多數(shù)學(xué)者主張，法院在個(gè)案裁

判中，對(duì)于地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)有自主選擇適用的權(quán)力。立法部門似乎也認(rèn)為，《立

法法》關(guān)于效力層級(jí)的規(guī)定，法院在行政審判中也可以適用。但由于修改后《行

政訴訟法》沒有明確規(guī)定，這個(gè)問題今后仍有可能發(fā)生爭(zhēng)議。隨著今后地方性法

規(guī)的制定權(quán)下放到所有地級(jí)市，法條沖突的問題必將更加突出。這次沒有明確是

個(gè)遺憾。

其二是民行交叉。《行政訴訟法》規(guī)定法院在行政訴訟中可以一并解決相關(guān)

民事爭(zhēng)議，有助于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。但問題是，許多當(dāng)事人是先提起民事訴訟,

在民事訴訟過程中才引出行政行為的效力爭(zhēng)議，《行政訴訟法》的規(guī)定仍不足以

解決這個(gè)問題。曾經(jīng)設(shè)想過，在《行政訴訟法》修改中專設(shè)一條規(guī)定這個(gè)問題，

但因?yàn)椤缎姓V訟法》不宜規(guī)定民事訴訟問題而作罷。

其三是再審制度?！缎姓V訟法》修改限制了二審法院發(fā)回重審的次數(shù)，有

助于減少訟累。對(duì)于再審制度，這次修改談不上任何實(shí)質(zhì)性的改革?？梢陨暾?qǐng)?jiān)?/p>

審的情形依然相當(dāng)寬泛，再審的啟動(dòng)機(jī)制和審理法院依然疊床架屋，再審次數(shù)依

然沒有限制，案件不?！胺瓱灐钡那樾谓窈罂衷圻€是不能避免。

二、有限擴(kuò)大行政訴訟制度的功能

《行政訴訟法》的功能不僅在于保障法院公正、及時(shí)地審理手頭的案件，它

還應(yīng)當(dāng)更多地吸納和解決行政糾紛，更有效地督促行政機(jī)關(guān)依法行政。擴(kuò)大受案

范圍，引入公益訴訟，激勵(lì)行政復(fù)議，都是擴(kuò)大行政訴訟功能的重要機(jī)制。

（一）受案范圍的擴(kuò)大比較謹(jǐn)慎

新《行政訴訟法》在擴(kuò)大受案范圍的問題上也做了一些努力。首先是增列了

幾種可以起訴的案件類型，由原來的8項(xiàng)規(guī)定擴(kuò)大到了12項(xiàng)。其中，行政機(jī)關(guān)

的合同行為以“協(xié)議”的名稱納入受案范圍，確屬難得。其次，作為前述列舉情

形的兜底條款，從“其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”有限地?cái)U(kuò)大到了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外

的合法權(quán)益。最后，通過描述行政行為的概念，把“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組

織作出的行政行為”也納入法律的調(diào)整范圍和法院的受案范圍。這些規(guī)定，為今

后行政訴訟受案范圍的拓展提供了依據(jù)、預(yù)留了空間。

盡管如此，新《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定仍然沿襲原先的列舉模式,

而法院不予受理的條款一字未動(dòng)。規(guī)范性文件依然沒有納入受案范圍，公務(wù)員招

錄、開除、辭退等管理行為的可訴性沒有得到肯定，勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)

等新型權(quán)利的可訴性依然有待解釋。與最高人民法院原有司法解釋相比，行攻訴

訟受案范圍在法律規(guī)范層面并沒有實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大。

這一切說明，“所有法律糾紛都可以上法院解決”這樣一條法治原則，并沒

有被接受。實(shí)際上，四中全會(huì)的決定關(guān)于行政訴訟的表述，也更強(qiáng)調(diào)“解決行政

訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”，而不是充分發(fā)揮行政訴訟在依法治

國中的重要作用。在現(xiàn)階段，對(duì)行政訴訟的功能還不能抱太大期望。

（二）缺失的行政公益訴訟

行政公益訴訟本來可以成為行政訴訟功能的延伸，讓行政訴訟更好地?fù)?dān)負(fù)起

監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、維護(hù)公法秩序的作用；甚至，讓行政訴訟成為一個(gè)推動(dòng)制度變革

