論財(cái)政管理體制的上位式化

作為中央和地方各級(jí)政府之間的資金管理特權(quán)劃分的基本制度，它一直是金融理論家和實(shí)際工作人員調(diào)查的熱點(diǎn)。特別是近年來(lái),隨著地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政困境問(wèn)題日趨嚴(yán)重,體制優(yōu)化問(wèn)題更成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn),涌現(xiàn)了一大批研究成果。但就筆者所見(jiàn),絕大多數(shù)文獻(xiàn)對(duì)體制問(wèn)題的研究仍然難以擺脫傳統(tǒng)思路的窠臼,不外乎從政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分、政府間財(cái)權(quán)和收入的劃分及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)等方面提出改進(jìn)的對(duì)策和建議。這對(duì)優(yōu)化體制設(shè)計(jì)、解決縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難問(wèn)題固然很有幫助,但不能從根本上消除我國(guó)財(cái)政管理體制的痼疾并最終優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系?；诖?本文不揣淺薄,擬分析我國(guó)財(cái)政體制問(wèn)題之癥結(jié),并試圖提出治本的解決思路。一、委托代理鏈條的由中央向地方分權(quán)的模式自建國(guó)以來(lái),我國(guó)在劃分政府間財(cái)政管理權(quán)限時(shí),一直采取的是由中央向地方逐級(jí)分權(quán)的思路,其邏輯前提是,權(quán)力首先集中在中央,地方的權(quán)力由中央賦予,低層次地方政府的權(quán)力由高層次的地方政府賦予。這意味著中央隨時(shí)可以調(diào)整與地方的權(quán)力劃分辦法,高層次的地方政府在處理與低層次地方政府的財(cái)政關(guān)系時(shí)也可以效仿中央的做法。這既不能在中央與地方以及地方各級(jí)政府間形成穩(wěn)定的權(quán)力劃分格局,同時(shí)也扭曲了政府與民眾的關(guān)系。一級(jí)政府主要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé),接受上級(jí)政府的評(píng)價(jià)和監(jiān)督,而在一級(jí)政府轄區(qū)內(nèi),民眾通過(guò)選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)該級(jí)政府的監(jiān)督卻不能充分發(fā)揮作用,由此而產(chǎn)生的負(fù)面影響可概括為以下幾點(diǎn):第一,不便于民眾監(jiān)督制約政府的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的行為目標(biāo)集中為一點(diǎn),就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要,解決民眾依靠市場(chǎng)機(jī)制所解決不了或解決不好的問(wèn)題。為此,民眾必須把自己的一部分權(quán)力賦予政府,使政府相對(duì)民眾具有強(qiáng)制力,這可以大大降低政府運(yùn)作的成本,但由此而可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是,政府一旦成立,相對(duì)民眾就成為一種異己力量,政府利用手中的強(qiáng)制力也可能危害公眾利益。因?yàn)檎嬲橄蟮囊话阋饬x上的理想化政府是不存在的,現(xiàn)實(shí)中的政府都是由政治家、官僚及政府公務(wù)人員所掌握和控制的,而按照公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn),這些人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”,其會(huì)按照實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)來(lái)作出決策,從而不利于公共利益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,政府作為民眾為提高自身利益而設(shè)立的組織,其行為必須置于公眾的監(jiān)督約束之下,這是保證政府高效運(yùn)作的必要條件。如果政府間財(cái)政管理權(quán)限的劃分采取由中央向地方分權(quán)的思路,那么與之相對(duì)應(yīng)的邏輯思路是:全國(guó)民眾經(jīng)過(guò)層層選舉推選出全國(guó)人大代表,組成全國(guó)人民代表大會(huì),然后由全國(guó)人大授權(quán)組成中央政府,接著再形成由中央政府到基層政府逐級(jí)授權(quán)的鏈條(見(jiàn)圖1)。顯然,這一委托代理鏈條很長(zhǎng),從全國(guó)人大代表的推選產(chǎn)生過(guò)程看,是“自下而上”的委托代理;從政府間權(quán)力劃分的角度看,則是從中央到地方的“自上而下”的委托代理。