應(yīng)急管理通論（第二版）

第6章應(yīng)急計(jì)劃職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急計(jì)劃戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃管理恢復(fù)重建規(guī)劃管理重點(diǎn)問題應(yīng)急計(jì)劃的概念與類型戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程應(yīng)急預(yù)案管理過程應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃制訂過程恢復(fù)重建規(guī)劃管理過程引言：新時(shí)代應(yīng)急計(jì)劃觀

2013年4月20日，四川蘆山發(fā)生70級強(qiáng)烈地震。5月21日至23日習(xí)近平總書記到四川蘆山地震災(zāi)區(qū)考察，看望慰問受災(zāi)群眾。對于災(zāi)后重建，習(xí)近平要求“既要考慮災(zāi)區(qū)原有發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦，又要充分利用恢復(fù)重建提供的機(jī)遇，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高度重視產(chǎn)業(yè)升級、節(jié)能環(huán)保，努力實(shí)現(xiàn)恢復(fù)重建和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙贏。要實(shí)行中央統(tǒng)籌、分級負(fù)責(zé)的體制機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)力量，發(fā)揮群眾主體作用，積極引導(dǎo)災(zāi)區(qū)群眾開展自力更生、生產(chǎn)自救活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)群眾建房興業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增收致富的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。黨中央對應(yīng)急計(jì)劃工作的重視體現(xiàn)在多個(gè)方面。1.重視安全發(fā)展規(guī)劃2.重視應(yīng)急預(yù)案和處置計(jì)劃3.重視恢復(fù)重建規(guī)劃010203目錄應(yīng)急計(jì)劃概述戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃管理恢復(fù)重建規(guī)劃管理0405應(yīng)急計(jì)劃概述016.1.1應(yīng)急計(jì)劃的概念和意義1.計(jì)劃的原理計(jì)劃有廣義和狹義之分。廣義的計(jì)劃職能是指管理者制定計(jì)劃、執(zhí)行計(jì)劃和檢查計(jì)劃執(zhí)行情況的全過程；狹義的計(jì)劃職能是指管理者事先對未來應(yīng)采取的行動(dòng)所作的謀劃與安排。2.應(yīng)急計(jì)劃的概念

應(yīng)急計(jì)劃是指應(yīng)急管理主體針對突發(fā)事件應(yīng)對各個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)制訂并實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃與行動(dòng)方案的過程。3.應(yīng)急計(jì)劃的意義應(yīng)急計(jì)劃重要性在于：（1）應(yīng)急計(jì)劃是實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng)的重要依據(jù)。（2）應(yīng)急計(jì)劃可以增強(qiáng)應(yīng)急管理的預(yù)見性,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),控制事態(tài)。（3）應(yīng)急計(jì)劃有利于在明確的目標(biāo)下統(tǒng)一突發(fā)事件應(yīng)對人員的思想與行動(dòng)。（4）應(yīng)急計(jì)劃有利于合理配置應(yīng)急資源,提高效率,減少突發(fā)事件帶來的損失。在我國，應(yīng)急計(jì)劃的重要性還體現(xiàn)在“一案三制”體系建設(shè)中的“一案”（一套應(yīng)急預(yù)案體系），在預(yù)案體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。6.1.2

