公私協(xié)作（PPP）合同法律適用：困境、突破與展望一、引言1.1研究背景與意義在現(xiàn)代社會(huì)，公共事業(yè)的發(fā)展對(duì)于提升社會(huì)福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著至關(guān)重要的作用。公私協(xié)作（PPP,Public-PrivatePartnership）作為一種創(chuàng)新的公共事業(yè)辦理模式，在全球范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。它打破了傳統(tǒng)上公共服務(wù)由政府單一供給的模式，通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)力量之間的協(xié)作合作，共同搭建和運(yùn)營(yíng)具有公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，如城市軌道交通、污水處理、供水供電等領(lǐng)域。公私協(xié)作模式的興起有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量和效率也提出了更高要求。而政府由于財(cái)政資金有限、管理效率不高、創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題，難以獨(dú)自滿足這些不斷增長(zhǎng)和升級(jí)的需求。例如，在一些大城市，交通擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)重，建設(shè)新的地鐵線路或擴(kuò)建城市道路需要巨額資金投入，僅靠政府財(cái)政難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。另一方面，企業(yè)和社會(huì)力量擁有豐富的資金、先進(jìn)的技術(shù)和高效的管理經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)楣彩聵I(yè)的發(fā)展注入新的活力。通過(guò)公私協(xié)作，政府可以充分利用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，合同是承載各方權(quán)利、義務(wù)、利益的關(guān)鍵載體，其重要性不言而喻。PPP合同不僅明確了政府與社會(huì)資本方的合作方式、權(quán)利義務(wù)、收益分配等核心內(nèi)容，還涉及項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，是保障項(xiàng)目順利實(shí)施的法律基石。然而，在實(shí)踐中，PPP合同在合法性、有效性、公平性等方面暴露出諸多問(wèn)題，給項(xiàng)目的推進(jìn)和各方權(quán)益的保障帶來(lái)了挑戰(zhàn)。比如，部分PPP合同存在條款模糊不清的情況，導(dǎo)致在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，雙方對(duì)權(quán)利義務(wù)的理解產(chǎn)生分歧，引發(fā)糾紛；還有一些合同在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上設(shè)計(jì)不合理，當(dāng)遇到不可抗力或政策變化等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，無(wú)法明確各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，造成項(xiàng)目停滯甚至失敗。對(duì)PPP合同法律適用問(wèn)題進(jìn)行深入研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。從保障各方合法權(quán)益角度來(lái)看，明確的法律適用規(guī)則可以為合同雙方提供清晰的行為準(zhǔn)則和預(yù)期，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，能夠依據(jù)準(zhǔn)確的法律規(guī)定進(jìn)行裁決，確保各方的合法權(quán)益得到公正的保護(hù)。例如，在合同履行過(guò)程中，如果政府方違反合同約定，擅自變更項(xiàng)目規(guī)劃或減少財(cái)政補(bǔ)貼，社會(huì)資本方可以依據(jù)明確的法律適用規(guī)則，通過(guò)法律途徑維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益。從完善法律制度建設(shè)方面而言，PPP模式的廣泛應(yīng)用對(duì)現(xiàn)有的法律體系提出了新的挑戰(zhàn)和需求，研究PPP合同法律適用問(wèn)題，有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律在調(diào)整公私協(xié)作關(guān)系中的不足，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善，填補(bǔ)法律空白，構(gòu)建更加完備的PPP法律制度體系。這不僅有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，促進(jìn)公共事業(yè)的健康發(fā)展，也能為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和法治建設(shè)提供有力支撐。1.2國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀國(guó)外對(duì)PPP合同法律適用的研究起步較早，發(fā)展較為成熟。在理論研究方面，西方學(xué)者基于不同的法律體系和理論基礎(chǔ)展開(kāi)探討。在英美法系國(guó)家，由于不區(qū)分公法和私法，公私合作協(xié)議通常被視為與其他政府合同一樣受普通法的規(guī)制。學(xué)者們重點(diǎn)研究合同的訂立、履行、違約責(zé)任等基本合同法律問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)合同自由原則在PPP合同中的應(yīng)用，認(rèn)為合同雙方應(yīng)在平等自愿的基礎(chǔ)上約定權(quán)利義務(wù)，并且當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，主要依據(jù)普通法的規(guī)則進(jìn)行裁決。例如，英國(guó)在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列關(guān)于PPP合同的判例，這些判例對(duì)合同的解釋、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府干預(yù)等方面的法律適用提供了具體的指導(dǎo)。在大陸法系國(guó)家，公私合作協(xié)議一般被作為行政協(xié)議對(duì)待。學(xué)者們側(cè)重于從行政法的角度分析PPP合同，關(guān)注合同中行政權(quán)力的行使、公共利益的保護(hù)以及行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑等問(wèn)題。比如法國(guó)的行政法理論認(rèn)為，PPP合同中政府具有行政優(yōu)益權(quán)，在特定情況下可以變更或解除合同以維護(hù)公共利益，但同時(shí)也需要對(duì)相對(duì)人給予合理補(bǔ)償。在實(shí)踐研究上，國(guó)外的研究注重對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的法律風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對(duì)策略。通過(guò)對(duì)大量實(shí)際案例的分析，總結(jié)出不同類型PPP合同在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等各個(gè)階段可能面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)、合同條款不完善風(fēng)險(xiǎn)等，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)措施。例如，澳大利亞建立了完善的PPP項(xiàng)目評(píng)估和監(jiān)管體系，從法律層面明確了項(xiàng)目各參與方的權(quán)利義務(wù)，有效降低了合同履行過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP合同法律適用的研究隨著PPP模式在我國(guó)的廣泛應(yīng)用而逐漸興起。理論研究上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP合同的法律屬性展開(kāi)了激烈討論，主要形成了民事合同說(shuō)、行政協(xié)議說(shuō)、混合合同說(shuō)等觀點(diǎn)。民事合同說(shuō)認(rèn)為，PPP合同應(yīng)受合同法的規(guī)制，強(qiáng)調(diào)合同雙方的平等地位和意思自治，將PPP合同中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)視為民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。行政協(xié)議說(shuō)則依據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，認(rèn)為PPP合同是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，應(yīng)適用行政法相關(guān)規(guī)定。混合合同說(shuō)主張PPP合同兼具公法和私法性質(zhì)，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)同時(shí)受到公法和私法原則的約束。在實(shí)踐研究方面，國(guó)內(nèi)的研究緊密結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和政策環(huán)境，關(guān)注PPP合同在實(shí)際操作中遇到的法律問(wèn)題。例如，研究如何完善PPP合同的條款設(shè)計(jì)，以提高合同的可執(zhí)行性和穩(wěn)定性；探討如何建立健全PPP合同的爭(zhēng)議解決機(jī)制，包括訴訟、仲裁、行政調(diào)解等多種方式，以有效解決合同糾紛；分析如何加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的政府監(jiān)管，確保公共利益不受損害等。國(guó)內(nèi)外關(guān)于PPP合同法律適用的研究存在一些不足之處。在理論研究方面，雖然對(duì)PPP合同的法律屬性有多種觀點(diǎn)，但尚未形成統(tǒng)一的理論共識(shí)，這導(dǎo)致在法律適用的基本原則和具體規(guī)則上存在爭(zhēng)議，給實(shí)踐操作帶來(lái)困難。不同觀點(diǎn)之間缺乏深入的交流與融合，未能充分考慮PPP合同的復(fù)雜性和特殊性，難以構(gòu)建出全面、系統(tǒng)的法律適用理論體系。在實(shí)踐研究方面，現(xiàn)有的研究多側(cè)重于對(duì)單個(gè)PPP項(xiàng)目或某一類型PPP合同的分析，缺乏對(duì)不同行業(yè)、不同地區(qū)PPP合同法律適用的比較研究，無(wú)法為全國(guó)范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目提供具有普適性的法律指導(dǎo)。對(duì)于PPP合同在新興領(lǐng)域和創(chuàng)新模式下出現(xiàn)的法律問(wèn)題，研究相對(duì)滯后，不能及時(shí)滿足實(shí)踐發(fā)展的需求。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)為全面、深入地研究公私協(xié)作（PPP）合同法律適用問(wèn)題，本研究將綜合運(yùn)用多種研究方法，從不同角度剖析PPP合同法律適用的理論與實(shí)踐問(wèn)題。文獻(xiàn)研究法是本研究的重要基礎(chǔ)。通過(guò)廣泛搜集國(guó)內(nèi)外關(guān)于PPP合同法律適用的學(xué)術(shù)論文、著作、研究報(bào)告、法律法規(guī)以及政策文件等資料，對(duì)已有研究成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理和歸納分析。一方面，梳理國(guó)內(nèi)外不同學(xué)者對(duì)PPP合同法律屬性、法律適用原則和規(guī)則的觀點(diǎn)及論證邏輯，了解理論研究的發(fā)展脈絡(luò)和主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)；另一方面，分析各國(guó)在PPP合同法律適用方面的立法現(xiàn)狀和政策導(dǎo)向，為我國(guó)PPP合同法律適用問(wèn)題的研究提供國(guó)際視野和借鑒經(jīng)驗(yàn)。例如，研究英國(guó)PPP合同相關(guān)的判例法文獻(xiàn)，分析其在合同解釋、違約責(zé)任等方面的法律適用規(guī)則；研讀法國(guó)行政法中關(guān)于PPP合同的規(guī)定，探討其對(duì)公共利益保護(hù)和行政優(yōu)益權(quán)行使的法律適用實(shí)踐。案例分析法是本研究的關(guān)鍵方法之一。深入研究國(guó)內(nèi)外典型的PPP合同案例，包括成功案例和失敗案例，對(duì)案例中的合同條款、履行情況、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及解決方式進(jìn)行詳細(xì)剖析。通過(guò)對(duì)成功案例的分析，總結(jié)其在合同法律適用方面的良好實(shí)踐和有益經(jīng)驗(yàn)；從失敗案例中找出合同法律適用存在的問(wèn)題及導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的法律因素，為防范類似風(fēng)險(xiǎn)提供參考。例如，分析我國(guó)某污水處理PPP項(xiàng)目案例，研究在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中因政策調(diào)整導(dǎo)致合同變更，雙方在法律適用和權(quán)利義務(wù)界定上產(chǎn)生爭(zhēng)議的解決過(guò)程，從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；研究澳大利亞某交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目案例，探討其在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段面對(duì)不可抗力事件時(shí)，合同中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款的法律適用及各方權(quán)益保障情況。比較研究法將用于對(duì)比國(guó)內(nèi)外PPP合同法律適用的差異。從法律體系、立法模式、合同性質(zhì)認(rèn)定、法律適用規(guī)則、爭(zhēng)議解決機(jī)制等多個(gè)方面，對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)的PPP合同法律適用進(jìn)行比較分析。