這種“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的縱向委托代理鏈條在我國(guó)公共權(quán)力分配中發(fā)揮著較強(qiáng)的制約作用;而同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督、制約作用卻難以充分體現(xiàn)。這樣一來(lái),一級(jí)政府事實(shí)上主要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé),所以基層民眾要監(jiān)督基層政府的行為,就必須繞一個(gè)“大彎”(先“自下而上”再“自上而下”),從而會(huì)因鏈條太長(zhǎng)而付出高昂的委托代理成本。這一成本高到一定程度就會(huì)使基層政府難以受到基層民眾較為充分的監(jiān)督。因此,如果基層政府的決策者并不按照轄區(qū)居民公共利益最大化進(jìn)行決策,而是夾雜進(jìn)個(gè)人私利,那么基層政府所確定的公共產(chǎn)品供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及供給方式難以滿足民眾的愿望和要求就具有了一定程度的必然性,這最終要導(dǎo)致社會(huì)福利損失。第二,為地方政府特別是基層政府行為的異化創(chuàng)造了條件。即便假定中央政府是對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政府,在由中央向地方分權(quán)的模式下,仍然難以保證地方政府的行為能真正體現(xiàn)中央政府的意圖和要求。因?yàn)樵谟芍醒胂虻胤椒謾?quán)而建立委托代理鏈條的過(guò)程中,代理人的數(shù)目逐級(jí)增加,由此導(dǎo)致為防止代理人行為目標(biāo)偏離委托人的意圖和要求而進(jìn)行的“自上而下”的監(jiān)督就必然是“一對(duì)多”的監(jiān)督,即一個(gè)中央政府要監(jiān)督幾十個(gè)省級(jí)政府的行為,然后省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督,無(wú)不呈現(xiàn)“一對(duì)多”的監(jiān)督格局。在信息不對(duì)稱(chēng)因素的制約下,中央政府就難以對(duì)地方政府、高層次的地方政府就難以對(duì)低層次地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督,因而通常只能是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、基礎(chǔ)設(shè)施供給程度等相對(duì)容易考核的指標(biāo)來(lái)衡量下級(jí)政府行為的有效程度。地方政府的決策者作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”,為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,必然想盡一切可能的辦法來(lái)盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率,大搞政績(jī)工程和形象工程建設(shè),甚至以指標(biāo)造假的辦法來(lái)顯示政績(jī)。這會(huì)使地方性公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)與地方性公共產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)脫節(jié)。在圖2中,假定地方政府要提供兩種地方性公共產(chǎn)品A和B,社會(huì)成員對(duì)二者的需求結(jié)構(gòu)處于社會(huì)無(wú)差異曲線I和資源約束線的切點(diǎn)E,而地方政府決策者確定的供給結(jié)構(gòu)卻處于F點(diǎn)或G點(diǎn),這兩點(diǎn)處于無(wú)差異曲線II與資源約束線的交點(diǎn),其所代表的福利水平明顯低于無(wú)差異曲線I所代表的福利水平。雖然這兩點(diǎn)并不利于轄區(qū)民眾公共利益的最大化,但如果對(duì)政府決策者個(gè)人的政治前途有利,就很容易成為地方政府資源配置的決策點(diǎn)。一些堅(jiān)持政治操守、腳踏實(shí)地、埋頭苦干的政府決策者難以得到提拔重用,而善于投機(jī)鉆營(yíng)、迎合上級(jí)政府口味、單純追求各項(xiàng)考核指標(biāo)而置轄區(qū)內(nèi)社會(huì)成員公共利益最大化于不顧的政府決策者卻可以飛黃騰達(dá),于是所謂的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)就由于中央與地方及地方各級(jí)政府之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)而鮮明地表現(xiàn)出來(lái)。第三,導(dǎo)致基層財(cái)政困難。