應(yīng)急計(jì)劃的類型按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急計(jì)劃有不同的類型劃分。1.戰(zhàn)略性規(guī)劃與戰(zhàn)術(shù)性計(jì)劃應(yīng)急管理戰(zhàn)略性規(guī)劃是指對于突發(fā)事件應(yīng)對的工作體系或社會(huì)體系建設(shè)進(jìn)行的規(guī)劃。應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃、總體應(yīng)急預(yù)案、總體災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃等屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃。應(yīng)急管理戰(zhàn)術(shù)性計(jì)劃是指對某一項(xiàng)或某一類突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng)所進(jìn)行的計(jì)劃。預(yù)警計(jì)劃、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急行動(dòng)方案都屬于戰(zhàn)術(shù)性計(jì)劃。2.主動(dòng)的計(jì)劃和被動(dòng)的計(jì)劃在預(yù)防準(zhǔn)備過程中，突發(fā)事件應(yīng)對的規(guī)劃與計(jì)劃往往有充分的準(zhǔn)備，屬于主動(dòng)的計(jì)劃；在預(yù)警響應(yīng)和其后各個(gè)環(huán)節(jié)，有關(guān)的應(yīng)對計(jì)劃、規(guī)劃都是被動(dòng)的。主動(dòng)的計(jì)劃在計(jì)劃時(shí)間、資源上都很寬裕，被動(dòng)的計(jì)劃則有較大的約束性。3.常態(tài)計(jì)劃和非常態(tài)計(jì)劃相對而言，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、恢復(fù)重建規(guī)劃都是系統(tǒng)性更強(qiáng)的常態(tài)計(jì)劃，預(yù)警行動(dòng)計(jì)劃、應(yīng)急處置救援計(jì)劃、過渡安置計(jì)劃等則是非常態(tài)計(jì)劃。6.1.3

應(yīng)急計(jì)劃的過程1.形勢分析研判

形勢分析研判包括對所在環(huán)境與大勢的判斷，指對當(dāng)前或未來風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件形勢的分析研判，對應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件條件（應(yīng)對主體的優(yōu)勢與劣勢）的調(diào)查分析等。2.制訂應(yīng)急計(jì)劃

制訂應(yīng)急計(jì)劃包括決定應(yīng)急計(jì)劃目標(biāo)、展開應(yīng)急任務(wù)、明確實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與任務(wù)的措施等。其成果是制定任務(wù)文本。3.實(shí)施應(yīng)急計(jì)劃

按照計(jì)劃要求為落實(shí)應(yīng)急計(jì)劃而組織資源、開展相關(guān)活動(dòng)。4.檢查調(diào)整計(jì)劃

在應(yīng)急計(jì)劃實(shí)施過程中，檢查計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度和環(huán)境任務(wù)變化要求。在必要時(shí)及時(shí)調(diào)整計(jì)劃。戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃管理026.2.1戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的構(gòu)成1.公共安全與應(yīng)急管理戰(zhàn)略公共安全與應(yīng)急管理戰(zhàn)略是一個(gè)國家、地區(qū)或組織對于公共安全與應(yīng)急管理的最高級別的方向性、長遠(yuǎn)性、全局性謀劃成果。它是其他規(guī)劃和工作的指南。2.應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃是以突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)為對象的專項(xiàng)規(guī)劃。在我國，該規(guī)劃是同級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理領(lǐng)域的細(xì)化，也是各級政府指導(dǎo)應(yīng)急管理領(lǐng)域工作，制定應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)政策，以及審批、核準(zhǔn)應(yīng)急體系建設(shè)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算的依據(jù)。因此，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃是開展應(yīng)急管理工作的前導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，既具有較強(qiáng)的宏觀性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性，又兼具可操作性、現(xiàn)實(shí)性、專業(yè)性。6.2.2應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容結(jié)構(gòu)1.規(guī)劃背景本部分的內(nèi)容是整個(gè)規(guī)劃的邏輯起點(diǎn)，應(yīng)在對應(yīng)急體系的現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上簡要說明現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、存在的主要薄弱環(huán)節(jié)，以及未來一段時(shí)期所面臨的形勢。2.總體要求總體要求包括指導(dǎo)思想、基本原則、建設(shè)目標(biāo)。3.總體布局與主要任務(wù)總體布局包括各類應(yīng)急資源在空間上的布局、在不同類別突發(fā)公共事件應(yīng)對上的布局，以及在突發(fā)事件處置的不同環(huán)節(jié)上的布局。4.重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的重要抓手，是未來審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，以及安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算的主要依據(jù)。5.相關(guān)政策措施規(guī)劃的相關(guān)政策措施是保障規(guī)劃順利實(shí)施的必要外部條件，如組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、財(cái)政稅收保險(xiǎn)政策、人才培養(yǎng)與科研開發(fā)政策、激勵(lì)與處罰政策措施等。6.2.3戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程1.前期工作編制規(guī)劃前，要認(rèn)真做好相關(guān)基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。可通過委托、招標(biāo)、合作研究等方式對規(guī)劃涉及的關(guān)鍵重大課題進(jìn)行調(diào)查研究。（1）風(fēng)險(xiǎn)分析。

