PAGE94公共管理學(xué)王樂夫蔡立輝

公共管理學(xué)王樂夫蔡立輝主編第1章導(dǎo)論1.1公共管理學(xué)概述1.2公共管理學(xué)的研究對(duì)象1.3公共管理學(xué)的研究途徑和方法本章教學(xué)目的本章綜合介紹、梳理了國內(nèi)外關(guān)于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當(dāng)代西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定和公共管理的發(fā)展過程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關(guān)系；闡述了公共管理學(xué)的具體研究對(duì)象、公共管理學(xué)的研究途徑和方法。通過本章的教學(xué)，主要培養(yǎng)學(xué)生公共管理的基本理論素養(yǎng)和專業(yè)意識(shí)，了解公共管理的發(fā)展過程，形成公共管理的知識(shí)與分析框架。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?公共行政與公共管理的關(guān)系?公共管理學(xué)的概念范疇、研究對(duì)象和內(nèi)容?公共管理學(xué)的研究途徑與方法?公共管理學(xué)的學(xué)科特征1.1公共管理學(xué)概述1.1.1公共管理的含義1.西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定在西方，公共管理目前只是公共行政（publicadministration）的一個(gè)分支，即公共管理小于公共行政；但在中國，公共管理是一級(jí)學(xué)科，公共行政是公共管理下設(shè)的一個(gè)二級(jí)學(xué)科，即公共管理大于公共行政。2.公共管理的含義在西方國家，公共管理是公共行政（publicadministration）中重視公共組織（包括政府行政組織、非營利組織和準(zhǔn)政府組織）實(shí)施管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問。它是在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以及?°新公共管理?±運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種相關(guān)學(xué)科知識(shí)和方法所形成的一個(gè)知識(shí)框架。在我國，公共管理是包括政府在內(nèi)的公共部門依法管理公共事務(wù)的各種活動(dòng)的總稱；根據(jù)管理的公共事務(wù)的不同，公共管理可區(qū)分為國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理和國際公共管理。1.1.2公共管理學(xué)的概念范疇1.公共管理與公共行政（1）學(xué)術(shù)界關(guān)于公共管理與公共行政的三種不同觀點(diǎn)（2）公共管理與公共行政：內(nèi)在的聯(lián)系：公共管理在實(shí)施管理的主體、管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者區(qū)別：公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視設(shè)計(jì)，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體運(yùn)作過程；公共行政更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理的、經(jīng)濟(jì)的手段；公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。2.公共管理與公共產(chǎn)品為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要內(nèi)容，是公共管理活動(dòng)滿足社會(huì)需求的重要目標(biāo)之一。公共管理活動(dòng)離不開公共事務(wù)的管理、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，以及采取什么樣的提供方式會(huì)更加有效。為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要職能和目標(biāo)。一般而言，公共產(chǎn)品由政府或其他公共部門提供；私人物品通過市場提供。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共部門不直接提供公共產(chǎn)品，而是強(qiáng)調(diào)公共部門為保證公共產(chǎn)品有效供給營造環(huán)境。3.公共管理與公共政策二者的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。二者的區(qū)別：公共政策主要是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個(gè)社會(huì)中人們的生活和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，即人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實(shí)施公共管理行為與活動(dòng)來提高公眾的社會(huì)生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公共利益。4.公共管理與工商企業(yè)管理公共管理與工商企業(yè)管理是既相聯(lián)系又相區(qū)別的兩類管理活動(dòng)。作為人類社會(huì)的管理活動(dòng)，公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。其差別主要表現(xiàn)在：（1）管理性質(zhì)的不同；（2）公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；（3）效率意識(shí)的強(qiáng)弱不同；（4）責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同；（5）管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同。5.公共治理與善治治理問題是20世紀(jì)90年代以來國際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。治理被等同于單個(gè)國家的可統(tǒng)治性，是為了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了善治口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。有人把治理視為公民社會(huì)的自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為這是一種沒有政府的治理。1.2公共管理學(xué)的研究對(duì)象1.2.1公共管理的興起1.公共行政的反思（1）公共行政的發(fā)展演進(jìn)（2）公共行政的反思2.公共管理的產(chǎn)生公共行政、公共政策、公共管理1.2.2公共管理學(xué)的研究內(nèi)容與體系1.確定公共管理研究對(duì)象的基本思路從研究對(duì)象來說，公共管理學(xué)不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴(kuò)展到其他非政府的公共組織方面；從研究焦點(diǎn)來說，公共管理學(xué)從以往公共行政的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?，由重視機(jī)構(gòu)、過程與程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、環(huán)境、戰(zhàn)略與績效的研究；從研究方法來說，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段?！净窘Y(jié)論】公共管理學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科融合發(fā)展的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公共管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作是純技術(shù)化的?°管理主義?±傾向。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一體，不僅要解決?°如何做?±的問題，也要解決?°為誰做?±的問題；不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問題如何解決的?°管理?±問題，同時(shí)更要回答?°為何做?±和?°為誰做?±的?°公共?±問題。2.公共行政學(xué)的研究內(nèi)容（1）國外學(xué)者的研究情況（2）我國學(xué)術(shù)界的研究情況3.公共管理學(xué)的理論體系4.公共管理學(xué)的學(xué)科特征（1）研究對(duì)象與范圍的特征（2）跨學(xué)科和綜合性的特點(diǎn)（3）具體研究問題的特征（4）公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的（5）更具現(xiàn)實(shí)性1.3公共管理學(xué)的研究途徑和方法1.3.1公共管理學(xué)的研究途徑1.公共政策途徑（thepolicyapproach，又稱為P途徑）2.企業(yè)管理途徑（thebusinessapproach，B途徑)3.管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑和經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑4.公共選擇理論5.新制度主義或新制度學(xué)派1.3.2公共管理學(xué)的研究方法1.實(shí)踐抽象法2.實(shí)體分析法3.實(shí)驗(yàn)法4.系統(tǒng)分析法5.比較分析法6.多學(xué)科交叉式的綜合研究方式7.案例分析法第2章公共管理的理論發(fā)展2.1傳統(tǒng)公共行政理論的演進(jìn)2.2現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展本章教學(xué)目的本章主要介紹了公共管理理論及其發(fā)展演進(jìn)的過程、各種理論流派及其相互關(guān)系。通過本章的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生了解公共管理理論的歷史演進(jìn)過程以及各種理論流派之間的相互關(guān)系，了解各種理論流派的主要代表人物、代表觀點(diǎn)、理論貢獻(xiàn)與局限性，全面掌握當(dāng)代公共管理的前沿理論；注重培養(yǎng)理論運(yùn)用于實(shí)踐的能力。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?公共行政、公共管理的歷史演進(jìn)過程及其理論流派?公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別?管理主義取向與憲政主義取向的理論內(nèi)容及其代表人物?公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論和新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容2.1傳統(tǒng)公共行政理論的演進(jìn)2.1.1傳統(tǒng)公共行政理論的初創(chuàng)1.威爾遜的“政治—行政”二分法2.韋伯的官僚制理論3.泰勒的科學(xué)管理理論2.1.2傳統(tǒng)公共行政理論的構(gòu)建1.懷特的系統(tǒng)化行政理論2.古利克和厄威克的科學(xué)化行政管理原則3.福萊特的動(dòng)態(tài)化行政管理理論2.1.3傳統(tǒng)公共行政理論的轉(zhuǎn)型1.西蒙的批評(píng)與公共政策學(xué)派的出現(xiàn)2.沃爾多的批評(píng)與新公共行政理論的興起沃爾多批判的三個(gè)方面:第一，沃爾多認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法，無論是作為一種對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述，還是作為一種對(duì)行政行為的規(guī)定，都是不恰當(dāng)?shù)?；第二，沃爾多也批評(píng)了傳統(tǒng)行政學(xué)的組織范式；第三，沃爾多還反對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)家過于重視效率的做法。2.沃爾多的批評(píng)與新公共行政學(xué)的興起（1）沃爾多的批評(píng)（2）新公共行政理論的基本內(nèi)容:第一，反思和批判了“效率至上”的傳統(tǒng)公共行政第二，倡導(dǎo)社會(huì)公平的公共行政價(jià)值；第三，突破“政治—行政”二分法；第四，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)、開放的組織觀念。