的公共論壇。學(xué)界對(duì)行政公益訴訟呼聲很高。一些學(xué)者曾經(jīng)設(shè)想由社會(huì)組織提起

行政公益訴訟，但沒有被采納。一方面，社會(huì)組織在中國還不成熟、不發(fā)達(dá)；另

一方面，官方對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展仍有保留，一些人對(duì)社會(huì)組織參與公益訴訟仍有

疑慮。

心四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“探

索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。雖然檢察機(jī)關(guān)對(duì)此熱情很高，但一些部門

反對(duì)檢察機(jī)關(guān)做行政訴訟的原告，一些學(xué)者也不看好檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的想

法。由于各方對(duì)這個(gè)問題分歧太大，法律最終沒有規(guī)定。

（三）復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告

規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，可能是這次《行政訴訟法》修改沖擊最為顯著、影響

最為深遠(yuǎn)的一個(gè)條款。它不但影響到行政訴訟的運(yùn)作，還將對(duì)行政復(fù)議制度產(chǎn)生

巨大影響。

就行政訴訟的運(yùn)作來說，復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告將直接影響行政訴訟的管轄。在級(jí)

別管轄上，由于法律規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為”引起的案件

由中級(jí)法院管轄，而行政復(fù)議決定在《行政訴訟法》中也被認(rèn)為是一種行政行為,

因此，只要當(dāng)事人向縣、市人民政府申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，就可以向中

級(jí)人民法院提起訴訟。老百姓出于對(duì)中級(jí)人民法院更多的信任，會(huì)傾向于選擇中

級(jí)人民法院。這將導(dǎo)致大量行政糾紛經(jīng)過復(fù)議后進(jìn)入中級(jí)人民法院，一些基層人

民法院的行政案件數(shù)量有可能出現(xiàn)萎縮。在地域管轄上，經(jīng)過復(fù)議的行政案件，

當(dāng)事人都可以在作出初始行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院起訴。這可能導(dǎo)致許多

行政案件不在復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院審理。

就復(fù)議制度的運(yùn)作來說，復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告將很有可能提升復(fù)議制度的成效。

首先，如前所述，只要當(dāng)事人向縣、市人民政府申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，

就可以向中級(jí)人民法院提起訴訟。這可能會(huì)鼓勵(lì)老百姓在起訴前先行申請(qǐng)復(fù)議

（主要是向縣、市人民政府申請(qǐng)復(fù)議）。其次，修改前《行政訴訟法》規(guī)定，復(fù)議

機(jī)關(guān)維持原行政行為就不當(dāng)被告、改變行政行為要當(dāng)被告。這一條款誘使復(fù)議機(jī)

關(guān)甘當(dāng)“維持會(huì)”，以致全國范圍內(nèi)復(fù)議決定維持率高達(dá)六成以上、改變率不足

一成。復(fù)議機(jī)關(guān)一律當(dāng)被告的規(guī)定，有可能促使復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)，從

而提升復(fù)議決定支持申請(qǐng)人的比例。最后，行政復(fù)議成功率的提高，將會(huì)進(jìn)一步

鼓勵(lì)老百姓利用復(fù)議制度，導(dǎo)致復(fù)議案件的數(shù)量大幅度增加。

復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的規(guī)定，在短期內(nèi)，將給復(fù)議機(jī)關(guān)在辦案、應(yīng)訴等方面造成

較大壓力。從長遠(yuǎn)看，它將有可能重塑行政糾紛解決機(jī)制的格局，做大、做強(qiáng)行

政復(fù)議制度。

三、立法技術(shù)的改進(jìn)和缺憾

法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，法典的生命在于邏輯。一部完善的法典，除了內(nèi)容得

當(dāng)，還應(yīng)當(dāng)體系和諧、文字精良。

（一）立法技術(shù)的改進(jìn)

