稱(chēng)

政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

張楊/主編

周蓓王宇飛/編著

企業(yè)管理出版社

ENTERPRISEMANAGEMENTPUBLISHINGHOUSE

張楊副教授，博士，現(xiàn)任桂林旅游

學(xué)院商學(xué)院院長(zhǎng)。主要研究方向?yàn)閯趧?dòng)法、

旅游法。先后主持省部級(jí)、市廳級(jí)科研項(xiàng)

目4項(xiàng)，參與2項(xiàng)；主持省部級(jí)教改項(xiàng)目

1項(xiàng)，參與市廳級(jí)教改項(xiàng)目3項(xiàng)。在《內(nèi)蒙

古社會(huì)科學(xué)》《湖北社會(huì)科學(xué)》等各類(lèi)期刊

發(fā)表論文30多篇，其中，2篇被《中國(guó)人

民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料》全文轉(zhuǎn)載。

周蓓女，中共黨員，畢業(yè)于對(duì)外經(jīng)

濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，法學(xué)碩士?，F(xiàn)任桂林旅游學(xué)

院專(zhuān)職講師，廣西卓合律師事務(wù)所兼職律

師。同步從事法律相關(guān)課程教學(xué)及律師執(zhí)

業(yè)工作十余年，結(jié)合任職院校的專(zhuān)業(yè)特色，

也得益于桂林作為世界級(jí)旅游城市的地域

資源，持續(xù)專(zhuān)注于旅游法律法規(guī)方向研究

與實(shí)務(wù)。

王宇飛男，河南濮陽(yáng)人，桂林旅游學(xué)

院教師，研究方向?yàn)榧t色文化保護(hù)、法治

教育。

圖書(shū)在版編目（CIP）數(shù)據(jù)

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程/張楊主編；周蓓，王

宇飛編著.--北京：企業(yè)管理出版社，2023.4

ISBN978-7-5164-2724-8

Ⅰ.①旅…Ⅱ.①?gòu)垺谥堋弁酢?①旅游

業(yè)－方針政策－中國(guó)－教材②旅游業(yè)－法規(guī)－中國(guó)－

教材Ⅳ.①F592.0②D922.296

中國(guó)國(guó)家版本館CIP數(shù)據(jù)核字(2023)第061548號(hào)

書(shū)名：旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

作者：張楊

責(zé)任編輯：楊慧芳

書(shū)號(hào)：ISBN978-7-5164-2724-8

出版發(fā)行：企業(yè)管理出版社

地址：北京市海淀區(qū)紫竹院南路17號(hào)?郵編：100048

網(wǎng)址：

電話：發(fā)行部（010）68701816編輯部（010）68420309

電子信箱：314819720@

印刷：北京虎彩文化傳播有限公司

經(jīng)銷(xiāo)：新華書(shū)店

規(guī)格：710毫米×1000毫米16開(kāi)本14.5印張211千字

版次：2023年5月第1版2023年5月第1次印刷

定價(jià)：68.00元

版權(quán)所有翻印必究印裝有誤負(fù)責(zé)調(diào)換

前?言

伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，我國(guó)的旅游業(yè)也迅猛地發(fā)展

起來(lái)，越來(lái)越多的人開(kāi)始把旅游作為娛樂(lè)和休閑的方式。旅游業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了對(duì)

外開(kāi)放，促進(jìn)了城市建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，同時(shí)對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升人民

生活品質(zhì)起到重要的作用。

我國(guó)旅游業(yè)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始起步，至今已有40多年。伴隨著中國(guó)經(jīng)

濟(jì)的騰飛，旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的地位也在日益提高。隨著我國(guó)

旅游業(yè)由國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，中國(guó)已成為世界最大的國(guó)

內(nèi)旅游市場(chǎng)、世界第四大旅游目的地國(guó)家。

縱觀我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展歷程：旅游業(yè)的發(fā)展，一方面與我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、

人民生活水平不斷提高密不可分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民富裕為旅游業(yè)的快速發(fā)展提供

了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，旅游業(yè)的發(fā)展也得益于治理體系的不斷完善和治

理水平的不斷提高。旅游政策和法規(guī)的健全和完善為旅游業(yè)的健康發(fā)展提供了有

力支持和可靠保障。同時(shí)，旅游業(yè)的發(fā)展又對(duì)旅游政策制定與旅游立法提出了更

高要求，兩者形成了互相促進(jìn)、日益完善的緊密關(guān)系。尤其是近些年，在新發(fā)展

理念的引領(lǐng)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，旅游供給側(cè)改革深入推進(jìn)，旅游新業(yè)態(tài)

不斷涌現(xiàn)，旅游管理體制日益健全完善。在此背景下，旅游政策與法規(guī)的“立、

改、廢”需求不斷釋放，旅游政策與法規(guī)體系整體面貌也發(fā)生了較大的變化，這

成為我們組織編寫(xiě)本書(shū)的重要原因之一。

旅游政策法規(guī)知識(shí)是旅游知識(shí)體系的重要組成部分，了解和掌握旅游政策法

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

規(guī)知識(shí)是旅游從業(yè)人員應(yīng)該具備的基本素養(yǎng)，是旅游人才培養(yǎng)的重要環(huán)節(jié)。為確

保本書(shū)能夠適應(yīng)當(dāng)前旅游人才培養(yǎng)的新形勢(shì)、新要求，本書(shū)在全面梳理我國(guó)旅游

政策與法規(guī)的基礎(chǔ)上，在編寫(xiě)方式上做出了一些新的探索。

第一，發(fā)掘課程思政元素。按照“全員、全程、全方位”育人理念，結(jié)合旅

游政策與法規(guī)內(nèi)容，對(duì)標(biāo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，深入挖掘各知識(shí)點(diǎn)背后所蘊(yùn)含的

課程思政點(diǎn)。譬如，旅行社經(jīng)營(yíng)管理所蘊(yùn)含的“誠(chéng)信”，導(dǎo)游職責(zé)所蘊(yùn)含的“敬

業(yè)”等。每一章的結(jié)尾部分都對(duì)本章課程的思政點(diǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)要闡述，便于教師將

課程思政點(diǎn)融入到教育教學(xué)過(guò)程，也便于學(xué)生在學(xué)習(xí)政策法規(guī)知識(shí)的同時(shí)，了解

知識(shí)背后所蘊(yùn)含的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，并能在實(shí)際生活中自覺(jué)踐行。

第二，注重知識(shí)的深化和拓展?！皟尚砸欢取保ǜ唠A性、創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)度）