如果中央政府及高層次的地方政府存在相對(duì)獨(dú)立的利益目標(biāo),那么基層政府由于處于政府間權(quán)力劃分金字塔的底部必然受到嚴(yán)重?cái)D壓,其職能實(shí)現(xiàn)遭遇嚴(yán)重障礙及財(cái)政陷入困境就帶有一定程度的必然性。按照公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn),政府追求預(yù)算規(guī)模最大化。因?yàn)檫@可以突出地顯示管理者的成就,能擴(kuò)大管理者的權(quán)力范圍與社會(huì)影響力,能使管理者有很好的辦公場(chǎng)所和設(shè)施,能增加工資、獎(jiǎng)金和福利,或者能減少部門(mén)內(nèi)人員的平均工作強(qiáng)度。雖然追求預(yù)算規(guī)模最大化的動(dòng)機(jī)會(huì)受到政治家的制約,但其與政治家之間的信息不對(duì)稱(chēng)可以誘使政治家作出支持預(yù)算規(guī)模擴(kuò)張的決策,由此可推論每一級(jí)政府都在追求自身預(yù)算規(guī)模最大化。這對(duì)政府間財(cái)政管理權(quán)限劃分所產(chǎn)生的影響是,中央政府或高層次的地方政府會(huì)利用自己手中所掌握的體制確定權(quán),擠壓下級(jí)政府的財(cái)權(quán),擴(kuò)大下級(jí)政府的事權(quán),從而在政府間形成一種“事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收”的權(quán)力分配格局。由于基層的縣鄉(xiāng)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,已經(jīng)沒(méi)有下級(jí)政府可以集中財(cái)力、下放事權(quán),回旋的余地很小,所以其財(cái)政運(yùn)作出現(xiàn)嚴(yán)重困難、甚至陷入困境就與這種由中央向地方,再由高層次地方政府向低層次地方政府層層分權(quán)的做法有直接關(guān)系。在某種意義上講,這甚至可以說(shuō)是造成我國(guó)基層財(cái)政困境的癥結(jié)所在。由于基層財(cái)政擔(dān)負(fù)著向廣大農(nóng)村社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品的職責(zé),基層財(cái)政的財(cái)力匱乏,必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,使我國(guó)公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu):農(nóng)村社會(huì)成員享受種類(lèi)、數(shù)量較少、質(zhì)量較差的公共產(chǎn)品,而城市社會(huì)成員享受種類(lèi)、數(shù)量較多、質(zhì)量較好的公共產(chǎn)品,這不僅不符合公平標(biāo)準(zhǔn),不利于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);而且根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律,這種公共品供給的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也直接導(dǎo)致資源配置效率低下。二、財(cái)政制度的創(chuàng)新有利于推動(dòng)基層政府實(shí)現(xiàn)分擔(dān)和提供公共產(chǎn)品的供給首先,“自下而上”授權(quán)的模式對(duì)公共產(chǎn)品供給制度的演進(jìn)能給出邏輯自恰的解釋。反過(guò)來(lái)說(shuō),要從理論上論證通過(guò)中央向地方層層分權(quán)來(lái)構(gòu)建財(cái)政管理體制的合理性、必要性則是很困難的。要闡明這一觀點(diǎn),本文擬從分析林達(dá)爾均衡的虛擬性入手。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾認(rèn)為,如果每個(gè)社會(huì)成員都按照自己從公共產(chǎn)品消費(fèi)中得到的邊際效用的大小分擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本,那么公共產(chǎn)品的供求就會(huì)達(dá)到均衡狀態(tài)。通常說(shuō)來(lái),林達(dá)爾均衡具有明顯的虛擬性,因?yàn)楣伯a(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特征,一個(gè)人消費(fèi)并不影響其他人消費(fèi),對(duì)純公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō),既不影響消費(fèi)的數(shù)量,也不影響消費(fèi)的質(zhì)量,所以每個(gè)人都寄希望于別人付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品而自己免費(fèi)搭車(chē),最終導(dǎo)致所有的人都沒(méi)有公共產(chǎn)品可以消費(fèi),即個(gè)體的理性最終導(dǎo)致了集體的非理性。