通過(guò)比較，明確我國(guó)與其他國(guó)家在PPP合同法律適用方面的異同，借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出適合我國(guó)PPP合同法律適用的完善建議。例如，對(duì)比英美法系和大陸法系國(guó)家在PPP合同法律屬性認(rèn)定和法律適用規(guī)則上的差異，分析不同法律體系下的優(yōu)勢(shì)和不足，為我國(guó)PPP合同法律適用理論的構(gòu)建提供參考。訪談法也將在研究中發(fā)揮重要作用。通過(guò)與PPP項(xiàng)目的參與方，包括政府部門工作人員、社會(huì)資本方代表、法律專家、項(xiàng)目咨詢顧問(wèn)等進(jìn)行訪談，了解他們?cè)赑PP項(xiàng)目實(shí)踐中對(duì)合同法律適用的實(shí)際感受、遇到的問(wèn)題以及對(duì)完善法律適用的建議。訪談結(jié)果將為研究提供第一手的實(shí)踐資料，使研究更貼近實(shí)際情況，增強(qiáng)研究成果的實(shí)用性和可操作性。本研究的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是研究視角創(chuàng)新，本研究將突破傳統(tǒng)的僅從公法或私法單一視角研究PPP合同法律適用的局限，從公私法融合的視角出發(fā)，綜合考慮PPP合同中公共利益與私人利益的平衡、行政權(quán)力與民事權(quán)利的協(xié)調(diào)，全面分析PPP合同的法律適用問(wèn)題，為構(gòu)建更加科學(xué)合理的PPP合同法律適用理論體系提供新的思路。二是研究?jī)?nèi)容創(chuàng)新，在研究PPP合同法律適用的一般問(wèn)題基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)關(guān)注新興領(lǐng)域和創(chuàng)新模式下PPP合同的法律適用問(wèn)題，如政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、新能源項(xiàng)目等領(lǐng)域的PPP合同，針對(duì)這些領(lǐng)域合同的特殊性，深入分析其在法律適用中面臨的新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題，并提出針對(duì)性的解決措施，填補(bǔ)相關(guān)研究空白。三是研究方法創(chuàng)新，本研究將綜合運(yùn)用多種研究方法，不僅注重理論研究，還強(qiáng)調(diào)實(shí)踐調(diào)研和案例分析，通過(guò)訪談法獲取實(shí)踐中的一手資料，結(jié)合案例分析法對(duì)理論進(jìn)行驗(yàn)證和完善，使研究成果更具實(shí)踐指導(dǎo)意義。同時(shí)，在案例分析中，將運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)大量PPP合同案例進(jìn)行量化分析，挖掘案例背后的法律適用規(guī)律和趨勢(shì)，為研究提供更客觀、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。二、PPP合同概述2.1PPP合同的概念與特征PPP合同，即公私協(xié)作合同，是政府部門與社會(huì)資本之間為實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等公共項(xiàng)目目標(biāo)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)平等協(xié)商達(dá)成的具有明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。這一合同承載著公私雙方合作的意愿與期望，是PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)的基石。在我國(guó)，隨著PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，PPP合同的重要性日益凸顯。例如，在城市污水處理項(xiàng)目中，政府與專業(yè)的環(huán)保企業(yè)簽訂PPP合同，由企業(yè)負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府則負(fù)責(zé)對(duì)污水處理服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，并按照合同約定支付相應(yīng)的費(fèi)用，通過(guò)這種合作方式，實(shí)現(xiàn)了污水處理服務(wù)的高效供給和公共資源的優(yōu)化配置。從主體特征來(lái)看，PPP合同的主體具有特定性，一方為政府部門或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)，另一方為社會(huì)資本。政府部門作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，代表著公共利益，其參與PPP合同旨在利用社會(huì)資本的資源和專業(yè)能力，提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。社會(huì)資本則涵蓋了各類企業(yè)、社會(huì)組織等，它們擁有資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)參與PPP項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也為公共事業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。以某城市軌道交通PPP項(xiàng)目為例，政府方通常由城市交通管理部門或其指定的國(guó)有企業(yè)作為代表，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、審批和監(jiān)管；社會(huì)資本方則可能是具有軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的大型企業(yè)集團(tuán)，如中國(guó)鐵建、中國(guó)交建等，它們負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，雙方在合同中明確各自的權(quán)利義務(wù)，共同推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施。PPP合同的目的具有公共服務(wù)性。其核心目的是為了提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的需求，增進(jìn)公共利益。與一般的商業(yè)合同以追求商業(yè)利潤(rùn)為主要目的不同，PPP合同的公共服務(wù)屬性決定了其在項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，必須將公共利益放在首位。例如，在教育領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目中，無(wú)論是學(xué)校的建設(shè)還是教育服務(wù)的提供，都要以保障學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育為出發(fā)點(diǎn)，確保教育資源的公平分配和教育質(zhì)量的穩(wěn)步提升。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目中，要以提高醫(yī)療服務(wù)的可及性和質(zhì)量為目標(biāo)，滿足社會(huì)公眾對(duì)健康的需求。這就要求政府在PPP合同中對(duì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、價(jià)格等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保社會(huì)資本在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，不損害公共利益。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP合同的重要特征之一。由于PPP項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及利益主體多等特點(diǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。為了確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行，PPP合同中需要明確合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)雙方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和控制能力，將不同的風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)和應(yīng)對(duì)的一方。一般來(lái)說(shuō)，政府方通常承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎谡咧贫ê头烧{(diào)整方面具有主導(dǎo)權(quán)和影響力。社會(huì)資本方則承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樯鐣?huì)資本在技術(shù)和管理方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中，還需要遵循公平、合理、有效的原則，確保雙方的風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配。以某高速公路PPP項(xiàng)目為例，政策調(diào)整導(dǎo)致的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變化風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而因施工技術(shù)問(wèn)題導(dǎo)致的工程延誤風(fēng)險(xiǎn)則由社會(huì)資本方承擔(dān)。合作期限較長(zhǎng)也是PPP合同的顯著特征。PPP項(xiàng)目從前期的規(guī)劃、立項(xiàng)，到項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，再到后期的移交，往往需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間周期，這就決定了PPP合同的合作期限通常在10年以上，甚至可達(dá)30年或更長(zhǎng)。較長(zhǎng)的合作期限有助于社會(huì)資本方在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)收回投資并獲得合理回報(bào)，同時(shí)也能保證公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給。在長(zhǎng)期的合作過(guò)程中，合同雙方需要建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和信任關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。由于合作期限長(zhǎng)，合同面臨的不確定性因素增多，如市場(chǎng)環(huán)境的變化、技術(shù)的進(jìn)步、政策的調(diào)整等，這就要求PPP合同具有一定的靈活性和適應(yīng)性，能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的調(diào)整和變更。例如，在某供水PPP項(xiàng)目中，合同合作期限為25年，在這期間，隨著城市人口的增長(zhǎng)和用水需求的變化，合同雙方需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)供水價(jià)格、供水能力等條款進(jìn)行協(xié)商調(diào)整，以確保項(xiàng)目的可持續(xù)性和公共服務(wù)的質(zhì)量。2.2PPP合同的類型與常見(jiàn)模式PPP合同根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)、運(yùn)作方式以及付費(fèi)機(jī)制等因素，可分為多種類型。不同類型的PPP合同在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著不同的作用，適用于不同的項(xiàng)目場(chǎng)景。根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)作方式，PPP合同可分為建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT,Build-Operate-Transfer）合同、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT,Transfer-Operate-Transfer）合同、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO,Build-Own-Operate）合同、委托運(yùn)營(yíng)（O&M,Operations&Maintenance）合同、管理合同（MC,ManagementContract）等。BOT合同是最為常見(jiàn)的PPP合同類型之一，在這種模式下，社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益收回投資并獲取利潤(rùn)，期滿后將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。例如，某城市的污水處理廠采用BOT模式建設(shè)，社會(huì)資本方在獲得政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，投資建設(shè)污水處理廠，并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，通過(guò)向污水排放企業(yè)收取污水處理費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)收益，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將污水處理廠的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給當(dāng)?shù)卣?。TOT合同則是政府將已建成的項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目并獲取收益，期滿后再將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府。以某城市的供水項(xiàng)目為例，政府將現(xiàn)有的供水設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)供水設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，通過(guò)向用戶收取水費(fèi)來(lái)獲取收益，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將供水設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給政府。