是“金課”建設(shè)的主要衡量指標(biāo)。為了落實(shí)課程建設(shè)的這一要求，本書(shū)改變?cè)?/p>

大多數(shù)教材在章節(jié)后只是設(shè)置一些體現(xiàn)本章節(jié)內(nèi)容的簡(jiǎn)單知識(shí)題的做法，采用“拓

展與深化”方式，旨在引導(dǎo)學(xué)生在學(xué)習(xí)好章節(jié)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，圍繞知識(shí)點(diǎn)進(jìn)行拓

展，圍繞問(wèn)題深入思考。譬如，針對(duì)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)改革，推行導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)改革

的主要原因是什么；假使導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)正式推行，從規(guī)范自由執(zhí)業(yè)行為、保護(hù)旅

游者權(quán)益、維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序的角度，大家認(rèn)為政策或法規(guī)應(yīng)該做出哪些要求。

這些問(wèn)題相對(duì)開(kāi)放，有利于培養(yǎng)學(xué)生剖析解決問(wèn)題、大膽質(zhì)疑和創(chuàng)新思維的能力。

本書(shū)由張楊擔(dān)任主編，負(fù)責(zé)擬定提綱、編寫(xiě)要點(diǎn)和最終統(tǒng)稿。全書(shū)共有八章。

其中，張楊負(fù)責(zé)第一、二、三、四、七章的編寫(xiě)，王宇飛負(fù)責(zé)第六章和第八章的

編寫(xiě)，周蓓負(fù)責(zé)第五章的編寫(xiě)。本書(shū)在編寫(xiě)的過(guò)程中參考了部分專(zhuān)家、學(xué)者的研

究成果，在此一并致謝。

在編寫(xiě)本書(shū)的過(guò)程中，盡管筆者盡力秉持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，但由于水平有限，

難免存在疏漏之處，敬請(qǐng)廣大讀者批評(píng)指正。

張楊

2022年12月

II

目?錄

第一章?旅游政策與法規(guī)概述………001

第一節(jié)旅游政策與旅游法規(guī)概述………001

一、旅游概述……………002

二、旅游政策……………003

三、旅游法規(guī)……………004

四、旅游政策與旅游法規(guī)的區(qū)別與聯(lián)系………………006

第二節(jié)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展與旅游政策法規(guī)演變………007

一、旅游業(yè)初步發(fā)展與旅游政策法規(guī)（1978年—1990年）…………007

二、旅游業(yè)穩(wěn)步發(fā)展與旅游政策法規(guī)（1991年—2008年）…………009

三、旅游業(yè)全面創(chuàng)新發(fā)展與旅游政策法規(guī)（2009年至今）…………012

第三節(jié)《中華人民共和國(guó)旅游法》概述……………016

一、《旅游法》的立法背景……………016

二、《旅游法》的主要內(nèi)容和立法目的………………018

三、《旅游法》出臺(tái)的意義……………018

第二章?旅行社管理政策法規(guī)………023

第一節(jié)旅行社概述………024

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

一、旅行社的概念………024

二、旅行社的業(yè)務(wù)類(lèi)型…………………025

三、我國(guó)旅行社管理政策與法規(guī)概況…………………026

第二節(jié)旅行社設(shè)立法律制度……………028

一、旅行社的設(shè)立和業(yè)務(wù)許可審批流程………………028

二、設(shè)立旅行社分社和旅行社服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)………………030

三、外商投資旅行社的設(shè)立……………031

四、違反旅行社設(shè)立規(guī)定的法律責(zé)任…………………032

第三節(jié)旅行社管理制度…………………032

一、旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證管理………032

二、旅游服務(wù)質(zhì)量保證金管理…………033

三、旅行社責(zé)任保險(xiǎn)管理………………036

四、旅行社監(jiān)督檢查……………………038

第四節(jié)旅行社經(jīng)營(yíng)管理制度……………040

一、提供真實(shí)可靠的服務(wù)信息…………040

二、禁止安排違反我國(guó)法律、法規(guī)和社會(huì)公德的項(xiàng)目或者活動(dòng)……040

三、向合格的供應(yīng)商訂購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)…………………040

四、杜絕不合理低價(jià)游…………………041

五、不得擅自指定具體購(gòu)物場(chǎng)所和安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目…………041

六、出入境旅游安排領(lǐng)隊(duì)或者導(dǎo)游全程陪同…………042

七、依法簽訂并忠實(shí)履行旅游服務(wù)合同………………042

八、保障導(dǎo)游的合法權(quán)益………………042

第三章?導(dǎo)游管理政策法規(guī)……………045

第一節(jié)導(dǎo)游及導(dǎo)游管理政策法規(guī)概述…………………046

II

目錄

一、導(dǎo)游的概念及分類(lèi)…………………046

二、導(dǎo)游管理政策法規(guī)概述……………048

第二節(jié)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)許可政策法規(guī)…………049

一、取得導(dǎo)游證的基本條件……………050

二、導(dǎo)游證的申領(lǐng)及管理………………051

三、從事領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)的基本要求…………054

第三節(jié)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)管理政策法規(guī)…………055

一、導(dǎo)游的職責(zé)…………055

二、導(dǎo)游的行為禁忌……………………056

第四節(jié)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)保障與激勵(lì)政策法規(guī)…………………057

一、受到尊重和保障安全………………057

二、勞動(dòng)權(quán)利得到保障…………………057

三、受到公正評(píng)價(jià)………058

四、參加執(zhí)業(yè)培訓(xùn)………058

第四章?旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與義務(wù)法律制度………………061

第一節(jié)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)概述………061

一、相關(guān)概念……………061

二、旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)……………064

第二節(jié)旅游消費(fèi)者的權(quán)利………………065

一、安全權(quán)………………065

二、知情權(quán)………………067

三、自主選擇權(quán)…………070

四、公平交易權(quán)…………071

III

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

五、受尊重權(quán)……………072

六、個(gè)人信息受保護(hù)權(quán)…………………072

第三節(jié)旅游消費(fèi)者的義務(wù)………………074

一、文明旅游……………074

二、不損害他人合法權(quán)益………………075

三、遵守安全規(guī)定………076

四、遵守出入境管理制度………………077

第四節(jié)旅游糾紛處理……………………077

一、協(xié)商…………………077

二、調(diào)解…………………078

三、仲裁…………………078

四、訴訟…………………079

第五章?旅游服務(wù)合同法律制度……083

第一節(jié)旅游服務(wù)合同概述………………084

一、旅游服務(wù)合同及其分類(lèi)……………084

二、旅游服務(wù)合同的內(nèi)容………………086

三、旅游服務(wù)合同的形式………………090

第二節(jié)旅游服務(wù)合同的訂立……………091

一、旅游服務(wù)合同的訂立條件…………091

二、旅游服務(wù)合同的訂立方式…………092

三、包價(jià)旅游服務(wù)合同訂立時(shí)旅行社的法定告知義務(wù)………………093

第三節(jié)旅游服務(wù)合同的效力……………096

一、旅游服務(wù)合同生效…………………096

IV

目錄

二、效力待定的旅游服務(wù)合同…………097

三、無(wú)效的旅游服務(wù)合同………………099

四、可撤銷(xiāo)的旅游服務(wù)合同……………101

五、旅游服務(wù)合同中格式條款的效力…………………103

第四節(jié)旅游服務(wù)合同的履行……………105

一、旅游服務(wù)合同履行的基本原則……105

二、包價(jià)旅游服務(wù)合同項(xiàng)下權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三人的合同履行……106

