應(yīng)急管理通論（第二版）

第3章應(yīng)急管理本質(zhì)關(guān)鍵術(shù)語應(yīng)急管理

公共安全治理

危機(jī)管理

業(yè)務(wù)持續(xù)性管理

應(yīng)急管理體系應(yīng)急管理職能

風(fēng)險(xiǎn)防控

預(yù)防

監(jiān)測

風(fēng)險(xiǎn)管理

應(yīng)急準(zhǔn)備

應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急處置

應(yīng)急救援

危機(jī)管理

事后處置

評估總結(jié)

恢復(fù)

重建重點(diǎn)問題應(yīng)急管理的概念與特點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控的工作環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管理的基本方法應(yīng)急準(zhǔn)備的主要內(nèi)容應(yīng)急響應(yīng)的主要內(nèi)容事后處置的工作環(huán)節(jié)引言：新時(shí)代應(yīng)急本質(zhì)觀

2019年11月29日，中央政治局就我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記指出：“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命?！边@是對應(yīng)急管理本質(zhì)與作用的高度概括。黨中央高度重視應(yīng)急管理，提出了一系列維護(hù)公共安全、做好應(yīng)急管理工作的治本之道。1.堅(jiān)持問題導(dǎo)向、著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)2.強(qiáng)調(diào)安全風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件的全過程治理3.強(qiáng)調(diào)“綜合減災(zāi)”4.實(shí)施精準(zhǔn)治理5.加強(qiáng)源頭治理、標(biāo)本兼治6.做好監(jiān)管預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)7.做好災(zāi)后重建與事后整改010203目錄什么是應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)急響應(yīng)事后處置0405什么是應(yīng)急管理013.1.1應(yīng)急管理的概念1.上位概念：國家安全治理與突發(fā)事件應(yīng)對從不同視角看，應(yīng)急管理有不同的屬概念，即上位概念。這里介紹應(yīng)急管理的兩個(gè)上位概念——國家安全治理與突發(fā)事件應(yīng)對。（1）國家安全治理。國家安全治理是指安全主體為了維護(hù)安全狀態(tài)和提升安全能力對國家安全事務(wù)進(jìn)行治理的過程。（2）突發(fā)事件應(yīng)對。突發(fā)事件應(yīng)對作為以突發(fā)事件為對象的人類實(shí)踐活動(dòng)，有著廣泛的含義。2.應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延應(yīng)急管理是指政府和其他管理主體對突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建中的各種應(yīng)對活動(dòng)的管理；應(yīng)急管理也是公共安全管理的一個(gè)重要組成部分。3.1.1應(yīng)急管理的概念3.相關(guān)概念（1）公共安全治理。公共安全治理是為了實(shí)現(xiàn)一定的公共安全狀態(tài)與目標(biāo)所實(shí)行的治理。傳統(tǒng)的公共安全管理是以政府為主體、以法律和行政為主要工具手段的管理，而公共安全治理則是超越了公共安全管理的現(xiàn)代治理方式。公共安全治理就是要確立公共安全一切為了人民，也要依靠人民的思想，全面動(dòng)員社會(huì)各界和廣大人民群眾投身到公共安全治理當(dāng)中。（2）危機(jī)管理。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，危機(jī)管理是指應(yīng)對危機(jī)型突發(fā)事件所進(jìn)行的管理活動(dòng)。在中文語境下，危機(jī)同時(shí)意味著危險(xiǎn)和機(jī)會(huì)。通過危機(jī)處置收獲利益、化危為機(jī)是許多危機(jī)管理者的期待,但事實(shí)上化危為機(jī)并不容易。危機(jī)事件在急速發(fā)展,影響和扭轉(zhuǎn)其發(fā)展方向的時(shí)機(jī)亦轉(zhuǎn)瞬即逝。這就需要危機(jī)管理者有高超的領(lǐng)導(dǎo)能力。（3）業(yè)務(wù)持續(xù)性管理。業(yè)務(wù)持續(xù)性管理（businesscontinuitymanagement,BCM）是幫助各類組織（包括企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)等實(shí)體組織）在災(zāi)難事件發(fā)生時(shí),確保其關(guān)鍵業(yè)務(wù)持續(xù)進(jìn)行的方法。