2.2現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展2.2.1公共選擇理論1.經(jīng)濟(jì)人的人性假設(shè)與公共選擇2.政府規(guī)模擴(kuò)張與公共選擇政府規(guī)模擴(kuò)張是一個(gè)歷史的過程，西方學(xué)者從不同角度對(duì)于政府規(guī)模擴(kuò)張的成因進(jìn)行了闡述:（1）瓦格納定理（2）帕金森定律（3）公共選擇公共選擇理論提出解決問題的主張包括：第一，組織類型的理性選擇；第二，市場機(jī)制與個(gè)人選擇；第三，分權(quán)化；第四，公共服務(wù)組織小規(guī)?；?；第五，自由化。2.2.2新公共管理理論新公共管理的名稱，如?°管理主義?±、?°企業(yè)化政府?±、?°后官僚體制模式?±、?°以市場為導(dǎo)向的公共行政?±等。因此，新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場力量、市場作用、市場機(jī)制。新公共管理與公共選擇理論不同的是：公共選擇關(guān)注的焦點(diǎn)是政府與市場和社會(huì)的關(guān)系，主張減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關(guān)注的重點(diǎn)仍然是政府公共部門內(nèi)部，主張通過引進(jìn)市場機(jī)制來完善政府公共組織。新公共管理的基本理念：第一，管理的自由化。由于公共管理人員是?°被制度束縛的人?±，因此，為改進(jìn)公共官僚制的績效，管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須?°讓管理者來管理?±。第二，管理的市場化。市場取向的管理有兩個(gè)基本概念，一是競爭，二是私營部門管理的普遍化。因此,新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之時(shí)也遭到了來自多方面的質(zhì)疑，尤其是，有不少學(xué)者對(duì)作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評(píng)。2.2.3公共治理理論1.公共治理理論的興起?°政治?a行政?±二分法基礎(chǔ)上的官僚行政發(fā)展到20世紀(jì)70年代末，行政效率低下、財(cái)政支出嚴(yán)重增長和公眾對(duì)政府不信任等公共管理問題的日益凸顯，公共治理理論是伴隨著西方福利國家出現(xiàn)的管理危機(jī)和市場與等級(jí)制的調(diào)解機(jī)制發(fā)生的危機(jī)，以及公民社會(huì)的不斷發(fā)育和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長，而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。西方發(fā)達(dá)國家以治理理論為指導(dǎo)，重新調(diào)整國家與社會(huì)、政府與市場的邊界，關(guān)注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)力，掀起了行政改革的浪潮。2.公共治理的含義治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。因此，公共治理是一種公共管理活動(dòng)、過程和方式，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、管理運(yùn)行機(jī)制和管理方式。3.公共治理理論的內(nèi)容作為一種新型的公共管理理論，公共治理理論是對(duì)以往老的公共行政理論進(jìn)行反思和批判，并且對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進(jìn)行整合的結(jié)果，核心觀點(diǎn):是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。主要內(nèi)容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系；第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?；第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系；第四，治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；第五，治理語境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著?°元治理?±角色。4.公共治理理論的意義公共治理理論是當(dāng)代國際社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)的前沿理論之一，它所提倡的一些價(jià)值日益具有普遍性。合作網(wǎng)絡(luò)的治理是一種新型的治理模式，強(qiáng)調(diào)了治理的主體不只是政府一個(gè)中心，社會(huì)的治理是多中心，每一個(gè)主體都是一個(gè)中心。合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機(jī)制，也為集體行動(dòng)提供了新的途徑。因此，公共治理理論對(duì)于創(chuàng)新中國公共管理體制，整合公共資源，提高公共管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)公共管理格局，具有一定的借鑒意義。2.2.4新公共服務(wù)理論1.新公共服務(wù)理論的含義新公共服務(wù)理論是以美國著名公共管理學(xué)家羅伯特?¤丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者基于對(duì)新公共管理理論的反思，特別是針對(duì)作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃漿，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。2.新公共服務(wù)理論的內(nèi)容第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；第五，責(zé)任并不簡單，公共行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。第3章公共組織3.1公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)3.2非營利組織3.3事業(yè)單位3.4公共組織的變革本章教學(xué)目的公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。本章主要是對(duì)組織形態(tài)的公共管理主體?a?a政府組織、非營利組織、準(zhǔn)政府組織?a?a及其變革進(jìn)行闡述。本章的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生全面掌握公共組織的結(jié)構(gòu)形式及其特點(diǎn)、各種公共組織類型的劃分及其相互關(guān)系、公共組織變革等；并培養(yǎng)運(yùn)用公共組織理論具體分析公共管理實(shí)際問題的能力。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?公共組織的性質(zhì)、特點(diǎn)與基本類型?公共組織的結(jié)構(gòu)及其設(shè)計(jì)?我國事業(yè)單位及其管理體制的形成、存在問題與改革?科層制組織的特征、方法與面臨的困境?公共組織變革的目標(biāo)、內(nèi)容與趨勢3.1公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)3.1.1公共組織的內(nèi)涵1.組織與公共組織（1）組織的含義：組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（2）公共組織的含義：公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價(jià)值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序?yàn)榛韭毮艿纳鐣?huì)組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。2.公共組織的基本要素（1）物質(zhì)要素第一，人員第二，經(jīng)費(fèi)第三，物資設(shè)備（2）精神要素第一，目標(biāo)第二，責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)第三，人際關(guān)系3.公共組織的特征（1）以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)（2）公共組織的活動(dòng)受法律的明確限制并具有權(quán)威性（3）公共組織受到高度的公共監(jiān)督（4）公共組織的活動(dòng)具有政治性（5）公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中模糊，且行為績效評(píng)估比較困難（6）公共組織具有一定的獨(dú)占性3.1.2公共組織的結(jié)構(gòu)1.公共組織的縱向結(jié)構(gòu)2.公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（也稱為部門化結(jié)構(gòu)）（1）按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工（2）按管理程序分工（3）按管理對(duì)象分工3.公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式及其優(yōu)缺點(diǎn)（1）直線制（2）職能制（3）直線職能制（4）矩陣制3.1.3公共組織的類型1.政府組織（1）政府組織的含義：廣義的政府是指國家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的組織，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。狹義的政府僅指國家行政機(jī)關(guān)。（2）政府組織的基本特點(diǎn)：①政府組織的基本職能是對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理；②政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；③政府組織有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源；④政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；⑤政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。2.非營利組織（1）國外對(duì)非營利組織的三種界定（2）我國學(xué)者對(duì)非營利組織的界定（3）非營利組織的含義：非營利組織是以增進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，組織本身并不具有行政權(quán)力的非官方性公共組織。與政府組織相比，非營利組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性。非營利組織由于自身的性質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)基層公共事務(wù)的管理常常能比政府組織更具效率。3.準(zhǔn)政府組織準(zhǔn)政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或公共權(quán)威，其對(duì)公共事務(wù)的管理具有一定強(qiáng)制性的公共組織。在我國具體實(shí)踐中，準(zhǔn)政府組織包括工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)等群眾團(tuán)體，事業(yè)單位，村民自治組織和居民自治組織等等。3.2非營利組織3.2.1非營利組織的特征與分類1.非營利組織的特征（1）沙拉蒙（Salamon）和安黑爾（Anheier）的觀點(diǎn)（2）沃爾夫（Wolf）的觀點(diǎn)2.非營利組織的“非分配性約束”3.非營利組織的分類（1）國外非營利組織的分類（2）中國非營利組織的分類3.2.2非營利組織是公共管理主體的必要組成部分1.非營利組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者2.非營利組織能提高公共物品的供給效率3.非營利組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求4.非營利組織是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場化的必然要求3.2.3當(dāng)代中國公共管理中的非營利組織1.