BOO合同下，社會(huì)資本方不僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，還擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，項(xiàng)目將長(zhǎng)期由社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)，不存在項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)。例如，在一些新能源發(fā)電項(xiàng)目中，社會(huì)資本方投資建設(shè)風(fēng)力發(fā)電廠或太陽(yáng)能發(fā)電廠，擁有電廠的所有權(quán)，并長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)發(fā)電，將電力出售給電網(wǎng)公司獲取收益。委托運(yùn)營(yíng)合同中，政府將項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作委托給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方按照合同約定收取運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，項(xiàng)目的所有權(quán)仍歸政府所有。管理合同則是社會(huì)資本方為項(xiàng)目提供管理服務(wù)，收取管理費(fèi)用，不承擔(dān)項(xiàng)目的融資和建設(shè)責(zé)任。按照付費(fèi)機(jī)制的不同，PPP合同可分為使用者付費(fèi)合同、政府付費(fèi)合同和可行性缺口補(bǔ)助合同。使用者付費(fèi)合同適用于具有明確收費(fèi)基礎(chǔ)且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，如高速公路、收費(fèi)橋梁等。在這種合同類型下，社會(huì)資本方通過(guò)向使用者收取費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，政府主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，確保服務(wù)質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。以某高速公路PPP項(xiàng)目為例，社會(huì)資本方投資建設(shè)高速公路，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)收取車輛通行費(fèi)來(lái)收回投資并獲取利潤(rùn)，政府則對(duì)高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管。政府付費(fèi)合同主要用于缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目，如市政道路、公園等非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在政府付費(fèi)合同中，政府根據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量或績(jī)效等指標(biāo)向社會(huì)資本方支付費(fèi)用，以補(bǔ)償社會(huì)資本方的投資和運(yùn)營(yíng)成本，并使其獲得合理回報(bào)。例如，某城市的市政道路建設(shè)項(xiàng)目采用政府付費(fèi)的PPP模式，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)道路的建設(shè)和一定期限的維護(hù)，政府根據(jù)道路的建設(shè)質(zhì)量、維護(hù)情況等向社會(huì)資本方支付費(fèi)用?？尚行匀笨谘a(bǔ)助合同適用于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目。在這類合同中，社會(huì)資本方通過(guò)使用者付費(fèi)和政府的可行性缺口補(bǔ)助來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，政府的補(bǔ)助方式可以是財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等。以某污水處理PPP項(xiàng)目為例，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過(guò)向排污企業(yè)收取污水處理費(fèi)獲得一部分收入，但由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，無(wú)法完全覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)成本，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式給予社會(huì)資本方一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以確保項(xiàng)目的可持續(xù)性。BOT模式作為PPP模式中應(yīng)用廣泛的一種，具有獨(dú)特的特點(diǎn)。在項(xiàng)目融資方面，BOT模式下社會(huì)資本方需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部融資工作，這對(duì)社會(huì)資本方的資金實(shí)力和融資能力提出了較高要求。社會(huì)資本方通常需要通過(guò)銀行貸款、發(fā)行債券、股權(quán)融資等多種方式籌集項(xiàng)目所需資金。在項(xiàng)目建設(shè)階段，社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等建設(shè)任務(wù)，需要確保項(xiàng)目按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度完成建設(shè)。這要求社會(huì)資本方具備豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，能夠有效管理建設(shè)過(guò)程中的質(zhì)量、安全和進(jìn)度等問(wèn)題。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，通過(guò)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目獲取收益。社會(huì)資本方需要建立高效的運(yùn)營(yíng)管理體系，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，降低運(yùn)營(yíng)成本，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。BOT模式的特許經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，一般在10-30年之間，這使得社會(huì)資本方有足夠的時(shí)間收回投資并獲取利潤(rùn)。但較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期限也帶來(lái)了諸多不確定性，如市場(chǎng)環(huán)境變化、技術(shù)進(jìn)步、政策調(diào)整等，這些因素可能影響項(xiàng)目的收益和可持續(xù)性，因此在合同中需要對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)和應(yīng)對(duì)。TOT模式與BOT模式有所不同，它是在項(xiàng)目已建成的基礎(chǔ)上進(jìn)行運(yùn)作。TOT模式的主要優(yōu)勢(shì)在于可以快速籌集資金，政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠一次性獲得社會(huì)資本方支付的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，這些資金可以用于其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)或債務(wù)償還。由于項(xiàng)目已經(jīng)建成并投入運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本方可以避免項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，如工程延期、成本超支、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。這使得TOT模式對(duì)社會(huì)資本方具有一定的吸引力，尤其是對(duì)于那些希望快速獲得穩(wěn)定收益的投資者。在TOT模式下，社會(huì)資本方通過(guò)引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化運(yùn)營(yíng)，可以提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。例如，在一些城市的供水項(xiàng)目中，社會(huì)資本方獲得供水設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，通過(guò)采用先進(jìn)的水處理技術(shù)和信息化管理系統(tǒng)，提高了供水的水質(zhì)和穩(wěn)定性，降低了運(yùn)營(yíng)成本。TOT模式也存在一些局限性，如政府在轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)后，可能會(huì)在一定程度上失去對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)，需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，以確保公共利益不受損害。2.3PPP合同在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀PPP合同的發(fā)展歷程在國(guó)際上有著獨(dú)特的軌跡?，F(xiàn)代意義上的PPP模式起源于20世紀(jì)70年代末的英國(guó)。當(dāng)時(shí)，英國(guó)政府面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和公共服務(wù)效率低下的問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與，推行了“私人融資計(jì)劃”（PFI,PrivateFinanceInitiative），這一舉動(dòng)被廣泛認(rèn)為是現(xiàn)代PPP模式的開(kāi)端。1992年，英國(guó)財(cái)政大臣諾曼?拉蒙特在財(cái)政部的秋季匯報(bào)中，正式宣布啟動(dòng)“私人融資計(jì)劃”，旨在鼓勵(lì)私人部門參與投資公共服務(wù)，以提供“高質(zhì)量和更具成本效益的公共服務(wù)”。在這一計(jì)劃下，私人部門開(kāi)始廣泛參與到公路、水務(wù)、國(guó)防、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目中，PPP合同也隨之逐漸發(fā)展起來(lái)。例如，在公路建設(shè)項(xiàng)目中，私人部門通過(guò)與政府簽訂PPP合同，承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，政府則在合同中規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)機(jī)制和監(jiān)管方式等內(nèi)容。此后，PPP模式在歐洲其他國(guó)家以及全球范圍內(nèi)得到了推廣和應(yīng)用。隨著時(shí)間的推移，PPP模式在國(guó)際上不斷發(fā)展和完善。許多國(guó)家根據(jù)自身的國(guó)情和法律體系，制定了相應(yīng)的政策和法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP合同的簽訂和執(zhí)行。在澳大利亞，政府建立了完善的PPP項(xiàng)目評(píng)估和監(jiān)管體系，從項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)到執(zhí)行和移交，都有明確的流程和標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞還注重對(duì)PPP合同的風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)合同條款明確各方在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在加拿大，PPP模式被廣泛應(yīng)用于交通、能源、水處理等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。加拿大政府成立了專門的機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，并制定了一系列的指南和標(biāo)準(zhǔn)合同模板，以提高PPP合同的規(guī)范性和可操作性。這些模板涵蓋了項(xiàng)目的各個(gè)方面，包括項(xiàng)目范圍、合同期限、付費(fèi)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容，為合同雙方提供了明確的參考和依據(jù)。在我國(guó)，PPP模式的發(fā)展經(jīng)歷了多個(gè)階段。上世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索PPP模式的應(yīng)用。1984年，深圳沙頭角B電廠以BOT模式建設(shè)，被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目。此后，PPP模式在我國(guó)逐漸發(fā)展，在一些城市的供水、污水處理、高速公路等項(xiàng)目中得到應(yīng)用。但在早期，由于缺乏相關(guān)的政策法規(guī)和經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目的發(fā)展相對(duì)緩慢，合同的簽訂和執(zhí)行也存在一些不規(guī)范的地方。2013年，十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)PPP模式進(jìn)入了快速發(fā)展階段。2014年，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部相繼下發(fā)了一系列文件，如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))等，逐步將PPP模式予以規(guī)范，并向全社會(huì)推廣。這些文件明確了PPP模式的定義、適用范圍、操作流程和監(jiān)管要求等內(nèi)容，為PPP合同的簽訂和執(zhí)行提供了政策依據(jù)。同年，財(cái)政部成立了政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心），承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作（PPP）的政策研究、咨詢培訓(xùn)、能力建設(shè)、融資支持、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等工作，進(jìn)一步推動(dòng)了PPP模式在我國(guó)的發(fā)展。