這意味著即便一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體知道自己從公共產(chǎn)品消費(fèi)中得到了多大的效用和滿足,其也會(huì)通過(guò)隱瞞自己的偏好而躲避公共產(chǎn)品成本的分擔(dān),所以林達(dá)爾均衡的實(shí)現(xiàn)需要有嚴(yán)格的假定條件,在現(xiàn)實(shí)中其虛擬色彩是很濃厚的。但這種虛擬模型的現(xiàn)實(shí)意義是:其清楚地表明了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的分擔(dān)是比較困難的工作,社會(huì)成員要就公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的分擔(dān)達(dá)成協(xié)議,需要耗費(fèi)大量的交易成本。而交易成本的大小除與交易對(duì)象的性質(zhì)有直接關(guān)系外,還與參與交易的人數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系。如果交易人數(shù)較少,面對(duì)同樣的交易對(duì)象,可以付出較少的交易成本。這從林達(dá)爾均衡實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)例子可以較鮮明的體現(xiàn)出來(lái)。在人數(shù)較少的社區(qū),其規(guī)模如果小到社區(qū)成員之間可以相互了解,從而使隱瞞自己的偏好、躲避成本分擔(dān)要面臨巨大的輿論壓力的結(jié)果時(shí),那么通過(guò)社區(qū)成員的平等協(xié)商是完全可以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的分擔(dān)和提供的。因此,林達(dá)爾均衡也并非絕對(duì)虛擬的均衡,在特定條件下也有實(shí)現(xiàn)的可能,但這一條件是相當(dāng)苛刻的。如果社區(qū)規(guī)模大到社區(qū)成員不能相互了解的程度,那么要通過(guò)平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)成本的分擔(dān)和公共產(chǎn)品的提供事實(shí)上就是不可能的,更不用說(shuō)要在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)成本的分擔(dān)和提供。由于公共產(chǎn)品不可或缺,所以理性的經(jīng)濟(jì)主體會(huì)通過(guò)制度的創(chuàng)新來(lái)降低其生產(chǎn)、提供的交易成本,這一制度就是所謂的財(cái)政制度。由于財(cái)政制度本身就是典型的公共產(chǎn)品,因此,不難推論,最初的財(cái)政制度其覆蓋面是比較小的,涉及的交易人數(shù)也不會(huì)太多,否則巨額的交易成本就會(huì)直接制約這一制度的出現(xiàn)。與這種制度覆蓋面比較小的財(cái)政制度所對(duì)應(yīng)的主體就是管轄范圍很小的政府,它本身就是人們按照一定關(guān)系、遵循特定規(guī)則所組成的管理公共事務(wù)的組織,其功能是要降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供的交易成本。需要指出的是,有了這些管轄范圍很小的政府,則不僅其轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本、提供的交易成本可以降低,而且對(duì)于降低受益超出其轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供的交易成本也具有重要意義。容易假設(shè),如果沒(méi)有這些管轄范圍很小的政府的存在,社會(huì)成員就要直接就該類(lèi)公共產(chǎn)品成本的分擔(dān)和提供進(jìn)行談判,由此必然要付出巨額的交易成本,這一成本足以大到阻止均衡結(jié)果的出現(xiàn)。而有了這些管轄范圍很小的政府存在,由他們代表社會(huì)成員就受益超出他們各自轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品成本的分擔(dān)進(jìn)行談判,就可大大降低交易成本,從而使該類(lèi)公共產(chǎn)品的供給成為可能。而這些管轄范圍很小的政府為減少談判次數(shù)以進(jìn)一步降低他們之間的交易成本,會(huì)成立高一級(jí)的政府(該級(jí)政府的管轄范圍是眾多的下級(jí)政府管轄范圍的總和)來(lái)協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng),負(fù)責(zé)提供受益超出他們各自轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品。然后,高一級(jí)的政府為提供受益超出它們各自轄區(qū)范圍的公共產(chǎn)品,會(huì)協(xié)調(diào)他們彼此的行動(dòng),成立更高層次的政府。以此類(lèi)推,直到管轄范圍覆蓋全國(guó)的中央政府得以成立。