我國非營利組織的興起2.我國非營利組織發(fā)展存在的問題（1）非營利組織自身存在的問題：一是身份不清；二是缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。（2）由與非營利組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問題：一是對(duì)非營利組織基本政策的實(shí)施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視監(jiān)督的現(xiàn)象；二是法制薄弱，法制不完善。3.2.3當(dāng)代中國公共管理中的非營利組織3.我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向（1）大力培育非營利組織：第一，在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)?°政社分開?±改革；第二，重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。（2）加強(qiáng)對(duì)非營利組織的監(jiān)督管理：第一，逐步完善有關(guān)非營利組織的尤其是其活動(dòng)的法律法規(guī)；第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理、強(qiáng)化各種法律規(guī)范的實(shí)施和監(jiān)督，特別是對(duì)非營利組織運(yùn)行的規(guī)范化、服務(wù)質(zhì)量、政府資金使用進(jìn)行監(jiān)督。3.3事業(yè)單位3.3.1事業(yè)單位的含義與特征1.事業(yè)單位的含義：事業(yè)單位是指受國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國庫支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。2.事業(yè)單位的基本特征（1）事業(yè)單位活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性和政治性（2）事業(yè)由政府主辦并主管（3）事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政供給（4）整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性3.3.2事業(yè)單位改革1.事業(yè)單位改革的必要性（1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的困難沒有得到根本性的緩解；（2）社會(huì)效益不高；（3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密。2.事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向（1）社會(huì)化發(fā)展取向（2）法制化、民主化發(fā)展取向3.事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革（1）政事分開的基本原則：第一，實(shí)行職責(zé)分開；第二，實(shí)行管理方式及手段的分開。（2）事業(yè)單位的分類改革，分為三類：第一，具有準(zhǔn)政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位第二，具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公益性的事業(yè)單位第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位3.4公共組織的變革3.4.1科層制組織與反思1.科層制組織的基本特征（1）專門化（2）等級(jí)制（3）規(guī)則化（4）非人格化（5）技術(shù)化（6）公、私分明化2.科層制方法的主要內(nèi)容（1）組織標(biāo)準(zhǔn)化（2）工作秩序化（3）管理規(guī)范化3.傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境（1）傳統(tǒng)科層制組織的缺陷（2）傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境第一，組織環(huán)境的困境第二，組織結(jié)構(gòu)上的困境第三，組織方式上的困境3.4.2公共組織變革的目標(biāo)與內(nèi)容1.公共組織變革的目標(biāo)（1）提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力（2）提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性（3）提高公共組織的工作績效2.公共組織變革的內(nèi)容（1）組織結(jié)構(gòu)變革：包括橫向部門結(jié)構(gòu)和縱向?qū)蛹?jí)的變革。（2）公共組織權(quán)力關(guān)系變革：一是公共組織向社會(huì)組織還權(quán)；二是橫向分權(quán)；三是在縱向權(quán)力分配上，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)互相的融合與共存。（3）技術(shù)變革：主要是應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)實(shí)行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，規(guī)范工作流程和簡化管理程序，減去多余、重疊的機(jī)構(gòu)和不必要的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)?°一站式?±的管理與服務(wù)。（4）產(chǎn)品和服務(wù)變革：基于服務(wù)對(duì)象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)展更好的服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會(huì)提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。（5）人力資源變革：第一，投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動(dòng)，讓工作人員獲得新的技術(shù)與能力；第二，將工作人員社會(huì)化，融入組織文化，使其學(xué)習(xí)到有助于提升組織績效的新常規(guī)(routines)；第三，改革組織的規(guī)范與價(jià)值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；第四，持續(xù)改進(jìn)對(duì)多樣化的員工所采行的晉升與獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)；第五，對(duì)高層管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行變革，改善組織學(xué)習(xí)與決策制定。3.公共組織變革的趨勢公共組織變革越來越表現(xiàn)出以下的發(fā)展趨勢：一是倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型組織；二是倡導(dǎo)構(gòu)建無縫隙組織、網(wǎng)絡(luò)組織和虛擬組織；三是強(qiáng)化公共組織的社會(huì)服務(wù)職能。第4章公共領(lǐng)導(dǎo)4.1公共領(lǐng)導(dǎo)概述4.2公共領(lǐng)導(dǎo)體制4.3幾種常見的公共領(lǐng)導(dǎo)方法4.4領(lǐng)導(dǎo)能力本章教學(xué)目的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于計(jì)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等公共管理活動(dòng)的全過程。本章主要從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度上學(xué)習(xí)公共領(lǐng)導(dǎo)的前沿理論、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方法、領(lǐng)導(dǎo)能力。本章學(xué)習(xí)，著重培養(yǎng)學(xué)生的領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)，培養(yǎng)學(xué)生運(yùn)用理論分析問題、解決問題的能力，通過角色模擬和案例分析培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)能力。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?公共領(lǐng)導(dǎo)的作用與公共領(lǐng)導(dǎo)理論的歷史演進(jìn)?領(lǐng)導(dǎo)體制?領(lǐng)導(dǎo)方法?領(lǐng)導(dǎo)能力與領(lǐng)導(dǎo)方式4.1公共領(lǐng)導(dǎo)概述4.1.1公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點(diǎn)1.領(lǐng)導(dǎo)的含義（1）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)含義的幾種界定（2）領(lǐng)導(dǎo)包含的三方面內(nèi)容（3）領(lǐng)導(dǎo)的含義：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個(gè)基本要素。2.公共領(lǐng)導(dǎo)的含義公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，通過對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行合理配置，對(duì)組織成員和公眾進(jìn)行統(tǒng)御和指引的行為過程。公共領(lǐng)導(dǎo)的含義包括：（1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)；（2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程；（3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動(dòng)的過程；（4）公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認(rèn)可的關(guān)系；（5）對(duì)公共領(lǐng)導(dǎo)的績效評(píng)估存在著較大的困難。3.公共領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)（1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部門；（2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。從公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的來源、使用和后果來看，都具有了公共性；（3）決策的?°公斷性?±；（4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向是公共利益。4.公共領(lǐng)導(dǎo)的作用（1）導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用（2）影響、表率的作用（3）協(xié)調(diào)、溝通的作用（4）迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)和推動(dòng)變革的作用4.1.2西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進(jìn)與新發(fā)展1.西方經(jīng)典領(lǐng)導(dǎo)理論（1）特質(zhì)理論(traittheory)。用以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素的理論。特質(zhì)理論的優(yōu)點(diǎn)：第一，它給人一種直覺的吸引力，在一定程度上和一定范圍內(nèi)合乎人們的常識(shí)；第二，把領(lǐng)導(dǎo)者作為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的核心要素，作為領(lǐng)導(dǎo)過程的主宰，這有其合理性；第三，它在領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展史起到承上啟下的作用。特質(zhì)理論的缺陷：直覺性和形而上學(xué)性（2）行為理論(behaviorpatterntheory)。