在這一階段，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模迅速增長(zhǎng)，涉及的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，涵蓋了市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、教育、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域。隨著PPP模式的快速發(fā)展，一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。部分地方政府為了追求政績(jī)，盲目上馬PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊；一些項(xiàng)目存在違規(guī)融資、變相增加地方政府債務(wù)等問(wèn)題；還有一些項(xiàng)目在合同條款設(shè)計(jì)上存在缺陷，容易引發(fā)合同糾紛。針對(duì)這些問(wèn)題，2017年起，國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范和管理。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》等系列政策文件發(fā)布，推動(dòng)了對(duì)PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行糾偏，強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府與PPP項(xiàng)目的合作關(guān)系，防止PPP過(guò)度擠占財(cái)政空間，開(kāi)始大規(guī)模清理PPP項(xiàng)目庫(kù)。通過(guò)這些措施，PPP項(xiàng)目的質(zhì)量得到了提高，合同的規(guī)范性和執(zhí)行力度也得到了加強(qiáng)。進(jìn)入高質(zhì)量規(guī)范發(fā)展階段后，2019年起，PPP政策核心逐漸偏向防風(fēng)險(xiǎn)背景下的地方政府隱性債務(wù)管理，要求有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)PPP的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行了定量規(guī)范。2022年，財(cái)政部進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，嚴(yán)格審查新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。在這一階段，PPP項(xiàng)目更加注重質(zhì)量和效益，合同的簽訂和執(zhí)行更加嚴(yán)格和規(guī)范。政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)，更加注重其資金實(shí)力、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和信用狀況等因素；在合同條款設(shè)計(jì)上，更加注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性、付費(fèi)機(jī)制的科學(xué)性和項(xiàng)目監(jiān)管的有效性。當(dāng)前，PPP合同在國(guó)內(nèi)外的應(yīng)用現(xiàn)狀呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。在國(guó)際上，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用仍然廣泛。在歐洲，PPP模式在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源供應(yīng)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。例如，法國(guó)的一些高速公路項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)，通過(guò)合同明確政府與社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府則負(fù)責(zé)監(jiān)管和政策支持。在亞洲，日本、韓國(guó)等國(guó)家也在積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目，將其應(yīng)用于城市軌道交通、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。日本的一些城市通過(guò)PPP模式建設(shè)污水處理設(shè)施，提高了污水處理的效率和質(zhì)量。在我國(guó)，截至2022年底，財(cái)政部PPP在庫(kù)項(xiàng)目（含儲(chǔ)備清單）約1.4萬(wàn)個(gè)，總投資20.9萬(wàn)億元，以項(xiàng)目公司成立為標(biāo)識(shí)的落地率約77%。PPP模式主要投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，投資項(xiàng)目數(shù)量最多的行業(yè)為市政工程、交通運(yùn)輸及生態(tài)環(huán)保；在投資金額上，交通運(yùn)輸業(yè)、片區(qū)開(kāi)發(fā)由于其較大的單體投資規(guī)模而吸收了較多的資金。中西部地區(qū)更多使用PPP模式，貴州、四川、河南位列PPP累計(jì)投資額前三。在運(yùn)營(yíng)方式上，以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）為主，占所有PPP項(xiàng)目的81%。例如，在市政工程領(lǐng)域，許多城市的污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠采用BOT模式建設(shè)，社會(huì)資本方在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，期滿后將項(xiàng)目移交給政府。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，一些高速公路、城市軌道交通項(xiàng)目也采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。未來(lái)，PPP合同的發(fā)展趨勢(shì)將受到多種因素的影響。隨著全球?qū)沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)注度不斷提高，綠色PPP項(xiàng)目將成為重要的發(fā)展方向。在應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境保護(hù)的背景下，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目將關(guān)注綠色能源、資源回收利用、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。例如，在新能源領(lǐng)域，太陽(yáng)能、風(fēng)能發(fā)電項(xiàng)目采用PPP模式，促進(jìn)清潔能源的開(kāi)發(fā)和利用。數(shù)字化和智能化技術(shù)的發(fā)展也將推動(dòng)PPP項(xiàng)目的創(chuàng)新和升級(jí)。通過(guò)引入大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)，PPP項(xiàng)目的管理和運(yùn)營(yíng)將更加高效和智能。在城市軌道交通項(xiàng)目中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化運(yùn)營(yíng)調(diào)度，提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。國(guó)際合作也將進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。隨著全球化進(jìn)程的加快，跨國(guó)PPP項(xiàng)目將越來(lái)越多，促進(jìn)全球基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和協(xié)同發(fā)展。在“一帶一路”倡議下，我國(guó)與沿線國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)展PPP合作，共同推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三、PPP合同法律適用的理論基礎(chǔ)3.1PPP合同的法律性質(zhì)之爭(zhēng)PPP合同的法律性質(zhì)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存在激烈的爭(zhēng)論，主要形成了民事合同說(shuō)、行政協(xié)議說(shuō)和混合合同說(shuō)三種觀點(diǎn)，每種觀點(diǎn)都有其獨(dú)特的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)考量。民事合同說(shuō)認(rèn)為，PPP合同本質(zhì)上是平等主體之間的合同，應(yīng)受民事法律規(guī)范的調(diào)整。從合同主體角度來(lái)看，雖然一方是政府，但在PPP合同簽訂過(guò)程中，政府與社會(huì)資本方在法律地位上是平等的，雙方都有自主決定是否簽訂合同以及協(xié)商合同條款的權(quán)利，體現(xiàn)了意思自治原則。在某污水處理PPP項(xiàng)目中，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)資本方，雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目的合作方式、投資回報(bào)、運(yùn)營(yíng)期限等合同條款，社會(huì)資本方有權(quán)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和商業(yè)判斷決定是否參與投標(biāo)和簽訂合同。從合同目的來(lái)看，雖然PPP項(xiàng)目具有公共服務(wù)屬性，但社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的主要目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)提供公共服務(wù)獲得合理的投資回報(bào)，這與民事合同以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的特征相符。從合同內(nèi)容來(lái)看，PPP合同中的權(quán)利義務(wù)約定，如項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量要求、費(fèi)用支付方式等，都是基于雙方的合意，類似于民事合同中的約定。在某供水PPP項(xiàng)目中，合同明確約定了社會(huì)資本方的供水水質(zhì)、水量標(biāo)準(zhǔn)，以及政府的水費(fèi)支付時(shí)間和方式，這些條款都是雙方協(xié)商一致的結(jié)果。行政協(xié)議說(shuō)則強(qiáng)調(diào)PPP合同中政府的行政主體地位和公共利益目的，認(rèn)為其應(yīng)受行政法律規(guī)范的規(guī)制。政府作為PPP合同的一方，代表公共利益，在合同中承擔(dān)著公共服務(wù)的供給責(zé)任和監(jiān)管職責(zé)。在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，政府不僅要與社會(huì)資本方合作建設(shè)和運(yùn)營(yíng)軌道交通，還要確保軌道交通的運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)質(zhì)量符合公共利益的要求，對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。PPP合同的簽訂和履行往往涉及行政權(quán)力的行使，如項(xiàng)目的審批、許可、監(jiān)管等，這些行政行為是為了實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，具有行政法上的意義。PPP合同的變更、解除等也可能受到行政法的約束，當(dāng)出現(xiàn)公共利益需要時(shí)，政府有權(quán)依法變更或解除合同，但需要給予社會(huì)資本方合理的補(bǔ)償。混合合同說(shuō)主張PPP合同兼具民事和行政的雙重屬性，應(yīng)同時(shí)適用民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范。從合同主體看，PPP合同一方是行政主體政府，另一方是民事主體社會(huì)資本方，這種主體的特殊性決定了合同兼具公法和私法的性質(zhì)。在合同目的方面，PPP合同既追求公共服務(wù)的提供和公共利益的實(shí)現(xiàn)，又要保障社會(huì)資本方的合理經(jīng)濟(jì)利益，體現(xiàn)了公私利益的融合。在合同內(nèi)容上，既有關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收益分配等民事權(quán)利義務(wù)的約定，也有關(guān)于政府監(jiān)管職責(zé)、行政優(yōu)益權(quán)行使等行政法上的規(guī)定。在某垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，合同既約定了社會(huì)資本方的投資建設(shè)義務(wù)、垃圾處理服務(wù)價(jià)格、收益分配方式等民事內(nèi)容，又規(guī)定了政府對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)、在緊急情況下的行政干預(yù)權(quán)力等行政內(nèi)容。爭(zhēng)議的根源主要在于PPP合同本身的復(fù)雜性和特殊性。PPP合同跨越了公私領(lǐng)域，既涉及公共服務(wù)的供給，又涉及市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，難以簡(jiǎn)單地用傳統(tǒng)的民事合同或行政合同理論來(lái)界定。不同的法律體系和理論基礎(chǔ)也導(dǎo)致了對(duì)PPP合同性質(zhì)的不同解讀。大陸法系國(guó)家注重公法和私法的區(qū)分，傾向于從行政法或民法的角度來(lái)分析PPP合同；而英美法系國(guó)家不區(qū)分公法和私法，更強(qiáng)調(diào)合同的一般性規(guī)則和當(dāng)事人的意思自治。這種爭(zhēng)議對(duì)PPP合同的法律適用產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在法律適用規(guī)則上，如果認(rèn)定為民事合同，主要適用合同法、民法總則等民事法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)合同自由、平等、公平等原則；若認(rèn)定為行政協(xié)議，則適用行政訴訟法、行政許可法等行政法律規(guī)范，注重依法行政、公共利益保護(hù)等原則；對(duì)于混合合同說(shuō)，需要在不同階段和不同事項(xiàng)上綜合運(yùn)用民事和行政法律規(guī)范，這增加了法律適用的復(fù)雜性和不確定性。在爭(zhēng)議解決機(jī)制方面，合同性質(zhì)的認(rèn)定決定了爭(zhēng)議解決的途徑和方式。如果是民事合同糾紛，當(dāng)事人可以選擇民事訴訟、仲裁等方式解決；若是行政協(xié)議糾紛，則主要通過(guò)行政訴訟解決。