BCM整個(gè)過程分為六個(gè)階段（即6R模型），即減少(reduce)、響應(yīng)(respond)、恢復(fù)(recover)、重續(xù)(resume)、重建(restore)、返回(return)。3.1.2應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)1.具有鮮明公共性的管理應(yīng)急管理不僅包括政府的應(yīng)急管理，而且包括企業(yè)和其他社會(huì)組織的應(yīng)急管理。但總體而言，應(yīng)急管理具有鮮明的公共性。第一，應(yīng)急管理的目的具有公共性。第二，應(yīng)急管理主體以政府為統(tǒng)領(lǐng)。第三，企業(yè)、非政府組織、社區(qū)等的應(yīng)急管理從屬于國家的應(yīng)急管理體系。2.以風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件為中心的管理只有應(yīng)急管理是圍繞風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件展開、以防控風(fēng)險(xiǎn)與削弱突發(fā)事件的負(fù)面影響為指向的管理。應(yīng)急管理又往往被稱為突發(fā)事件應(yīng)急管理，這一稱謂體現(xiàn)了應(yīng)急管理以事件為中心的管理特點(diǎn)。第一，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥话l(fā)事件時(shí)需要采取緊急措施。第二，常態(tài)下的應(yīng)急管理工作需要圍繞風(fēng)險(xiǎn)與可能的突發(fā)事件展開。第三，總體上，應(yīng)急管理工作要圍繞風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件的全過程展開。3.宏觀微觀兼具的管理（1）作為宏觀公共政策過程的應(yīng)急管理。（2）作為微觀管理操作過程的應(yīng)急管理。（3）宏觀微觀應(yīng)急管理特性不同。（4）宏觀微觀應(yīng)急管理相互貫通。3.1.3應(yīng)急管理的主要任務(wù)應(yīng)急管理作為人類的實(shí)踐活動(dòng)有著自身的目的性，這主要體現(xiàn)在一系列任務(wù)中。1.政治任務(wù)

作為具有鮮明公共性的實(shí)踐活動(dòng)，應(yīng)急管理本身帶有突出的政治性。2.社會(huì)任務(wù)

應(yīng)急管理對遭受突發(fā)事件損害的社會(huì)公眾要扶貧濟(jì)困，維護(hù)死者尊嚴(yán)，保護(hù)生者基本生活，具體表現(xiàn)為落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)對突發(fā)事件的社會(huì)保障措施。3.經(jīng)濟(jì)任務(wù)

應(yīng)急管理涉及應(yīng)急資源分配與經(jīng)濟(jì)損失對沖，有著鮮明的經(jīng)濟(jì)性。4.文化任務(wù)

應(yīng)急管理肩負(fù)著塑造安全文化、災(zāi)害應(yīng)對文化的任務(wù)。5.生態(tài)任務(wù)

應(yīng)急管理肩負(fù)著在突發(fā)事件應(yīng)對全過程中的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的任務(wù)。尤其是災(zāi)中減少生態(tài)環(huán)境破壞，災(zāi)后恢復(fù)生態(tài)環(huán)境等。3.1.4應(yīng)急管理體系應(yīng)急管理體系是指一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國家的應(yīng)急管理相關(guān)要素構(gòu)成的一個(gè)整體，具體包括應(yīng)急管理的主體、制度、力量和保障四個(gè)方面。這些要素解決了應(yīng)急管理由誰做（主體）、依據(jù)什么做（規(guī)范）、依靠什么力量做（隊(duì)伍）、使用什么資源做（保障）的問題。其中：

應(yīng)急管理主體是指在應(yīng)急管理過程中承擔(dān)突發(fā)事件應(yīng)對職責(zé)的組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人。其中，政府系統(tǒng)是應(yīng)急管理的主導(dǎo)性主體。