這種理論認(rèn)為，真正決定一個(gè)人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作（生產(chǎn)）又關(guān)心個(gè)人（下屬）的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的；認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。行為理論主要包括：一是勒溫等人的集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、民主式領(lǐng)導(dǎo)和放任式領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論；二是領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流（leaderascontinuum）理論；三是利克特（R.Likert）以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論。（3）權(quán)變（或情景）理論（contingencysituationaltheory）。實(shí)踐證明，不存在一成不變的、普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個(gè)通式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)＝f(領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境)。這個(gè)公式表明，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的一個(gè)變數(shù)（函數(shù)）。因此，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為是因時(shí)間、地點(diǎn)、條件的變化而變化的，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論的實(shí)質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論主要包括：菲德勒的權(quán)變理論（contingencytheoryofleadership）、路徑——目標(biāo)理論（path-goal-theory）。2.西方領(lǐng)導(dǎo)理論的新進(jìn)展進(jìn)入20世紀(jì)70年代，特別是80年代以來，西方領(lǐng)導(dǎo)理論又獲取了一些有價(jià)值的進(jìn)展。這些進(jìn)展主要有歸因理論、領(lǐng)導(dǎo)魅力理論、認(rèn)知資源理論、交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論、基于價(jià)值觀的領(lǐng)導(dǎo)理論和團(tuán)隊(duì)理論。4.2公共領(lǐng)導(dǎo)體制4.2.1領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容1.領(lǐng)導(dǎo)體制的含義：領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運(yùn)行機(jī)制。2.領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容（1）領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)（2）領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度（3）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中各部門之間的職責(zé)與權(quán)限劃分（4）領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度4.2.2公共領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類型1.首長制和委員會(huì)制2.集權(quán)制和分權(quán)制3.層次制和職能制4.完整制和分離制4.2.3公共領(lǐng)導(dǎo)體制的改革公共領(lǐng)導(dǎo)體制改革是公共領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中為完成公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作機(jī)制和規(guī)章制度進(jìn)行的合乎實(shí)際和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的改革。1.我國公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題（1）領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后（4）公共組織機(jī)構(gòu)高度膨脹（5）用人制度缺乏活力2.公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑（1）完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系（2）保證政令統(tǒng)一的前提下，適當(dāng)下放權(quán)力（3）改革組織人事制度，增強(qiáng)黨和國家的活力（4）繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服機(jī)構(gòu)臃腫（5）加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督4.3幾種常見的公共領(lǐng)導(dǎo)方法4.3.1領(lǐng)導(dǎo)方法概述1.領(lǐng)導(dǎo)方法的含義：領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時(shí)間、統(tǒng)御和激勵(lì)下屬的各種手段與途徑。2.領(lǐng)導(dǎo)方法的特征（1）領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性（2）領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯(cuò)誤、有效與無效之分（3）領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性（4）領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性（5）領(lǐng)導(dǎo)方法存在動(dòng)態(tài)變異性4.3.2領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)1.公共領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義與特征（1）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義：領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門領(lǐng)導(dǎo)者為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，通過調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間、政府不同組織之間、政府各部門之間，公務(wù)員之間，政府不同職能之間等可能產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會(huì)和諧發(fā)展的因素，進(jìn)行調(diào)整、控制，使社會(huì)和組織保持一種平衡狀態(tài)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，發(fā)揮整體最大功效的過程。（2）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特點(diǎn)：平等性、互利性、結(jié)果不確定性。2.協(xié)調(diào)的內(nèi)容和原則（1）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容：一是領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào)；二是領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)。（2）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原則：第一，以人為本；第二，客觀公正；第三，注重整體；第四，求同存異；第五，互惠雙贏；第六，靈活機(jī)動(dòng)。4.3.3領(lǐng)導(dǎo)溝通1.領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義和作用（1）領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義：領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，通過一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)與組織內(nèi)外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行的信息、思想和情感的傳遞與互動(dòng)，以保證公共利益和目標(biāo)的有效協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)的過程。（2）領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用：第一，溝通是科學(xué)決策的前提；第二，統(tǒng)一思想，提高績效；第三，2.實(shí)現(xiàn)有效溝通的途徑（1）選擇合理的溝通渠道：包括正式渠道、非正式渠道；（2）選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息溝通網(wǎng)絡(luò)；（3）選擇有效的溝通形式，包括口頭形式、書面形式、非語言形式、電子媒介形式。3.增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法（1）構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò)（2）樹立主動(dòng)溝通的意識(shí)（3）創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境（4）要完善民主監(jiān)督機(jī)制（5）注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系4.3.4領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)1.激勵(lì)的含義：激勵(lì)是通過一定的方法來激發(fā)人們的動(dòng)機(jī)，開發(fā)人的能力和潛力，充分調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造性，使被領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出高度的工作熱情和創(chuàng)造精神。2.激勵(lì)的原則：（1）物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合原則；（2）正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)結(jié)合原則；（3）按需激勵(lì)原則；（4）差別激勵(lì)原則；（5）公正原則。3.激勵(lì)的方法激勵(lì)的方法主要包括：（1）物質(zhì)激勵(lì)；（2）參與激勵(lì)；（3）目標(biāo)激勵(lì)；（4）情感激勵(lì)；（5）需要激勵(lì)；（6）榜樣激勵(lì)；（7）榮譽(yù)激勵(lì)；（8）信心激勵(lì)；（9）賞識(shí)激勵(lì)。4.4領(lǐng)導(dǎo)能力4.4.1領(lǐng)導(dǎo)能力的內(nèi)涵及其基本條件1.領(lǐng)導(dǎo)力的含義：領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)體素質(zhì)、思維方式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方法等的把握程度等影響具體領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)效果的個(gè)性心理特性的總和，它是領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的核心。2.