PAGE1英國金融申訴專員制度申訴專員（Ombudsman），國內(nèi)相關(guān)論文也譯作監(jiān)察專員、督察專員、投訴專員甚至巡視員等，是1809年由瑞典國會首創(chuàng)的古老制度，國會當(dāng)時任命了一名公共官員，負(fù)責(zé)調(diào)查公民對政府部門和法院的投訴。據(jù)初步統(tǒng)計，目前全球約120多個國家已建立了申訴專員制度。金融申訴專員（FinancialOmbudsman）起步相對較晚，是解決金融消費者針對金融服務(wù)/信貸提供商進(jìn)行投訴的一項制度安排。據(jù)國際金融服務(wù)申訴專員體系網(wǎng)絡(luò)（InternationalNetworkofFinancialServicesOmbudsmanSchemes，INFO）統(tǒng)計，目前全球已有31個國家31個國家包括英國、美國、加拿大、法國、德國、意大利、西班牙、匈牙利、瑞士、愛爾蘭、馬恩島、希臘、丹麥、芬蘭、挪威、捷克、波蘭、立陶宛、奧地利、哈薩克斯坦、澳大利亞、新西蘭、馬亞西亞、印度、巴基斯坦、智利、秘魯、南非、博茨瓦納、塞內(nèi)加爾、特立尼達(dá)和多巴哥等。建立了49個金融申訴專員體系。其中，英國金融申訴專員制度是“替代性糾紛解決機制”（AlternativeDisputeResolution，ADR）典型范本，其良好運作受到本國金融消費者、金融機構(gòu)以及國際社會的廣泛認(rèn)同31個國家包括英國、美國、加拿大、法國、德國、意大利、西班牙、匈牙利、瑞士、愛爾蘭、馬恩島、希臘、丹麥、芬蘭、挪威、捷克、波蘭、立陶宛、奧地利、哈薩克斯坦、澳大利亞、新西蘭、馬亞西亞、印度、巴基斯坦、智利、秘魯、南非、博茨瓦納、塞內(nèi)加爾、特立尼達(dá)和多巴哥等。FOS2012年相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，63%的被調(diào)查對象表示完全信任FOS；77%的被調(diào)查對象表示，將向朋友和家庭成員積極推薦FOS。一、基本情況（一）成立背景英國金融申訴專員制度起源于1981年保險公司自發(fā)組建的保險申訴專員。在全國消費者委員會的建議下，銀行申訴專員也于1986年成立。此后，還陸續(xù)出現(xiàn)了房屋建筑協(xié)會申訴專員、投資申訴專員等。以上不同爭議解決機制存在著管轄重疊、程序各異等弊端，使金融消費者無所適從。《2000年金融服務(wù)與市場法》（FinancialServiceandMarketAct2000）決定成立獨立、公正的新機構(gòu)——金融申訴專員服務(wù)公司（FinancialOmbudsmanServiceLtd.,FOS），提供覆蓋全部金融業(yè)的“一站式”（One-Stop-Shop）投訴處理服務(wù)，以獨立性（independence）、可獲性(accessibility)、效率（efficiency）、公平合理（fairandreasonable）為總指導(dǎo)原則，力求公平（fairly）、合理(reasonably)、快捷(quickly)和非正式(Informally)地對金融消費糾紛進(jìn)行裁決處理。（二）組織結(jié)構(gòu)FOS是政府擔(dān)保的有限責(zé)任公司（byguaranttee），不能發(fā)行股票。FOS向金融服務(wù)監(jiān)管局（FinancialServiceAuthority,FSA）——2013年4月1日后將對金融行為監(jiān)管局（FinancialConductAuthority，F(xiàn)CA）按照《2000年金融服務(wù)與市場法》，2013年4月1日起，F(xiàn)SA被分拆為金融政策委員會（FPC）、審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）三個新機構(gòu)，原對FSA負(fù)責(zé)的機構(gòu)轉(zhuǎn)而主要對FCA負(fù)責(zé)，下文中不再一一贅述。按照《2000年金融服務(wù)與市場法》，2013年4月1日起，F(xiàn)SA被分拆為金融政策委員會（FPC）、審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）三個新機構(gòu)，原對FSA負(fù)責(zé)的機構(gòu)轉(zhuǎn)而主要對FCA負(fù)責(zé)，下文中不再一一贅述。