因此,就民眾與政府的關(guān)系分析,應(yīng)該是先有民眾權(quán)力,再有政府權(quán)力;就政府間權(quán)力劃分關(guān)系來(lái)說(shuō),應(yīng)該是先有基層政府的權(quán)力再有上級(jí)政府的權(quán)力,先有地方政府的權(quán)力再有中央政府的權(quán)力。這是顯而易見(jiàn)的道理。其次,按照“自下而上”的思路構(gòu)建管理體制有助于解決諸多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第一,有助于解決基層政府的財(cái)政困難。在這樣的思路模式下,上級(jí)政府本身就是下級(jí)政府按照實(shí)現(xiàn)自身利益最大化原則進(jìn)行選擇的結(jié)果,由此即便要形成政府間的等級(jí)秩序,這種秩序也是一種所謂的“自發(fā)秩序”,其存在的合理性是毋庸置疑的。從理論上講,下級(jí)政府之所以要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,是因?yàn)檫@一制度創(chuàng)新的收益大于成本?；蛘哒f(shuō),在公共產(chǎn)品的受益范圍超出下級(jí)政府的轄區(qū)范圍時(shí),如果通過(guò)成立上級(jí)政府來(lái)協(xié)調(diào)下級(jí)政府之間的關(guān)系,集中提供該公共產(chǎn)品的凈收益大于下級(jí)政府通過(guò)協(xié)商交易提供該公共產(chǎn)品的凈收益,那么上級(jí)政府的存在就具有經(jīng)濟(jì)上的必要性。顯然,按照這一思路構(gòu)建財(cái)政管理體制首先是肯定基層政府的合理性,但前提是,這樣的基層政府必須是轄區(qū)民眾民主決策的結(jié)果,而不單純是上級(jí)政府的派出結(jié)果?；鶎诱嬖诘暮侠硇匀绻艿玫奖ＷC,則政府間管理權(quán)限的劃分就具有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在這樣的前提下,高層次的政府之所以存在,是基層政府授權(quán)的結(jié)果,并最終是民眾授權(quán)的結(jié)果,于是一切權(quán)力屬于人民的憲法原則就得以具體體現(xiàn)。在這樣的權(quán)力分配格局下,中央政府或高層次地方政府處于“財(cái)政自利”利用體制制定權(quán)集中財(cái)力的做法將不復(fù)存在。當(dāng)然,由此并不能保證不出現(xiàn)財(cái)政困難,但可以保證的是即便出現(xiàn)財(cái)政困難也不會(huì)是結(jié)構(gòu)性的,諸如“中央財(cái)政喜氣洋洋、省級(jí)財(cái)政蒸蒸日上、市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政名存實(shí)亡”的局面不大可能出現(xiàn)。如果出現(xiàn)全局性的財(cái)政困難,則意味著資源在兩大部門(mén)之間的配置出現(xiàn)了問(wèn)題,即私人部門(mén)配置了太多的資源而政府公共部門(mén)配置了太少的資源,這會(huì)使資源配置的最終結(jié)果體現(xiàn)為私人產(chǎn)品供給總量偏多,而公共產(chǎn)品供給總量偏少,根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律,整個(gè)社會(huì)的福利水平就要降低。此時(shí),理性的社會(huì)成員會(huì)通過(guò)民主決策過(guò)程來(lái)調(diào)整資源在兩大部門(mén)之間配置的比例。不過(guò),由于政府掌握政治權(quán)力,相對(duì)私人部門(mén)具有比較優(yōu)勢(shì),其可以根據(jù)自己的意圖確定宏觀稅負(fù)水平,所以資源在兩大部門(mén)之間配置的比例通常都是公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)配置資源量偏多,而不是偏少。第二,有助于加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督。在“自上而下”的分權(quán)模式下,地方政府主要對(duì)中央政府負(fù)責(zé),下級(jí)政府主要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。金字塔型的政府級(jí)次結(jié)構(gòu)意味著中央對(duì)地方的監(jiān)督,上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的監(jiān)督必然是“一對(duì)多”的監(jiān)督。這種監(jiān)督不僅受到嚴(yán)重的信息不充分、不對(duì)稱(chēng)的制約,而且本身是代理人相互之間的監(jiān)督,民眾作為委托人反倒難以對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督,這致使現(xiàn)實(shí)中政府的諸多行為偏離了社會(huì)公共利益最大化目標(biāo),出現(xiàn)政府行為的異化及各種消極腐敗現(xiàn)象。如果采用“自下而上”授權(quán)的模式,首先,民眾作為委托人就是第一層次的監(jiān)督主體,其監(jiān)督基層政府的行為雖然也要面臨信息不充分、不對(duì)稱(chēng)因素的影響,但這種信息不充分、不對(duì)稱(chēng)的程度較之“自上而下”的監(jiān)督要輕得多,畢竟基層政府直接面向轄區(qū)民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。