成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)法律問題探討

二零二三年五月三十日目錄：引言一、參與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)應(yīng)秉持的法理念和法律原則二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈圍繞公路建設(shè)而形成的相關(guān)法律關(guān)系三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)相關(guān)法律問題四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)糾紛的解決途徑引言

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是近年來黨中央和國務(wù)院重點推動的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。三年來，川渝兩地的黨委、政府在政治、經(jīng)濟、文化和法治等方面加強聯(lián)系和合作，取得了極大的成績。2021年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈GDP7.4萬億元、增速8.5%，占全國比重由2019年的6.3%提升至6.5%，2022年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值77587.99億元，占全國的比重為6.4%，占西部地區(qū)的比重為30.2%；地區(qū)生產(chǎn)總值比2021年增長3.0%，與全國持平。

2021年，我省對高速公路網(wǎng)規(guī)劃進行調(diào)整，新版規(guī)劃（2022—2035年）將川渝間高速公路通道從25條增加至36條，實現(xiàn)了兩省市毗鄰地區(qū)所有縣份全覆蓋?；緷M足了雙城經(jīng)濟建設(shè)對發(fā)達快速公路交通網(wǎng)的需求。我們省對標(biāo)全省“一軸兩翼三帶”區(qū)域經(jīng)濟布局需要，在既有路網(wǎng)布局基礎(chǔ)上，按照“強化主軸、密實兩翼、暢通三帶、聯(lián)動三州”的思路強化了成都直連重慶的大通道，進一步加強了四川納入雙城經(jīng)濟圈的15個市和重慶的互聯(lián)互通。

目前建成及在建高速公路通道達18條；20條跨省公交讓出行更方便。一軸兩翼三帶

一、參與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)應(yīng)有的法理念和應(yīng)秉持的經(jīng)濟法原則（一）法理念和經(jīng)濟法的理念

理念是理想、信念和立場的復(fù)合表達，它傳遞的是某個理論在價值層面所做的選擇。任何一種理論體系必然是一定理念的產(chǎn)物，而被奉為理念的思想必將成為這個體系的靈魂，并充滿它結(jié)構(gòu)的每個角落。

人作為自然存在物，存在于"自然的世界"；作為超越自然的社會存在物，存在于"人的世界"。世界對人來說，不僅僅是人存在的"寓所"而且是人類改造的"對象"。人的生存、發(fā)展、完善，不僅僅是人類所有實踐活動的根本標(biāo)準(zhǔn)和終極目標(biāo)，也是設(shè)計、反思、批判各種制度與結(jié)構(gòu)根本標(biāo)準(zhǔn)和終極目標(biāo)。旨在解決沖突，恢復(fù)自由與和諧的法自然是要以人的生存、發(fā)展、完善為歸屬與終極，這也就是所謂的法理念。法的基本理念是指在法律體系中所蘊含的基礎(chǔ)性原則和價值觀念。

（二）法理念的內(nèi)容

法理念的基本內(nèi)容通常包括正義、公正、平等、效率、安全、人權(quán)、自由、民主等。

1.正義的理念

正義是法理念的靈魂，但是何謂正義？正義的起源？（1）有條件的正義論----等利害交換關(guān)系；意義：劃清了人們之間、單位之間的產(chǎn)權(quán)邊界；弊端

冤冤相報

（2）無條件的正義論---意義

雙城經(jīng)濟合作中為什么要堅持正義原則？---恪守相互的產(chǎn)權(quán)邊界，相互尊重對方的權(quán)利，這是雙城經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)；正確的解決雙城經(jīng)濟合作過程中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。

2.環(huán)境正義

環(huán)境正義就是要用正義原則來協(xié)調(diào)人與自然環(huán)境之間的關(guān)系，環(huán)境正義關(guān)注人類的合理需要、社會的文明與進步，其主要含義是要建立起可持續(xù)發(fā)展的和諧的環(huán)境，實現(xiàn)人類在環(huán)境利益上的公正，期望每個人都夠在平等的基礎(chǔ)上享受環(huán)境資源與生存空間。公路建設(shè)對環(huán)境的影響對區(qū)域自然環(huán)境的影響對植物群落的破壞對野生動物的影響對土壤理化性質(zhì)的破壞局部地貌破壞自然生境碎化