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力的基本條件（1）領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必是在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進(jìn)行；（2）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標(biāo)、責(zé)任與價(jià)值；（3）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，離不開領(lǐng)導(dǎo)者基本素養(yǎng)，包括政治素養(yǎng)、知識(shí)素養(yǎng)、能力素養(yǎng)和心理素養(yǎng)。4.4.2領(lǐng)導(dǎo)能力的主要內(nèi)容1.領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：?廣闊的知識(shí)面?敏銳的問題意識(shí)?全新的思想觀念?良好的精神狀態(tài)?敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的膽識(shí)2.領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力（1）含義（2）內(nèi)容：一是戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力；二是戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力；三是戰(zhàn)略預(yù)見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力；四是戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力。（3）培養(yǎng)：一是加強(qiáng)哲學(xué)修養(yǎng)，提高辯證思維能力；二是努力拓展知識(shí)面；用豐厚的知識(shí)積累作為戰(zhàn)略思維的材料；三是在實(shí)踐中鍛煉；四是善于利用外腦。3.領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力（1）領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性（2）制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素（3）領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力所包含的內(nèi)容4.4.3領(lǐng)導(dǎo)方式1.領(lǐng)導(dǎo)方式的含義：領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和指向性。2.領(lǐng)導(dǎo)方式的類型（1）集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式（2）民主型領(lǐng)導(dǎo)方式（3）放任型領(lǐng)導(dǎo)方式第5章公共政策5.1公共政策概述5.2公共政策過程5.3公共政策分析5.4公共政策發(fā)展本章教學(xué)目的公共政策是現(xiàn)代公共管理運(yùn)行的核心平臺(tái)和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突顯。制定和實(shí)施公共政策是公共管理的重要內(nèi)容，公共政策過程是公共管理運(yùn)行的重要過程。本章從不同視角下對(duì)公共政策內(nèi)涵的不同界定出發(fā)，從政策科學(xué)與公共管理實(shí)踐的角度闡述公共政策的理論發(fā)展及其研究主線、公共政策過程、公共政策分析及其方法、公共政策發(fā)展等內(nèi)容。本章學(xué)習(xí)，著重培養(yǎng)學(xué)生的公共政策意識(shí)，以及運(yùn)用公共政策進(jìn)行公共管理的實(shí)際能力。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?公共政策的含義與范疇?公共政策工具?公共政策過程：公共政策過程所包含的各個(gè)環(huán)節(jié)?公共政策的分析工具與分析方法?公共政策發(fā)展5.1公共政策概述5.1.1公共政策的性質(zhì)和范疇1.不同視角下的公共政策（1）國外學(xué)者對(duì)公共政策概念的界定第一，價(jià)值分配論視角第二，目標(biāo)方法選擇論視角第三，立場論視角第四，過程論視角第五，政治合法性實(shí)現(xiàn)論視角（2）我國學(xué)者對(duì)公共政策概念的界定2.公共管理視界中的公共政策第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運(yùn)用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略；第二，公共政策的主體是決策者；第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標(biāo)群體）；第四，橫向劃分和縱向劃分公共政策的范圍；第五，公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)或代表的國家、社會(huì)或共同體的利益最大化；第六，公共政策的核心是一種選擇。5.1.2公共政策工具1.公共政策工具的類型公共政策工具又稱為治理工具或政府工具。依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過程中政府介入程度的高低，在從自愿性到強(qiáng)制性的范疇將公共政策工具類型分為：（1）自愿性工具（2）混和性工具（3）強(qiáng)制性工具2.公共政策工具的選擇公共政策工具的選擇是一種理性行為。政策工具的選擇需要考慮如下方面：第一，應(yīng)基于以公共理性為主導(dǎo)的多元綜合理性的原則；第二，應(yīng)與政策環(huán)境相適應(yīng)；第三，應(yīng)能有利于協(xié)調(diào)政策目標(biāo)群體，即政策受眾的當(dāng)前利益、中期利益和長遠(yuǎn)利益；第四，應(yīng)具有靈活性，針對(duì)某一政策問題是選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應(yīng)用多種政策工具，或是以一種為主其它為輔，取決于對(duì)以上三方面的條件要求滿足的程度；第五，政策工具的性質(zhì)和效用在實(shí)際應(yīng)用的過程中受到環(huán)境和目標(biāo)群體變化的影響有可能發(fā)生變化。3.公共政策工具選擇的應(yīng)用霍萊特和拉米什通過設(shè)置兩個(gè)變量來構(gòu)建政策工具選擇模型：一個(gè)變量是國家能力，或者說是國家影響社會(huì)行為者的組織能力；另一個(gè)變量是政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度，特別是政府在執(zhí)行政策時(shí)面對(duì)的行為者的類型和數(shù)目。5.1.3公共政策的研究主線1.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與決策機(jī)制2.公共政策的過程與程序3.公共政策的內(nèi)容與輸出5.2公共政策過程5.2.1公共問題與公共政策問題公共政策問題的確認(rèn)和建構(gòu)是公共政策過程的起點(diǎn)，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問題泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距，這種差距往往是產(chǎn)生社會(huì)緊張狀態(tài)的原因。公共問題不等于就是公共政策問題，公共政策問題只是諸多公共問題中的一部分。公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動(dòng)，特別是向政府及公共部門提出、同時(shí)該問題又在政府及部門的權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時(shí)期被列入政府政策議程。公共政策問題的基本特征：公共性。公共行特征超越了個(gè)人特定的環(huán)境和范疇，與人類整個(gè)的社會(huì)生活、制度和全部歷史有關(guān)，同時(shí)也與既定社會(huì)中的大眾的價(jià)值、觀念和利益相關(guān)。公共政策問題的一般特征：選擇性、動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性。5.2.2公共政策問題的確認(rèn)與建構(gòu)1.公共政策問題的確認(rèn)是公共政策過程的基礎(chǔ)，而公共政策問題的建構(gòu)則是政策分析的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。公共政策問題的確認(rèn)是在特定的“政策問題情境”中，了解與政策問題相關(guān)的社會(huì)變化過程中的權(quán)力關(guān)系、利益群體及資源配置等方面因素，從而對(duì)問題的性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍和程度作出基礎(chǔ)性判斷。2.公共政策問題的建構(gòu)是對(duì)政策問題的理性分析；政策問題的建構(gòu)需要對(duì)政策問題進(jìn)行分類。3.政策問題的建構(gòu)有四個(gè)相互銜接的步驟：問題搜索、問題界定、問題詳述和問題感知。整個(gè)過程是在認(rèn)識(shí)或“感知”問題情勢的前提下，搜索出問題網(wǎng)。5.2.3公共政策議程1.公共政策議程的含義：公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促成其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。2.公共問題進(jìn)入公共政策議程的觸發(fā)機(jī)制。詹姆斯·安德森的分類方法別具特色。他把公共問題進(jìn)入政策議程的機(jī)制分為如下四種觸發(fā)機(jī)制：一是政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；二是危機(jī)事件；三是抗議活動(dòng)；四是通訊媒介的注意。3.公共政策議程建立的模型（1）科布在區(qū)分公眾議程和政府議程的基礎(chǔ)上依據(jù)政策訴求主體的不同提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型。（2）金登在1984年提出的議程建構(gòu)的三大源流：問題溪流、政策“原湯”（政策源流）和政治源流，這三大源流彼此獨(dú)立，具有各自的動(dòng)力機(jī)制和特點(diǎn)。政策議程的多源流分析及其關(guān)系，如下圖所示。金登政策議程多源流分析示意圖5.2.4公共政策制定1.公共政策制定的含義公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機(jī)構(gòu)是公共政策制定和實(shí)施的主體。公共政策制定是整個(gè)公共政策過程中的重要階段。公共政策制定的流程包括宏觀的政治體系中的政策制定流程和微觀政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的流程。2.公共政策制定的宏觀流程公共政策制定的宏觀流程是以伊斯頓對(duì)政治生活的系統(tǒng)分析為基礎(chǔ)，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過程。公共政策制定的宏觀流程可能是立法范圍的系統(tǒng)的議程，也可能是行政范圍的制度化的議程，還可能是針對(duì)偶發(fā)和突發(fā)的特定情境和事件而產(chǎn)生的議程。3.公共政策制定的微觀流程公共政策制定的微觀流程是從決策的視角對(duì)政策的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。遵循決策的一般路徑，它包括發(fā)現(xiàn)問題——確立目標(biāo)——方案擬定、評(píng)估與抉擇——政策合法化幾個(gè)階段。一般來說包括：（1）確立政策目標(biāo)（2）政策方案擬定、評(píng)估與抉擇（3）政策合法化5.2.5公共政策溝通1.內(nèi)部溝通與外部溝通公共政策內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與政策相關(guān)的信息傳遞和交流，是組織內(nèi)部通過各種現(xiàn)代信息載體和通訊工具以制度化的溝通渠道實(shí)現(xiàn)信息的傳遞與交流。公共政策外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)與外部環(huán)境之間的直接或介間接進(jìn)行的信息傳遞與交流。外部環(huán)境主要指決策系統(tǒng)以外的個(gè)人及各類社會(huì)組織。2.公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙（1）政府與公眾之間政策溝通的途徑?政策發(fā)布和信息公開?政策反饋和信息反饋?雙向互動(dòng)的政策溝通和政府回應(yīng)機(jī)制（2）政府與公眾之間政策溝通的障礙?溝通的技術(shù)障礙?溝通的心理障礙?溝通渠道的阻塞5.2.6公共政策執(zhí)行1.