與25年前相比，新《行政訴訟法》在立法技術(shù)上有很大的提升。首先，原

先條文中不準(zhǔn)確的語詞、不通順的句子，基本上改過來了?！本唧w行政行為”這

個(gè)頻繁出現(xiàn)的冗長的術(shù)語，被改成了“行政行為，其次，法律條文大量采取在

列舉之后加“等”、“其他”等予以概括或者補(bǔ)充的技術(shù)，較好地兼顧了法條的明

確性和概括力。例如，"政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”、“行

政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”就

是，參照《民事訴訟法》條文的寫法也是如此。最后，行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)和判

決方式，得到拆分、細(xì)化、充實(shí)。原來內(nèi)容龐雜、層次繁復(fù)的第54條，被拆成

了10個(gè)條文（第69—78條），不但內(nèi)容更明晰，條理也更分明。

（二）立法技術(shù)的缺憾

新《行政訴訟法》在立法技術(shù)上可以改進(jìn)的地方似乎也很多。

在文字方面，第2條增設(shè)第2款，”前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、

規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，這句話是在全國人大常委會(huì)最后一次審議過

程中改的，改得有些莫名其妙，還不如原稿“前款所稱行政機(jī)關(guān)”的句式來得合

理。再舉一個(gè)例子，《行政訴訟法》多次使用“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤/正確”的措

詞，既不簡(jiǎn)潔也不嚴(yán)謹(jǐn)?！斑m用法律錯(cuò)誤/正確”的說法簡(jiǎn)單明白、約定俗成，

但這次修改沒有改過來。

在法條擬寫方面，人們可能見仁見智、眾說紛紜。個(gè)人認(rèn)為，修改前《行政

訴訟法》54條所規(guī)定的幾條審查標(biāo)準(zhǔn)（主要是撤銷行政行為的理由），在邏輯上比

較混亂，需要重新擬寫。但立法機(jī)關(guān)著眼于解決實(shí)際問題，對(duì)這種比較玄奧又

缺乏共識(shí)的理論問題，不大可能費(fèi)心處理。另一個(gè)例子是，依法行使公共職能的

社會(huì)組織也作為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，含含糊糊地受到《行政訴訟

法》的調(diào)整。在我看來，這類組織在自治管理過程中與其成員發(fā)生的爭(zhēng)議，有別

于法律授權(quán)組織行使行政職權(quán)引發(fā)的行政爭(zhēng)議，不宜照搬行政法律規(guī)范來處理;

但現(xiàn)在只能套用法律授權(quán)組織，按照行政行為的審查方式來審查了。

最后，就整個(gè)法典體系而言，立法者當(dāng)然要根據(jù)內(nèi)容的需要來編排。由于歷

史的原因，《行政訴訟法》的體系過多地因循《民事訴訟法》，既不是按照行政訴

訟受理?xiàng)l件、審查標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)方式、訴訟程序等訴訟環(huán)節(jié)展開，也不是按照行政

處理、行政不作為、行政合同、行政賠償、附帶民事訴訟等訴訟類型展開。這樣

的編排方式?jīng)]有突出行政訴訟的關(guān)鍵問題，不能很好地體現(xiàn)《行政訴訟法》“程

序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范相結(jié)合”的特點(diǎn)。但是，對(duì)于這一次修改來說，在法典體系上

完全推倒重來，實(shí)在超出了立法者的想象。

這次《行政訴訟法》的修改，對(duì)行政訴訟立案難，判決難和執(zhí)行難作了比較

有力的回應(yīng)，但其效果在很大程度上仍取決于今后行政審判體制改革的進(jìn)展。對(duì)

行政訴訟功能的擴(kuò)充不是這次修法的重點(diǎn);但復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的規(guī)定，布?可能對(duì)

行政糾紛解決機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在立法技術(shù)上，這次修法大有改進(jìn)，但受制于

現(xiàn)有的立法體例而難稱完美?？偟膩碚f，這一次《行政訴訟法》的修改反映出這

個(gè)時(shí)代推進(jìn)法治的努力，但也折射了中國法治進(jìn)程的階段性和局限性。

對(duì)法律修改“評(píng)頭論足”，并不表示我們比立法者更高明。就像學(xué)者寫文章，

自己來寫很困難，而挑剔他人總是很容易。何況，立法者需要兼顧各方意見，遠(yuǎn)