應(yīng)急管理制度是以法律規(guī)范為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系。其中包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)預(yù)案，以及各類組織內(nèi)部的各種應(yīng)急管理制度等。應(yīng)急力量是特殊的應(yīng)急管理主體，是由各種常備力量、專業(yè)力量、志愿者力量等構(gòu)成的統(tǒng)一整體。應(yīng)急保障是指由突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng)的各種保障性工作構(gòu)成的整體。應(yīng)急保障包括應(yīng)急資金物資與場所保障、應(yīng)急信息與通信保障、應(yīng)急教育科技與創(chuàng)新保障等。這些內(nèi)容既是總的突發(fā)事件應(yīng)對的保障，也是應(yīng)急管理發(fā)揮作用的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與保障。3.1.5應(yīng)急管理過程應(yīng)急管理過程有多種視角。從時(shí)間維度，表現(xiàn)為事前管理、事中管理與事后管理；從職能維度，有應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、組織、溝通、控制；從事件維度，有各類突發(fā)事件的各具特色的管理過程。1.應(yīng)急管理一般過程管理過程是指依時(shí)間進(jìn)度展開的管理工作的邏輯進(jìn)程。例如,戰(zhàn)略管理學(xué)中的戰(zhàn)略計(jì)劃、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略控制三個(gè)環(huán)節(jié)即是對管理過程的描述。質(zhì)量管理中的計(jì)劃、行動(dòng)、檢查、糾正(PDCA)循環(huán)是對質(zhì)量管理過程的描述。綜合有關(guān)方面的表述,我們可以將應(yīng)急管理過程分為具有如圖3-2所示關(guān)系的四個(gè)環(huán)節(jié)。3.1.5應(yīng)急管理過程2.應(yīng)急管理職能過程（1）應(yīng)急管理職能的含義。應(yīng)急管理的基本職能有應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急組織、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急溝通、應(yīng)急控制等職能。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)急管理主體在應(yīng)急管理過程中的任何環(huán)節(jié)都需要落實(shí)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制等基本職能。當(dāng)然，在這其中，都離不開應(yīng)急管理理念的統(tǒng)領(lǐng)、應(yīng)急管理規(guī)范的遵循和應(yīng)急保障條件的支撐。（2）主要應(yīng)急管理職能。應(yīng)急計(jì)劃。應(yīng)急計(jì)劃是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)針對突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動(dòng)制定并實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、行動(dòng)方案的機(jī)制與過程。應(yīng)急組織。應(yīng)急組織是指對突發(fā)事件應(yīng)對各個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理主體和人力資源進(jìn)行有效整合的機(jī)制與過程。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)是指在突發(fā)事件應(yīng)對各個(gè)環(huán)節(jié)中,應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者把握自我、動(dòng)員他人、完成突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)行為過程。應(yīng)急溝通。應(yīng)急溝通是指政府和其他應(yīng)急管理主體與其體系內(nèi)部,以及與媒體、公眾等受眾溝通信息、相互交流的機(jī)制與過程。應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中,應(yīng)急管理主體對相關(guān)單位、組織和人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查,從而能夠全面妥善地應(yīng)對和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過程。風(fēng)險(xiǎn)防控023.2.1風(fēng)險(xiǎn)防控概述1.風(fēng)險(xiǎn)防控含義風(fēng)險(xiǎn)防控是對可能引發(fā)突發(fā)事件的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先應(yīng)對的過程。這一過程的基本環(huán)節(jié)是風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)處置。風(fēng)險(xiǎn)防控在不同語境下有不同的稱謂。2.風(fēng)險(xiǎn)防控能力（1）通用性能力計(jì)劃規(guī)劃能力：制訂信息監(jiān)測、采取預(yù)警行動(dòng)方案的能力。組織協(xié)調(diào)能力：整合官方和民間相關(guān)方面共同參與信息監(jiān)測和預(yù)警行動(dòng)的能力。溝通動(dòng)員能力：就突發(fā)事件信息同公眾和有關(guān)方面有效地溝通,以及必要時(shí)發(fā)布預(yù)警信息的能力。（2）專用性能力風(fēng)險(xiǎn)評估能力：就區(qū)域/社區(qū)/行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、排查的能力。監(jiān)測能力：對風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的苗頭進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測的能力。預(yù)警能力：對可能發(fā)生的突發(fā)事件形勢進(jìn)行研判、作出預(yù)警決策和開展預(yù)警響應(yīng)的能力。3.2.2預(yù)防預(yù)防是指為了消除突發(fā)事件出現(xiàn)的機(jī)會(huì)和減輕突發(fā)事件的危害所做的各種預(yù)防性工作。有的突發(fā)事件是可以預(yù)防的，有的突發(fā)事件是無法避免的，但可以通過采取措施減輕突發(fā)事件的危害。預(yù)防包括增量風(fēng)險(xiǎn)處置與存量風(fēng)險(xiǎn)處置。對于增量風(fēng)險(xiǎn)而言，最好是控制其產(chǎn)生，即做好風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。在政府層面，風(fēng)險(xiǎn)源頭治理要從規(guī)劃開始。對于存量風(fēng)險(xiǎn)而言，就要開展系統(tǒng)性的防控。