正如顧客對(duì)商家服務(wù)質(zhì)量的評(píng)判最具權(quán)威性一樣,由轄區(qū)民眾來(lái)評(píng)價(jià)、監(jiān)督基層政府的行為較之由上級(jí)政府來(lái)評(píng)價(jià)、監(jiān)督,效果是不能同日而語(yǔ)的。顯然,這需要加快民主進(jìn)程。一個(gè)國(guó)家并不需要判斷是否適宜于“實(shí)行民主”,相反它必須通過(guò)民主進(jìn)程來(lái)變得適宜民主,這是一個(gè)真正具有重大意義的變革。其次,再由具有信息優(yōu)勢(shì)的基層政府來(lái)監(jiān)督上級(jí)政府的行為可取得理想效果。由于上級(jí)政府接受下級(jí)政府的委托,解決下級(jí)政府解決不了或解決不好的問(wèn)題,所以對(duì)上級(jí)政府的行為有效程度,基層政府就可以作出較為準(zhǔn)確的評(píng)價(jià),同時(shí),眾多的基層政府監(jiān)督上級(jí)政府所形成的“多對(duì)一”的監(jiān)督優(yōu)勢(shì),會(huì)迫使上級(jí)政府提高自身行為的有效程度和透明度,這同時(shí)也為社會(huì)民眾的監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件。三、體制的下階段19791994年首先,采用“自下而上”授權(quán)模式與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則并不矛盾。本文認(rèn)為,如果承認(rèn)政府是具有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體,那么采用“自上而下”分權(quán)的模式反倒不利于體現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則。布坎南所創(chuàng)立的公共選擇學(xué)派的貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)為把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)用于分析政府的公共決策過(guò)程。既然政府部門(mén)的工作人員,包括政治家、官僚和公務(wù)人員都是經(jīng)濟(jì)人,那么政府就不是理想化的抽象政府,政府就具有自己的經(jīng)濟(jì)利益,這一利益的集中體現(xiàn)就是該級(jí)政府可支配財(cái)力的規(guī)模。在這樣的前提下,如果體制構(gòu)建采用“自上而下”分權(quán)的模式,那么財(cái)權(quán)、財(cái)力的下放將是不充分的,能夠充分下放的將是事權(quán)及支出責(zé)任。這通過(guò)考察我國(guó)建國(guó)以來(lái)財(cái)政管理體制發(fā)展演變的歷史不難看出。1949~1952年我國(guó)推行的是“收支兩條線、全國(guó)一盤(pán)棋”的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制,這無(wú)所謂分級(jí)管理可言,是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制?？紤]到當(dāng)時(shí)政府所面臨的特殊政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境,推行這一體制是有內(nèi)在合理性的。從1953年開(kāi)始,我國(guó)的財(cái)政管理體制名義上進(jìn)入了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的時(shí)代,但始終采用的是“自上而下”分權(quán)的思路,結(jié)果是至今也未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的分級(jí)管理。本文把1953年以來(lái)的體制劃分為三個(gè)階段:第一個(gè)階段為1953~1979年,在這27年中,體制的具體名稱(chēng)多有不同,但其基本特征可以概括為“以支定收,一年一變”,這實(shí)際是“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制的一個(gè)變形。在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下,地方全部的收入要逐級(jí)上解中央,支出再由中央逐級(jí)下?lián)?。而在“以支定?一年一變”的體制下,中央仍然要核定地方的支出范圍和支出指標(biāo),然后要求地方把收大于支的部分上解,其余的留下。顯然在這一體制下,地方收支也是不掛鉤的,多收不一定能多支、少收不一定要少支,地方能夠安排多少支出關(guān)鍵取決于中央所核定的支出指標(biāo)。因此在這種體制下,地方實(shí)際上仍然是中央的派出機(jī)構(gòu),這當(dāng)然要嚴(yán)重抑制地方政府的積極性,并最終導(dǎo)致全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遲緩和財(cái)政收支壓力的加大。