不像學(xué)者寫文章那么隨性?！傲⒎ㄊ浅錆M遺憾的作品”，這句話既包括制度選擇上

的妥協(xié)和無奈，也包拈文字上的拘泥和疏失。據(jù)我有限的觀察，立法部門每寫一

個(gè)條文都字斟句酌、瞻前顧后。學(xué)界提出的幾乎所有問題，他們都曾想到過、考

慮過;學(xué)界沒有提出的許多問題，他們也想到了、考慮了。如果說法律與我們的

期待還有落差，那是因?yàn)槲覀兩硖幍倪@個(gè)時(shí)代與我們想望的未來存在落差。我們

批評(píng)，是因?yàn)槲覀冞€心存理想。

不管還有多少期待或者不滿，立法程序結(jié)束，修法的討論暫時(shí)終結(jié);法律一

經(jīng)頒布，就將委身于法官之手。我期待著法官們創(chuàng)造性地運(yùn)用。當(dāng)然，我也期待

下一次修法不是24年之后。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日實(shí)施以來，圍繞著新《行政訴訟法》

的實(shí)施，一些新舉措、新做法、新表象紛紛呈現(xiàn)出來。一部彰顯民主與法治進(jìn)程

的新《行政訴訟法》，在法治理想與法治現(xiàn)實(shí)之間徘徊前行，既取得了積極成效，

同時(shí)也為繼續(xù)深化留有空間。加強(qiáng)新《行政訴訟法》實(shí)施一年來的總結(jié)回顧，積

極應(yīng)對(duì)新《行政訴訟法》實(shí)施面臨的新情況與新問題，對(duì)于繼續(xù)推動(dòng)行政訴訟制

度創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

沿著中國特色社會(huì)主義法治道路不斷前行的新《行政訴訟法》

行政訴訟是沿著中國特色社會(huì)主義法治道路不斷前行、伴隨法治政府建設(shè)不

斷發(fā)展的一項(xiàng)訴訟制度。黨的十八大根據(jù)到2020年全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)

和新要求，作出了“全面推進(jìn)依法治國”的重大決策和戰(zhàn)略部署，并提出了到2020

年基本建成法治政府的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出「'建設(shè)法治政府和服務(wù)

型政府”的任務(wù)，"探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度黨的十八屆

四中全會(huì)對(duì)“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府''作了全面部署，并提出“完

善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案

難、審理難、執(zhí)行難等突出問題:2014年11月1日，第十二屆全國人民代表

大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟

法〉的決定》，修改后的行政訴訟法將于2015年1月1日起實(shí)施,這是黨的十八

屆四中全會(huì)后，國家立法機(jī)關(guān)修改的第一部法律，也是行政訴訟法實(shí)施24年來

作出的首次修改，標(biāo)志著“民告官''正式邁入2.0時(shí)代。新《行政訴訟法》貫徹了

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，落實(shí)全面推進(jìn)依法治國的各項(xiàng)要求，

新《行政訴訟法》結(jié)合中國實(shí)際，適應(yīng)推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)

的新形勢(shì)新要求，作出了許多重大制度創(chuàng)新，此次修改必將對(duì)全面依法治國、加

快建設(shè)法治政府、有效解決行政爭(zhēng)議、更加充分保障公民行使行政訴訟權(quán)利等起

到積極的作用。

1.維護(hù)社會(huì)公平正義，保障公民合法權(quán)益。新《行政訴訟法》是一部維護(hù)社

會(huì)公平正義，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要法律。新《行政訴訟法》

通過擴(kuò)大行政訴訟受案范圍、擴(kuò)展行政訴訟原告保護(hù)范圍、延長起訴期限、增加

先予執(zhí)行制度、修改二審行政案件審查方式，明確生效裁判應(yīng)當(dāng)再審的幾種情形

等諸多條款修改補(bǔ)充，更加注重發(fā)揮新《行政訴訟法》在維護(hù)社會(huì)公平正義、保

障公民合法權(quán)益方面的重要職能作用。特別是新《行政訴訟法》在排除地方保護(hù)