3.2.3監(jiān)測和預(yù)警在微觀具體風(fēng)險(xiǎn)防控中，風(fēng)險(xiǎn)防控主要體現(xiàn)為監(jiān)測和預(yù)警。其中，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)研判過程，預(yù)警與預(yù)警響應(yīng)則屬于風(fēng)險(xiǎn)處置過程。1.監(jiān)測監(jiān)測，顧名思義是指“監(jiān)督與預(yù)測”，包括風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)研判兩個(gè)環(huán)節(jié)。因此，監(jiān)測有以下幾層含義：一是監(jiān)測的時(shí)間涉及突發(fā)事件的事前、事中和事后全過程；二是監(jiān)測的目的是為決策者提供參考，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息；三是監(jiān)測的手段包括技術(shù)與人員兩種方式；四是監(jiān)測的對象是各類突發(fā)事件的危險(xiǎn)要素及其先兆；五是監(jiān)測的過程主要是對收集到的數(shù)據(jù)與信息進(jìn)行研究和判斷，上報(bào)評估結(jié)果；六是監(jiān)測的特征是實(shí)時(shí)地、動(dòng)態(tài)地監(jiān)視與測量。2.預(yù)警預(yù)警，顧名思義是指預(yù)先警示。預(yù)警具體有以下幾層含義：一是預(yù)警發(fā)布時(shí)間是在突發(fā)事件還沒發(fā)生，或者已經(jīng)發(fā)生但是尚未到來之前。如果是在突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生并且到來之后才對外發(fā)布信息，那就不再是預(yù)警，而是事后公告。二是預(yù)警主體是提前獲知突發(fā)事件即將或可能來臨的組織或個(gè)人。通常，各級政府是法定的預(yù)警發(fā)布者。三是預(yù)警對象是潛在的受影響者，包括當(dāng)?shù)鼐用瘛?yīng)急管理機(jī)構(gòu)、媒體、救援人員、志愿者等。四是預(yù)警內(nèi)容是有關(guān)可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生但是尚未到來的突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)信息及行動(dòng)建議。五是預(yù)警目的是警告潛在的受影響者，并通過提供行動(dòng)建議，促使其采取合理的避險(xiǎn)措施。3.2.3監(jiān)測和預(yù)警3.預(yù)警響應(yīng)預(yù)警響應(yīng)又稱為預(yù)警行動(dòng)、預(yù)警措施。只發(fā)布預(yù)警，并不能保證預(yù)警能夠取得預(yù)期的效果。最終衡量預(yù)警獲得成功的唯一標(biāo)準(zhǔn)是目標(biāo)部門、機(jī)構(gòu)和個(gè)人等預(yù)警接收者迅速啟動(dòng)預(yù)警響應(yīng)，按照預(yù)警的期望目標(biāo)，及時(shí)采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與減少損失。為此，要構(gòu)建行動(dòng)導(dǎo)向型預(yù)警體系，其核心特征是擁有充足的時(shí)間、合理的建議和適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。針對可能或即將發(fā)生的突發(fā)事件，可采取以下預(yù)警響應(yīng)措施。一是程序性措施；二是預(yù)判性措施；三是控制性措施；四是發(fā)布性措施；五是維護(hù)性措施；六是保護(hù)性措施；七是避險(xiǎn)性措施；八是準(zhǔn)備性措施；九是限制性措施。