三、包價(jià)旅游服務(wù)合同項(xiàng)下旅行社義務(wù)委托給第三人的合同履行…107

四、代辦旅游服務(wù)合同旅行社的親自履行要求………108

第五節(jié)旅游服務(wù)合同解除………………108

一、《民法典》規(guī)定的合同解除情形…………………109

二、《旅游法》關(guān)于合同解除的規(guī)定…………………110

第六節(jié)旅游服務(wù)合同的違約責(zé)任………111

一、違約責(zé)任概述………111

二、包價(jià)旅游服務(wù)合同違約責(zé)任的承擔(dān)方式…………113

第六章?出境入境旅游法律制度……119

第一節(jié)中國(guó)公民出境入境管理…………119

一、中國(guó)公民出境入境的有效證件……120

二、中國(guó)公民出國(guó)旅游管理制度………125

第二節(jié)外國(guó)人出境入境管理……………127

一、外國(guó)人入境簽證制度………………128

二、外國(guó)人出入境限制…………………130

第三節(jié)出入境檢查制度…………………131

V

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

一、海關(guān)檢查制度………131

二、安全檢查制度………134

三、邊防檢查制度………134

四、衛(wèi)生檢疫制度………135

第七章?旅游安全管理政策法規(guī)……139

第一節(jié)旅游安全管理概述………………140

一、旅游安全概述………140

二、旅游安全管理政策法規(guī)概述………141

第二節(jié)旅游安全管理主體的責(zé)任………143

一、政府的旅游安全管理責(zé)任…………144

二、旅游經(jīng)營(yíng)者的旅游安全管理責(zé)任…………………146

三、旅游從業(yè)人員的安全管理責(zé)任……149

四、旅游者的旅游安全責(zé)任……………150

第三節(jié)旅游突發(fā)事件及其處置…………150

一、旅游突發(fā)事件的概念與類(lèi)型………150

二、旅游突發(fā)事件的處置………………152

第八章?旅游資源管理政策法規(guī)……157

第一節(jié)旅游資源管理政策法規(guī)概述……157

一、旅游資源概述………157

二、旅游資源管理政策法規(guī)概述………159

第二節(jié)自然旅游資源管理政策法規(guī)……160

一、自然保護(hù)區(qū)管理政策法規(guī)…………160

VI

目錄

二、風(fēng)景名勝區(qū)管理政策法規(guī)…………162

三、國(guó)家公園管理政策法規(guī)……………164

第三節(jié)人文旅游資源管理政策法規(guī)……166

一、文物保護(hù)政策法規(guī)…………………166

二、博物館管理政策法規(guī)………………169

三、國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)管理法律制度……………169

第四節(jié)旅游景區(qū)管理政策法規(guī)…………170

一、旅游景區(qū)概述………170

二、旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定制度………171

三、旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定…………172

附錄A?中華人民共和國(guó)旅游法……175

附錄B?旅行社條例………195

附錄C?導(dǎo)游管理辦法…………………207

參考文獻(xiàn)………………………219

VII

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

學(xué)習(xí)目標(biāo)：

1

了解什么是旅游政策與旅游法規(guī)；

2

了解旅游政策與旅游法規(guī)的主要區(qū)別；

3

了解我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展歷程中旅游政策與法規(guī)的發(fā)展演變情況；

4

了解《中華人民共和國(guó)旅游法》的立法背景、主要內(nèi)容及歷史意義。

旅游業(yè)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升人民生活品質(zhì)等方面發(fā)揮了積極作用。旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

的前提是規(guī)范。從我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展歷史來(lái)看，旅游政策和法規(guī)與旅游業(yè)的發(fā)展

呈相互促進(jìn)、日益完善的關(guān)系，旅游政策與法規(guī)在規(guī)范和引導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展方面起

著十分重要的作用?！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》的頒布實(shí)施意味著我國(guó)旅游立法

進(jìn)一步完善，是我國(guó)旅游立法走向成熟的標(biāo)志性事件。

第一節(jié)?旅游政策與旅游法規(guī)概述

旅游政策與旅游法規(guī)是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。旅游業(yè)的規(guī)范發(fā)展離

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

不開(kāi)旅游政策的規(guī)范與指引，也離不開(kāi)旅游法規(guī)的規(guī)范與約束，兩者都是旅游業(yè)

規(guī)范發(fā)展的重要保障。

一、旅游概述

（一）旅游的含義

了解什么是旅游，是認(rèn)識(shí)旅游政策與旅游法規(guī)的基本前提。在旅游已經(jīng)進(jìn)入

大眾化時(shí)代后，國(guó)民對(duì)于旅游的概念完全來(lái)自經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)。但是，從科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)

的角度來(lái)看，仍然有必要對(duì)這一概念予以闡述。

世界旅游組織和聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)對(duì)旅游推薦的技術(shù)性的統(tǒng)計(jì)定義是：為了

休閑、商務(wù)或其他目的離開(kāi)慣常環(huán)境，到某些地方并停留在那里，但連續(xù)不超過(guò)

一年的活動(dòng)。從這一定義來(lái)看，對(duì)于什么是旅游，主要從目的、地點(diǎn)（距離）和

時(shí)間三個(gè)維度來(lái)進(jìn)行考慮。關(guān)于旅游的其他的一些提法也基本如此。譬如，有人

提出，旅游是暫時(shí)在異地的人空余時(shí)間的活動(dòng)，主要是出于休養(yǎng)，其次是出于受

教育、擴(kuò)大知識(shí)和交際的原因的旅行。①旅游是為了消遣而進(jìn)行旅行，在某一個(gè)

國(guó)家逗留的時(shí)間至少超過(guò)24小時(shí)。

《中華人民共和國(guó)旅游法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的和在中華

人民共和國(guó)境內(nèi)組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動(dòng)以及為旅游活

動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本法?！堵糜畏ā肺磳?duì)旅游一詞進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的界