和行政干預(yù)方面大膽創(chuàng)新，確立了行政案件跨行政區(qū)域集中管轄制度，由中級(jí)以

上人民法院管轄國務(wù)院部門或縣以上人民政府被訴案件，排除對(duì)司法的行政干

預(yù)，有助于人民法院依法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)，促進(jìn)司法公正。新《行政訴

訟法》實(shí)施以來，社會(huì)公眾對(duì)通過行政訴訟渠道維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)自身合

法權(quán)益的愿望越來越強(qiáng)烈。

2.加大司法監(jiān)督力度，加快建設(shè)法治政府。在國家治理體系中，政府無疑是

最重要的治理主體和法律實(shí)施主體，政府治理法治化又會(huì)直接影響國家治理現(xiàn)代

化和法治化。一個(gè)國家的法治狀況和法治發(fā)達(dá)程度無疑與行政權(quán)的有效監(jiān)督和制

約密切關(guān)聯(lián)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。行政訴訟調(diào)

整的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人、其他組織之間的行政法律關(guān)系，行使監(jiān)督行攻權(quán)

的重要職責(zé)，體現(xiàn)的是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約機(jī)制。行政訴訟通過對(duì)玫府

行政行為合法性的審查，監(jiān)督、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，對(duì)于推進(jìn)依法行改具

有重要作用。行政訴訟制度作為國家治理體系的重要組成部分，理應(yīng)發(fā)揮把行政

權(quán)關(guān)進(jìn)法治籠子的特殊職能作用。新《行政訴訟法》圍繞加大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,

首次確立了當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)原則并禁止行政機(jī)關(guān)干預(yù)阻礙法院立案，建立了行

政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，擴(kuò)充了可作為行政訴訟被告的機(jī)關(guān)范圍，加入了對(duì)

行政機(jī)關(guān)不履行法院裁判的威懾力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《行政訴訟法》實(shí)施一年來，

北京法院在審結(jié)的一審行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)總體敗訴率10.7%,行政機(jī)關(guān)

實(shí)體判決敗訴率達(dá)29%o

3.促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有效化解矛盾糾紛。在正確處理影響社會(huì)和諧的諸多

矛盾中，公權(quán)力與私權(quán)利之間、政府與人民群眾之間的關(guān)系涉及面最廣、社會(huì)關(guān)

注程度最高、最易引發(fā)糾紛，特別是在我國當(dāng)前建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體

制、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，由于利益關(guān)系的變化和復(fù)雜以及因行政行為違

法或不規(guī)范引發(fā)行政爭(zhēng)議和訴訟的情況在所難免，妥善處理政府與人民群眾、行

政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系至關(guān)重要。行政訴訟的特有功能就在于通過依法

受理和審判行政訴訟案件，引導(dǎo)各個(gè)利益群體以合法、理性的方式表達(dá)自己的意

愿和要求；通過依法支持合法的行政行為，糾正違法和顯失公正的行政行為，協(xié)

調(diào)公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，從根本上減少社會(huì)不安定

因素。但是，長期以來，由于受到諸多因素的影響，行政訴訟化解矛盾糾紛為功

能并沒有得到有效發(fā)揮，出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)，行政訴訟案件上訴率、申訴率高，“信

訪不信法''的現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《行政訴訟法》實(shí)施以前，每年選擇行攻訴

訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右，相比之下每年因行政糾紛引發(fā)的信訪

案件高達(dá)400萬至600萬件。為了有效解決行政爭(zhēng)議，新《行政訴訟法》第1

條將“解決行政爭(zhēng)議”首次增加為行政訴訟立法目的，建立了行政訴訟的立案登記

制度，加大行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的職能作用，建立了行政訴訟適度調(diào)解規(guī)