發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)的政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)事態(tài)的發(fā)展,按照有關(guān)規(guī)定適時(shí)調(diào)整預(yù)警級別并重新發(fā)布。有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的,發(fā)布警報(bào)的政府應(yīng)當(dāng)立即宣布解除警報(bào),終止預(yù)警期,并解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施。3.2.4風(fēng)險(xiǎn)管理方法根據(jù)國際風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)等的表述，風(fēng)險(xiǎn)管理基本過程包括如下環(huán)節(jié)：1.評估準(zhǔn)備2.風(fēng)險(xiǎn)掃描3.風(fēng)險(xiǎn)分析4.綜合評估5.風(fēng)險(xiǎn)處置6.監(jiān)控與評估7.溝通與咨詢應(yīng)急準(zhǔn)備033.3.1應(yīng)急準(zhǔn)備概述1.應(yīng)急準(zhǔn)備含義應(yīng)急準(zhǔn)備的字面含義是對應(yīng)對突發(fā)事件的一切準(zhǔn)備活動(dòng)。為明確起見，我們將應(yīng)急準(zhǔn)備定義為在既定的應(yīng)急管理體系框架下，為了應(yīng)對潛在危機(jī)事件所做的各種準(zhǔn)備工作，主要包括總體性的應(yīng)急體系能力建設(shè)規(guī)劃，以應(yīng)急預(yù)案管理為牽引的應(yīng)急體系準(zhǔn)備、以應(yīng)急培訓(xùn)演練為牽引的應(yīng)急力量準(zhǔn)備，以及以韌性建設(shè)為牽引的綜合應(yīng)急能力準(zhǔn)備。2.應(yīng)急準(zhǔn)備能力（1）通用性能力計(jì)劃規(guī)劃能力：公共安全體系建設(shè)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案制定能力。組織協(xié)調(diào)能力：整合官方和民間相關(guān)方面共同參與預(yù)防準(zhǔn)備工作的能力。溝通動(dòng)員能力：就風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急準(zhǔn)備同公眾和有關(guān)方面有效溝通的能力。（2）專用性能力降低脆弱性能力：降低系統(tǒng)或基礎(chǔ)設(shè)施等的脆弱性、提升其韌性的能力。資源準(zhǔn)備能力：就人力、物力、財(cái)力資源等做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作的能力。社區(qū)韌性能力：提升有關(guān)單位、社區(qū)或地方抗擊突發(fā)事件的能力。3.3.2應(yīng)急體系能力建設(shè)規(guī)劃應(yīng)急體系能力建設(shè)規(guī)劃是指在一定規(guī)劃期內(nèi)（在我國通常與五年規(guī)劃相一致，將應(yīng)急規(guī)劃作為總體規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃），對應(yīng)急組織體系、制度體系以及各方面應(yīng)急能力進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)劃往往包括戰(zhàn)略原則與目標(biāo)、應(yīng)急體系優(yōu)化，以及綜合應(yīng)急保障，涉及應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急資金物資與場所、應(yīng)急信息通信體系、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等方面的保障工作。3.3.3應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)對突發(fā)事件能力的提高，一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)急預(yù)案制定和管理的水平。是否有預(yù)案是區(qū)別現(xiàn)代應(yīng)急管理與經(jīng)驗(yàn)性應(yīng)急管理的重要標(biāo)志。制定預(yù)案的目的是增強(qiáng)應(yīng)急決策科學(xué)性，明確各處置主體的責(zé)任，提高處置效率。預(yù)案制定工作要通過調(diào)查和分析，針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)危害，制定一系列的應(yīng)急行動(dòng)流程。預(yù)案內(nèi)容一般包括：組織體系與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制、恢復(fù)與重建措施。要加強(qiáng)預(yù)案演練與宣傳，增強(qiáng)操作人員的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急技能，通過演練和實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)預(yù)案成熟度，為下次應(yīng)對工作做好準(zhǔn)備。3.3.4應(yīng)急培訓(xùn)演練1.培養(yǎng)應(yīng)急管理者當(dāng)今世界突發(fā)事件頻繁發(fā)生，對各國政府履行公共管理職能提出了更高的要求，人力資源準(zhǔn)備必須跟進(jìn)。