公共政策執(zhí)行的一般理論公共政策執(zhí)行是將已取得合法化的政策方案付諸實(shí)施，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以解決實(shí)際問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。關(guān)于公共政策執(zhí)行，西方國家公共政策學(xué)者圍繞兩條研究途徑展開：一是“自上而下”途徑，或稱為“政策制定者透視”途徑；二是“自下而上”途徑。2.公共政策執(zhí)行失控及其矯正（1）公共政策執(zhí)行失控。主要表現(xiàn)為：一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。（2）公共政策執(zhí)行失控的矯正措施?加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)?提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)?強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控?促進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)5.2.7公共政策評(píng)估公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過程的運(yùn)行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進(jìn)行績效評(píng)估和價(jià)值判斷的活動(dòng)。1.公共政策評(píng)估的類型（1）聚焦于政策或項(xiàng)目的結(jié)果（結(jié)果評(píng)估或影響評(píng)估）；（2）評(píng)估政策項(xiàng)目形成與實(shí)施的過程（過程評(píng)估）；（3）對(duì)政策預(yù)期效果的評(píng)估（事前評(píng)估）；（4）對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估（事后評(píng)估）；（5）在決策的各個(gè)階段對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估。2.公共政策評(píng)估中價(jià)值理性與工具理性的選擇在政策評(píng)估中，需要協(xié)調(diào)工具理性與價(jià)值理性取向的關(guān)系：（1）關(guān)注政策效率與效果，以工具理性為主的政策評(píng)估；（2）關(guān)注政策價(jià)值效應(yīng)，以價(jià)值理性為主的政策評(píng)估。5.3公共政策分析5.3.1公共政策分析的含義與內(nèi)容1.公共政策分析的含義。公共政策分析是通過運(yùn)用一定的技術(shù)手段和分析方法來進(jìn)行的，旨在認(rèn)識(shí)政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價(jià)值、深化對(duì)政策過程的認(rèn)知、研判和評(píng)價(jià)現(xiàn)有政策得失、尋求改進(jìn)決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運(yùn)行效率和效能的一種研究方式和研究工作。公共政策分析是一個(gè)跨學(xué)科的應(yīng)用性研究領(lǐng)域，其主要目的不是對(duì)政策過程作出精準(zhǔn)的描述，而是要更好地認(rèn)識(shí)和解決現(xiàn)實(shí)的政策問題；作為應(yīng)用性很強(qiáng)的一個(gè)研究領(lǐng)域，公共政策分析與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)。5.3.1公共政策分析的含義與內(nèi)容2.公共政策分析的內(nèi)容（1）對(duì)政策內(nèi)容的研究（2）對(duì)決策過程的研究（3）對(duì)決策輸出的研究（4）對(duì)政策的評(píng)估（5）對(duì)決策信息的研究（6）對(duì)決策過程倡導(dǎo)的研究（7）對(duì)政策倡導(dǎo)的研究5.3.2公共政策定量分析方法1.確定型分析技術(shù)（1）線性規(guī)劃（linearprogramming）（2）排隊(duì)論(queuingtheory)（3）馬爾可夫預(yù)測法（Markov-chainforecastingmodel）（4）成本—效益分析(cost-benefitanalysis)2.隨機(jī)型分析技術(shù)（1）動(dòng)態(tài)規(guī)劃(dynamicprogramming)（2）決策樹（decisiontree）（3）靈敏度分析（sensitivityanalysis）5.3.3公共政策定性分析方法1.頭腦風(fēng)暴法（brainstorming)2.德爾菲法(Delphimethod)3.交叉影響分析（cross-impactanalysis）4.腳本寫作(scriptwriting) 5.4公共政策發(fā)展5.4.1公共政策發(fā)展的趨向1.公共性2.合法性3.有效性5.4.2公共政策環(huán)境政策生態(tài)環(huán)境分為兩類：1.社會(huì)總環(huán)境2.工作環(huán)境5.4.3公共政策發(fā)展與公共管理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)1.公共政策發(fā)展與公共管理的價(jià)值相關(guān)性（1）學(xué)科淵源（2）公共政策在公共管理中的功能與地位?公共政策的行為引導(dǎo)功能?公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能?公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能2.通過公共政策發(fā)展實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值的途徑（1）實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值導(dǎo)向（2）構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運(yùn)行平臺(tái)?公共決策是公共管理的起點(diǎn)?公共決策貫穿公共管理過程的始終?公共決策是公共管理履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)?從根本上說，在現(xiàn)代社會(huì)公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，需要適當(dāng)?shù)墓舱邔?duì)之進(jìn)行規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源配置的整合和優(yōu)化第6章公共人力資源管理6.1人力資源管理的基本理論6.2公共人力資源管理的主要內(nèi)容6.3公共人力資源管理制度本章教學(xué)目的公共人力資源是重要的公共資源，公共人力資源管理是公共管理的一個(gè)重要組成部分。本章全面介紹了當(dāng)代公共管理領(lǐng)域人力資源管理的基本理論，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度上，闡述了公共人力資源管理的具體內(nèi)容與環(huán)節(jié)、公務(wù)員制度、公共人力資源管理變革。本章學(xué)習(xí)，要求學(xué)生全面掌握當(dāng)代公共人力資源管理的前沿理論，熟悉公共人力資源管理的基本內(nèi)容、具體環(huán)節(jié)和公務(wù)員制度，能夠熟練地運(yùn)用公共人力資源管理的各種技術(shù)和方法。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?人力資源與公共人力資源管理的含義、特點(diǎn)?公共人力資源管理與傳統(tǒng)人事管理的區(qū)別?公共人力資源管理的具體內(nèi)容?公務(wù)員制度?公共人力資源管理的變革6.1人力資源管理的基本理論6.1.1人力資源與公共人力資源管理1.人力資源的含義。人力資源（humanresource，HR）是指在一定區(qū)域內(nèi)的人口總體中具有勞動(dòng)能力的人數(shù)的總和，或者是具有智力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)能力的人們的總和。2.人力資源的特點(diǎn)：（1）生物性；（2）能動(dòng)性；（3）效性；（4）智力性；（5）再生性；（6）社會(huì)性。3.從傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基本差別：（1）關(guān)于人性的假定不同（2）工作的性質(zhì)不同（3）管理內(nèi)容不同（4）管理部門的地位不同（5）管理方式和手段的不同6.1.2人力資源管理的理論演進(jìn)1.科學(xué)管理時(shí)代（1）代表人物理論的共同點(diǎn)（2）科學(xué)管理的局限性2.行為主義時(shí)代（1）馬斯洛的需要層次理論（2）赫茨伯格的雙因素理論（3）弗魯姆的期望價(jià)值理論（4）麥格雷戈的X—Y理論（5）布萊克和穆頓的“管理方格圖”理論3.現(xiàn)代管理時(shí)代（1）以巴納德為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派（2）以德魯克為代表的經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派（3）以卡斯特和羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)管理理論學(xué)派（4）權(quán)變管理理論4.企業(yè)文化時(shí)代企業(yè)文化是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的一種理論思潮，它的出現(xiàn)，完成了由以物為中心向以人為中心的轉(zhuǎn)變。6.2公共人力資源管理的主要內(nèi)容6.2.1職務(wù)分析1.職務(wù)分析的含義：職務(wù)分析又稱工作分析，它是全面了解、對(duì)該職務(wù)的工作內(nèi)容和工作規(guī)范（任職資格）的描述和研究過程，即制定職務(wù)說明和職務(wù)規(guī)范的系統(tǒng)過程。2.職務(wù)分析的程序（1）目標(biāo)選擇與組織（2）制定職務(wù)分析的計(jì)劃和方案（3）信息的收集和分析（4）結(jié)果表達(dá)（5）結(jié)果的運(yùn)用3.職務(wù)分析方法（1）工作實(shí)踐法（2）觀察法（3）訪談法（4）問卷法（5）典型事例法（6）工作日志法（7）定量分析方法6.2.2人員招聘1.招聘過程管理（1）組織的用人策略（2）招聘人員的選擇（3）真實(shí)工作預(yù)覽（4）招聘的一般程序（5）招聘工作責(zé)任的劃分2.招聘渠道的類型（1）內(nèi)部招聘（2）外部招聘3.招聘篩選的方法（1）求職申請(qǐng)表的篩選（2）測試（3）面試（4）對(duì)求職者的背景調(diào)查6.2.3人員培訓(xùn)與開發(fā)1.培訓(xùn)需求分析（1）組織層面的分析；（2）任務(wù)層面的分析；（3）個(gè)人層面的分析2.培訓(xùn)計(jì)劃（1）培訓(xùn)計(jì)劃的種類（橫向）（2）培訓(xùn)計(jì)劃的種類（縱向）3.培訓(xùn)的組織與實(shí)施第一，確定培訓(xùn)目標(biāo)；第二，擬定培訓(xùn)計(jì)劃；第三，選擇受訓(xùn)者；第四，選擇培訓(xùn)者；第五，選擇培訓(xùn)方式和方法；第六，實(shí)施培訓(xùn)計(jì)劃；第七，培訓(xùn)效果評(píng)估；第八，制定培訓(xùn)激勵(lì)政策。4.人員培訓(xùn)與開發(fā)新趨勢第一，組織借助培訓(xùn)和教育的功能；第二，培訓(xùn)呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢；第三，培訓(xùn)日益走向社會(huì)化；第四，培訓(xùn)向縱深發(fā)展；第五，培訓(xùn)質(zhì)量成為培訓(xùn)的生命力。6.2.4績效評(píng)估1.績效評(píng)估的含義及其功能（1）績效評(píng)估的含義：績效評(píng)估就是運(yùn)用綜合的指標(biāo)體系對(duì)人員履行崗位職責(zé)所產(chǎn)生的工作業(yè)績、工作能力、工作態(tài)度和工作效果進(jìn)行考察、測定和評(píng)價(jià)的過程。（2）績效評(píng)估的功能第一，控制功能第二，激勵(lì)功能第三，開發(fā)功能第四，溝通功能2.有效的績效評(píng)估系統(tǒng)的要求（1）敏感性（2）可靠性（3）準(zhǔn)確性（4）可接受性（5）實(shí)用性3.績效評(píng)估方法（1）排序法（2）量表法（3）關(guān)鍵事件法（4）行為對(duì)照表法（5）行為錨定評(píng)價(jià)法（6）目標(biāo)管理評(píng)估法（7）360度評(píng)估法4.績效評(píng)估的實(shí)施（1）實(shí)施績效評(píng)估過程中的職責(zé)分工（2）考評(píng)者的選擇（3）培訓(xùn)考評(píng)者（4）評(píng)估時(shí)間的確定（5）績效面談6.2.5薪酬管理1.