定，但從《旅游法》上述表述來(lái)看，從行為目的角度來(lái)說(shuō)，旅游應(yīng)該是以游覽、

度假、休閑為目的。結(jié)合世界旅游組織等關(guān)于旅游界定的三個(gè)維度，我們可以將

旅游理解為：人們離開(kāi)經(jīng)常居住地進(jìn)行的以游覽、度假、休閑等為目的的行為。

需要注意的是，在全域旅游和旅游大眾化的背景下，對(duì)于旅游的地點(diǎn)（距離）

和時(shí)間的理解已很難做出嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。譬如，近郊游、周邊游與出境游在

時(shí)空上有著非常明顯的差異，在時(shí)間和空間上設(shè)定一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)是異常困難的。

①這是20世紀(jì)50年代奧地利維也納經(jīng)濟(jì)大學(xué)旅游研究所對(duì)旅游的定義。

002

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

（二）旅游的特征

1.享受性。無(wú)論是游覽、度假、休閑，還是其他的形式，旅游都是追求一種

體驗(yàn)，是為了身體和精神上的愉悅與放松。這也是旅游活動(dòng)區(qū)別于其他類(lèi)似探親、

商務(wù)等活動(dòng)的一個(gè)根本區(qū)別。當(dāng)然，需要注意的是，有時(shí)候旅游活動(dòng)與其他活動(dòng)

也可能具有一定的重合性，譬如，有些人在完成商務(wù)活動(dòng)之余進(jìn)行游覽。

2.異地性。旅游是一種以追求體驗(yàn)為目的的行為。因此，旅游往往在經(jīng)常居

住地以外，異地性是獲得體驗(yàn)的前提。在經(jīng)常生活的環(huán)境，無(wú)法獲得這一體驗(yàn)。

盡管當(dāng)前隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，依托相應(yīng)的平臺(tái)，通過(guò)云旅游的形式，也能實(shí)現(xiàn)

對(duì)景區(qū)的游覽目的。但是，我們認(rèn)為這仍然具有異地性的特征，因?yàn)樵坡糜蔚木?/p>

區(qū)一般也處于經(jīng)常居住地以外的地域。雖然是居家游覽，但是從游覽的對(duì)象來(lái)看，

仍然是異地的。

二、旅游政策

（一）旅游政策的含義

按照詞典解釋?zhuān)呤侵竾?guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了

實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的

歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的

工作方式、采取的一般步驟和具體措施。從這一定義可以看出，政策，從制定主

體來(lái)看，一般是指掌握一定公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)。政策的內(nèi)容具有廣泛性，既可能是

目標(biāo)任務(wù)，也可能是具體原則，或是具體步驟措施。

按照上述政策的概念，旅游政策可以理解為：國(guó)家或各級(jí)人民政府為了實(shí)現(xiàn)

旅游業(yè)規(guī)范和促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展所制定的目標(biāo)任務(wù)、行動(dòng)原則以及具體步驟和舉措

等。譬如，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)家旅游局發(fā)布的《關(guān)

于進(jìn)一步加強(qiáng)出境游市場(chǎng)監(jiān)管的通知》《關(guān)于深化導(dǎo)游體制改革加強(qiáng)導(dǎo)游隊(duì)伍建

設(shè)的意見(jiàn)》，文化和旅游部頒布的《關(guān)于提升假日及高峰期旅游供給品質(zhì)的指導(dǎo)

意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)旅游演藝發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。

003

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

（二）旅游政策的特征

1.內(nèi)部性。旅游政策多面向各級(jí)政府或旅游行政管理部門(mén)，以指導(dǎo)各級(jí)政府

或旅游部門(mén)工作為主要目的。譬如，國(guó)家旅游局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)出境游

市場(chǎng)監(jiān)管的通知》。因此，旅游政策首先體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的約束。當(dāng)然，從政

策效果來(lái)看，旅游政策的實(shí)施最終的指向還是旅游業(yè)本身。

2.階段性。旅游政策一般著眼于一定階段旅游業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，或是解決

一定階段內(nèi)旅游業(yè)的突出問(wèn)題，或是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)旅游領(lǐng)域的體制機(jī)制提出要求。

因此，在不同的歷史階段，旅游政策可能前后會(huì)存在較大的差異，甚至是針對(duì)同

一問(wèn)題，采取了完全不同的立場(chǎng)。這并非是旅游政策制定不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，而是

社會(huì)環(huán)境改變后主動(dòng)做出的政策調(diào)整。旅游政策的這一特性也使得其更具靈活性，

尤其是針對(duì)一些具體問(wèn)題的政策，可以根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化而變化。

3.多功能性。旅游政策既可以是針對(duì)旅游市場(chǎng)的一些突出問(wèn)題，從優(yōu)化治理

的角度制定，也可以是著眼社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)任務(wù)提出發(fā)

展戰(zhàn)略、基本原則。因此，旅游政策既具有規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、推動(dòng)旅游業(yè)規(guī)范

發(fā)展的功能，又可以從促進(jìn)發(fā)展的角度對(duì)旅游業(yè)更好發(fā)展提出具體措施。譬如，

為順應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)持續(xù)更新迭代背景下旅游業(yè)發(fā)展的新形

勢(shì)，推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，2020年，文化和旅游部、國(guó)家發(fā)展改革委等十部

門(mén)頒布了《關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》。

三、旅游法規(guī)

（一）旅游法規(guī)的含義

這里所說(shuō)的法規(guī)是法律規(guī)范的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指由具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定，并由國(guó)

家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范。

一般來(lái)說(shuō)，旅游法規(guī)有廣義和狹義上的理解。廣義的旅游法規(guī)是指國(guó)家制定

或認(rèn)可的，調(diào)整旅游活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。狹義的旅

游法規(guī)則是指專(zhuān)門(mén)為調(diào)整旅游領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系所制定的旅游法規(guī)。廣義上的旅游法

004

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

規(guī)不僅包含了狹義概念下的旅游法規(guī)，也包括其他參與調(diào)整旅游活動(dòng)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)

系的法律規(guī)范，譬如，《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等。

（二）旅游法規(guī)的類(lèi)型

根據(jù)制定部門(mén)的不同，旅游法規(guī)一般包含以下類(lèi)型。

1.法律。法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定

頒布的規(guī)范性法律文件，即狹義的法律，其法律效力僅次于憲法。《中華人民共

和國(guó)旅游法》就是我國(guó)的第一部旅游業(yè)法律。當(dāng)然，按照上述廣義的旅游法規(guī)的

理解，參與調(diào)整旅游活動(dòng)領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法律還有很多。

2.行政法規(guī)。行政法規(guī)是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，就有關(guān)

執(zhí)行法律和履行行政管理職權(quán)的問(wèn)題，以及依據(jù)全國(guó)人大的特別授權(quán)所制定的規(guī)