（2）資源調(diào)查。

（3）能力評估。（4）確定工作方案。

（5）成立組織機(jī)構(gòu)。2.起草規(guī)劃規(guī)劃編制起草組要認(rèn)真研究分析規(guī)劃前期調(diào)查研究資料，廣泛聽取和吸收各方面意見和建議，綜合與協(xié)調(diào)不同部門的體系建設(shè)需求，對主要規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)論證，最終形成規(guī)劃草案及相關(guān)說明文件。（1）編寫規(guī)劃框架稿。

（2）編寫規(guī)劃初稿。（3）征求意見和修改完善。

（4）做好規(guī)劃的銜接。6.2.3戰(zhàn)略性應(yīng)急規(guī)劃的流程3.規(guī)劃論證與審批（1）規(guī)劃的論證。

（2）規(guī)劃的審批。

（3）規(guī)劃的發(fā)布。4.規(guī)劃評估與修訂規(guī)劃的評估。在規(guī)劃實(shí)施的中期，規(guī)劃編制部門要適時(shí)組織開展規(guī)劃評估，監(jiān)督檢查各部門的規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)完成情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，對不適應(yīng)環(huán)境變化的規(guī)劃內(nèi)容及時(shí)調(diào)整和修訂，有針對性地采取新的政策和措施，促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。中期評估可以委托有資質(zhì)、獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。規(guī)劃的修訂。規(guī)劃實(shí)施期間經(jīng)評估需要做出調(diào)整和修訂時(shí)，由原規(guī)劃編制部門提出調(diào)整、修訂意見，按規(guī)定的程序?qū)徟l(fā)布并執(zhí)行。應(yīng)急預(yù)案管理036.3.1應(yīng)急預(yù)案管理概述

應(yīng)急預(yù)案管理是應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃、制定、實(shí)施、修訂等工作的全過程。應(yīng)急預(yù)案管理遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)管理的原則。

各種應(yīng)急預(yù)案的編制與實(shí)施既有共性，也有各自的特性。借鑒各國經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國有關(guān)規(guī)劃與計(jì)劃管理的基本要求，應(yīng)急預(yù)案管理可分為編制、出臺、傳播、演練、修訂等環(huán)節(jié)。

