中國政府風險投資的功能定位和運作思路"一、我國風險投資發(fā)展現(xiàn)狀和特點

（一）我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的歷史回顧

風險投資在我國的發(fā)展，大致可分為三個階段。

第一階段為20世紀80年代中期到90年代初期。在這一時期，風險投資在我國尚處于萌芽狀態(tài)，風險投資的概念也是隨著對高新技術發(fā)展產業(yè)發(fā)展的研究而引進的。1984年，國家科委（即科技部前身）針對我國發(fā)展高新技術產業(yè)的問題進行了專題研究，并在“新技術革命與我國的對策”報告中首次提出了“建立創(chuàng)業(yè)投資機制、促進高新技術產業(yè)發(fā)展”的建議。1985年，專家們的研究成果被吸納到當年3月出臺的《中共中央、國務院關于科學技術體制改革的決定》中，該文件指出“對于變化迅速、風險較大的高技術開發(fā)工作，可以設立創(chuàng)業(yè)投資給以支持”。這是我國政府文件中首次提出創(chuàng)業(yè)投資的概念。

第二階段為90年代初到90年代末。這一時期內，我國創(chuàng)業(yè)投資機構的主體為具有政府背景的科技投資公司。地方政府（大部分是省級）科技主管部門先后成立了20多家科技投資公司，資金來源主要是地方的科技經(jīng)費，投資對象主要為高新技術企業(yè)，投資方式主要包括擔保、債權（貸款）、股權等，相應的回報方式也包括了手續(xù)費、利息、分紅、股權轉讓或回購等。這些科技投資公司的設立不僅改變了政府科技經(jīng)費使用的單一模式，而且在很大程度上探索和推動了我國整個創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)的發(fā)展。1996年，人大常委會通過并批準實施了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，在其第三章第二十四條中明確規(guī)定：“國家鼓勵設立科技成果轉化基金或者風險基金，其資金來源由國家、地方、企業(yè)、事業(yè)單位以及其他組織或者個人提供，用于支持高投入、高風險、高產出的科技成果的轉化，加速重大科技成果的產業(yè)化。”這是我國首次將創(chuàng)業(yè)投資這一概念納入法律條款。

第三階段始于90年代末。1998年3月，民建中央在第五屆政協(xié)第一次會議上提出了建立我國創(chuàng)業(yè)投資體系的提案，即一號提案。為創(chuàng)業(yè)投資的起步和發(fā)展，營造了良好的氛圍。此后，我國的創(chuàng)業(yè)投資形成了一股新的熱潮，一大批創(chuàng)業(yè)投資機構紛紛涌現(xiàn)出來。

（二）我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的現(xiàn)狀和進展

（三）目前我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展面臨的主要問題

1.缺乏對創(chuàng)業(yè)投資內涵的認識，有創(chuàng)業(yè)投資之名，無創(chuàng)業(yè)投資之實。創(chuàng)業(yè)投資與一般投資行為的區(qū)別就在于它除了提供資金支持以外，還能夠提供一般金融資本所不具有的企業(yè)管理、人才、市場及后續(xù)融資等方面的附加值服務，使投資對象得以迅速、健康的發(fā)展。而目前我國的一些創(chuàng)業(yè)投資機構由于各種主觀和客觀的原因，實際上尚屬于傳統(tǒng)的投資公司形態(tài)，并沒有能夠為投資對象提供具有創(chuàng)業(yè)投資特點的這樣一種投資。

2.創(chuàng)業(yè)投資人才嚴重短缺，創(chuàng)業(yè)投資家和職業(yè)經(jīng)理人隊伍尚未形成。創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)實際上是一項人的事業(yè)，沒有具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的的人才，創(chuàng)業(yè)投資的各個環(huán)節(jié)都難以順利進行。一名合格的創(chuàng)業(yè)投資家不僅應當具有一定的技術背景，而且還應具有金融和管理知識，更重要的是要具有創(chuàng)業(yè)或企業(yè)管理的親身經(jīng)歷和創(chuàng)業(yè)投資基本過程的實際經(jīng)驗。而目前在我國掌握創(chuàng)業(yè)投資技巧的管理人才還較為稀缺。另一方面，職業(yè)經(jīng)理人的缺乏，也是影響我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的一個人才因素。一個優(yōu)秀的職業(yè)經(jīng)理人，不僅可以幫助一個創(chuàng)業(yè)企業(yè)盡快提升其管理水平，而且往往可以成為創(chuàng)業(yè)者與投資者之間進行有效溝通的橋梁和紐帶，促進投資協(xié)議的達成并增強投資者對投資企業(yè)實現(xiàn)投資目標的信心。