生境阻隔植物群落的演替森林病蟲害及外來物種的影響森林生態(tài)功能的變化

逃亡、遷徙、繁殖率下降死亡，蛇類減少、鼠類增加大量的土石方開挖、植被破壞、水土流失及地質(zhì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定高速公路建設(shè)的生態(tài)環(huán)境影響圖示典型案例：湘九公路違法施工生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重施工單位湖南金沙路橋建設(shè)有限公司作為施工單位，過于追求經(jīng)濟效益，未履行生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任。未按照水保批復(fù)、環(huán)評批復(fù)要求設(shè)置護腳、擋土墻及排水設(shè)施等防護設(shè)施；未經(jīng)審批違法設(shè)置和變更棄土場、取土場；非法占用林地，非法向林地傾倒渣土，未按要求進行邊坡復(fù)綠；未落實水土保持措施，未開展水土保持監(jiān)理，對生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。3、公平、平等的理念

法字的古義與其體現(xiàn)的公平平等精神

招標(biāo)投標(biāo)的基本原則為：公開原則、公平原則、公正原則、誠實信用原則。4.法治的理念（1）什么是法治？

法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會的一個基本框架。大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中運行。無論是經(jīng)濟改革還是政治改革，都離不開法治。實施依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家，既是鞏固黨的執(zhí)政地位、確保國家長治久安的根本保障的需要，也是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的客觀要求。（2）在雙城經(jīng)濟合作過程中為什么要講法治？

5.經(jīng)濟法的理念（1）實質(zhì)正義-----注重結(jié)果的公平，不完全贊同形式上的所謂“起點公平”。經(jīng)濟法弘揚的是實質(zhì)正義的理念。實質(zhì)正義體現(xiàn)在經(jīng)濟法上就是要再經(jīng)濟領(lǐng)域中的強者與弱者區(qū)別對待，要注意保護經(jīng)濟生活中的弱者，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的利益。（2）社會本位----社會本位優(yōu)于國家本位和個人本位。市場主體不能只顧追逐自身利益的最大化，而忽視或損害社會公共利益，相反應(yīng)該積極承擔(dān)對社會的責(zé)任。（二）、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)應(yīng)秉持的經(jīng)濟法的原則

1.國家適度介入原則；

2.維護社會公共利益原則；

3.注重社會經(jīng)濟效益原則（一）公路建設(shè)的法律關(guān)系二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈圍繞公路建設(shè)而形成的相關(guān)法律關(guān)系

經(jīng)濟法關(guān)系民商事法律關(guān)系行政法關(guān)系刑事法律關(guān)系土地征用補償環(huán)境保護法律關(guān)系自然資源保護法律關(guān)系合同法律關(guān)系招投標(biāo)法律關(guān)系行政許可行政處罰行政確認(rèn)公路建設(shè)工程中違章作業(yè)重大責(zé)任事故罪行政審批公路建設(shè)不同法律關(guān)系的主體交通建設(shè)主管部門

環(huán)保主管部門

國土資源主管部門

市縣政府公路建設(shè)項目法人公路建設(shè)從業(yè)單位（勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、試驗檢測）（二）討論上述法律關(guān)系的意義1.有利于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展（規(guī)劃、審批、許可等環(huán)節(jié)）2.有利于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)工程的順利施工3.有利于維護公路建設(shè)項目各方當(dāng)事人的權(quán)利（合同、竣工驗收）4.有利于協(xié)調(diào)平衡各個方面的利益，實現(xiàn)正義、公平、公正的理念5.有利于通過正確的途徑使公路建設(shè)過程中的矛盾糾紛得以妥善解決-----國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓究竟具有什么樣的法律屬性？--行政合同還是民事合同？哪個階段出現(xiàn)的糾紛？6.有利于落實“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)相關(guān)法律問題