應(yīng)急預(yù)案管理的功能體現(xiàn)在：（1）推動(dòng)完善應(yīng)急機(jī)制。突發(fā)事件的應(yīng)對工作涉及面廣，往往需要多部門與多機(jī)構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。應(yīng)急預(yù)案制定與實(shí)施過程有助于完善突發(fā)事件應(yīng)對的機(jī)制性的安排。（2）推動(dòng)應(yīng)急人員準(zhǔn)備。突發(fā)事件的偶發(fā)性使得人們很難積累突發(fā)事件處置的直接經(jīng)驗(yàn)。通過應(yīng)急預(yù)案的修編和演練，有助于推動(dòng)應(yīng)急人員的思想與能力準(zhǔn)備。（3）推動(dòng)應(yīng)急資源準(zhǔn)備。突發(fā)事件的應(yīng)對處置，往往需要調(diào)度和動(dòng)用各種應(yīng)急資源。應(yīng)急預(yù)案的制定與演練有助于推動(dòng)所需資源提前準(zhǔn)備到位。6.3.2預(yù)案編制1.啟動(dòng)預(yù)案編制工作依據(jù)規(guī)劃啟動(dòng)預(yù)案編制。通常，各級政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)要針對本區(qū)域本機(jī)構(gòu)制訂其應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)劃，在規(guī)劃的指導(dǎo)下啟動(dòng)有關(guān)預(yù)案編制工作。組建應(yīng)急預(yù)案編制工作團(tuán)隊(duì)。應(yīng)急預(yù)案編制工作團(tuán)隊(duì)的成員應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，吸收預(yù)案涉及的主要部門和單位的相關(guān)業(yè)務(wù)人員、有關(guān)專家及其他有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人員參加。2.評估問題情景為準(zhǔn)確把握預(yù)案的針對性，應(yīng)急預(yù)案編制要明確風(fēng)險(xiǎn)所在。如果沒有對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，應(yīng)首先對風(fēng)險(xiǎn)作出評估。在對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行基本把握的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)鏈進(jìn)行分析，即分析事件可能產(chǎn)生的各種直接后果以及次生、衍生后果，評估各種后果的危害方式與危害程度。3.評估資源能力資源與能力是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)，各類應(yīng)急預(yù)案都要評估資源能力。（1）資源調(diào)查資源調(diào)查是調(diào)查實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)所需的資源滿足情況。應(yīng)急預(yù)案編制需要特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)急資源調(diào)查。（2）應(yīng)急能力評估應(yīng)急能力評估是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析和資源調(diào)查的結(jié)果，對現(xiàn)有應(yīng)急能力進(jìn)行的綜合評估。6.3.2預(yù)案編制4.預(yù)案編制（1）應(yīng)急預(yù)案編制的組織應(yīng)急預(yù)案的編制必須基于風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)?zāi)情分析結(jié)果、參考應(yīng)急資源能力需求與現(xiàn)狀，以及有關(guān)法律法規(guī)要求。（2）準(zhǔn)備預(yù)案編寫資料法律法規(guī)；相關(guān)預(yù)案；編寫指導(dǎo)文件和模板此外，比這些文件更具體、更具有便利性的，是應(yīng)急預(yù)案的編制模板。（3）設(shè)計(jì)行動(dòng)措施對于應(yīng)急預(yù)案，要建立應(yīng)急指揮體系，明確應(yīng)急體系中各個(gè)機(jī)構(gòu)的組成以及機(jī)構(gòu)從平時(shí)的職能狀態(tài)轉(zhuǎn)換到戰(zhàn)時(shí)職能狀態(tài)的職責(zé)；根據(jù)對突發(fā)事件的分類分級，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施；對于應(yīng)急處置的每個(gè)步驟，都應(yīng)該有明確的責(zé)任人和操作的先后順序。