則，設(shè)立了行政一并解決民事爭(zhēng)議程序，增加了一審簡(jiǎn)易程序等規(guī)定。新《行政

訴訟法》實(shí)施一年來，行政復(fù)議有效解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用日益凸顯，辦案

質(zhì)量和糾紛化解力度不斷提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國行政復(fù)議案件申請(qǐng)數(shù)量16.7

萬余件,比2014年增長9.84%；受理數(shù)量14.8萬余件,比2014年增長12.55%。

其中，通過撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令履行等方式結(jié)案的比例為13.32%,通

過調(diào)解、和解等方式終止結(jié)案的比例為20.86%。隨著立案登記制的施行，行政

訴訟案件數(shù)量大幅增長，在解決行政訴訟案件“立案難”,“審理難”、“執(zhí)行難”等

突出問題上取得了階段性成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年5月1日新法實(shí)施后到今年

4月20日，北京法院共受理各類行政案件16281件，同比上升99%。北京四中

院行政案件立案率從2014年全市法院的32%提高到88%；2015年共受理以區(qū)縣

政府為被告的一審行政案件1397件，是2014年全市法院受理該類案件總量的7

倍0

4.維護(hù)國家法制統(tǒng)一，審查規(guī)范“紅頭文件”。“紅頭文件”是社會(huì)公眾對(duì)政府

發(fā)布的帶有紅色套卬標(biāo)題和政府公章的規(guī)范性文件的俗稱，往往代表政府權(quán)威、

公信和形象。規(guī)范性文件附帶審查是新《行政訴訟法》確立的一項(xiàng)新制度和規(guī)定,

體現(xiàn)了法治精神和法治進(jìn)步。實(shí)踐中，“紅頭文件”的制定較為隨意，制定程序也

不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致“紅頭文件''過多和過濫?！凹t頭文件”一旦實(shí)施就容易成為一些行

政機(jī)關(guān)違法行政的擋箭牌和借口，也容易成為行政機(jī)關(guān)謀取地方利益和部門利益

的“自留地并且，"紅頭文件”的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政法規(guī)和規(guī)章，且其實(shí)際適用

效力顯得比法律、行政法規(guī)、規(guī)章的效力還要高，有的政府部門和執(zhí)法人員甚至

只認(rèn)“紅頭文件”而不認(rèn)法。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在制定“紅頭文件''時(shí)習(xí)慣于

搞變通、打折扣，尤其是涉及民生的征地拆遷、公共設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等

領(lǐng)域，甚至以“紅頭文件''形式公然把法律規(guī)定擱置一邊，使“紅頭文件”與法律規(guī)

定明顯沖突。有的地方政府利用起草、制定“紅頭文件''的機(jī)會(huì)，將某些帶有地方

保護(hù)主義成分的內(nèi)容規(guī)定到“紅頭文件”中，使之合法化，這種做法與社會(huì)主義市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是相抵觸的，行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的不適當(dāng)干預(yù)不利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形

成。上述情況下，“紅頭文件”一經(jīng)實(shí)施極易引發(fā)矛盾糾紛，甚至出現(xiàn)大面積違法。

法院對(duì)“紅頭文件”附帶審查，事實(shí)上就是對(duì)“紅頭文件''與上位法是否合法進(jìn)行審

查，一經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)違法“紅頭文件”便建議制定機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，從而維護(hù)國家法制

統(tǒng)一，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

法治現(xiàn)實(shí)下新《行政訴訟法》實(shí)施面臨的困難和挑戰(zhàn)