（一）在平衡各方利益的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃；

（二）加強推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)發(fā)展的法治供給，立法要跟上（三）要注重成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)過程中的風(fēng)險防范（三）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈公路建設(shè)過程中的風(fēng)險防范風(fēng)險類型和風(fēng)險的防范和化解措施（1）系統(tǒng)風(fēng)險-----系統(tǒng)風(fēng)險是指不受項目主體控制的風(fēng)險，主要表現(xiàn)為政治風(fēng)險、經(jīng)濟財務(wù)風(fēng)險（材料和生活費用上漲，銀行利率及匯率增加）和社會環(huán)境風(fēng)險（社會動蕩、治安問題）。（2）非系統(tǒng)風(fēng)險----非系統(tǒng)風(fēng)險需要項目投資方來承擔(dān)，包括融資風(fēng)險、項目風(fēng)險和運營風(fēng)險三大類。實際上可能會遭遇的風(fēng)險：1.投資決策風(fēng)險；2.招投標(biāo)風(fēng)險；3.社會風(fēng)險；4.融資風(fēng)險；5.合同風(fēng)險；6.項目竣工財務(wù)決算審計風(fēng)險（一）投資決策風(fēng)險

防范措施----建立風(fēng)險評價指標(biāo)體系；劃分風(fēng)險等級；建立風(fēng)險模型；分析風(fēng)險態(tài)勢及風(fēng)險發(fā)展趨勢。（二）.招投標(biāo)風(fēng)險及其防范

（1）招投標(biāo)流程不規(guī)范（2）施工企業(yè)資格審查不嚴(yán)格（3）存在圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象（4）?招標(biāo)履約無法執(zhí)行風(fēng)險（5）?PPP項目中“兩招并一招”合法性風(fēng)險（6）國有企業(yè)子分公司間招投標(biāo)合法性風(fēng)險公路建設(shè)項目招投標(biāo)風(fēng)險問題的對策措施1.?完善招投標(biāo)管理制度體系2.?嚴(yán)格審查施工單位投標(biāo)資格3.?完善招標(biāo)文件的編寫4.招標(biāo)方通過增加投標(biāo)保證金，可以對投標(biāo)人的投標(biāo)行為進行約束。（三）.公路建設(shè)工程項目的社會風(fēng)險及其防范和化解措施

社會風(fēng)險因素識別---1.風(fēng)險調(diào)查;2項目公眾參與情況;3.項目在規(guī)劃、審批程序方面的風(fēng)險因素(是否獲得了審批，項目的合法性）；4.項目在工程方案方面的風(fēng)險因素;5.征地拆遷方面潛在的風(fēng)險因素;6.文明施工方面的潛在風(fēng)險因素；7.生態(tài)環(huán)境影響方面的風(fēng)險因素；8.項目管理方面的風(fēng)險因素；9.媒體輿論方面的風(fēng)險因素。

社會風(fēng)險的防范和化解措施----嚴(yán)格落實各項措施，評估措施效果。積極籌措資金，確保征地拆遷補償款及時足額支付，確保工程款按照進度支付，避免拖欠農(nóng)民工工資，避免資金不到位拖欠征地拆遷補償款、農(nóng)民工工資等引起群體性事件。

化解社會風(fēng)險的具體措施（1）建設(shè)資金及征地拆遷補償資金的籌措和及時支付。（2）被征地農(nóng)民的生計恢復(fù)。（3）征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序和補償方案。（4）工程方案與地方道路水利設(shè)施的協(xié)調(diào)、占用地方道路水利設(shè)施的恢復(fù)、施工期間交通的影響。（5）施工及運營期間的揚塵、噪聲和震動、水體污染、固體垃圾污染、光污染。（6）征地拆遷投訴機制和社會穩(wěn)定風(fēng)險體系的建立。（7）流動人口管理、社會治安和公共安全。（8）項目建設(shè)單位建設(shè)和管理。（9）文明施工和質(zhì)量管理、施工期間的安全衛(wèi)生管理。（四）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險，即項目融資過程中出現(xiàn)的風(fēng)險因素。包括投資方選擇風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、金融市場風(fēng)險、融資可行性風(fēng)險。

以PPP融資方式而言，投資方選擇風(fēng)險是因為缺少充分調(diào)查使得選擇的投資方可能資金實力較差，造成后期資金籌備困難、供應(yīng)不足等問題，這將帶來項目延期、投資收益失敗或者項目失敗等；政府信用風(fēng)險則是政府沒有完全履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，給項目的執(zhí)行帶來直接和間接的影響；融資可行性風(fēng)險則是因為政府缺乏運作PPP項目經(jīng)歷，使得項目審批及決策時間過長從而耽擱項目本身的執(zhí)行時間，造成投資成本增加。