要造就具有戰(zhàn)略眼光，具有科學(xué)決策能力、較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力、良好溝通能力的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者，培養(yǎng)執(zhí)行力很強(qiáng)的應(yīng)急管理工作人員。通過培訓(xùn)，提高他們的應(yīng)急素質(zhì)，使其能夠迅速聚集資源，有條不紊地開展突發(fā)事件應(yīng)對處置工作。2.開展公眾應(yīng)急教育對公眾開展應(yīng)急科普宣教和培訓(xùn)也是人力準(zhǔn)備的重要方面，目的在于增強(qiáng)公眾的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力。公眾應(yīng)急教育的主陣地在學(xué)校和社區(qū)。3.開展應(yīng)急演練通過開展應(yīng)急演練培養(yǎng)應(yīng)急管理者和具體行動(dòng)者在思想與技能上適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對的要求。3.3.5韌性建設(shè)韌性（也稱恢復(fù)力）日益成為生態(tài)學(xué)、災(zāi)害學(xué)、心理學(xué)，以及風(fēng)險(xiǎn)管理、安全科學(xué)等諸多學(xué)科和研究領(lǐng)域共同關(guān)注和高度重視的焦點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，韌性是指社會(huì)系統(tǒng)、組織及個(gè)體適應(yīng)環(huán)境變化，承受威脅與破壞力，并通過應(yīng)急準(zhǔn)備、學(xué)習(xí)及再組織快速從破壞中恢復(fù)到原來狀態(tài)或接近原來狀態(tài)的能力。因此，韌性是一種承受能力、應(yīng)變能力、恢復(fù)能力和提升能力。這些能力取決于一個(gè)系統(tǒng)的自身社會(huì)資本以及自組織能力。韌性可減輕事故、事件或事情的后果，也可以影響重大事故、事件或事情發(fā)生的可能性。韌性社會(huì)與組織具有反思性、穩(wěn)健性、靈活性、包容性和應(yīng)急準(zhǔn)備冗余性等特點(diǎn)。韌性建設(shè)通常以地域?yàn)閱挝唬珥g性城市、韌性社區(qū)建設(shè)。綜合減災(zāi)社區(qū)建設(shè)可以視為韌性社區(qū)建設(shè)的一種努力。應(yīng)急響應(yīng)043.4.1應(yīng)急響應(yīng)概述1.應(yīng)急響應(yīng)含義應(yīng)急響應(yīng)是在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急響應(yīng)主體調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，采取的減少損害、防止突發(fā)事件擴(kuò)大和次生災(zāi)害滋生的措施行動(dòng)。應(yīng)急響應(yīng)包括搜索與救援、醫(yī)療急救、緊急疏散、開展災(zāi)害評估、處置危險(xiǎn)源影響，提供水、食品及避難場所，進(jìn)行衛(wèi)生管理、維持治安、提供社會(huì)心理咨詢服務(wù)、恢復(fù)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、對捐贈(zèng)進(jìn)行管理協(xié)調(diào)等活動(dòng)。2.應(yīng)急響應(yīng)能力（1）通用性能力（2）專用性能力3.4.2應(yīng)急處置與救援應(yīng)急處置屬于應(yīng)急響應(yīng)的重要內(nèi)容，人們經(jīng)常將應(yīng)急響應(yīng)與應(yīng)急處置相提并論，但兩者是有區(qū)別的。從時(shí)間來看，應(yīng)急處置是在突發(fā)事件發(fā)生后采取的行動(dòng)，應(yīng)急響應(yīng)則不一定發(fā)生在突發(fā)事件發(fā)生之后。應(yīng)急處置是突發(fā)事件發(fā)生后的總體性應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)，而應(yīng)急救援是應(yīng)急處置中的技術(shù)性操作行動(dòng)。突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置與救援通?？梢苑譃槿缦码A段：重點(diǎn)響應(yīng)期：這一時(shí)期是基層緊急投入拯救生命、各個(gè)層面緊急動(dòng)員起來的緊急期。在一定程度上，這一時(shí)期是無序期。全面響應(yīng)期：這一時(shí)期屬于黃金救援期，既是各項(xiàng)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作全面展開的時(shí)期，也是搶險(xiǎn)救災(zāi)的人員搜救、基礎(chǔ)設(shè)施搶險(xiǎn)任務(wù)異常繁重的時(shí)期。深度響應(yīng)期：這一時(shí)期是各項(xiàng)工作秩序基本形成，把受災(zāi)群眾安置、次生災(zāi)害防治作為重點(diǎn)工作的時(shí)期。此階段對各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性和質(zhì)量要求高，因此稱為深度響應(yīng)期。3.4.3應(yīng)急結(jié)束應(yīng)急結(jié)束是指應(yīng)急處置工作結(jié)束，或者相關(guān)危險(xiǎn)因素消除后，現(xiàn)場應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)予以撤銷的工作環(huán)節(jié)。通常，政府要宣布應(yīng)急結(jié)束并啟動(dòng)恢復(fù)重建工作。