范性文件的總稱(chēng)。其法律地位和法律效力僅次于憲法和法律?！堵眯猩鐥l例》《風(fēng)

景名勝區(qū)條例》等都是國(guó)務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)。

3.地方性法規(guī)。地方性法規(guī)是指依法由有地方立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)及

其常委會(huì)，就地方性事務(wù)以及根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況執(zhí)行法律、行政法規(guī)的需要所

制定的規(guī)范性文件。譬如，《廣西壯族自治區(qū)旅游條例》《海南省旅游條例》《北

京市旅游條例》。有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大及其常委會(huì)包括省、自治區(qū)、

直轄市人大及其常委會(huì)、較大城市的人大及其常委會(huì)。較大城市，指省、自治區(qū)

人民政府所在地城市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地城市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市。

此外，按照《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，除法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性

法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，設(shè)區(qū)的、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的

具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法

規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的

事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。需要注意的是，設(shè)區(qū)的、市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)

的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)才能施行。

4.自治法規(guī)。根據(jù)《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》等規(guī)定，民族自

治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治

005

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

條例和單行條例，其適用范圍是該民族自治地方。自治條例和單行條例可以依照

當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行

政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行

政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所做的規(guī)定做出變通規(guī)定。

5.規(guī)章。國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能

的直屬機(jī)構(gòu)，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府

所制定的規(guī)范性文件稱(chēng)規(guī)章。前者一般稱(chēng)為部門(mén)規(guī)章，譬如《旅行社條例實(shí)施細(xì)

則》，后者一般稱(chēng)為地方性規(guī)章，譬如《廣西旅游民宿管理暫行辦法》。規(guī)章的

內(nèi)容限于執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)的規(guī)定，以及屬于本行政區(qū)域的具體行

政管理事項(xiàng)。

此外，我國(guó)與外國(guó)締結(jié)、參加、簽訂、加入、承認(rèn)的雙邊、多邊的條約、協(xié)

定和其他具有條約性質(zhì)的文件，除我國(guó)在締結(jié)時(shí)宣布持保留意見(jiàn)不受其約束的以

外，也與國(guó)內(nèi)法具有一樣的約束力。所以，也一樣可以調(diào)整旅游領(lǐng)域的相關(guān)社會(huì)

關(guān)系。

四、旅游政策與旅游法規(guī)的區(qū)別與聯(lián)系

（一）兩者的區(qū)別

1.制定流程不同。旅游法規(guī)的制定一般由法規(guī)專(zhuān)門(mén)規(guī)定，制定旅游法規(guī)必須

要按照規(guī)定的流程，否則影響旅游法規(guī)的效力。這種嚴(yán)格的流程與旅游法規(guī)更注

重著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、保持穩(wěn)定的特性有著密切的關(guān)系。旅游政策相較而言更加靈活，對(duì)

穩(wěn)定性盡管也有一定的要求，但還不能和旅游法規(guī)相比。因此，一般而言，旅游

法規(guī)的規(guī)范程度也較旅游政策更高。

2.實(shí)施方式不同。旅游法規(guī)的實(shí)施以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，并且對(duì)于違反旅游

法規(guī)的行為有明確的處理規(guī)定。無(wú)論是違反強(qiáng)制性規(guī)定的行政處罰、行政強(qiáng)制，

還是涉及民事權(quán)益的仲裁、訴訟等，都有法定的程序要求。旅游政策主要面向各

級(jí)政府或旅游行政管理部門(mén)，更多是通過(guò)內(nèi)部行政程序予以督促。旅游政策的內(nèi)

006

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

容并不像旅游法規(guī)一樣權(quán)利義務(wù)清晰，在實(shí)施的過(guò)程中各級(jí)政府還可以根據(jù)當(dāng)?shù)?/p>

的情況選擇不同的方式，對(duì)目標(biāo)的要求有時(shí)也不是完全剛性的。

3.目的作用不同。旅游法規(guī)更多是調(diào)整旅游活動(dòng)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系，其首要考

量的是規(guī)范，有利于旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。旅游政策則不僅具有規(guī)范的目的和作用，

更著眼于旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，通過(guò)明確政策措施促使旅游業(yè)加快發(fā)展、高質(zhì)

量發(fā)展。因此，旅游政策兼具規(guī)范和促進(jìn)的目的和作用。

（二）旅游政策與法規(guī)的聯(lián)系

盡管旅游政策與旅游法規(guī)有非常明顯的區(qū)別，也存在著內(nèi)在的聯(lián)系。其中，

最為明顯的表現(xiàn)是，旅游政策的內(nèi)容在一定的情形下會(huì)納入到旅游法規(guī)當(dāng)中。如

果旅游政策提出的關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展的一些基本原則被證明確實(shí)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)、重要的

指導(dǎo)意義，在解決一些具體問(wèn)題上被證明確實(shí)具有突出的效果，此種情形下，就

會(huì)將旅游政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為旅游法規(guī)。這種轉(zhuǎn)換，不僅可行，而且必要。

第二節(jié)?我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展與旅游政策法規(guī)演變

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政策和法規(guī)作為上層建筑的主要形式，與旅游業(yè)的

發(fā)展密不可分。一方面，旅游業(yè)的發(fā)展呼喚政策與法規(guī)對(duì)行業(yè)發(fā)展予以規(guī)范；另

一方面，旅游法規(guī)和旅游政策在促進(jìn)旅游業(yè)健康迅猛發(fā)展方面起到了至關(guān)重要的

作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，極大地促進(jìn)了旅游業(yè)的快速發(fā)展，

同時(shí)旅游政策與法規(guī)也在不斷地豐富和完善。

一、旅游業(yè)初步發(fā)展與旅游政策法規(guī)（1978年—1990年）

（一）歷史背景

黨的十一屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家的大政方針實(shí)現(xiàn)了大的轉(zhuǎn)變，工作重心也

轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。正是在這一大的歷史背景下，旅游業(yè)得到了黨和國(guó)家的關(guān)

007

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

注和重視。一方面，發(fā)展旅游業(yè)對(duì)于搞活經(jīng)濟(jì)具有較為直接的促進(jìn)作用。1979年，

鄧小平同志在與國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志談?wù)搰?guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針時(shí)就指出：旅游事業(yè)大有

文章可做，要突出地搞，加快地搞。旅游賺錢(qián)多、來(lái)錢(qián)快，沒(méi)有還不起外債的問(wèn)

題。另一方面，剛啟動(dòng)的改革開(kāi)放，迫切地需要在創(chuàng)匯方面有所作為。發(fā)展旅游

業(yè)，吸引國(guó)外游客入境旅游能為國(guó)家創(chuàng)造一定的外匯，一定程度上解決了當(dāng)時(shí)國(guó)