關(guān)于融資風(fēng)險

國家發(fā)展改革委發(fā)布關(guān)于印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈多層次軌道交通規(guī)劃》的通知。通知要求，要落實地方政府責(zé)任，加大地方財政投入，多渠道籌集資金，新建市域（郊）鐵路參照城市軌道交通相關(guān)政策執(zhí)行。堅持盡力而為、量力而行的原則，穩(wěn)妥推進規(guī)劃實施，嚴(yán)格落實地方財政出資，并分年度納入地方財政預(yù)算支出計劃，具備條件后方可啟動項目建設(shè)。建立持續(xù)穩(wěn)定的建設(shè)資金保障機制，嚴(yán)禁以債務(wù)性資金代替財政資金，嚴(yán)格落實融資資金償還來源，嚴(yán)禁通過融資平臺公司或違規(guī)變相舉債，堅決防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

公路建設(shè)的資金哪里來？國家要求嚴(yán)管地方融資平臺，那么公路建設(shè)融資怎么搞？劉昆只是說地方融資平臺要加強管理，做好信息披露，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，把政府信用剝離出去，不要給地方政府信用掛鉤。而沒有說不能通過平臺融資。但是，沒有地方政府財政兜底，私人部門愿意融資給我們的基礎(chǔ)建設(shè)嗎？----或許這就是一個課題。公路建設(shè)資金來源：《中華人民共和國公路法》第二十一條

《中華人民共和國公路法》第二十一條規(guī)定籌集公路建設(shè)資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設(shè)專項資金轉(zhuǎn)為財政撥款外可以依法向國內(nèi)外金融機構(gòu)或者外國政府貸款。公路投資來源可以通過國家、企業(yè)、個人、銀行貸款等多渠道融資，主要是國家預(yù)算內(nèi)基建撥款及專項撥款，部門、地方和企業(yè)自籌投資，以及國內(nèi)外基本建設(shè)貸款。(1)國家投資由國家預(yù)算直接安排的投資，通過財政撥款，按進度分期撥給建設(shè)單位。(2)地方投資：在國家預(yù)算之外，由各地區(qū)、各部門按國家有關(guān)規(guī)定自籌資金安排的投資。(3)銀行貸款：是以銀行為主體，根據(jù)信貸自愿的原則，依據(jù)經(jīng)濟合同所實行的有償有息投資。(4)國外資金：在國家統(tǒng)一政策指導(dǎo)下，積極慎重地引進國外先進技術(shù)和投資，以彌補我國建設(shè)資金的不足，加速我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。(5)其他資金來源。（五）合同風(fēng)險；（陰陽合同、無效合同）

黑白合同”,也稱“陰陽合同”，是指合同當(dāng)事人就同一事項訂立兩份以上內(nèi)容不相同的合同,一份對內(nèi),一份對外。其中對外的一份并不是雙方真實意思表示,而是以逃避法定義務(wù)為目的;對內(nèi)的一份則是雙方真實意思表示,可以是書面或口頭。

在建筑市場中,“白合同”為建設(shè)單位、施工單位按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，依據(jù)招投標(biāo)文件簽訂的在建設(shè)工程管理部門備案的建設(shè)工程施工合同。其主要特點為：經(jīng)過合法的招投標(biāo)程序,該合同在建設(shè)工程管理部門備案，形式合法。與之相反,“黑合同”是雙方為規(guī)避政府管理。私下簽訂的公路建設(shè)工程施工合同,未經(jīng)過合法的招投標(biāo)程序，并且未在建設(shè)工程行政管要部門備案,其與“陽合同”相對比，主要特點是沒有在建設(shè)工程管理部門進行備案或變更登記。陰陽合同的后果

根據(jù)2021年實施的《民法典》第五百三十四條規(guī)定，對當(dāng)事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為的，市場監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理。

第一百五十四條規(guī)定，行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無效。

當(dāng)事人一方可以使用撤銷權(quán)：

在訂立合同時顯失公平。一方以欺詐、