這種爭(zhēng)議也影響了PPP項(xiàng)目的實(shí)踐操作，合同雙方在簽訂和履行合同過(guò)程中，由于對(duì)合同性質(zhì)的理解不同，可能會(huì)對(duì)自身的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不同的認(rèn)知，從而引發(fā)糾紛。3.2不同法律性質(zhì)對(duì)法律適用的影響PPP合同法律性質(zhì)的不同認(rèn)定，對(duì)其法律適用產(chǎn)生了多方面的影響，涵蓋合同效力、履行以及爭(zhēng)議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在合同效力認(rèn)定方面，若PPP合同被認(rèn)定為民事合同，其效力判斷主要依據(jù)民事法律規(guī)范。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》相關(guān)規(guī)定，民事合同的效力需考量合同主體是否具有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示是否真實(shí)以及合同內(nèi)容是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，是否違背公序良俗等因素。在某污水處理PPP項(xiàng)目中，若社會(huì)資本方不具備相應(yīng)的污水處理技術(shù)資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)能力，不滿足合同主體具有相應(yīng)民事行為能力的要求，合同可能被認(rèn)定為無(wú)效。當(dāng)合同內(nèi)容存在顯失公平、欺詐、脅迫等情形時(shí)，依據(jù)民法典，受損害方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以撤銷。在一些PPP項(xiàng)目中，政府可能利用其優(yōu)勢(shì)地位，在合同中設(shè)定不合理的條款，使社會(huì)資本方處于不利地位，若社會(huì)資本方能夠證明存在顯失公平的情況，合同可能被撤銷。若將PPP合同認(rèn)定為行政協(xié)議，其效力判斷除了要依據(jù)涉及合同效力的民事法律規(guī)范外，還需遵循依法行政原則，從行政行為的合法性角度進(jìn)行考量。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，行政協(xié)議的主體、內(nèi)容、程序、形式需符合行政法律規(guī)范。若PPP項(xiàng)目實(shí)施主體不合法，如項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)未獲得政府的合法授權(quán)，或者超越授權(quán)范圍簽訂合同，該合同可能被認(rèn)定為無(wú)效。當(dāng)合同簽訂過(guò)程違反法定程序，如未經(jīng)招投標(biāo)程序即簽訂PPP協(xié)議，也可能導(dǎo)致合同無(wú)效。在司法實(shí)務(wù)中，法院對(duì)行政協(xié)議效力的審查，會(huì)從維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，對(duì)行政協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定采取謹(jǐn)慎態(tài)度，如果可以通過(guò)瑕疵補(bǔ)正的，則盡可能減少無(wú)效行政協(xié)議的認(rèn)定。合同履行階段，不同法律性質(zhì)的PPP合同在履行規(guī)則上存在差異。若認(rèn)定為民事合同，履行過(guò)程主要遵循合同約定和民事法律規(guī)定，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的意思自治和契約精神。合同雙方應(yīng)按照合同約定全面履行自己的義務(wù)，如社會(huì)資本方需按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和期限完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府需按照約定支付相應(yīng)的費(fèi)用。在某供水PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方應(yīng)保證供水的水質(zhì)、水量符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)按時(shí)支付水費(fèi)。當(dāng)一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定時(shí)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，違約責(zé)任的承擔(dān)方式包括繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施、賠償損失等。若認(rèn)定為行政協(xié)議，在履行過(guò)程中，政府作為行政主體，享有一定的行政優(yōu)益權(quán)。在公共利益需要的情況下，政府有權(quán)依法變更或解除合同，但需要給予社會(huì)資本方合理的補(bǔ)償。在某城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，因城市規(guī)劃調(diào)整，政府決定縮短項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)線路，這可能影響社會(huì)資本方的預(yù)期收益，政府應(yīng)依法對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)償。政府還需對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，確保項(xiàng)目符合公共利益的要求，社會(huì)資本方有義務(wù)接受政府的監(jiān)管。在爭(zhēng)議解決機(jī)制上，不同法律性質(zhì)的PPP合同也存在顯著區(qū)別。若認(rèn)定為民事合同，當(dāng)事人可以通過(guò)民事訴訟、仲裁等方式解決糾紛。當(dāng)事人可以在合同中約定仲裁條款，選擇仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，仲裁裁決具有終局性。若未約定仲裁條款，則可以向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟。在某垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目合同糾紛中，雙方在合同中約定了仲裁條款，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，一方依據(jù)仲裁條款向約定的仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)合同約定和相關(guān)民事法律規(guī)定進(jìn)行裁決。若認(rèn)定為行政協(xié)議，主要通過(guò)行政訴訟解決糾紛。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，可以向人民法院提起行政訴訟。在行政訴訟中，法院不僅要審查合同的履行情況，還要審查行政行為的合法性。在某污水處理PPP項(xiàng)目中，政府未按照合同約定支付污水處理費(fèi)用，社會(huì)資本方認(rèn)為政府的行為違法，可以向人民法院提起行政訴訟，法院在審理過(guò)程中，會(huì)審查政府不支付費(fèi)用的行為是否合法，以及合同的相關(guān)約定。3.3PPP合同法律適用的基本原則PPP合同法律適用應(yīng)遵循一系列基本原則，這些原則貫穿于合同的訂立、履行、變更、解除等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)保障合同的合法性、公正性以及項(xiàng)目的順利實(shí)施起著關(guān)鍵作用。公平原則是PPP合同法律適用的基石之一。它要求在PPP合同的訂立和履行過(guò)程中，充分保障合同雙方的合法權(quán)益，確保雙方的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，避免一方憑借優(yōu)勢(shì)地位或?qū)Ψ降牧觿?shì)而謀取不當(dāng)利益。在合同條款的制定上，應(yīng)充分考慮雙方的實(shí)際情況和利益訴求，合理分配項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益。在某污水處理PPP項(xiàng)目中，對(duì)于污水處理費(fèi)用的定價(jià)，應(yīng)綜合考慮社會(huì)資本方的投資成本、運(yùn)營(yíng)成本以及合理利潤(rùn)，同時(shí)也要考慮當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的承受能力，確保價(jià)格既能夠保障社會(huì)資本方的合理收益，又不會(huì)給用戶帶來(lái)過(guò)重的負(fù)擔(dān)。當(dāng)合同履行過(guò)程中出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)的情況導(dǎo)致一方利益受損時(shí)，應(yīng)根據(jù)公平原則對(duì)合同進(jìn)行調(diào)整，以平衡雙方的利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于原材料價(jià)格大幅上漲，導(dǎo)致社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)成本增加，此時(shí)政府應(yīng)根據(jù)公平原則，適當(dāng)調(diào)整污水處理費(fèi)用，以保障社會(huì)資本方的正常運(yùn)營(yíng)。效率原則也是PPP合同法律適用的重要原則。PPP項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，遵循效率原則能夠確保項(xiàng)目在合理的時(shí)間和成本范圍內(nèi)順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效供給。在合同的訂立階段，應(yīng)采用簡(jiǎn)潔明了、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑮l款，減少不必要的繁瑣程序和模糊表述，提高合同的可操作性和執(zhí)行效率。在某城市軌道交通PPP項(xiàng)目的合同中，明確規(guī)定了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和支付方式等關(guān)鍵條款，避免了因條款不明確而導(dǎo)致的爭(zhēng)議和延誤。在合同履行過(guò)程中，應(yīng)建立高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和糾紛解決機(jī)制，及時(shí)解決合同履行中出現(xiàn)的問(wèn)題，防止問(wèn)題的積累和擴(kuò)大影響項(xiàng)目進(jìn)度。當(dāng)合同雙方在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)通過(guò)協(xié)商、調(diào)解等方式及時(shí)解決，避免爭(zhēng)議進(jìn)入冗長(zhǎng)的訴訟程序，影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。合法原則是PPP合同法律適用的根本要求。PPP合同的訂立和履行必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗。合同的主體、內(nèi)容、程序等都應(yīng)具備合法性。在合同主體方面，政府方必須是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，社會(huì)資本方應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)和能力。在某垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，政府方必須是有權(quán)負(fù)責(zé)垃圾處理項(xiàng)目的相關(guān)部門，社會(huì)資本方應(yīng)具備垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，且符合相關(guān)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)要求。合同內(nèi)容不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，如不得約定違反招投標(biāo)法的條款，不得設(shè)定損害公共利益的條款。合同的簽訂和履行應(yīng)遵循法定程序，如必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等合法的政府采購(gòu)程序選擇社會(huì)資本方。誠(chéng)信原則同樣在PPP合同法律適用中占據(jù)重要地位。合同雙方在訂立和履行合同過(guò)程中，應(yīng)秉持誠(chéng)實(shí)信用的態(tài)度，如實(shí)告知對(duì)方與合同相關(guān)的重要信息，嚴(yán)格履行合同約定的義務(wù)，不得隱瞞真實(shí)情況或欺詐對(duì)方。在合同履行過(guò)程中，應(yīng)相互協(xié)作、相互配合，共同推動(dòng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。政府方應(yīng)按照合同約定及時(shí)提供相關(guān)的政策支持和配套設(shè)施，不得無(wú)故拖延或拒絕履行義務(wù)。社會(huì)資本方應(yīng)按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不得偷工減料、降低服務(wù)質(zhì)量。在某供水PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方應(yīng)定期向政府方報(bào)告供水設(shè)施的運(yùn)行情況和水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果，政府方應(yīng)根據(jù)社會(huì)資本方的報(bào)告及時(shí)進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)，雙方應(yīng)相互信任、相互支持，共同保障供水服務(wù)的質(zhì)量和安全。當(dāng)一方違反誠(chéng)信原則給對(duì)方造成損失時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。四、PPP合同法律適用的具體規(guī)則4.1適用的主要法律法規(guī)PPP合同的法律適用涉及眾多法律法規(guī)，這些法律法規(guī)從不同方面規(guī)范著PPP合同的訂立、履行、變更與爭(zhēng)議解決等環(huán)節(jié)，為PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供了法律依據(jù)。合同法是PPP合同適用的重要法律之一。《中華人民共和國(guó)民法典》合同編對(duì)合同的訂立、效力、履行、變更、轉(zhuǎn)讓、終止等方面作出了一般性規(guī)定，這些規(guī)定適用于PPP合同中平等主體之間基于意思自治達(dá)成的約定。在PPP合同的訂立過(guò)程中，要約、承諾等規(guī)則遵循合同法的相關(guān)規(guī)定。