家外匯短缺的問(wèn)題。1979年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于大力發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，增加外

匯收入若干問(wèn)題的決定》中明確要求，旅游收匯的留成比例為30%—50%。此外，

改革開(kāi)放后，國(guó)家亟須加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的交往，而旅游是國(guó)際社會(huì)了解中國(guó)的一

個(gè)很好的窗口。1981年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》提出，“旅游事

業(yè)在我國(guó)既是經(jīng)濟(jì)事業(yè)的一部分，又是外事工作的一部分”，旅游業(yè)發(fā)展要“政

治經(jīng)濟(jì)雙豐收”。

（二）旅游政策法規(guī)制定情況

改革開(kāi)放后，我國(guó)旅游事業(yè)的發(fā)展與鄧小平同志的關(guān)心和重視是密不可分

的。1978年—1979年，鄧小平同志在黃山考察期間先后發(fā)表了“旅游業(yè)要變成

綜合性的行業(yè)”“旅游事業(yè)大有文章可做”“把黃山的牌子打出去”“發(fā)展旅游

事業(yè)，增加國(guó)家收入”“要大力發(fā)展民航、旅游業(yè)”等關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的談

話，為我國(guó)旅游事業(yè)的發(fā)展的吹響了號(hào)角。同時(shí)，鄧小平同志提出的“城市的發(fā)

展建設(shè)要和旅游業(yè)的發(fā)展建設(shè)綜合起來(lái)考慮；大力發(fā)展旅游業(yè)要尤其注意防止環(huán)

境污染，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中有效保護(hù)風(fēng)景區(qū)”等思想對(duì)旅游事業(yè)的發(fā)展具有重要的歷

史意義。1981年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》，提出要從中國(guó)

的實(shí)際情況出發(fā)，探索一條適合中國(guó)國(guó)情和中國(guó)特色的旅游業(yè)發(fā)展道路，我國(guó)旅

游業(yè)發(fā)展的初步構(gòu)想發(fā)軔于此。1986年，旅游業(yè)正式納入國(guó)家“七五計(jì)劃”，

成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一，旅游業(yè)的發(fā)展得到了進(jìn)一步重視，地位顯著

上升。這一時(shí)期旅游教育的開(kāi)啟也在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的重視。

1985年，桂林旅游專(zhuān)科學(xué)校成立（今為桂林旅游學(xué)院，2021年成為文化和旅游

部與廣西壯族自治區(qū)人民政府共建高校），成為中國(guó)最早一批專(zhuān)門(mén)開(kāi)展旅游教育

008

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

的學(xué)校。

盡管這一時(shí)期我國(guó)旅游業(yè)還只是處于初步發(fā)展階段，總體規(guī)模并不算大，

但在黨和國(guó)家的高度重視下，除前述政策方面的大力扶持之外，國(guó)家還特別注意

加強(qiáng)旅游領(lǐng)域的法制建設(shè)。1985年國(guó)務(wù)院頒布了改革開(kāi)放后第一部旅游行政法

規(guī)——《旅行社管理暫行條例》。1987年，國(guó)家旅游局又出臺(tái)了《導(dǎo)游人員管

理暫行規(guī)定》。這一時(shí)期國(guó)家還相繼出臺(tái)了《中國(guó)國(guó)際旅游價(jià)格管理暫行條例》

《旅游外匯管理暫行辦法》《旅游對(duì)外招徠管理的若干規(guī)定》等法規(guī)。

（三）旅游政策法規(guī)特點(diǎn)

1.高層重視，政策扶持力度大。大力發(fā)展旅游業(yè)是在特定的歷史環(huán)境中的國(guó)

家決策，也承擔(dān)了較為特殊的歷史使命。這一時(shí)期，黨和國(guó)家對(duì)發(fā)展旅游業(yè)的政

策給予了極大的關(guān)注，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展道路進(jìn)行了積極的探索，為旅游業(yè)的發(fā)

展創(chuàng)造了極好的政策環(huán)境。當(dāng)然，由于處于初步發(fā)展階段，而且當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)民經(jīng)

濟(jì)整體水平不高、國(guó)民收入有限，旅游業(yè)態(tài)較為單一，總體規(guī)模不大。因此，政

策內(nèi)容單一，主要以借鑒探索為主。

2.立足實(shí)際，旅游立法突出重點(diǎn)。這一時(shí)期的旅游多為觀光游，在當(dāng)時(shí)的交

通、信息條件下，人們出游在很大程度上主要依賴(lài)旅行社和導(dǎo)游的服務(wù)。因此，

這一時(shí)期主要圍繞規(guī)范旅行社和導(dǎo)游行為進(jìn)行立法，這在當(dāng)時(shí)也具有非?，F(xiàn)實(shí)的

意義。同時(shí)，鑒于黨和國(guó)家對(duì)這一時(shí)期旅游業(yè)發(fā)展的使命要求，我國(guó)的旅游立法

也借鑒了國(guó)際旅游法。

二、旅游業(yè)穩(wěn)步發(fā)展與旅游政策法規(guī)（1991年—2008年）

（一）歷史背景

改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了明顯的改善，發(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)逐步向好，

旅游業(yè)自身也在探索中積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但是，我國(guó)旅游業(yè)總體規(guī)模不大。進(jìn)入

20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的迫切性進(jìn)一步凸顯。1992年，黨的十四大正式

確立我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。旅游業(yè)在這一歷史

009

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

背景下，深化體制機(jī)制改革成為重要工作，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、深化改革開(kāi)放更是促

進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展。1998年亞洲金融危機(jī)的發(fā)生，擴(kuò)大內(nèi)需成為當(dāng)時(shí)應(yīng)對(duì)出口

不暢、尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措，旅游業(yè)的發(fā)展也突飛猛進(jìn)。在擴(kuò)大開(kāi)放

方面，2001年12月11日中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），為旅游業(yè)，特

別是出入境旅游的發(fā)展創(chuàng)造了更加有利的條件。值得注意的是，在這個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)

段里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度舉世矚目。2006年2月底，我國(guó)外匯儲(chǔ)備首次超過(guò)

日本，位居全球第一；同年10月，我國(guó)外匯儲(chǔ)備首次突破1萬(wàn)億美元大關(guān)，成

為全球第一個(gè)萬(wàn)億美元儲(chǔ)備國(guó)家；2008年中國(guó)人均GDP超過(guò)3000美元，幾乎

是1991年人均GDP333美元的10倍。作為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民收入增長(zhǎng)密切相關(guān)