編制預(yù)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)在評價(jià)與潛在危險(xiǎn)相對應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)突發(fā)事件的可能發(fā)生地和資源所在地以及不同類別、級別事件對各類資源的需求數(shù)量，結(jié)合自然和社會(huì)環(huán)境，確定資源調(diào)度的數(shù)量和路線。（4）應(yīng)急預(yù)案的構(gòu)成要素1）總則。 2）組織指揮體系及職責(zé)。 3）預(yù)警和預(yù)防機(jī)制。4）應(yīng)急響應(yīng)。 5）后期處置。 6）保障措施。7）附則。6.3.3預(yù)案出臺1.評審為保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性以及與實(shí)際情況的符合性，應(yīng)急預(yù)案必須經(jīng)過評審，包括組織內(nèi)部評審和專家評審，必要時(shí)請上級應(yīng)急機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審。應(yīng)急預(yù)案評審的主要標(biāo)準(zhǔn)包括如下方面：（1）形式的完備性。（2）內(nèi)容的合規(guī)性。（3）目標(biāo)的針對性。（4）內(nèi)容的實(shí)用性。（5）內(nèi)容的可操作性。（6）與其他相關(guān)預(yù)案的兼容性。2.發(fā)布應(yīng)急預(yù)案評審?fù)ㄟ^后，應(yīng)當(dāng)報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后進(jìn)行正式發(fā)布和備案。政府預(yù)案的發(fā)布方式由以下行動(dòng)構(gòu)成：（1）主要行政首長簽署。（2）通過政府新聞辦、政府網(wǎng)站、公共媒體向社會(huì)公布并印發(fā)給相關(guān)部門。涉密的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)按照保密要求公布簡本或簡明操作手冊。（3）宣布生效日期。（4）向上級政府備案(選擇性要求)。企事業(yè)單位的預(yù)案發(fā)布方式則大致為：（1）單位主要負(fù)責(zé)人簽署。（2）通過新聞媒體或其他形式向社會(huì)公布。（3）宣布生效日期。（4）向主管部門備案（必要性要求）。6.3.3預(yù)案出臺3.備案應(yīng)急預(yù)案的備案是按照相關(guān)管理制度的要求到指定主管部門將預(yù)案存檔（備查）的程序。部門預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案應(yīng)當(dāng)報(bào)上級行政主管部門備案。企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案由單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，自行印發(fā)，并應(yīng)報(bào)行政主管部門備案。從備案的概念上講，它對預(yù)案本身不具有審查職責(zé)，但是，主管部門有權(quán)拒絕為不合要求的預(yù)案備案。如《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第二十一條規(guī)定：“受理備案登記的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行形式審查，經(jīng)審查符合要求的，予以備案并出具應(yīng)急預(yù)案備案登記表；不符合要求的，不予備案并說明理由?！?.3.4預(yù)案傳播應(yīng)急預(yù)案編制單位應(yīng)當(dāng)通過編發(fā)培訓(xùn)材料、舉辦培訓(xùn)班、開展工作研討等方式，對與應(yīng)急預(yù)案實(shí)施密切相關(guān)的管理人員和專業(yè)救援人員等組織開展應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)。各級政府及有關(guān)部門應(yīng)將應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)作為應(yīng)急管理培訓(xùn)的重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、公務(wù)員培訓(xùn)、應(yīng)急管理干部日常培訓(xùn)內(nèi)容。對需要公眾廣泛參與的非涉密的應(yīng)急預(yù)案，編制單位應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報(bào)刊等多種媒體廣泛宣傳，制作通俗易懂、好記管用的宣傳普及材料，向公眾免費(fèi)發(fā)放。6.3.5預(yù)案演練1.演練的概念與目的（1）演練的概念