已有研究成果表明,中央迫于財(cái)政壓力必然要向地方分權(quán),但這種中央向地方的分權(quán)并不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的分級(jí)管理。從1980~1993年是第二階段,我國(guó)推行的是財(cái)政包干體制,這一體制的基本特征可概括為“以收定支,一定五年不變”。雖然體制推行的第一年,對(duì)地方來(lái)說(shuō)仍然是“以支定收”的,但從體制推行的第二年,地方所能安排的支出取決于地方所能籌集的收入,于是從表面上看,這似乎是一種分級(jí)管理的體制,地方擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán),但實(shí)際上仍然稱(chēng)不上真正的分級(jí)管理,因?yàn)轶w制制定權(quán)完全掌控在中央手中,“一定五年不變”意味著中央如果遵守承諾的話,體制五年內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化,但五年后中央隨時(shí)可以調(diào)整體制,這意味著政府間管理權(quán)限的劃分,在制度上是不穩(wěn)定的,地方得到的權(quán)力是暫時(shí)的,在“有權(quán)不用、過(guò)期作廢”意識(shí)的支配下,其行為的扭曲是必然的。隨著包干體制弊端的暴露,1994年我國(guó)開(kāi)始推行分稅制,這為第三階段。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理政府間財(cái)政關(guān)系的通行辦法,但分稅制在我國(guó)卻出現(xiàn)異化,因?yàn)榉侄愔频那疤崾秦?cái)政必須分級(jí)管理,但我國(guó)自上而下的分權(quán)辦法,卻難以做到真正意義上的財(cái)政分級(jí)管理。中央掌握體制的制定調(diào)整權(quán),可以隨時(shí)對(duì)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分及轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)整,而地方只能被動(dòng)接受,政府間管理權(quán)限劃分的主觀隨意性體現(xiàn)得非常明顯,體制的規(guī)范性、穩(wěn)定性無(wú)從體現(xiàn)。因此,即便從形式上看我國(guó)采用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的分稅制財(cái)政管理體制,但只要采用“自上而下”分權(quán)的管理辦法,就難以真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政的分級(jí)管理。1自1994年以來(lái),我國(guó)的財(cái)政體制已屢次調(diào)整,總體看呈現(xiàn)“財(cái)力不斷集中、事權(quán)不斷下移”的格局,問(wèn)題的根源就在于我國(guó)采取的是“自上而下”分權(quán)的體制設(shè)計(jì)思路。因此,要在我國(guó)實(shí)現(xiàn)真正意義上的財(cái)政分級(jí)管理,建立規(guī)范、科學(xué)、合理的分稅制,就必須轉(zhuǎn)變思路。其次,采用“自下而上”的授權(quán)思路,則可以保證分級(jí)管理的實(shí)現(xiàn),并可在此基礎(chǔ)上明確甚至強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。也就是說(shuō),按照這一思路,分級(jí)管理是財(cái)政體制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ),中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)必須置于分級(jí)管理的基礎(chǔ)之上。既然政府是滿足社會(huì)公共需要的組織,那么不同級(jí)次的政府在經(jīng)濟(jì)上存在的合理性就必須通過(guò)自身在滿足社會(huì)公共需要方面所具有的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)加以說(shuō)明。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的財(cái)政聯(lián)邦制理論,基層政府面向轄區(qū)民眾提供地方性公共產(chǎn)品,并在轄區(qū)內(nèi)分?jǐn)偣采a(chǎn)的成本由于具有信息優(yōu)勢(shì)而相對(duì)上級(jí)政府有存在的必然性,這既符合效率原則也符合公平原則。但公共產(chǎn)品的受益范圍有大有小,受益范圍局限在基層政府轄區(qū)的公共產(chǎn)品由基層政府提供當(dāng)然是合理的,但對(duì)于受益范圍超出基層政府轄區(qū)、甚至受益范圍覆蓋全國(guó)的公共產(chǎn)品,由高層次的地方政府甚至由中央政府提供以取得規(guī)模收益并相應(yīng)在其管轄范圍內(nèi)分?jǐn)偝杀?也是對(duì)