古希臘思想家亞里士多德曾對(duì)法治的定義作過精彩論述，即“我們應(yīng)該注意

到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治。法治應(yīng)該包含兩

重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律乂應(yīng)該是本身制定

的良好的法律?！痹谶@里，“良法”和“普遍服從”構(gòu)成了亞里士多德法治觀的基本

內(nèi)核，這也是現(xiàn)在經(jīng)常所說的良法善治。新《行政訴訟法》結(jié)合我國法治發(fā)展階

段作出了一些具有法治理想的開創(chuàng)性規(guī)定，同時(shí)又不得不照顧法治現(xiàn)實(shí)作出一些

妥協(xié)和折中。正如全國人大常委會(huì)法工委行政法室童衛(wèi)東先生所言：“立法是思

想和觀念的交鋒與妥協(xié)，是權(quán)力和權(quán)利的博弈與平衡，沒有最好的法律，只有更

好的法律，沒有理想的法律，只有符合實(shí)際的法律。''因此，任何堪稱完美的立

法都不可能是最理想的法律，都是結(jié)合法治發(fā)展階段和法治現(xiàn)實(shí)作出符合實(shí)際的

規(guī)定。法律應(yīng)當(dāng)是“行動(dòng)中的法”，而不是“書本上的法因此，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注新

《行政訴訟法》實(shí)施，從新《行政訴訟法》實(shí)施一年來的情況看，新《行政訴訟

法》的實(shí)施面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

1.當(dāng)事人權(quán)利意識(shí)強(qiáng)與訴訟能力弱的矛盾問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，民

主與法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，公民的權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)。行政訴訟法經(jīng)過20多年的

實(shí)施，當(dāng)事人從原來不敢告、不愿告、不能告的狀況逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦矣谄鹪V、愿意

起訴的情形，特別是隨著立案登記制的實(shí)施，一些當(dāng)事人通過行政訴訟渠道維護(hù)

自身權(quán)益的意識(shí)越來越強(qiáng)。但是，總體而言，當(dāng)事人的訴訟能力還比較薄弱，不

能正確利用行政訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益，有的當(dāng)事人存在濫用訴權(quán)甚至惡意起訴

的情形。

2.社會(huì)公眾司法需求不斷增長與行政訴訟功能有限的矛盾問題。隨著立案登

記制實(shí)施，行政訴訟立案門檻降低，行政訴訟受理范圍擴(kuò)大，解決了立案難問題,

有效保障了行政訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)。案件數(shù)量持續(xù)增長，新類型案件不斷出現(xiàn)，

審判領(lǐng)域繼續(xù)拓寬，審理難度不斷加大，而審判任務(wù)艱巨與審判人員力量相對(duì)不

足的矛盾也日漸突出。行政訴訟是解決行政糾紛的重要途徑，但不是唯一途徑；

是保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的重要方式，但從一定意義上講，并不是最有效、最到位

的方式。行政審判隊(duì)伍比較薄弱，行政審判骨干人員流動(dòng)性大，案多人少的矛盾

不斷凸顯，面對(duì)案件大量激增，審判壓力巨大。

3.行政訴訟解決行政爭(zhēng)議主渠道與行政訴訟程序空轉(zhuǎn)的矛盾問題。由于當(dāng)前

矛盾糾紛多元化解機(jī)制尚未真正建立起來和充分發(fā)揮作用，行政訴訟原本應(yīng)當(dāng)作

為權(quán)利救濟(jì)的最后一道保護(hù)屏障，卻往往成為權(quán)利救濟(jì)的第一道渠道或者首選渠

道。由于當(dāng)前司法公信力不高，司法權(quán)威性不夠，一些行政爭(zhēng)議經(jīng)過行政訴訟程

序并沒有得到有效解決，因而出現(xiàn)了程序空轉(zhuǎn)。新法實(shí)施后，一些涉及歷史遺留

問題和敏感性案件、群體性訴訟相繼進(jìn)入了訴訟程序，行政案件上訴、申訴率高、

息訴率低的突出問題依舊存在。

4.行政訴訟法統(tǒng)一實(shí)施與法治發(fā)展不平衡的矛盾問題。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、區(qū)域

之間、部門之間的法治發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然比較突出，基層在推進(jìn)法治建設(shè)上存

在突出“短板”。一些行攻機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員對(duì)依法行政的重要性認(rèn)識(shí)不

足，法治觀念淡薄，對(duì)《行政訴訟法》實(shí)施的重大意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)行政訴訟制

度態(tài)度消極，甚至采取抵觸態(tài)度。一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員仍然受到執(zhí)