薪酬管理的基本原則（1）公平性（2）競爭性（3）激勵(lì)性（4）經(jīng)濟(jì)性（5）合法性2.影響薪酬制定的主要因素（1）外在因素（2）內(nèi)在因素3.薪酬的構(gòu)成（1）經(jīng)濟(jì)性薪酬（2）非經(jīng)濟(jì)性薪酬4.薪酬制度設(shè)計(jì)的基本過程（1）付酬原則與策略的確定（2）職務(wù)分析（3）職務(wù)評(píng)價(jià)（4）薪酬率設(shè)計(jì)（5）外部薪酬?duì)顩r調(diào)查及數(shù)據(jù)分析（6）薪酬分級(jí)和定薪（7）薪酬制度的執(zhí)行、控制與調(diào)整6.3公共人力資源管理制度6.3.1公共人力資源管理制度的類型1.根據(jù)公共人事管理權(quán)歸屬的不同（1）集權(quán)型（2）分權(quán)型（3）“人治”式（4）“法治”式2.根據(jù)公共人事管理的用人原則和方式的不同（1）官僚型的人事管理制度（2）貴族型的人事管理制度（3）民主型的人事管理制度6.3.2公共人力資源管理制度的價(jià)值因素一種制度的形成往往是對(duì)基本社會(huì)價(jià)值的反映，公共人力資源管理制度的內(nèi)在復(fù)雜性是各種價(jià)值沖突和平衡的結(jié)果。美國學(xué)者羅納德·克林格勒和約翰·納爾班迪把公共人事管理的價(jià)值總結(jié)為四個(gè)方面：1.政治回應(yīng)2.組織效率3.個(gè)人權(quán)利4.社會(huì)公平6.3.3傳統(tǒng)公共人事管理的制度安排傳統(tǒng)公共人事管理模式中，存在著四種基本制度：1.政治任命制度2.公務(wù)員制度3.集體談判制度4.弱勢群體保護(hù)制度6.3.4公務(wù)員制度1.西方國家公務(wù)員制度的主要特點(diǎn)（1）嚴(yán)格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官（2）強(qiáng)調(diào)政治中立（3）公開考試，擇優(yōu)錄用（4）實(shí)行“功績晉升制”（5）強(qiáng)調(diào)官風(fēng)官紀(jì)和職業(yè)道德，重視公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔2.中國公務(wù)員制度的主要內(nèi)容（1）公務(wù)員的范圍（2）公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利（3）職務(wù)與級(jí)別（4）錄用（5）考核（6）職務(wù)任免（7）獎(jiǎng)懲（8）培訓(xùn)（9）交流與回避（10）工資福利保險(xiǎn)（11）辭職辭退（12）退休（13）職位聘任6.3.5國外公共人力資源管理變革1.國外公共人力資源管理變革的背景2.國外公共人力資源管理改革的特點(diǎn)（1）實(shí)行彈性化的任用制度（2）放松規(guī)制，由剛性管理變?yōu)閺椥怨芾恚?）實(shí)行談判工資制（4）推行績效管理和績效工資（5）改革僵化的職位分類制度和職業(yè)發(fā)展路線（6）注重人力資源開發(fā)（7）下放人事管理權(quán)力6.3.6中國公共人力資源共管理的變革思路1.我國公共部門人力資源管理存在的問題第一，沒有進(jìn)行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建；第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱；第三，沒有形成以績效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念；第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在；第五，人事管理權(quán)力過于集中；第六，業(yè)務(wù)部門主管缺乏人力資源管理的技能。2.我國公共部門人力資源管理的改革思路與措施（1）把先進(jìn)的人力資源管理理念引入公共部門，改變傳統(tǒng)的人事管理（2）從管理的基礎(chǔ)工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進(jìn)（3）下放人事管理權(quán)力（4）有選擇地借鑒企業(yè)和市場化方法，改造公共人力資源管理（5）樹立以績效為導(dǎo)向的管理理念（6）實(shí)施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開發(fā)（7）培育公共倫理，彌補(bǔ)硬性管理之不足第7章公共預(yù)算管理7.1公共預(yù)算管理概述7.2地方政府的預(yù)算管理本章教學(xué)目的公共預(yù)算管理作為公共管理的重要內(nèi)容和國家治理模式變遷的重要組成部分，正在扮演著越來越重要的角色。本章詳細(xì)介紹了公共預(yù)算管理的基本理論知識(shí)，并以地方政府公共預(yù)算管理為例，重點(diǎn)剖析了中國政府的公共預(yù)算過程和預(yù)算管理實(shí)踐。本章學(xué)習(xí)，要求學(xué)生掌握公共預(yù)算管理的前沿理論，熟悉我國地方政府的公共預(yù)算過程和預(yù)算管理體制，能夠熟練運(yùn)用各種預(yù)算方法。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?公共預(yù)算的含義、功能及要素?公共預(yù)算編制與執(zhí)行?政府決算7.1公共預(yù)算概述7.1.1公共預(yù)算的含義從政治維度、管理維度、經(jīng)濟(jì)維度和財(cái)務(wù)管理維度四個(gè)維度來理解公共預(yù)算：第一，預(yù)算分配實(shí)際上反映了政府政策的優(yōu)先性，是不同的參與者討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，這反映了公共預(yù)算的政治性；第二，公共預(yù)算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技術(shù)使得公共服務(wù)和公共項(xiàng)目的提供更有效；第三，公共預(yù)算還是經(jīng)濟(jì)平衡工具，它往往承擔(dān)著刺激經(jīng)濟(jì)增長或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)，抑制通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟(jì)職能；第四，公共預(yù)算也是一個(gè)財(cái)務(wù)管理工具。公共預(yù)算是行政機(jī)構(gòu)或公共部門的財(cái)政收支計(jì)劃，它具體規(guī)定了財(cái)政年度內(nèi)財(cái)政收支指標(biāo)及其平衡狀況，反映和影響行政機(jī)構(gòu)或公共部門活動(dòng)的范圍、方向、項(xiàng)目規(guī)劃、政策制定與執(zhí)行，以及組織目標(biāo)的達(dá)成，也是政府公共部門有計(jì)劃地集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主要財(cái)政機(jī)制與手段；是國家的重要立法文件，它必須由行政機(jī)構(gòu)或公共部門提交國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批后才能生效和執(zhí)行。具體包括以下三個(gè)方面：（1）公共預(yù)算是一個(gè)法律文件，是國家意志的體現(xiàn)；（2）公共預(yù)算是財(cái)政年度內(nèi)的政府收支計(jì)劃；（3）公共預(yù)算的改變要通過相應(yīng)的法律程序。公共預(yù)算具有以下特點(diǎn)：（1）公共預(yù)算反映政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，先做什么、后做什么的選擇，體現(xiàn)了公眾的普遍共識(shí)：政府應(yīng)該提供何種服務(wù)以及哪些人有資格享有這些服務(wù)；（2）公共預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)，預(yù)算過程體現(xiàn)了政府對(duì)不同需求的集團(tuán)和個(gè)人之間進(jìn)行調(diào)節(jié)，并最終決定由誰獲得；（3）公共預(yù)算反映了服務(wù)于不同目標(biāo)的各種決策的相對(duì)比例，以效率為目標(biāo)的決策還是以公平為目標(biāo)的決策；預(yù)算還反映了立法者對(duì)于滿足其選區(qū)選民的重視程度和傾聽公眾或集團(tuán)需求的意愿程度；（4）公共預(yù)算向公民提供了一個(gè)強(qiáng)有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何進(jìn)行支出的，預(yù)算將公民的偏好與政府產(chǎn)出聯(lián)系起來。因此，公共預(yù)算是反映政府財(cái)政活動(dòng)的一面鏡子，是一個(gè)重要的立法文件，也體現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)和全體公民對(duì)政府活動(dòng)的制約與監(jiān)督。7.1.2公共預(yù)算的控制及其功能1.關(guān)于公共預(yù)算功能的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)（1）阿倫·希克（AllenSchick)的觀點(diǎn)（2）魯賓(RobertRubin)的觀點(diǎn)（3）阿爾伯特·C·海迪（AlbertC.Hyde）的觀點(diǎn)2.美國公共預(yù)算的控制（1）以法案的形式?jīng)Q定預(yù)算（2）委員會(huì)經(jīng)常性的監(jiān)督（4）審計(jì)機(jī)關(guān)的輔助控制3．我國公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建（1）建立健全公共財(cái)政支出范圍及其標(biāo)準(zhǔn)體系（2）科學(xué)分解和合理設(shè)定公共財(cái)政支出流程我國實(shí)行的財(cái)政國庫集中收付制度、細(xì)化部門預(yù)算編制制度的實(shí)施，削除了舊體制的弊端，為建立新的科學(xué)的財(cái)政資金運(yùn)行模式奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為公共財(cái)政支出監(jiān)管留下了空間。這兩項(xiàng)制度的實(shí)施，使預(yù)算編制部門與撥款機(jī)構(gòu)分離，撥款機(jī)構(gòu)也不與使用（用款）單位直接發(fā)生關(guān)系，再加上在這個(gè)過程中必須經(jīng)過審核機(jī)構(gòu)的審核，從而構(gòu)成了管錢（預(yù)算部門）、撥錢（支付機(jī)構(gòu)），用錢（用款單位）、審錢（審核機(jī)構(gòu)）既相互獨(dú)立又相互制約的職能和程序相離相控機(jī)制。7.1.3公共預(yù)算的要素1.資源申請(qǐng)2.資源分配3.資源保護(hù)7.2地方政府的預(yù)算管理7.2.1預(yù)算的參與者及其職能1.省人民代表大會(huì)對(duì)省政府的預(yù)算行使最高決定權(quán)。這些權(quán)力具體包括：（1）審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（2）批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（3）改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決議；（4）撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。2.省政府主要負(fù)責(zé)的預(yù)算管理工作包括：（1）編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；（2）向本級(jí)人民代表大會(huì)作關(guān)于本級(jí)總預(yù)算草案的報(bào)告；（3）決定本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用；（4）編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；（5）監(jiān)督本級(jí)各部門和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行；（6）向本級(jí)人民代表大會(huì)、本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況；（7）改變或者撤銷本級(jí)政府各部門和下級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。3.財(cái)政廳作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的職責(zé)包括：（1）編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；（2）具體組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行；（3）提出本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案；（4）具體編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；（5）定期向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。