的旅游業(yè)，更是如雨后春筍，呈現(xiàn)出了欣欣向榮的局面。同時(shí)旅游業(yè)的迅猛發(fā)展

也對(duì)旅游政策和法規(guī)提出了更高的要求。

（二）旅游政策法規(guī)制定情況

在上述歷史背景下，這一時(shí)期旅游政策法規(guī)的制定主要從以下幾個(gè)方面考量。

1.適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌，不斷深化旅游領(lǐng)域的體制機(jī)制改革。1993年，國(guó)家旅游局、

國(guó)家物價(jià)局印發(fā)《關(guān)于國(guó)際旅游價(jià)格管理方式改革的有關(guān)問(wèn)題的通知》，將“自

上而下”的國(guó)家政府定價(jià)制度，改變?yōu)椤白韵露稀钡穆糜纹髽I(yè)根據(jù)成本經(jīng)營(yíng)和

市場(chǎng)供求情況自行確定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。1989年，《關(guān)于對(duì)導(dǎo)游人員實(shí)施合同

管理的通知》實(shí)施后，導(dǎo)游隊(duì)伍的管理體制發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。行政審批權(quán)力下

放和規(guī)范行政許可也成為這一時(shí)期改革的重要內(nèi)容。譬如，將三星級(jí)以下飯店評(píng)

定與審批權(quán)下放至各省、自治區(qū)、直轄市旅游局。2006年，國(guó)家旅游局頒布《行

政許可實(shí)施暫行辦法》，明確行政許可邊界，規(guī)范行政許可行為，進(jìn)一步保護(hù)公

民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在涉及外商投資方面，先后出臺(tái)了《關(guān)于在國(guó)

家旅游度假區(qū)開(kāi)辦中外合資第一類(lèi)旅行社的審批管理暫行辦法》《設(shè)立外商控股、

外商獨(dú)資旅行社暫行規(guī)定》等。

2.拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，持續(xù)支持旅游業(yè)發(fā)展壯大。1993年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家旅

游局起草的《關(guān)于積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的意見(jiàn)》，提出大力發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游業(yè)，帶

010

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，旅游業(yè)被確定為國(guó)民

經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，地位進(jìn)一步提升。1999年9月，國(guó)務(wù)院修改了《全國(guó)年節(jié)及

紀(jì)念日放假辦法》，開(kāi)始實(shí)施“黃金周”制度。假日制度的調(diào)整有效地刺激了國(guó)

內(nèi)旅游業(yè)的迅猛發(fā)展。2001年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展

的通知》，提出樹(shù)立大旅游觀念，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，努力擴(kuò)大旅游發(fā)展

規(guī)模，進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的作用，努力建設(shè)世界旅游強(qiáng)國(guó)。

3.堅(jiān)持規(guī)范管理，突出整治市場(chǎng)秩序。一方面，隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)

行業(yè)管理的要求也越來(lái)越高，既要針對(duì)新的形勢(shì)建立新制度、新機(jī)制，同時(shí)結(jié)合

新的形勢(shì)發(fā)展和前期管理經(jīng)驗(yàn)，已有的制度也要不斷健全完善。《旅游安全管理

暫行辦法》（1990）《旅游投訴暫行規(guī)定》（1991）《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》

（1995）《旅行社經(jīng)理資格認(rèn)證管理規(guī)定》（1997）《旅行社辦理旅游意外保險(xiǎn)

暫行規(guī)定》（1997）《旅游發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》（2000）《旅游景區(qū)質(zhì)量等

級(jí)評(píng)定管理辦法》（2005）等相繼出臺(tái)。與此同時(shí)，原有的有關(guān)旅行社管理、導(dǎo)

游管理等相關(guān)法規(guī)也得到進(jìn)一步完善。1996年，《旅行社管理?xiàng)l例》出臺(tái)；1999年，

《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》出臺(tái)；2001年，針對(duì)上述兩個(gè)條例的《旅行社管理?xiàng)l例

實(shí)施細(xì)則》《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》也相繼頒布實(shí)施。這一時(shí)期旅游業(yè)在快速

發(fā)展過(guò)程中，一些市場(chǎng)亂象也日益凸顯，欺客宰客、脅迫消費(fèi)、隨意變更路線等

事件屢有發(fā)生，在社會(huì)上產(chǎn)生了不好影響，整頓旅游市場(chǎng)迫在眉睫。在此背景下，

國(guó)家旅游局相繼下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)出境旅游市場(chǎng)管理的通知》（2000）《關(guān)于整頓

和規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作的通知》（2002）《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)公民出境旅游市場(chǎng)管

理的通知》（2003）等。2007年，國(guó)家旅游局還制定下發(fā)《治理整頓“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”

專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作方案》，針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”引起的相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展集中專(zhuān)項(xiàng)整治。

4.適應(yīng)開(kāi)放新形勢(shì)，健全出入境旅游管理。1997年，《中國(guó)公民自費(fèi)出國(guó)

旅游管理暫行辦法》出臺(tái)，宣告出境旅游開(kāi)始進(jìn)入全面規(guī)范管理階段。2002年，

《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》出臺(tái)，重點(diǎn)圍繞旅行社組織中國(guó)公民出國(guó)旅游活

動(dòng)，從出國(guó)旅游的目的地管理、旅行社資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行規(guī)范。2006年，《大

011

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

陸居民赴臺(tái)灣地區(qū)旅游管理辦法》在規(guī)范赴臺(tái)旅游業(yè)務(wù)的同時(shí)，也極大地促進(jìn)了

兩岸之間的旅游交往。

（三）旅游政策法規(guī)特點(diǎn)

1.緊跟形勢(shì)。如上所述，這一時(shí)期，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)層面都經(jīng)歷

了深刻的變革。對(duì)于旅游業(yè)而言，既面臨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放等帶來(lái)的重

大機(jī)遇，也迫切需要對(duì)應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展進(jìn)行行業(yè)的規(guī)范治理。這一時(shí)期的旅游

政策法規(guī)，一方面緊跟形勢(shì)發(fā)展，加大旅游業(yè)的政策支持力度，深化體制機(jī)制改

革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，引導(dǎo)旅游業(yè)加快發(fā)展；另一方面，建立健全旅游政策法規(guī)，

加大旅游市場(chǎng)的整治力度。

2.內(nèi)容豐富。這一時(shí)期時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，面對(duì)的問(wèn)題比較多，因此在旅游政

策方面相較于前一階段更為豐富，可以說(shuō)是引導(dǎo)與規(guī)范并重、對(duì)內(nèi)與對(duì)外結(jié)合、

建立與健全并舉，很多旅游領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度都是在這一時(shí)期完成的。這既是形勢(shì)

發(fā)展的需要，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)發(fā)展旅游業(yè)的高度重視。

三、旅游業(yè)全面創(chuàng)新發(fā)展與旅游政策法規(guī)（2009年至今）

（一）歷史背景

進(jìn)入這一時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度令世人矚目。但是，略顯粗放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