法習(xí)慣和執(zhí)法慣性的較大影響，對(duì)法律缺乏信仰，沒有完全樹立起尊法、學(xué)法、

守法、用法的自覺性和主動(dòng)性，在工作中仍然習(xí)慣于說起來重要、做起來不要，

甚至以言代法，以權(quán)壓法。法治思維欠缺，必然導(dǎo)致在具體執(zhí)法中表現(xiàn)出極大的

不確定性和搖擺性，違法行政行為便不可避免地發(fā)生。

5.司法審查標(biāo)準(zhǔn)不斷提升與傳統(tǒng)執(zhí)法慣性持續(xù)影響的矛盾問題。新《行玫訴

訟法》對(duì)司法審查標(biāo)準(zhǔn)提出新的更高要求，不僅要進(jìn)行合法性審查，還在某種程

度上進(jìn)行合理性、適當(dāng)性審查，而傳統(tǒng)執(zhí)法慣性在新《行政訴訟法》實(shí)施后還會(huì)

在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)，新舊執(zhí)法體制交替給行政執(zhí)法帶來挑戰(zhàn)。目前我國正處于建

設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，從人治走向法治，舊的執(zhí)法體制、慣性思維尚未完全

打破，新的體制、法治思維還未完全形成，對(duì)依法辦事、依法行政的順利開展造

成阻力。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法決策的重視程度不夠，有的甚至認(rèn)為依法決策束手

束腳、做不成事。有的領(lǐng)導(dǎo)干部決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，

亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而不決策等問題比較嚴(yán)重。

行政執(zhí)法理念、方式與社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求不相適應(yīng)，行政監(jiān)管方式不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”

新要求。

6.基本建成法治政府目標(biāo)要求與法治專業(yè)人才不足的矛盾問題。中共中央、

國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020

年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的

法治政府。行政機(jī)關(guān)干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自覺運(yùn)用法治思維和法治方式辦事的

能力有待進(jìn)一步提高。執(zhí)法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)仍有較大差距，一

些擁有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)缺乏專門的執(zhí)法機(jī)陶和執(zhí)法人員，特別是缺乏專門

負(fù)責(zé)法律事務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員。政府法制部門地位并沒有受到應(yīng)有重視，懂法律的

專業(yè)人員缺乏，法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍力量和能力還比較薄弱，法制工作很難有效開展，

法制專業(yè)人才不足直接影響到行政執(zhí)法和行政應(yīng)訴的水平和能力.

充分發(fā)揮新《行政訴訟法》在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、法治中國建設(shè)中的重要

作用

新《行政訴訟法》實(shí)施以來，其功能作用得到充分發(fā)揮，在諸多方面取得了

明顯成效。同時(shí)，也要關(guān)注新《行政訴訟法》實(shí)施面臨的新情況新問題，加強(qiáng)調(diào)

查研究，為新《行政訴訟法》的實(shí)施創(chuàng)造良好條件。

1.繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)立案登記制，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。新《行政訴訟法》對(duì)立

案登記制作出了明確規(guī)定，新《行政訴訟法》實(shí)施以來，在某些地方長期存在的

立案土政策和人為障礙被清除，當(dāng)事人訴權(quán)得到充分保障，有案不立、有訴不理

的立案難問題得到有效解決。隨著行政案件大幅上升，應(yīng)當(dāng)注意嚴(yán)防某些地方又

變相提高立案門檻，防止立案難反彈。要主動(dòng)適應(yīng)人民群眾對(duì)行政審判工作的新

需求、新期待，充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，引導(dǎo)人民群眾以理性合法的方式表達(dá)利

益訴求。在確保當(dāng)事人訴權(quán)的同時(shí)，要規(guī)范當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利，有效防止

濫訴、惡意訴訟等情形出現(xiàn)。

2.全面準(zhǔn)確實(shí)施新《行政訴訟法》，切實(shí)履行行政機(jī)關(guān)司法審查職責(zé)。新《行

政訴訟法》對(duì)司法審查標(biāo)準(zhǔn)作出新調(diào)整，并提出更高要求，要加大監(jiān)督和糾正違

法行政行為力度。堅(jiān)持對(duì)行政行為的合法