社會(huì)資本方響應(yīng)政府的招標(biāo)公告，提交投標(biāo)文件，這一行為構(gòu)成要約；政府經(jīng)過(guò)評(píng)標(biāo)程序，向中標(biāo)社會(huì)資本方發(fā)出中標(biāo)通知書，即為承諾。合同生效后，雙方應(yīng)按照合同約定全面履行各自的義務(wù)，若一方違約，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，如繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等。在某污水處理PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方未按照合同約定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)處理污水，導(dǎo)致周邊環(huán)境受到污染，違反了合同約定的義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)賠償損失、采取整改措施等違約責(zé)任。合同法中的合同相對(duì)性原則在PPP合同中也有體現(xiàn)，即合同僅對(duì)合同當(dāng)事人具有法律約束力，除法律另有規(guī)定外，第三人不得主張合同權(quán)利或承擔(dān)合同義務(wù)。行政法在PPP合同法律適用中也占據(jù)重要地位。政府在PPP項(xiàng)目中不僅是合同一方當(dāng)事人，還承擔(dān)著公共管理和服務(wù)的職責(zé)，其行為需遵循行政法的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等行政法律法規(guī)規(guī)范著政府在PPP項(xiàng)目中的行政行為。在PPP項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)，政府需依據(jù)行政許可法的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)保等方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，依法作出行政許可決定。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，若社會(huì)資本方違反相關(guān)法律法規(guī)或合同約定，政府有權(quán)依據(jù)行政處罰法的規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行行政處罰。在某垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方在垃圾處理過(guò)程中違規(guī)排放污染物，政府依據(jù)行政處罰法對(duì)其作出罰款、責(zé)令整改等行政處罰決定。行政法中的依法行政原則要求政府在PPP項(xiàng)目中的行為必須有法律依據(jù)，符合法定程序，不得濫用行政權(quán)力。行政合理性原則也要求政府的行政行為應(yīng)符合公平、公正、合理的要求，在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，應(yīng)充分考慮社會(huì)資本方的合法權(quán)益。政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例是規(guī)范PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)的重要法律法規(guī)。PPP項(xiàng)目通常涉及大量的政府采購(gòu)行為，如社會(huì)資本方的選擇、項(xiàng)目建設(shè)所需物資和服務(wù)的采購(gòu)等。政府采購(gòu)法規(guī)定了政府采購(gòu)的基本原則、采購(gòu)方式、采購(gòu)程序等內(nèi)容。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方的選擇一般應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等法定采購(gòu)方式進(jìn)行，以確保采購(gòu)過(guò)程的公平、公正、公開(kāi)。在某城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本方，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法規(guī)定的程序發(fā)布招標(biāo)公告、接受投標(biāo)文件、組織評(píng)標(biāo)等，最終確定中標(biāo)社會(huì)資本方。政府采購(gòu)法實(shí)施條例對(duì)政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，進(jìn)一步明確了采購(gòu)各方的權(quán)利義務(wù)和操作流程，為PPP項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)提供了更具操作性的指導(dǎo)。招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例在PPP項(xiàng)目中也發(fā)揮著關(guān)鍵作用。對(duì)于一些大型的PPP項(xiàng)目，尤其是涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的項(xiàng)目，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是選擇社會(huì)資本方和確定項(xiàng)目建設(shè)單位的重要方式。招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本原則、招標(biāo)程序、投標(biāo)要求、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)等內(nèi)容。在PPP項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程中，招標(biāo)人應(yīng)依法發(fā)布招標(biāo)公告，編制招標(biāo)文件，明確項(xiàng)目的技術(shù)要求、商務(wù)條款、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。投標(biāo)人應(yīng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，按時(shí)提交投標(biāo)文件，并在投標(biāo)文件中如實(shí)反映自身的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)能力等情況。開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)過(guò)程應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定進(jìn)行，確保招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公平、公正、科學(xué)。在某高速公路PPP項(xiàng)目中，招標(biāo)人按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，組織開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)活動(dòng)，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，最終確定中標(biāo)人。招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的具體問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，如對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人的行為規(guī)范，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組建和職責(zé)要求，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為的處罰等，進(jìn)一步保障了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的順利進(jìn)行。4.2法律適用的優(yōu)先順序與沖突解決在PPP合同的法律適用中，不同法律法規(guī)之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，明確它們的優(yōu)先順序以及解決可能出現(xiàn)的法律沖突至關(guān)重要。從法律法規(guī)的效力層級(jí)來(lái)看，憲法作為我國(guó)的根本大法，具有最高的法律效力，是一切法律法規(guī)的立法基礎(chǔ)和依據(jù)。在PPP合同法律適用中，任何法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸，否則無(wú)效。法律的效力僅次于憲法，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定，如《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等，這些法律在PPP合同法律適用中起著關(guān)鍵的指導(dǎo)作用。行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，其效力低于憲法和法律，如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等，在法律適用中，若行政法規(guī)與法律規(guī)定不一致，應(yīng)以法律為準(zhǔn)。部門規(guī)章由國(guó)務(wù)院各部委制定，其效力低于法律和行政法規(guī)，在PPP合同法律適用中，部門規(guī)章可以作為參考，但不能直接作為裁判依據(jù)。地方政府規(guī)章由地方政府制定，其效力層級(jí)更低，僅在本地區(qū)范圍內(nèi)有效，在法律適用中，同樣需要遵循上位法優(yōu)先的原則。當(dāng)不同層級(jí)的法律法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)遵循上位法優(yōu)于下位法的原則。在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)環(huán)節(jié)，若地方政府規(guī)章規(guī)定的采購(gòu)程序與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例不一致，應(yīng)以政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例為準(zhǔn)。這是因?yàn)樯衔环ň哂懈叩臋?quán)威性和普適性，能夠更好地保障國(guó)家整體利益和市場(chǎng)秩序的統(tǒng)一。同一層級(jí)的法律法規(guī)之間也可能存在沖突。在PPP合同中，合同法和政府采購(gòu)法都可能涉及合同的訂立和履行，但兩者的側(cè)重點(diǎn)有所不同。合同法主要側(cè)重于平等主體之間合同關(guān)系的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)合同自由和當(dāng)事人的意思自治；政府采購(gòu)法則更注重政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范和監(jiān)管，以確保政府采購(gòu)的公平、公正、公開(kāi)。當(dāng)兩者對(duì)PPP合同中某一事項(xiàng)的規(guī)定存在沖突時(shí)，應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行分析。若沖突涉及合同的一般性條款，如合同的成立、效力、違約責(zé)任等，應(yīng)優(yōu)先適用合同法的規(guī)定，因?yàn)檫@些內(nèi)容更符合合同的基本屬性和當(dāng)事人的意思自治原則。在合同履行過(guò)程中，若一方違反合同約定，應(yīng)按照合同法關(guān)于違約責(zé)任的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。若沖突涉及政府采購(gòu)的特殊規(guī)定，如采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、供應(yīng)商資格等，應(yīng)優(yōu)先適用政府采購(gòu)法的規(guī)定，因?yàn)檫@些規(guī)定是為了保障政府采購(gòu)活動(dòng)的合法性和規(guī)范性。在選擇社會(huì)資本方時(shí)，必須按照政府采購(gòu)法規(guī)定的招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等合法采購(gòu)方式進(jìn)行，而不能隨意采用其他方式。為解決法律沖突，除了遵循上述原則外，還可以通過(guò)法律解釋和立法完善來(lái)加以協(xié)調(diào)。法律解釋是解決法律沖突的重要手段之一，當(dāng)法律法規(guī)的規(guī)定不明確或存在歧義時(shí)，可以通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)的法律解釋來(lái)明確其含義和適用范圍。最高人民法院可以通過(guò)發(fā)布司法解釋，對(duì)PPP合同法律適用中的疑難問(wèn)題進(jìn)行解釋，統(tǒng)一司法裁判尺度。立法機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)PPP模式的發(fā)展和實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，填補(bǔ)法律空白，消除法律沖突。隨著PPP模式在新興領(lǐng)域的應(yīng)用，如政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、新能源項(xiàng)目等，應(yīng)適時(shí)制定專門的法律法規(guī)或?qū)ΜF(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，以適應(yīng)新的發(fā)展需求。建立健全的法律適用協(xié)調(diào)機(jī)制也是解決法律沖突的關(guān)鍵，不同部門之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，避免因部門利益或職能交叉而導(dǎo)致法律適用的混亂。在PPP項(xiàng)目的監(jiān)管中，財(cái)政部門、發(fā)展改革部門、行業(yè)主管部門等應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，共同制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和法律適用指南，確保PPP合同的法律適用準(zhǔn)確、一致。4.3特殊條款的法律適用問(wèn)題PPP合同中包含一些特殊條款，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款、政府擔(dān)保條款等，這些條款在法律適用上具有特殊性，需要深入探討其法律適用規(guī)則。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款是PPP合同的核心條款之一，它賦予社會(huì)資本方在特定時(shí)期和范圍內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目并獲取收益的權(quán)利。從法律屬性上看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具民事權(quán)利和行政許可的雙重性質(zhì)。