《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》將演練定義為：各級人民政府及其部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等（以下統(tǒng)稱演練組織單位）組織相關(guān)單位及人員，依據(jù)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，模擬應(yīng)對突發(fā)事件的活動(dòng)。（2）演練的目的依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，演練的目的包括：1）檢驗(yàn)預(yù)案。 2）完善準(zhǔn)備。

3）鍛煉隊(duì)伍。4）磨合機(jī)制。 5）科普宣教。2.應(yīng)急演練的基本類型與國內(nèi)流行的桌面演練和實(shí)戰(zhàn)演練的二分法不同，按照應(yīng)急演練組織形式劃分，可將應(yīng)急演練分為桌面演練、實(shí)操演練、指揮演練、綜合演練四種基本類型。3.應(yīng)急演練設(shè)計(jì)為規(guī)范演練設(shè)計(jì)和推動(dòng)無腳本、高挑戰(zhàn)性的應(yīng)急演練，在進(jìn)行演練場景設(shè)計(jì)時(shí)，有必要區(qū)分演練底本和演練腳本兩個(gè)概念。6.3.6預(yù)案修訂應(yīng)急預(yù)案編制單位應(yīng)當(dāng)建立定期評估制度，分析評價(jià)預(yù)案內(nèi)容的針對性、實(shí)用性和可操作性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和科學(xué)規(guī)范管理。應(yīng)急預(yù)案必須進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。應(yīng)急預(yù)案修訂的重要性并不亞于預(yù)案的制定。為了不斷完善和改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案并保證預(yù)案的時(shí)效性，只有及時(shí)對預(yù)案進(jìn)行修訂，才能更有效地應(yīng)對突發(fā)事件。應(yīng)急預(yù)案修訂涉及組織指揮體系與職責(zé)、應(yīng)急處置程序、主要處置措施、突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容的，修訂工作應(yīng)參照規(guī)定的預(yù)案編制、審批、備案、公布程序組織進(jìn)行。僅涉及其他內(nèi)容的，修訂程序可根據(jù)情況適當(dāng)簡化。應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃管理046.4.1應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃管理概述應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃管理是突發(fā)事件應(yīng)對過程中，針對具體事件制訂與實(shí)施行動(dòng)方案的過程。制訂應(yīng)急行動(dòng)方案是應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其本質(zhì)是以應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，由應(yīng)急指揮部門根據(jù)獲取的應(yīng)急信息，對錯(cuò)綜復(fù)雜的應(yīng)急態(tài)勢進(jìn)行綜合研判，根據(jù)各相關(guān)部門的應(yīng)急領(lǐng)域知識,識別應(yīng)急目標(biāo)，并制訂相應(yīng)的行動(dòng)方案。各級應(yīng)急指揮部都應(yīng)當(dāng)有自身的應(yīng)急行動(dòng)方案，指揮部職能組和應(yīng)急救援隊(duì)伍都應(yīng)當(dāng)制訂其行動(dòng)方案。應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃包括預(yù)警行動(dòng)計(jì)劃、應(yīng)急處置救援計(jì)劃、過渡安置計(jì)劃等在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中制訂并實(shí)施的應(yīng)急行動(dòng)方案。小型突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，現(xiàn)場指揮官可自行制訂應(yīng)急行動(dòng)方案，但如果事件規(guī)模擴(kuò)大，指揮官則可能需設(shè)立計(jì)劃小組（通常是綜合協(xié)調(diào)組充當(dāng)這一角色）。計(jì)劃小組的主要任務(wù)是對事件的發(fā)展態(tài)勢和可用資源的狀況進(jìn)行信息搜集、評估，在此基礎(chǔ)上起草應(yīng)急行動(dòng)方案。6.4.2把握態(tài)勢1.獲得動(dòng)態(tài)信息

把握態(tài)勢所需要的動(dòng)態(tài)信息可以來自下級報(bào)告、自行調(diào)查，并可以借助遙感衛(wèi)星照相等現(xiàn)代監(jiān)測手段。2.快速評估快速評估一般是指在事態(tài)不確定性較高、時(shí)間非常緊迫、資源與信息有限的情況下進(jìn)行的評估?？焖僭u估要求在突發(fā)事件發(fā)生后的較短時(shí)間內(nèi)，由履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的政府及其有關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定，指派工作組或有關(guān)機(jī)構(gòu)針對特定問題進(jìn)行快速調(diào)查，短時(shí)間內(nèi)提供相關(guān)結(jié)論?？焖僭u估的內(nèi)容包括兩方面：（１）突發(fā)事件損失和影響。（２）受災(zāi)人員和影響區(qū)域的需求。3.明確優(yōu)先項(xiàng)明確要優(yōu)先解決的問題，就是對態(tài)勢進(jìn)行判斷的過程。其中，要特別注意前瞻性地把握問題，著重注意下列問題是否處于優(yōu)先處理的地位：●對生命安全造成威脅的情況；●基礎(chǔ)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)受到威脅的情況；●對環(huán)境造成的影響程度：●造成極高損害的可能性；●突發(fā)事件及其發(fā)展演變的復(fù)雜性。6.4.3確立目標(biāo)

制訂行動(dòng)方案的第二個(gè)環(huán)節(jié)是在明確問題的優(yōu)先項(xiàng)基礎(chǔ)之上，確定所要實(shí)現(xiàn)的應(yīng)急處置目標(biāo)。應(yīng)急指揮者的應(yīng)急處置目標(biāo)主要有如下五個(gè)方面：（1）管理性目標(biāo)，即確保應(yīng)急指揮體系有效運(yùn)作。（2）控制性目標(biāo)，即采取措施控制危險(xiǎn)源，控制危急事態(tài)發(fā)展。（3）救助性目標(biāo)，即開展對受災(zāi)、受害人員的搶救、扶助工作。（4）恢復(fù)性目標(biāo)，即設(shè)法恢復(fù)基本秩序，恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施功能。（5）溝通性目標(biāo)，即開展公眾溝通工作，動(dòng)員社會(huì)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。