事后處置053.5.1事后處置概述1.事后處置含義突發(fā)事件的威脅和危害得到基本控制和消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織開展事后恢復(fù)工作，以減輕突發(fā)事件造成的損失和影響,盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會(huì)秩序，妥善解決處置突發(fā)事件過程中引發(fā)的矛盾和糾紛,并在條件允許時(shí)對基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行升級重建。作為突發(fā)事件應(yīng)急處置的一個(gè)“事后”環(huán)節(jié),事后處置主要工作包括評估總結(jié)、恢復(fù)、重建。另外，與恢復(fù)和重建密切相關(guān)的還有“后期處置”“善后處理”“善后處置”等概念。2.事后處置能力（1）通用性能力（2）專用性能力3.5.2評估總結(jié)評估是指突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)立即對突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行評估?？偨Y(jié)是指應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明突發(fā)事件的發(fā)生經(jīng)過和原因，總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，如果涉及組織和機(jī)構(gòu)的責(zé)任問題，就可能會(huì)有責(zé)任追究環(huán)節(jié)。責(zé)任追究是指單位或者個(gè)人違反有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生或者危害擴(kuò)大，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，或者依規(guī)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。除了追究責(zé)任，還可能需要對有功人員和組織進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。3.5.3恢復(fù)恢復(fù)是指使遭受突發(fā)事件破壞的設(shè)施與受影響的個(gè)人和組織回到突發(fā)事件發(fā)生前的狀態(tài)。因此，突發(fā)事件的恢復(fù)是在應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)急主體為恢復(fù)正常的社會(huì)秩序和運(yùn)行狀態(tài)所采取的一切措施的總和，是突發(fā)事件應(yīng)對的最后一個(gè)階段，使遭受突發(fā)事件的組織和人恢復(fù)到正常狀態(tài)。它大多開始于突發(fā)事件的穩(wěn)定，結(jié)束于正常狀態(tài)的回歸。有的恢復(fù)是有計(jì)劃的，有的由于時(shí)間緊迫是臨時(shí)性的；尤其是最初時(shí)期的恢復(fù)，往往沒有足夠的時(shí)間來制訂計(jì)劃。3.5.4重建重建，簡而言之，就是事后的再次建設(shè)。由于各類突發(fā)事件的性質(zhì)不同，存在有的突發(fā)事件“有恢復(fù)無重建”的現(xiàn)象。一般來說，重建是在存在較大的、非常顯著的或者毀滅性破壞時(shí)才進(jìn)行的。重建是在全面規(guī)劃之后全方位開展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體系的重新建設(shè)，不但是被破壞事物的修補(bǔ)和康復(fù)，更重要的是實(shí)施社會(huì)、政治、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等一系列措施，重建政府運(yùn)轉(zhuǎn)和服務(wù)功能，為受影響的人們提供長期的關(guān)愛和治療，是一個(gè)復(fù)雜的過程和系統(tǒng)工程。重建是一個(gè)系統(tǒng)工作過程，它既包括物質(zhì)層面，又包括社會(huì)層面和心理精神層面。一些國家所講的恢復(fù)實(shí)際上是包括恢復(fù)與重建在內(nèi)的廣義恢復(fù)。例如，美國《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(NIMS)對“恢復(fù)”的定義是：“制訂、協(xié)調(diào)和實(shí)施服務(wù)與現(xiàn)場復(fù)原計(jì)劃，重建政府運(yùn)轉(zhuǎn)和服務(wù)功能，實(shí)施對個(gè)人、私人部門、非政府和公共部門的援助項(xiàng)目以提供住房和促進(jìn)復(fù)原，對受影響的人們提供長期的關(guān)愛和治療，以及實(shí)施社會(huì)、政治、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的其他措施，評估突發(fā)事件以吸取教訓(xùn)，完成事件報(bào)告，主動(dòng)采取措施減輕未來突發(fā)事件的后果?！北菊滦〗Y(jié)1.應(yīng)急管理的上位概念有國家安全治理與突發(fā)事件應(yīng)對。應(yīng)急管理是指政府和其他管理主體對突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建中的各種應(yīng)對活動(dòng)的管理；應(yīng)急管理也是公共安全管理的一個(gè)重要組成部分。2.應(yīng)急管理是具有鮮明公共性的管理，是以風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件為中心的管理，是宏觀微觀兼具的管理。應(yīng)急管理的任務(wù)