FOS設(shè)有非執(zhí)行董事會（non-executiveboard），董事由FSA任命。董事具有獨立性，一旦任命，F(xiàn)SA不能以任何與解決投訴事宜有關(guān)的理由罷免董事。董事會主席（Chairman）現(xiàn)任主席是尼古拉斯現(xiàn)任主席是尼古拉斯·蒙太古爵士（SirNicholasMontagu），他于2012年2月接替前任克里斯托弗·凱利爵士（SirChristopherKelly）。首席申訴專員（ChiefOmbudsman）目前首席申訴專員是娜塔麗目前首席申訴專員是娜塔麗·肯尼（NatalieCeeney），她同時兼任首席執(zhí)行官。（三）經(jīng)費來源FOS經(jīng)費并非由政府撥款，2012-2013財年每一財年一般截至3月31日。預(yù)算總額為1.975億英鎊，大約折合3億美元。來源主要分為兩部分，一是金融機構(gòu)所繳納年費（annuallevy）。根據(jù)金融機構(gòu)的大小和類別不同，年費從100英鎊到30萬英鎊不等；二是案件收費(casefee)。被投訴機構(gòu)必須支付該年度第4件（FOS每年免費為每家機構(gòu)處理3件投訴）及以后案件費。目前，個案收費標(biāo)準(zhǔn)為500英鎊/件（涉及PPI支付保護(hù)保險（PaymentProtectionInsurance），是一種抵押貸款業(yè)務(wù)保險，借款人因生病、失業(yè)等原因，導(dǎo)致無法償還貸款時，由保險機構(gòu)代償。本不適用于自由職業(yè)者，但由于邊界利潤高達(dá)80-90%，對商業(yè)銀行極具吸引力，后來不但突破適用于自由職業(yè)者，與信用卡捆綁銷售，且不告訴金融消費者信用卡收費標(biāo)準(zhǔn)。該金融產(chǎn)品的錯賣風(fēng)險于2011年4月集中爆發(fā)，也是英國政府最終決定分拆FSA的最主要原因之一。投訴的，加收350英鎊），相對司法訴訟而言非常低廉每一財年一般截至3月31日。支付保護(hù)保險（PaymentProtectionInsurance），是一種抵押貸款業(yè)務(wù)保險，借款人因生病、失業(yè)等原因，導(dǎo)致無法償還貸款時，由保險機構(gòu)代償。本不適用于自由職業(yè)者，但由于邊界利潤高達(dá)80-90%，對商業(yè)銀行極具吸引力，后來不但突破適用于自由職業(yè)者，與信用卡捆綁銷售，且不告訴金融消費者信用卡收費標(biāo)準(zhǔn)。該金融產(chǎn)品的錯賣風(fēng)險于2011年4月集中爆發(fā)，也是英國政府最終決定分拆FSA的最主要原因之一。法院相關(guān)費用約為每個案件5000-10000英鎊。（四）受理投訴范圍FOS行使職權(quán)的主要法律依據(jù)是《2000年金融服務(wù)與市場法》和《2006年消費者信用法》（ConsumerCreditAct2006）。FSA監(jiān)管手冊（FSA'shandbook）中的“爭議解決：投訴”部分進(jìn)一步細(xì)化了FOS投訴處理程序。FOS主要受理三大類投訴：一是消費者與FSA所監(jiān)管金融機構(gòu)發(fā)生的爭議；二是消費者與自愿接受FOS提供服務(wù)的金融機構(gòu)發(fā)生的爭議；三是與公平交易局(OfficeofFairTrading,OFT)批準(zhǔn)設(shè)立的消費者信用服務(wù)機構(gòu)之間發(fā)生的有關(guān)消費者信用貸款下一步，英國政府正考慮將消費者信用貸款業(yè)務(wù)全部移交新設(shè)立的FCA。下一步，英國政府正考慮將消費者信用貸款業(yè)務(wù)全部移交新設(shè)立的FCA。可向FOS投訴的消費者一般包括個人消費者（individuals）及其代表；小微企業(yè)（micro-enterprises）適用歐盟標(biāo)準(zhǔn)，指年營業(yè)額不超過200萬歐元或者雇員少于10人的小型企業(yè)或其代表，也包括小規(guī)模公益團(tuán)體和低凈值信托（根據(jù)其營業(yè)額等衡量）。適用歐盟標(biāo)準(zhǔn)，指年營業(yè)額不超過200萬歐元或者雇員少于10人的小型企業(yè)或其代表，也包括小規(guī)模公益團(tuán)體和低凈值信托（根據(jù)其營業(yè)額等衡量）。向FOS投訴，須經(jīng)被投訴金融機構(gòu)在8周內(nèi)先行處理。