3.創(chuàng)業(yè)者或技術持有者與創(chuàng)業(yè)投資家之間價值取向的錯位，形成缺錢與缺項目并存的現(xiàn)象。由于大部分的創(chuàng)業(yè)者是科技人員出身，往往只強調技術本身的先進性，缺乏對市場的了解和認識，因此對自己的企業(yè)或技術評價過高；還有的創(chuàng)業(yè)者把企業(yè)視為個人的私有財產，急功近利，貪戀對企業(yè)的絕對控制權。而創(chuàng)業(yè)投資家看中的不僅僅是技術，更重要的是企業(yè)的管理水平、市場前景、持續(xù)創(chuàng)新能力和潛在的成長性，這就造成了投融資雙方對企業(yè)價值定位的分歧，增加了談判的難度，延緩了投資進程，甚至貽誤了一些投資機會。

4.法律和資本市場不健全，創(chuàng)業(yè)投資機構組建和創(chuàng)業(yè)投資資金籌措缺少有效的法律依據(jù)，撤出渠道不暢。我國目前尚未有與創(chuàng)業(yè)投資相適應的法律法規(guī)。由于創(chuàng)業(yè)投資基金尚無明確的法律地位，大部分的創(chuàng)業(yè)投資基金都是以公司制的形式存在的，而我國現(xiàn)行的《公司法》規(guī)定注冊公司采取實繳資本制，使得我國創(chuàng)業(yè)投資機構不能像國外機構那樣采取承諾制籌集資金。撤出機制是創(chuàng)業(yè)投資體系的核心機制，而健全的資本市場是保證創(chuàng)業(yè)投資資金得以退出并實現(xiàn)有效循環(huán)的重要前提。由于目前創(chuàng)業(yè)板市場啟動放緩，導致相當一批投資機構開始持幣觀望，使得原本激發(fā)起來的投資熱情大為減弱。

5.轉型經(jīng)濟過程中的市場環(huán)境問題。我國的創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)，是在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的大背景下發(fā)展起來的，因而也就不可避免地要受到轉型經(jīng)濟過程中所產生的一些實際問題的阻礙，諸如法制不健全、市場不規(guī)范、信用環(huán)境差、道德風險大等等。這一方面造成了創(chuàng)業(yè)者擔心自己的技術和相應的利益難以得到保障，從而對投資者心存芥蒂。另一方面，由于我國的整個信用體系尚未建立起來，無論是中介機構還是企業(yè)本身的信用都缺乏客觀、完善的評判依據(jù)，更沒有有力的法律法規(guī)加以約束，使得投資者的利益無法得到有效的保護。

二、國外政府風險投資發(fā)展趨勢

近年來，隨著知識經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)，促進高科技產業(yè)的發(fā)展，擴大其在國民經(jīng)濟中的比重，已經(jīng)成為各國政府的一項重要任務。除了通過營造投資環(huán)境，調整財稅政策，提供技術信息服務等間接措施支持風險投資和中小企業(yè)創(chuàng)新之外，許多國家也利用一定的政府資金，通過實施相關的政府計劃，以更直接的方式來調動風險資本支持中小企業(yè)創(chuàng)新。例如，經(jīng)合組織（OECD）國家的政府每年大約將30億美元的風險資金投入到創(chuàng)新型小企業(yè)。

（一）政府直接提供資金參與風險投資的必要性

（二）政府資金參與風險投資的方式

在以風險投資公司為支持對象的政府風險投資計劃中，美國的小企業(yè)投資公司（SBIC）計劃是最具代表性的。SBIC計劃是一種獨特的公眾資金和私有資金的結合方式，即在美國小企業(yè)管理署（SBA）的擔保下，私人風險投資公司通過向公眾發(fā)行長期公司債券而獲得“杠桿資金”，這種補充可達到其私有資金的2——3倍。小企業(yè)投資公司由SBA批準設立，只要其按照注冊條例運作，這些投資公司由其所有者和經(jīng)理控制，進行所有投資決策。