6.4.4制訂計(jì)劃上述處置目標(biāo)需要采取一系列措施才能實(shí)現(xiàn)。制訂應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃的過程是確定應(yīng)急處置措施與策略的過程。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定及對典型突發(fā)事件處置案例的分析，這里將突發(fā)事件應(yīng)急處置分為三個(gè)階段，分階段提出若干處置措施與策略，供制訂應(yīng)急行動(dòng)方案參考。1.重點(diǎn)響應(yīng)期重點(diǎn)響應(yīng)期作為突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的第一個(gè)階段，也稱為先期響應(yīng)階段，往往是最危急、最緊迫的階段。這一階段，應(yīng)急指揮者的核心任務(wù)是迅速控制事態(tài)，盡最大努力保障人的生命財(cái)產(chǎn)安全。其持續(xù)時(shí)間可能短至幾個(gè)小時(shí)（如地震發(fā)生后，外部救援力量沒有抵達(dá)前的幾個(gè)小時(shí)）。在這期間，可能根本來不及制訂任何書面的行動(dòng)計(jì)劃。但應(yīng)急指揮者需要迅速形成工作思路，并將基本措施與策略傳達(dá)出去。2.全面響應(yīng)期在全面響應(yīng)期，各項(xiàng)應(yīng)急處置工作全面鋪開,需要形成系統(tǒng)的應(yīng)急處置工作思路。這一階段可能會(huì)持續(xù)數(shù)十小時(shí)或若干天（如地震后從重點(diǎn)響應(yīng)到震后黃金72小時(shí)內(nèi)）。通常，本級政府要協(xié)調(diào)上級和外部力量，指導(dǎo)下級具體工作的任務(wù)也十分繁重。3.深度響應(yīng)期在深度響應(yīng)期，各項(xiàng)應(yīng)急處置工作都已經(jīng)步入正軌。需要在全面開展好各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，注重解決深層次處置問題，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。這一階段持續(xù)的時(shí)間更長（如地震應(yīng)對72小時(shí)到過渡安置期之前），工作部署要更加細(xì)致、周到。6.4.5形成計(jì)劃1.應(yīng)急行動(dòng)方案的內(nèi)容要求

（１）表述清楚、簡明，避免繁文縟節(jié)；（２）準(zhǔn)確表達(dá)由什么人以什么手段，在什么時(shí)間內(nèi)，完成什么任務(wù)，達(dá)到什么樣的結(jié)果，等等；（３）明確執(zhí)行者的具體權(quán)限；（４）明確何時(shí)向何人報(bào)告執(zhí)行情況。

2.應(yīng)急行動(dòng)方案與應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系

（１）應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)內(nèi)容可以直接用來作為應(yīng)急行動(dòng)方案。這種情況往往僅限于常規(guī)性、并不復(fù)雜的突發(fā)事件處置。（２）對應(yīng)急預(yù)案的部分內(nèi)容進(jìn)行替換來形成應(yīng)急行動(dòng)方案。這在應(yīng)急預(yù)案基本可用，只需對個(gè)別內(nèi)容進(jìn)行更換的情況下可以采用。（３）對應(yīng)急預(yù)案加以改編，形成應(yīng)急行動(dòng)方案。這是需要對預(yù)案進(jìn)行大范圍的修改的情形。（４）對應(yīng)急預(yù)案實(shí)施顛覆性改造，形成應(yīng)急行動(dòng)方案。這是在應(yīng)急預(yù)案基本不可用的全新形勢下，采用完全不同的思路制訂應(yīng)急行動(dòng)方案的過程。在此，應(yīng)急預(yù)案只是提供了最基本的政策和某些思路線索。