一般情況下，6/7可由金融機構(gòu)內(nèi)部程序予以解決，僅有1/7會向FOS提出投訴。FOS規(guī)定的投訴時效為：所投訴事件發(fā)生之日起6年內(nèi)；發(fā)現(xiàn)所投訴事件之日起3年內(nèi)；收過金融機構(gòu)處理決定之日起6個月內(nèi)。涉及長期資本投資、按揭貸款的，最長不超過25年。二、投訴處理程序經(jīng)金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理程序仍未能解決的爭議，消費者可通過電話、網(wǎng)站、書信等方式將該投訴案件提交FOS。FOS目前向社會公布08000234567、03001239123兩個投訴熱線電話（周一至周五8：00-20：00，周六9：00-13：00），同時，其以往公布的08450801800仍在使用，但近半數(shù)的消費者傾向使用第一個電話，可能是號碼易記的原因。向FOS投訴時，需要填寫投訴表格。具體投訴處理和爭議解決程序如下：（一）聯(lián)絡(luò)團(tuán)隊初步處理收到消費者投訴后，聯(lián)絡(luò)團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)未經(jīng)金融機構(gòu)處理的，一律退回。經(jīng)過金融機構(gòu)處理的，聯(lián)絡(luò)團(tuán)隊仍要從四個方面進(jìn)行管轄權(quán)審查（jurisdictionchecks）：一是投訴案件是否屬于FOS管轄范圍；二是投訴案件是否符合時效規(guī)定；三是投訴人是否適格；四是是否屬于不予受理的17種情形FSA監(jiān)管手冊中列述了17種排除受理情形：投訴者沒有或不可能遭受經(jīng)濟損失、實質(zhì)性損失或者不便；投訴者無理纏訴；投訴者的請求明顯沒有任何獲得支持的可能；被投訴的金融機構(gòu)已經(jīng)提供了補償方案，而FOS認(rèn)為該補償對投訴者是公平合理的；投訴已經(jīng)或者正在由其他類似的獨立爭端解決機制進(jìn)行處理；投訴主要事實已經(jīng)經(jīng)過司法程序進(jìn)行審理；投訴的主要內(nèi)容更適宜由法院、仲裁機構(gòu)或其他投訴機制處理；投訴主要內(nèi)容已經(jīng)進(jìn)入司法程序，除非該程序中止等待FOS是否確定受理；投訴是關(guān)于金融機構(gòu)商業(yè)判斷的合理性；投訴是關(guān)于投資業(yè)績表現(xiàn)的；投訴是關(guān)于金融機構(gòu)與雇員的勞動關(guān)系的；投訴是金融機構(gòu)依據(jù)信托關(guān)系進(jìn)行業(yè)務(wù)自由裁量范疇的；投訴涉及其他適格投訴者，且未征得其他投訴者同意，且申訴專員認(rèn)為投訴不經(jīng)其他適格投訴者同意是不適當(dāng)?shù)?。FSA監(jiān)管手冊中列述了17種排除受理情形：投訴者沒有或不可能遭受經(jīng)濟損失、實質(zhì)性損失或者不便；投訴者無理纏訴；投訴者的請求明顯沒有任何獲得支持的可能；被投訴的金融機構(gòu)已經(jīng)提供了補償方案，而FOS認(rèn)為該補償對投訴者是公平合理的；投訴已經(jīng)或者正在由其他類似的獨立爭端解決機制進(jìn)行處理；投訴主要事實已經(jīng)經(jīng)過司法程序進(jìn)行審理；投訴的主要內(nèi)容更適宜由法院、仲裁機構(gòu)或其他投訴機制處理；投訴主要內(nèi)容已經(jīng)進(jìn)入司法程序，除非該程序中止等待FOS是否確定受理；投訴是關(guān)于金融機構(gòu)商業(yè)判斷的合理性；投訴是關(guān)于投資業(yè)績表現(xiàn)的；投訴是關(guān)于金融機構(gòu)與雇員的勞動關(guān)系的；投訴是金融機構(gòu)依據(jù)信托關(guān)系進(jìn)行業(yè)務(wù)自由裁量范疇的；投訴涉及其他適格投訴者，且未征得其他投訴者同意，且申訴專員認(rèn)為投訴不經(jīng)其他適格投訴者同意是不適當(dāng)?shù)摹Ｂ?lián)絡(luò)團(tuán)隊的消費者顧問可以自行處理一些簡單糾紛（如就明顯的誤會進(jìn)行勸導(dǎo)）。無法處理的，移交案件處理團(tuán)隊。(二)裁決員處理聯(lián)絡(luò)團(tuán)隊的消費者顧問將不能解決的投訴案件移交給負(fù)責(zé)案件處理的裁決員（adjudicator），投訴案件此時轉(zhuǎn)化為收費案件。