從民事權(quán)利角度，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是社會(huì)資本方基于PPP合同獲得的一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，社會(huì)資本方有權(quán)依據(jù)合同約定對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。在某高速公路PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方通過(guò)與政府簽訂合同獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，有權(quán)收取車輛通行費(fèi)作為投資回報(bào)。從行政許可角度，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予是政府行使行政權(quán)力的體現(xiàn)，是政府對(duì)公共資源的一種分配方式，旨在確保公共服務(wù)的有效供給。政府在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，通常會(huì)對(duì)社會(huì)資本方的資質(zhì)、能力等進(jìn)行嚴(yán)格審查，以保障公共利益。在法律適用上，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款首先應(yīng)遵循行政法中關(guān)于行政許可的相關(guān)規(guī)定。政府在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，如遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。政府在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予過(guò)程中的行為應(yīng)符合行政法的合法性原則和合理性原則，不得濫用行政權(quán)力。在某污水處理PPP項(xiàng)目中，政府在選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)，必須按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行，確保招標(biāo)程序的合法性和公正性。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款也應(yīng)適用合同法等民事法律規(guī)范。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是基于PPP合同，合同雙方應(yīng)按照合同約定履行各自的義務(wù)，如社會(huì)資本方應(yīng)按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和期限完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府應(yīng)按照約定提供相應(yīng)的政策支持和配套服務(wù)。當(dāng)一方違反合同約定時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。政府擔(dān)保條款在PPP合同中也較為常見(jiàn)，它是政府為了吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資本方的投資和收益提供一定擔(dān)保的條款。政府擔(dān)保的形式多樣，包括財(cái)政補(bǔ)貼、承諾最低收益、提供項(xiàng)目配套設(shè)施等。政府擔(dān)保條款的法律性質(zhì)具有一定的復(fù)雜性，既涉及政府的行政行為，又涉及合同雙方的民事約定。從行政行為角度，政府提供擔(dān)保是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)，是政府履行公共管理職責(zé)的一種方式。從民事約定角度，政府擔(dān)保是合同的一部分，是政府與社會(huì)資本方基于平等協(xié)商達(dá)成的協(xié)議。在法律適用上，政府擔(dān)保條款首先要受到預(yù)算法等法律法規(guī)的約束。政府的擔(dān)保行為必須符合財(cái)政預(yù)算的相關(guān)規(guī)定，不得超出財(cái)政承受能力，避免增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其相關(guān)規(guī)定，政府的財(cái)政支出必須納入預(yù)算管理，政府提供擔(dān)保的資金來(lái)源必須合法合規(guī)。在某垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，政府承諾給予社會(huì)資本方一定的財(cái)政補(bǔ)貼作為擔(dān)保，該補(bǔ)貼必須納入政府的財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)過(guò)法定的預(yù)算審批程序。政府擔(dān)保條款也應(yīng)適用合同法等民事法律規(guī)范。政府與社會(huì)資本方應(yīng)按照擔(dān)保條款的約定履行各自的義務(wù)，當(dāng)政府違反擔(dān)保約定時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。在合同履行過(guò)程中，雙方應(yīng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，確保擔(dān)保條款的有效執(zhí)行。為了更好地規(guī)范特殊條款的法律適用，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)、授予程序、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，避免在法律適用上出現(xiàn)爭(zhēng)議。制定專門的政府擔(dān)保法律法規(guī)，規(guī)范政府擔(dān)保的形式、范圍、程序和責(zé)任等，確保政府擔(dān)保行為的合法性和規(guī)范性。加強(qiáng)對(duì)特殊條款的監(jiān)管，建立健全監(jiān)管機(jī)制，確保政府在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予和擔(dān)保過(guò)程中依法履行職責(zé)，保護(hù)社會(huì)資本方的合法權(quán)益。五、PPP合同法律適用的實(shí)踐問(wèn)題與案例分析5.1實(shí)踐中法律適用的常見(jiàn)爭(zhēng)議點(diǎn)在PPP合同的實(shí)踐過(guò)程中，法律適用存在諸多常見(jiàn)爭(zhēng)議點(diǎn)，這些爭(zhēng)議點(diǎn)涉及合同效力認(rèn)定、違約責(zé)任承擔(dān)以及政府行政優(yōu)益權(quán)行使等關(guān)鍵方面，對(duì)PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)和合同雙方的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。合同效力認(rèn)定是PPP合同法律適用中的首要爭(zhēng)議點(diǎn)。依法必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，若政府方未采用招投標(biāo)等法定程序締結(jié)合同，將面臨合同無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。在“東莞市嶺大清源環(huán)境工程有限公司、東莞市大朗鎮(zhèn)人民政府合同糾紛再審一案【(2019)最高法民申990號(hào)】”中，案涉項(xiàng)目為污水處理工程，屬于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目，依據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第二條，該項(xiàng)目屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍。然而，案涉協(xié)議書未經(jīng)招標(biāo)程序簽訂，原審法院依法認(rèn)定該協(xié)議書為無(wú)效合同，最高院再審也維持了這一認(rèn)定。這表明，對(duì)于依法必須招標(biāo)的PPP項(xiàng)目，嚴(yán)格遵循招投標(biāo)程序是確保合同效力的關(guān)鍵，違反該程序?qū)?dǎo)致合同無(wú)效，使項(xiàng)目面臨停滯、重新招標(biāo)等后果，給合同雙方帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失和時(shí)間成本。當(dāng)合同內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致合同無(wú)效。在某垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，合同約定社會(huì)資本方可以隨意降低垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)以節(jié)省成本，這明顯違反了環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。一旦這種約定被認(rèn)定為無(wú)效，社會(huì)資本方可能需要承擔(dān)違約責(zé)任，如賠償因降低處理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境造成的損害，同時(shí)項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)也會(huì)受到影響，政府可能需要重新尋找合適的社會(huì)資本方來(lái)保障垃圾處理服務(wù)的質(zhì)量。合同內(nèi)容違背公序良俗同樣會(huì)影響合同效力。在某些PPP項(xiàng)目中，若合同約定存在明顯歧視特定群體或損害社會(huì)公平正義的條款，如在教育PPP項(xiàng)目中，合同約定只對(duì)部分高收入群體提供優(yōu)質(zhì)教育資源，而忽視其他群體的教育需求，這種違背公序良俗的條款可能導(dǎo)致合同部分無(wú)效甚至整體無(wú)效。違約責(zé)任承擔(dān)也是PPP合同實(shí)踐中的常見(jiàn)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本方可能因資金短缺、技術(shù)能力不足等原因未能按照合同約定的時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，從而構(gòu)成違約。在“壽縣桑德水務(wù)有限公司、壽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等合同糾紛案【（2022）皖04民終140號(hào)】”中，社會(huì)資本方壽縣桑德公司因融資困難，未能按合同約定足額繳納項(xiàng)目資本金和籌集債務(wù)資金，盡管其辯稱是因政府方不能及時(shí)供地導(dǎo)致融資沒(méi)實(shí)現(xiàn)，但根據(jù)合同約定，融資是壽縣桑德公司的合同義務(wù)，且不得以項(xiàng)目土地進(jìn)行融資，最終法院認(rèn)定壽縣桑德公司行為已構(gòu)成重大違約，依法應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。這體現(xiàn)出，在PPP合同中，明確雙方的違約責(zé)任和義務(wù)，對(duì)于約束合同雙方的行為、保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行至關(guān)重要。政府方也可能因未按時(shí)支付費(fèi)用、未提供必要的政策支持等原因違約。在某城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，政府未按照合同約定及時(shí)支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼費(fèi)用，導(dǎo)致社會(huì)資本方資金周轉(zhuǎn)困難，影響了項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。社會(huì)資本方有權(quán)要求政府承擔(dān)違約責(zé)任，如支付拖欠的費(fèi)用、按照合同約定支付違約金等。若政府方違約行為嚴(yán)重，社會(huì)資本方甚至可能解除合同，并要求政府賠償因此造成的全部損失。在違約責(zé)任的承擔(dān)方式上，雙方可能因?qū)`約金的數(shù)額、賠償損失的范圍等存在分歧而產(chǎn)生爭(zhēng)議。合同中約定的違約金過(guò)高或過(guò)低，都可能引發(fā)爭(zhēng)議。若違約金過(guò)高，違約方可能認(rèn)為不合理，要求法院或仲裁機(jī)構(gòu)予以調(diào)整；若違約金過(guò)低，守約方可能認(rèn)為無(wú)法彌補(bǔ)其損失，要求增加違約金數(shù)額。在賠償損失方面，對(duì)于間接損失是否應(yīng)賠償以及如何確定間接損失的范圍，雙方也可能存在不同意見(jiàn)。政府行政優(yōu)益權(quán)行使是PPP合同實(shí)踐中的又一重要爭(zhēng)議點(diǎn)。政府在PPP項(xiàng)目中享有行政優(yōu)益權(quán)，在公共利益需要的情況下，有權(quán)依法變更或解除合同。然而，行政優(yōu)益權(quán)的行使必須有明確的法律依據(jù)和合理的公共利益考量，否則可能構(gòu)成濫用權(quán)力。在某供水PPP項(xiàng)目中，政府以公共利益為由，單方面變更合同約定的供水價(jià)格，且未給予社會(huì)資本方合理的補(bǔ)償和充分的理由。社會(huì)資本方認(rèn)為政府的行為濫用了行政優(yōu)益權(quán)，侵犯了其合法權(quán)益。在此情況下，政府行政優(yōu)益權(quán)的行使是否合法，以及社會(huì)資本方應(yīng)如何獲得合理補(bǔ)償，成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。政府在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，還需遵循法定程序，如提前通知社會(huì)資本方、聽(tīng)取其意見(jiàn)等。若政府未遵循法定程序行使行政優(yōu)益權(quán)，也可能導(dǎo)致其行為被認(rèn)定為違法。5.2典型案例分析以“河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府合同糾紛管轄權(quán)異議一案【（2015）民一終字第244號(hào)】”為例，該案例在PPP合同法律性質(zhì)認(rèn)定及法律適用方面具有典型性。在本案中，河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府簽訂合同，約定由新陵公司投資建設(shè)公路并設(shè)立收費(fèi)站，合同對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等作出了明確約定。在合同履行過(guò)程中，雙方就合同性質(zhì)及相關(guān)爭(zhēng)議解決方式產(chǎn)生分歧，進(jìn)而引發(fā)管轄權(quán)異議糾紛。關(guān)于合同性質(zhì)，最高法認(rèn)定案涉合同為民事合同。從合同目的來(lái)看，案涉項(xiàng)目主要目的是開(kāi)發(fā)公路并設(shè)立收費(fèi)站，具有盈利性質(zhì)，并非單純以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為唯一目的。