6.4.6實(shí)施評估

在應(yīng)急行動(dòng)方案實(shí)施過程中，執(zhí)行者應(yīng)定期（如每天一次）向指揮機(jī)構(gòu)匯報(bào)方案實(shí)施情況，并提出方案改進(jìn)意見建議。指揮機(jī)構(gòu)則應(yīng)及時(shí)評估應(yīng)急行動(dòng)方案的有效性、適應(yīng)性，在必要時(shí)對方案進(jìn)行適時(shí)調(diào)整?；謴?fù)重建規(guī)劃管理056.5.1恢復(fù)重建規(guī)劃概述恢復(fù)重建規(guī)劃是在重大突發(fā)事件應(yīng)急處置的后期啟動(dòng)的事后處置工作規(guī)劃?；謴?fù)重建規(guī)劃管理包括災(zāi)害調(diào)查和損失評估、制訂恢復(fù)重建規(guī)劃、實(shí)施恢復(fù)重建規(guī)劃等環(huán)節(jié)。

在突發(fā)事件應(yīng)急處置的后期，有關(guān)方面要制訂恢復(fù)重建規(guī)劃?；謴?fù)重建規(guī)劃既包括經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與重建的內(nèi)容，包括社會(huì)層面和心理精神層面的內(nèi)容。規(guī)劃在制訂與實(shí)施過程中會(huì)面臨一系列特殊的挑戰(zhàn)和問題。一方面時(shí)間緊、任務(wù)急，另一方面規(guī)劃所需的智力資源和重建的財(cái)力資源有限。這可能帶來以下問題：一是不能仔細(xì)科學(xué)地論證，有時(shí)規(guī)劃方案粗糙，有時(shí)規(guī)劃沒有充分考慮未來防災(zāi)減災(zāi)需求。二是不能充分發(fā)揮創(chuàng)造性，不能通過集思廣益和充分論證實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性恢復(fù)重建，導(dǎo)致恢復(fù)重建思路平平、規(guī)劃質(zhì)量不高。三是一些地方政府可能存有趁重建之機(jī)搞華而不實(shí)的“政績工程”的沖動(dòng)，容易浪費(fèi)寶貴的資源，甚至給未來發(fā)展造成困難和問題。因此，恢復(fù)重建規(guī)劃需要在嚴(yán)格制度要求、遵從科學(xué)方法的基礎(chǔ)上，在資源約束與理想方案、輿論壓力與科學(xué)精神之間尋找最佳的平衡點(diǎn)。6.5.2災(zāi)害調(diào)查和損失評估災(zāi)害調(diào)查和損失評估是制訂恢復(fù)重建規(guī)劃和有效防災(zāi)減災(zāi)的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。損失評估既要從微觀層面對已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)害作出評估，又要在宏觀層面對城市承載能力、抗風(fēng)險(xiǎn)程度、關(guān)系民生的各項(xiàng)資源的承載能力進(jìn)行綜合評估。綜合評估城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、土地、文物、工商企業(yè)等災(zāi)害損失，實(shí)事求是、客觀科學(xué)地確定災(zāi)害范圍和災(zāi)害損失，形成綜合評估報(bào)告，按程序報(bào)批后作為災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的重要依據(jù)。在自然災(zāi)害調(diào)查和損失評估方面，《自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)制度》對災(zāi)情統(tǒng)計(jì)的責(zé)任主體、指標(biāo)要求、報(bào)送時(shí)限、報(bào)表體系等作出了明確規(guī)定。評估應(yīng)分為快速需求評估和初步損害評估兩個(gè)階段?？焖傩枨笤u估的目的是認(rèn)清災(zāi)難程度，確定在災(zāi)難應(yīng)對中救生及維持生命所需的資源；初步損害評估的目的是獲得災(zāi)害影響的準(zhǔn)確信息，以確定災(zāi)區(qū)所需的服務(wù)、人員、資源，在此基礎(chǔ)上判斷是否需要申請?jiān)?.5.3制訂恢復(fù)重建規(guī)劃制訂恢復(fù)重建規(guī)劃是有序開展災(zāi)后恢復(fù)重建工作的基礎(chǔ)，通過規(guī)劃可以明確總體思路、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容、政策支持和參與重建各方的責(zé)任及協(xié)調(diào)機(jī)制等。根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)重建資金規(guī)模，結(jié)合國家相關(guān)政策和地方實(shí)際，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)