裁決員接手案件后，將根據(jù)案情居間調(diào)解并提出非正式的解決建議，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解。一般情況下，50%會達(dá)成和解。無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議時，裁決員就案件做出評估意見（adjudicatorassessment），評估意見以消費者所喜歡的方式做出，可以是書面形式，也可以是電話通知形式。通常，裁決員會在評估意見中確定賠償數(shù)額，雙方當(dāng)事人均接受時，投訴處理完畢。否則，任何一方均可要求將案件提交申訴專員做出最終裁定。這種情形非常少見，通常提交申訴專員處理的投訴案件占比低于10%。（三）申訴專員最終裁定案件被提交給申訴專員處理時，申訴專員將對投訴案件做出獨立復(fù)核，并根據(jù)需要在做出最終裁定前進(jìn)行案件調(diào)查。申訴專員審理案件時，以書面審理為原則，確有必要時，申訴專員可能會舉行聽證（hearing）（事實上很少運用，迄今為止，共舉行過20次聽證）。通常，雙方當(dāng)事人“誰主張誰舉證”。申訴專員的最終裁定以“公平合理”為原則，必須以書面形式做出。最終裁定所確定的救濟方式，一般是金錢賠償（2012年1月1日后最高不超過15萬英鎊）、返還利息、返還成本等方式，有時甚至是公開道歉、上門送鮮花等方式。申訴專員的最終裁定對于被投訴金融機構(gòu)自動生效。如果消費者在規(guī)定時間內(nèi)選擇接受最終裁定，則對當(dāng)事人雙方均具有約束力；如果消費者明確表示拒絕接受（未在規(guī)定時限內(nèi)通知申訴專員其接受最終裁定的，視為拒絕接受），則對當(dāng)事人雙方均不具有約束力。消費者拒絕接受最終裁定時，可以向法院另行起訴。理論上，消費者也可以法院起訴FOS，要求法院進(jìn)行司法審查（judicialreview）。但是，由于FOS受理投訴過程中，一般采用“稍微偏向消費者”（slightlybiastoconsumers）的原則，且FOS也有內(nèi)設(shè)監(jiān)督機制進(jìn)行糾錯消費者或者金融機構(gòu)對FOS所提供的爭議解決服務(wù)不滿，F(xiàn)OS內(nèi)設(shè)有服務(wù)評估組負(fù)責(zé)調(diào)查客戶對其爭議解決服務(wù)的申訴，如果調(diào)查確實的，可根據(jù)申訴人的要求進(jìn)行賠禮道歉或者補償客戶的合理支出等。如果客戶仍不滿意FOS機構(gòu)的答復(fù)可以向獨立評估人（IndependentAssessor）進(jìn)行申訴。獨立評估人是由董事會任命的，負(fù)責(zé)處理客戶對FOS機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的申訴，但不得干涉FOS裁決結(jié)果。獨立評估人經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為FOS機構(gòu)提供的服務(wù)確有不當(dāng)?shù)?，可以向首席申訴專員提出改進(jìn)建議如建議FOS機構(gòu)賠禮道歉或向當(dāng)事人支付合理補償?shù)?。消費者或者金融機構(gòu)對FOS所提供的爭議解決服務(wù)不滿，F(xiàn)OS內(nèi)設(shè)有服務(wù)評估組負(fù)責(zé)調(diào)查客戶對其爭議解決服務(wù)的申訴，如果調(diào)查確實的，可根據(jù)申訴人的要求進(jìn)行賠禮道歉或者補償客戶的合理支出等。如果客戶仍不滿意FOS機構(gòu)的答復(fù)可以向獨立評估人（IndependentAssessor）進(jìn)行申訴。獨立評估人是由董事會任命的，負(fù)責(zé)處理客戶對FOS機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的申訴，但不得干涉FOS裁決結(jié)果。獨立評估人經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為FOS機構(gòu)提供的服務(wù)確有不當(dāng)?shù)?，可以向首席申訴專員提出改進(jìn)建議如建議FOS機構(gòu)賠禮道歉或向當(dāng)事人支付合理補償?shù)?。