弊端也越來(lái)越凸顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)展既追求速度，也注重發(fā)展的質(zhì)量，科學(xué)發(fā)展觀逐漸

成為共識(shí)。2015年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)上提出了“創(chuàng)新、

協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展注重的是解決發(fā)展動(dòng)力問(wèn)

題，協(xié)調(diào)發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡問(wèn)題，綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和

諧共處問(wèn)題，開(kāi)放發(fā)展注重的是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，共享發(fā)展注重的是解決

社會(huì)公平正義問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持新發(fā)展理念是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。

在此背景下，“綠水青山就是金山銀山”深入人心，“一帶一路”倡議廣受認(rèn)同。

“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RECP）”等國(guó)際協(xié)議的簽訂，進(jìn)一步彰顯了改

革開(kāi)放的基本國(guó)策。

012

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

對(duì)于旅游業(yè)而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為旅游業(yè)的騰飛奠定了良好的基礎(chǔ)。

然而，以觀光游為主，“一頭大、其他小”的旅游業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展持續(xù)性、拓展性堪憂，

發(fā)展理念亟待轉(zhuǎn)變，旅游業(yè)態(tài)亟須創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心

的黨中央提出的新理念、新思想成為這一時(shí)期旅游業(yè)發(fā)展的指針。習(xí)近平總書(shū)記

強(qiáng)調(diào)：“文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)密不可分，要堅(jiān)持以文塑旅、以旅彰文，推動(dòng)文化

和旅游融合發(fā)展，讓人們?cè)陬I(lǐng)略自然之美中感悟文化之美、陶冶心靈之美。”2019

年，黨的十九大報(bào)告明確提出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要

矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛

盾。”這是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的標(biāo)志，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變對(duì)黨和國(guó)

家的工作提出了新要求。深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持深

化旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持業(yè)態(tài)改革創(chuàng)新，堅(jiān)持文旅融合，走高質(zhì)量發(fā)展

道路，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要成為旅游業(yè)發(fā)展的主基調(diào)。

（二）旅游政策法規(guī)制定情況

1.支持力度持續(xù)加大，產(chǎn)業(yè)地位進(jìn)一步提升。2009年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)

于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出要“深化改革開(kāi)放，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變

發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民

群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的定位實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。

2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，從創(chuàng)新發(fā)展理念、

加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、深化旅游改革、推動(dòng)區(qū)域旅游一體化、大力拓展入境旅游市

場(chǎng)、加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大財(cái)政金融扶持力度等二十個(gè)方面對(duì)旅游業(yè)改革

發(fā)展提出要求，并且制定了重點(diǎn)任務(wù)分工和進(jìn)度安排表，加快推進(jìn)落實(shí)相關(guān)工作。

2015年，國(guó)家旅游局發(fā)布《中國(guó)旅游“5·15戰(zhàn)略”》，提出要加快我國(guó)旅游業(yè)

的國(guó)際化、科技化和多元化，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效。這一時(shí)期最讓人

欣喜的是《中華人民共和國(guó)旅游法》正式出臺(tái)，自此，我國(guó)旅游領(lǐng)域終于有了一

部綜合性法律，這在我國(guó)旅游發(fā)展史中具有里程碑意義。

2.深入貫徹新發(fā)展理念，旅游業(yè)態(tài)不斷創(chuàng)新。2009年，文化部和旅游部共

013

旅游政策與法規(guī)基礎(chǔ)教程

同出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旅游業(yè)找到了一條深化內(nèi)

涵發(fā)展的新路?！蛾P(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，要拓展旅游發(fā)展

空間，積極發(fā)展休閑度假旅游，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，積極開(kāi)展研學(xué)旅行，大力發(fā)

展老年旅游等。

《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出理念創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)

新和市場(chǎng)主體創(chuàng)新。要求推動(dòng)精品景區(qū)建設(shè)，加快休閑度假產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，大力發(fā)展鄉(xiāng)

村旅游，提升紅色旅游發(fā)展水平，加快發(fā)展自駕車(chē)，旅居車(chē)旅游，大力發(fā)展海洋及

濱水旅游，積極發(fā)展冰雪旅游，加快培育低空旅游。從消費(fèi)端倡導(dǎo)綠色旅游消費(fèi)，

從供給端強(qiáng)調(diào)綠色開(kāi)發(fā)與節(jié)能減排。構(gòu)建旅游開(kāi)放新格局，實(shí)施積極的旅游外交戰(zhàn)略，

大力提振入境旅游，深化內(nèi)地與港澳、大陸與臺(tái)灣地區(qū)旅游合作，有序發(fā)展出境旅游，

提高旅游業(yè)開(kāi)放發(fā)展的深度和廣度，提升旅游業(yè)發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性。

2022年，《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，“十四五”時(shí)期要以習(xí)近

平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，以推動(dòng)旅游

業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，注重需求側(cè)管理，

以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，堅(jiān)持

系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、統(tǒng)籌保護(hù)和利用，立足構(gòu)建新發(fā)展格局，在疫情防

控常態(tài)化條件下創(chuàng)新提升國(guó)內(nèi)旅游，在國(guó)際疫情得到有效控制前提下分步有序促

進(jìn)入境旅游、穩(wěn)步發(fā)展出境旅游，著力推動(dòng)文化和旅游深度融合，著力完善現(xiàn)代

旅游業(yè)體系，加快旅游強(qiáng)國(guó)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)更高質(zhì)量、更有效率、更加公

平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

這一時(shí)期，《關(guān)于加快發(fā)展森林旅游的意見(jiàn)》（2011）《國(guó)民旅游休閑剛要》

（2013）《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家中醫(yī)藥健康旅游示范區(qū)（基地、項(xiàng)目）創(chuàng)建工作的通知》

（2016）《關(guān)于促進(jìn)自駕車(chē)旅居旅游發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2016）《關(guān)于推進(jìn)中小

學(xué)研學(xué)旅行的意見(jiàn)》（2016）《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2016）《關(guān)

于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2017）等相繼出臺(tái)。此外，以互

聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)持續(xù)更新迭代，為旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

014

第一章?旅游政策與法規(guī)概述

2020年，文化和旅游部、國(guó)家發(fā)展改革委等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化“互聯(lián)

網(wǎng)+旅游”推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，結(jié)合新時(shí)期“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”發(fā)展

面臨的新形勢(shì)、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，提出加快建設(shè)智慧旅游景區(qū)，完善旅游信息基

礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新旅游公共服務(wù)模式，加大線上旅游營(yíng)銷(xiāo)力度，加強(qiáng)旅游監(jiān)管服務(wù)，

提升旅游治理能力，扶持旅游創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，