在合同訂立過(guò)程中，新陵公司在決定合同內(nèi)容等方面享有充分的意思自治，不受輝縣市政府單方行政行為強(qiáng)制。合同內(nèi)容包括具體的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人平等、等價(jià)協(xié)商一致的合意。合同涉及的相關(guān)行政審批和行政許可等內(nèi)容，只是合同履行行為之一，屬于合同組成部分，不能決定合同性質(zhì)。基于以上因素，最高法判定案涉合同具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)定性為民商事合同。在法律適用上，由于認(rèn)定為民事合同，本案主要適用民事法律規(guī)范。在合同履行及違約責(zé)任認(rèn)定方面，依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》合同編關(guān)于合同履行和違約責(zé)任的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行判斷。如果一方未按照合同約定履行義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，違約責(zé)任的承擔(dān)方式包括繼續(xù)履行、賠償損失等。在合同糾紛解決的管轄權(quán)確定上，根據(jù)民事訴訟法中關(guān)于合同糾紛管轄的規(guī)定，由被告住所地或者合同履行地人民法院管轄。在本案中，法院依據(jù)這些民事法律規(guī)范確定了案件的管轄權(quán)。該案例對(duì)PPP合同法律適用具有重要啟示。它表明在判斷PPP合同性質(zhì)時(shí)，不能僅依據(jù)合同主體或合同涉及的公共服務(wù)屬性來(lái)認(rèn)定，而應(yīng)綜合考慮合同目的、當(dāng)事人意思自治、合同內(nèi)容等多方面因素。合同性質(zhì)的認(rèn)定直接決定了法律適用的方向，若認(rèn)定為民事合同，則主要適用民事法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)合同自由、平等協(xié)商等原則。這為PPP項(xiàng)目合同雙方在簽訂和履行合同過(guò)程中明確自身權(quán)利義務(wù)、解決合同糾紛提供了重要的法律指引。它也為司法實(shí)踐中處理類似PPP合同糾紛提供了參考標(biāo)準(zhǔn)，有助于統(tǒng)一裁判尺度，提高司法的公正性和權(quán)威性。5.3案例啟示與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)從上述案例可以看出，PPP合同法律適用的準(zhǔn)確判斷對(duì)項(xiàng)目的順利開(kāi)展至關(guān)重要。在實(shí)踐中，合同雙方應(yīng)在簽訂合同前，充分了解PPP合同的法律性質(zhì)和相關(guān)法律法規(guī)，明確合同的效力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和違約責(zé)任承擔(dān)方式。對(duì)于依法必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，政府方務(wù)必嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行招投標(biāo)，確保合同的合法性和有效性。社會(huì)資本方應(yīng)認(rèn)真評(píng)估自身的履約能力，在合同中明確約定融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的責(zé)任和義務(wù)，避免因自身原因?qū)е逻`約。為避免類似爭(zhēng)議的發(fā)生，在合同簽訂階段，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同條款的審查和規(guī)范。合同條款應(yīng)明確、具體，避免模糊不清或存在歧義，減少因條款理解不一致而引發(fā)的爭(zhēng)議。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款、政府擔(dān)保條款等特殊條款，應(yīng)明確其法律適用規(guī)則和雙方的權(quán)利義務(wù)。在合同履行過(guò)程中，雙方應(yīng)嚴(yán)格遵守合同約定，秉持誠(chéng)實(shí)信用原則，積極履行各自的義務(wù)。政府方應(yīng)依法行使行政優(yōu)益權(quán)，在維護(hù)公共利益的同時(shí)，充分保障社會(huì)資本方的合法權(quán)益。建立健全的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和糾紛解決機(jī)制也十分重要，當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，雙方應(yīng)及時(shí)溝通協(xié)商，通過(guò)友好方式解決糾紛；若協(xié)商無(wú)果，應(yīng)按照合同約定的爭(zhēng)議解決方式，依法維護(hù)自身權(quán)益。六、國(guó)內(nèi)外PPP合同法律適用的比較與借鑒6.1國(guó)外PPP合同法律適用的實(shí)踐與特點(diǎn)國(guó)外在PPP合同法律適用方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不同國(guó)家基于自身的法律體系和發(fā)展需求，形成了各具特色的法律適用模式。英國(guó)作為現(xiàn)代PPP模式的發(fā)源地之一，在PPP合同法律適用上具有獨(dú)特的特點(diǎn)。英國(guó)的PPP項(xiàng)目主要遵循普通法體系，公私合作協(xié)議通常被視為普通的政府合同，適用合同法等民事法律規(guī)范。在合同訂立階段，充分遵循契約自由原則，合同雙方可以在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自由約定合同條款，包括項(xiàng)目的合作方式、權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配等內(nèi)容。在合同履行過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)合同的嚴(yán)格履行和違約責(zé)任的承擔(dān)。當(dāng)一方違反合同約定時(shí)，另一方可以依據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定，要求違約方承擔(dān)繼續(xù)履行、賠償損失、支付違約金等違約責(zé)任。英國(guó)還通過(guò)一系列的政策指南來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，如《基于長(zhǎng)期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)》等政策文件，為PPP合同的簽訂和履行提供了具體的指導(dǎo)。這些政策指南雖然不具有法律的強(qiáng)制力，但在實(shí)踐中對(duì)合同雙方具有重要的參考價(jià)值，有助于確保PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。澳大利亞在PPP合同法律適用方面建立了較為完善的體系。澳大利亞制定了專門的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目，如《維多利亞合作伙伴政策》《合同管理政策》等。這些法律法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等，都作出了詳細(xì)的規(guī)定。在合同法律適用上，澳大利亞注重合同的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，推廣使用標(biāo)準(zhǔn)化合同模板。這些模板涵蓋了PPP項(xiàng)目的核心條款和條件，明確了公私雙方的權(quán)利和義務(wù)，減少了合同糾紛的發(fā)生。澳大利亞還設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理。監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的法律地位和專業(yè)的技術(shù)能力，能夠確保項(xiàng)目按照合同規(guī)定和法律法規(guī)進(jìn)行實(shí)施，維護(hù)公私雙方的合法權(quán)益。法國(guó)在PPP合同法律適用方面，將PPP合同作為行政合同對(duì)待，適用行政法相關(guān)規(guī)定。法國(guó)的行政法理論認(rèn)為，PPP合同中政府具有行政優(yōu)益權(quán)，在公共利益需要的情況下，政府有權(quán)變更或解除合同。政府在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，需要遵循法定程序，并給予相對(duì)人合理的補(bǔ)償。法國(guó)制定了一系列的行政法律法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目，為PPP合同的簽訂和履行提供了明確的法律依據(jù)。法國(guó)還注重對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，建立了嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，確保項(xiàng)目的實(shí)施符合公共利益的要求?？傮w而言，國(guó)外PPP合同法律適用呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是注重法律法規(guī)的完善，通過(guò)制定專門的法律法規(guī)或政策指南，為PPP合同的法律適用提供明確的依據(jù)。二是強(qiáng)調(diào)合同的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，推廣使用標(biāo)準(zhǔn)化合同模板，減少合同糾紛的發(fā)生。三是重視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和公共利益的保護(hù)。四是根據(jù)本國(guó)的法律體系和實(shí)際情況，合理確定PPP合同的法律性質(zhì)和法律適用規(guī)則，平衡公共利益和私人利益。6.2國(guó)內(nèi)外法律適用的差異與原因分析國(guó)內(nèi)外PPP合同法律適用存在顯著差異。在法律體系方面，國(guó)外部分國(guó)家有專門的PPP立法，如澳大利亞制定了一系列專門法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目，從項(xiàng)目識(shí)別到移交的各個(gè)環(huán)節(jié)都有詳細(xì)規(guī)定，為PPP合同的法律適用提供了明確依據(jù)。我國(guó)目前尚未出臺(tái)統(tǒng)一的PPP法，主要依靠分散的政策文件和相關(guān)法律法規(guī)來(lái)調(diào)整PPP合同關(guān)系，如《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等，這種分散的法律體系導(dǎo)致在法律適用上存在一定的模糊性和不確定性。在合同性質(zhì)認(rèn)定上，英國(guó)將PPP合同視為普通的政府合同，適用合同法等民事法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)合同自由和當(dāng)事人的意思自治。法國(guó)則將PPP合同作為行政合同對(duì)待，適用行政法相關(guān)規(guī)定，突出政府在合同中的行政優(yōu)益權(quán)和公共利益保護(hù)。我國(guó)對(duì)PPP合同性質(zhì)的認(rèn)定存在民事合同說(shuō)、行政協(xié)議說(shuō)和混合合同說(shuō)等多種觀點(diǎn)，尚未形成統(tǒng)一的定論，這在一定程度上影響了法律適用的一致性和準(zhǔn)確性。從爭(zhēng)議解決機(jī)制來(lái)看，國(guó)外一些國(guó)家建立了專門的PPP爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)或程序，如加拿大設(shè)立了獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)處理PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議，其裁決具有專業(yè)性和權(quán)威性。我國(guó)PPP合同爭(zhēng)議解決主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)仲裁法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》等，根據(jù)合同性質(zhì)的不同選擇不同的爭(zhēng)議解決途徑，導(dǎo)致實(shí)踐中爭(zhēng)議解決的復(fù)雜性和多樣性。這些差異的產(chǎn)生有多方面原因。法律體系的差異源于不同國(guó)家的立法傳統(tǒng)和法律文化。英美法系國(guó)家注重判例法和合同自由原則，傾向于將PPP合同視為普通民事合同，適用合同法等民事法律規(guī)范。大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)公法和私法的區(qū)分，注重行政權(quán)力的行使和公共利益的保護(hù)，因此將PPP合同作為行政合同，適用行政法相關(guān)規(guī)定。我國(guó)的法律體系融合了大陸法系和社會(huì)主義法律的特點(diǎn)，在PPP合同法律適用上，既需要考慮合同的民事屬性，又要兼顧政府的公共管理職能和公共利益，導(dǎo)致合同性質(zhì)認(rèn)定和法律適用的復(fù)雜性。政策導(dǎo)向也是造成差異的重要因素。國(guó)外一些國(guó)家將PPP模式作為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改革的重要手段，通過(guò)專門立法和政策引導(dǎo)，明確PPP合同的法律適用規(guī)則，以吸引社會(huì)資本參與。英國(guó)通過(guò)制定一系列政策指南，鼓勵(lì)私人部門參與PPP項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)合同的靈活性和可操作性。我國(guó)在推廣PPP模式過(guò)程中，政策導(dǎo)向更注重規(guī)范地方政府債務(wù)、提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，這使得在法律適用上需要綜合考慮財(cái)政、投資、監(jiān)管等多方面的政策要求，增加了法律適用的難度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)環(huán)境的不同也對(duì)PPP合同法律適用產(chǎn)生影響。發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制較為完善，社會(huì)資本實(shí)力較強(qiáng)，在PPP合同法律適用上更注重合同的商業(yè)屬性和市場(chǎng)規(guī)律。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)機(jī)制有待進(jìn)一步完善，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和能力參差不齊，因此在法律適用上需要更加注重對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)和規(guī)范，保障公共利