三、透明度與信息公開透明度的提高以及更多的信息披露，有助于公眾監(jiān)督FOS，確保其公正處理投訴。FOS通過以下具體措施進(jìn)行信息披露和信息公開：一是每6個月公布一次投訴量最大金融機構(gòu)名單，進(jìn)行“點名并羞辱”；二是公布FOS年度治理計劃和預(yù)算；三是發(fā)布FOS年報；四是發(fā)布申訴專員新聞；五是每3年對FOS進(jìn)行一次外部審計并公布結(jié)果；六是發(fā)布與投訴程序有關(guān)的指引；七是自2013年起公布申訴專員的最終裁定。投訴案件的數(shù)量與類別分析FOS受理的投訴量非常大，且呈逐年遞增態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2011-2012財年，F(xiàn)OS共受理了1268798件初始咨詢和投訴，其中，電話咨詢與投訴673999件，書面咨詢與投訴594799件（詳見表1）。初始咨詢與投訴主要集中在支付保護(hù)保險（PPI），占投訴總量的25%；其次是抵押支持貸款，占21%；第三是銀行和信用卡收費，占7%。表1近5年來FOS受理的初始咨詢和投訴總量受理總量書面受理總量電話受理總量2008年7946483687064259422009年7898772899593999182010年9250954769554481402011年10123715507584616132012年1268798594799673999單位：件FOS每年需要提交裁決員的新案件數(shù)量也比較大，基本上逐年遞增。表2近5年來FOS當(dāng)年受理新案件數(shù)量當(dāng)年受理新案件數(shù)量涉及銀行業(yè)案件數(shù)量涉及投資和養(yǎng)老金案件數(shù)量涉及保險（不含PPT）案件數(shù)量PPI案件數(shù)量數(shù)量（件）占比（%）數(shù)量（件）占比（%）數(shù)量（件）占比（%）數(shù)量（件）占比（%）2008年1230896923856.52656521.51663413.5106528.52009年12747155038432226517.519102153106624.52010年16301271700442227814198381249196302011年2061216506331.51543731.52097810104597512012年26437564234241486221.52756310157716602011-2012財年內(nèi)，提交裁決員的新案件共計264375件，較上一財年增長了28%左右（詳見表2）。據(jù)FOS統(tǒng)計，近年來，每年提交裁決員的新案件中70%來源于小微企業(yè)，投訴主要針對公司銀行業(yè)務(wù)。小微企業(yè)投訴涉及銀行業(yè)的，占總投訴量的69%；涉及保險業(yè)的，占28%；涉及投資方面的，占3%（見圖1）。圖1小微企業(yè)投訴案件類別占比（按行業(yè)進(jìn)行分類）近年來，每年提交裁決員的新案件中，如按金融產(chǎn)品進(jìn)行分類，投訴量前三名分別是支付保護(hù)保險（PPI）、信用卡和經(jīng)常賬戶，分別占比60%、7%和6%。五、與相關(guān)機構(gòu)的合作與分工（一）與監(jiān)管機構(gòu)的合作FOS與FSA、OFT以及其他監(jiān)管機構(gòu)相互合作，對涉及系統(tǒng)性問題的個案進(jìn)行特殊處理。任何利益主體（例如金融行業(yè)和消費者團(tuán)體）均可提出其認(rèn)為具有“潛在廣泛影響”的事件。FSA、OFT聯(lián)合FOS確認(rèn)是否屬于“影響比較廣泛”事件，是否應(yīng)當(dāng)啟動“廣泛影響程序”（widerimplicationprocess）。如果屬于“影響比較廣泛”的事件，由監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)處理可能更為有效時，F(xiàn)OS將暫停處理該個案，交由監(jiān)管機構(gòu)采取監(jiān)管行動。（二）與金融服務(wù)賠償計劃（FinancialServicesCompensationScheme，F(xiàn)SCS）的分工《2000年金融服務(wù)與市場法》要求FSA建立一個賠償計劃（compensationscheme），針對一