通過杠桿資金的作用，SBIC計劃一方面為規(guī)模偏小的機構投資者進行風險投資提供了機會，另一方面也為那些能夠募集到較小規(guī)模私人資金的風險投資基金管理新手提供了發(fā)展和實踐的機會。在SBIC計劃推出之前，美國還沒有風險投資的概念和名詞，是SBIC計劃極大地推動了美國風險投資的建立和發(fā)展，該計劃的實施不僅吸引了更多的私人資本為小企業(yè)投資，而且培育了一大批風險投資的專業(yè)管理人員。

由于SBJC計劃取得了巨大的成功，許多國家已經(jīng)先后開始實施類似的計劃。近年來，隨著高新技術產業(yè)發(fā)展在國民經(jīng)濟中的地位愈加顯著，一些國家還專門建立了以技術型小企業(yè)為支持對象的風險投資基金（計劃），如澳大利亞的創(chuàng)新投資基金計劃（InnovationInvestmentFund）、新加坡的技術創(chuàng)業(yè)投資基金（TechnopreneurshipInvestmentFund）等。

德國的高技術小企業(yè)風險投資（BTU）計劃于1995年建立。德國政府通過國家銀行（KFW）的下屬機構技術投資公司（TBG）作為基金的投資主體具體運作。BTU向擁有創(chuàng)新產品或服務的企業(yè)提供資金，政府的最大投資額是300萬馬克，最長10年，先決條件是其他投資者必須投資至少同樣數(shù)額的股權資本。TBG的股權隨時可以按30％的溢價售出。

在混合基金的模式中，以色列的Yozma基金是一個成功的范例。1993年，以色列政府出資一億美元支持創(chuàng)立了一個專門投資于高技術新生企業(yè)的風險基金，即Yozma基金。隨后，Yozma基金按照政府資金（40％）與外資和本國資金相結合的模式，先后組成了10個混合型的風險投資基金。Yozma因此被廣泛贊譽為以色列繁榮發(fā)展的風險投資業(yè)的催化劑。從1994年起，它已成功地將其在14個公司的直接投資拍賣掉，并將其在9個混合基金中的股份售給了其他聯(lián)合投資伙伴。

（三）政府進行股權投資時考慮的因素

上述國家的經(jīng)驗表明，通過謹慎設計和有效管理的政府計劃，利用政府資金不僅可以填補金融系統(tǒng)中的“投資空白”，使中小企業(yè)的技術創(chuàng)新獲得充分的資金支持，直接促進高新技術企業(yè)、特別是中小企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，而且可以有效地推動引導風險投資按照政府的既定目標發(fā)展和壯大。因此，政府資金的參與在風險投資的發(fā)展過程中是不可缺少的，尤其是在一個國家的風險投資尚處于起步階段時，這一點更顯得尤為重要。

三、政府風險投資功能定位的審視

根據(jù)我國目前風險投資尚處于起步階段的實際情況和"國際上政府支持風險投資的先進經(jīng)驗，利用一定的政府資金進行風險投資對推動我國整個風險投資事業(yè)發(fā)展的重要作用是顯而易見的。這里的“政府風險投資”特指的是“政策性風險投資”，其運作機制應該是“以政策為導向、以市場為手段”。

政府風險投資的政策導向可以通過代表政府出資的投資主體加以體現(xiàn)，這些投資主體應該是政府計劃的實施機構，深受政府的影響，能夠準確地傳導政府的意圖，執(zhí)行政策措施，通過其投資行為體現(xiàn)國家對某一領域的限制或鼓勵政策。