7.2.2中國地方預(yù)算周期1.預(yù)算編制2.批準(zhǔn)3.執(zhí)行4.審計(jì)和評(píng)估7.2.3公共預(yù)算的編制1.我國政府預(yù)算編制的基本原則及主要依據(jù)（1）國家相關(guān)法律、法規(guī)；（2）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政中長期計(jì)劃以及有關(guān)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策；（3）本級(jí)政府的預(yù)算管理職權(quán)和財(cái)政管理體制確定的預(yù)算收支范圍；（4）上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素；（5）上級(jí)政府對(duì)編制本年度預(yù)算草案的指示和要求。2.我國政府公共預(yù)算的編制方法（1）人員支出和公用支出（2）項(xiàng)目支出7.2.4“兩上兩下”預(yù)算過程兩上兩下是目前地方政府使用的典型的預(yù)算過程，具體包括：一上：支出部門在收到財(cái)政部門的年度預(yù)算編制通之后，對(duì)部門下一年度的支出進(jìn)行測算，然后報(bào)送財(cái)政部門。一下：財(cái)政部門收到各個(gè)部門的預(yù)算后，由職能處室對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算進(jìn)行審查，然后將審查意見反饋給各部門。二上：支出部門根據(jù)財(cái)政下達(dá)的控制數(shù)和審查意見重新修改預(yù)算，然后上報(bào)給財(cái)政部門。二下：人大通過預(yù)算后，由財(cái)政部門批復(fù)給各個(gè)部門，開始預(yù)算執(zhí)行。兩上兩下的具體過程，如下圖所示7.2.5預(yù)算執(zhí)行1.預(yù)算執(zhí)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能（1）省政府是省級(jí)預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織省級(jí)預(yù)算的執(zhí)行（2）財(cái)政部門的大部分預(yù)算執(zhí)行的職能集中在支出上，預(yù)算執(zhí)行還包括收入征收（3）各支出部門是具體的用款單位2.預(yù)算收入的執(zhí)行地方政府收入預(yù)算的執(zhí)行主要由三個(gè)部門負(fù)責(zé)：稅務(wù)部門具體負(fù)責(zé)征收流轉(zhuǎn)稅；財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和不由稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)繳的其他收入；海關(guān)則負(fù)責(zé)征收關(guān)稅以及代征進(jìn)出口產(chǎn)品的增值稅、消費(fèi)稅等。目前我國預(yù)算收入主要通過兩種方式入庫：一是直接繳庫；二是集中匯繳。直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務(wù)代理人提出納稅申報(bào)，經(jīng)征收機(jī)關(guān)審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。集中匯繳主要用于小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應(yīng)繳收入，這些收入由征收機(jī)關(guān)于收繳收入的當(dāng)日匯總繳入國庫單一賬戶。3.預(yù)算支出的執(zhí)行財(cái)政部門在預(yù)算撥款時(shí)需遵循以下三個(gè)原則：（1）按照預(yù)算撥款（2）按照規(guī)定的預(yù)算級(jí)次和程序撥款（3）按照進(jìn)度撥款4.預(yù)算變更（1）預(yù)算調(diào)整（2）預(yù)算追加7.2.6政府決算1.編制政府決算的準(zhǔn)備工作（1）國家財(cái)政部要擬定和下達(dá)政府決算的編制方法（2）組織年終收支清理工作（3）做好財(cái)政總決算的年終結(jié)算（4）財(cái)政部門要修正和頒發(fā)決算表格2.政府決算的編制方法（1）基層單位決算報(bào)告（2）除了決算報(bào)告，基層單位還要向上級(jí)主管部門提交單位決算說明書（3）財(cái)政部門也要編制總決算的說明書3.政府決算的審查和批準(zhǔn)政府決算編制好以后，和政府預(yù)算相似，也要經(jīng)過立法部門的審查和批準(zhǔn)。審查的方式包括：就地審查、書面審查和派人到上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)審查。政府決算審查的具體形式有三種：自審、聯(lián)審互查和上級(jí)部門審查。政府決算審查分為政策性審查和技術(shù)性審查。縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門編制本級(jí)決算草案，報(bào)本級(jí)政府審查后，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級(jí)決算草案，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。7.2.7預(yù)算的審查和監(jiān)督1.我國立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算中的角色2.人大審查與監(jiān)督政府預(yù)算的基本框架（1）目前我國地方人民代表大會(huì)的預(yù)算審查與監(jiān)督工作的主要側(cè)重點(diǎn)：一是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)開展預(yù)算審查監(jiān)督，而不是以預(yù)算支出的功能來進(jìn)行審批；二是加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督立法，各地紛紛出臺(tái)各自的預(yù)算審查監(jiān)督條例，依法進(jìn)行審查監(jiān)督；三是加強(qiáng)組織能力建設(shè)，夯實(shí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的人員編制，并加強(qiáng)工作委員會(huì)的專業(yè)技術(shù)力量；四是確立人大審查政府預(yù)算的基本程序；五是重視初審。（2）在實(shí)踐中，一些地方開展了一系列創(chuàng)新，加強(qiáng)預(yù)算工作委員會(huì)的工作力度，激活人大代表的作用。（3）我國立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)仍然有待于進(jìn)一步明確和細(xì)化：一是人大初審的權(quán)力與責(zé)任定位不明確；二是預(yù)算修正權(quán)尚未落實(shí)；三是對(duì)預(yù)算調(diào)整進(jìn)行審查的權(quán)力不明確；四是收入權(quán)也沒有落實(shí)。第8章政務(wù)信息資源管理8.1政務(wù)信息資源管理概述8.2政務(wù)信息資源管理的內(nèi)容8.3政務(wù)信息資源開發(fā)利用本章教學(xué)目的政務(wù)信息資源是信息資源的重要組成部分。本章主要介紹政務(wù)信息資源管理的前沿理論和前沿實(shí)踐問題、政務(wù)信息資源管理的具體內(nèi)容和措施、政務(wù)信息資源開發(fā)利用的各種制度與方法。本章學(xué)習(xí)，要求學(xué)生從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度上，全面掌握政務(wù)信息資源管理的前沿理論和實(shí)踐問題，熟悉政務(wù)信息資源管理在促進(jìn)公共管理模式轉(zhuǎn)換以及實(shí)現(xiàn)公共部門再造、政務(wù)信息資源共享及其有效配置、提高政務(wù)信息資源開發(fā)利用水平和公共服務(wù)能力等方面的具體應(yīng)用，培養(yǎng)政務(wù)信息資源管理的實(shí)際能力。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問題?政務(wù)信息資源管理及其研究視角?政務(wù)信息資源管理標(biāo)準(zhǔn)化?政務(wù)信息資源管理的具體內(nèi)容?政務(wù)信息資源開發(fā)利用8.1政務(wù)信息資源管理概述8.1.1政務(wù)信息資源管理的內(nèi)涵1.信息資源與政務(wù)信息資源（1）信息資源。廣義的信息資源是與信息內(nèi)容產(chǎn)生、利用有關(guān)的一切資源，包括與信息相關(guān)的人員、設(shè)備、技術(shù)、資金和信息資源管理體制等各種要素的總稱。狹義的信息資源僅指記錄在載體上的信息內(nèi)容，是指限于信息本身的文獻(xiàn)資源或數(shù)據(jù)資源，或者說各種媒介和形式的信息集合，包括文字、聲像、印刷品、圖形、圖像、電子信息等。（2）政務(wù)信息資源政務(wù)信息資源是指公共管理活動(dòng)所涉及的、對(duì)公共管理活動(dòng)產(chǎn)生影響作用的信息資源的集合，它包括政務(wù)信息內(nèi)容資源以及與信息采集、處理、儲(chǔ)存、分級(jí)分類、交換共享和開發(fā)利用活動(dòng)有關(guān)的信息人員、信息設(shè)施、信息技術(shù)、信息資金和信息管理體制。2.信息資源管理（1）信息資源管理的含義信息資源管理的幾種學(xué)說：第一，管理哲學(xué)說；第二，系統(tǒng)方法說；第三，管理過程說；第四，管理活動(dòng)說。信息資源管理的含義：信息資源管理是一種系統(tǒng)的管理思想和方法，是一種基于信息技術(shù)的、為滿足信息需求而實(shí)施的集約化管理活動(dòng)，包括對(duì)信息活動(dòng)要素（信息、人員、技術(shù)設(shè)備、資金等）的規(guī)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置和提高信息資源的開發(fā)利用水平。（2）信息資源管理的層次：第一，微觀信息資源管理；第二，中觀信息資源管理；第三，宏觀信息資源管理（3）信息資源管理的要素：第一，信息資源管理的架構(gòu)；第二，信息資源管理的組織；第三，信息資源管理環(huán)境；第四，信息資源管理的服務(wù)；第五，信息資源管理技術(shù)。3.政務(wù)信息資源管理（1）政務(wù)信息資源管理的含義政務(wù)信息資源管理（GIRM，governmentinformationresourcesmanagement）是一種集成性和綜合性的管理活動(dòng)，是公共部門為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，對(duì)政務(wù)信息進(jìn)行采集、加工、存儲(chǔ)、交換共享、開發(fā)利用和服務(wù)，對(duì)信息活動(dòng)各要素(信息、組織機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施、資金、技術(shù)等)進(jìn)行規(guī)劃、預(yù)算、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、培訓(xùn)和控制，以實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的合理配置、有效滿足公共部門自身和社會(huì)信息需求的活動(dòng)過程。（2）政務(wù)信息資源管理的目標(biāo)第一，基礎(chǔ)性目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的科學(xué)管理；第二，根本性目標(biāo)：提高政務(wù)信息資源開發(fā)利用的能力；第三，直接目標(biāo)：降低公共部門信息活動(dòng)的費(fèi)用；第四，終極性目標(biāo)：促進(jìn)公共管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和社會(huì)和諧發(fā)展。8.1.2政務(wù)信息資源管理的產(chǎn)生發(fā)展與研究視角1.政務(wù)信息資源管理的產(chǎn)生與發(fā)展（1）政務(wù)信息資源管理的產(chǎn)生（2）政務(wù)信息資源管理的發(fā)展階段萌芽階段：從20世紀(jì)40年代中期至70年代中期形成階段：從20世紀(jì)70年代中期至80年代末期成熟發(fā)展階段：從20世紀(jì)90年代開始至今2.政務(wù)信息資源管理研究視角（1）內(nèi)容視角（2）技術(shù)視角（3）經(jīng)濟(jì)視角（4）人文視角8.1.3政務(wù)信息資源管理標(biāo)準(zhǔn)化1.政務(wù)信息資源管理標(biāo)準(zhǔn)化概述（1）標(biāo)準(zhǔn)的分類與分級(jí)（2）政務(wù)信息資