風險投資的股權投資特性，決定了政府的風險投資與無償資助、貸款貼息等資助方式的不同，它要求收益、風險的對稱性。政府在提供給企業(yè)資金的同時，要獲得相應的股權，這其中就包含了市場行為。因此，政府的風險投資必須按市場規(guī)律進行投資，通過專業(yè)化、市場化的運作，使政府資金在取得巨大社會效益的同時也有良好的投資回報。與此同時，政府風險投資又區(qū)別于商業(yè)性風險投資追求自身利益最大化的特點，其主要作用在于彌補科技型中小企業(yè)發(fā)展過程中的“投資空白”，并且為商業(yè)性風險投資的進入起到鋪墊和引導作用。

四、政府風險投資的運作思路

在總結、借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府經(jīng)驗的基礎上，充分考慮我國現(xiàn)階段科技型中小企業(yè)及創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展狀況，筆者認為，目前我國應利用一定的政府資金直接參與風險投資，遵循“政策性資金、準市場化運作”的原則，體現(xiàn)政策性資金的引導特性，推動整個風險投資事業(yè)的發(fā)展。政府基金的總體運作思路應該是填補資本市場中的資金空白區(qū)，重點支持創(chuàng)業(yè)期（種子期、初創(chuàng)期）科技型小企業(yè)，為商業(yè)性風險投資基金的進入起到鋪墊作用，提高商業(yè)性資金投資高新技術的信心，從而吸引商業(yè)資金對高新技術產業(yè)化的資金投入。

具體而言，政府基金可以采取三種不同的投資方式開展風險投資：

1.間接投資方式：為有效地利用商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資機構的運作機制，引導社會資金，政府基金可參股一些投資理念和投資方向與其基本一致，具有一定規(guī)模、管理規(guī)范的創(chuàng)業(yè)投資公司（各種所有制，中方出資比例超過50％），由政府基金的投資管理委員會認定參股創(chuàng)業(yè)投資公司，被參股的創(chuàng)業(yè)投資公司、基金具體負責投資工作。政府基金的管理機構作為投資主體參與參股創(chuàng)業(yè)投資公司的董事會，不參其與日常管理，但可為其推薦投資項目。

2.委托投資方式：為培育和發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資的專業(yè)化管理隊伍，推動形成所有權與經(jīng)營管理權相對分離的創(chuàng)業(yè)投資管理體制，政府基金可委托經(jīng)投資管理委員會認定的專業(yè)投資管理公司負責投資項目的篩選及投資后監(jiān)管。受托的投資管理公司應具有一定的地域、項目優(yōu)勢和較好的投資管理經(jīng)驗。政府基金的管理機構負責投資審查，但不參與投資項目的日常管理，由投資管理委員會批準立項。

3.直接投資方式：對于少數(shù)技術含量高、政策性強、風險相對較大、影響面較廣的項目，由政府基金的管理機構直接投資，由投資管理委員會批準立項。

為體現(xiàn)政府資金的引導性，政府基金的投資應該保持在一定的比例以下（一般不應超過企業(yè)注冊資本的20％）。同時，為體現(xiàn)組合投資原則，在每個項目中，至少應有一家以上的共同投資伙伴與政府基金一起投資。為充分體現(xiàn)政府基金的政府意志，同時考慮我國創(chuàng)業(yè)投資起步時間不長，為防范風險，政府基金的投資管理委員會應由政府主管部門、政府投資主體的代表以及證券、銀行、投資、技術等專家組成，決策政府基金的所有重大事宜。上面提出的政府風險投資的三種運作方式，旨在根據(jù)各種投資方式的特點，全方位地推動我國風險投資事業(yè)的發(fā)展，進一步為科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新活動融通資金，通過政府基金的引導作用，將國家財政資金對中小企業(yè)創(chuàng)新活動的支持有效地放大，吸引多元化投資，真正起到“四兩撥千斤”的杠桿作用。

具體而言，間接投資方式主要針對資金實力較大、管理規(guī)范的創(chuàng)業(yè)投資公司，政府基金參股其中既可以引導他們的投資方向，規(guī)范投資行為，又可以充分發(fā)揮商業(yè)投資機構市場運作的優(yōu)勢，并且使得這些創(chuàng)業(yè)投資公司能夠較容易地吸引更多的社會資金，引導社會資金向科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新活動進行投資；通過委托投資，一方面可以充分利用現(xiàn)有的資源，發(fā)揮專業(yè)投資公司和