PAGE第4頁共11頁土地管理法修正案草案解析集團發(fā)展中心土地管理法修正案草案解析一、我國土地管理法歷次修正 2第一次：1988年第一次修正 2第二次：1998年8月全面修訂 3第三次：2004年8月第三次修正 3第四次：2012年12月第四次修正正在進行 4二、土地管理法關(guān)鍵條款—第四十七條（修正前） 4三、本次修正案的基本原則 5四、土地管理法修正案草案關(guān)鍵條款 51、明確了“公平補償”的基本原則 52、刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定，至少提高10倍 53、增加社會保障補償內(nèi)容 64、補償資金不落實不得批準和實施征地 75、授權(quán)國務院制定征地補償安置具體辦法 7五、土地管理法修正案對宏觀面的影響 81、與新型城鎮(zhèn)化理論遙相呼應，使城鎮(zhèn)化進程更穩(wěn)健、有序 82、低成本、快速城鎮(zhèn)化過程宣告結(jié)束 8六、土地管理法修正案對房地產(chǎn)行業(yè)的影響 91、該草案可能會促使更多城市房產(chǎn)稅政策的出臺 92、城區(qū)補償相對到位，影響較?。粚π〕擎?zhèn)及遠郊農(nóng)村征地價格影響較大 103、該草案有利于為房地產(chǎn)市場提供有效供給，促進需求 104、中西部地區(qū)房地產(chǎn)市場將更加穩(wěn)健、需求更加旺盛 10七、結(jié)論及建議 11一、我國土地管理法歷次修正1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創(chuàng)了我國土地管理的新局面。時代在發(fā)展，法律制定的社會背景和社會經(jīng)濟條件在變化，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，根據(jù)我國土地管理及社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，《土地管理法》先后進行過三次修改，目前正在進行第四次修改。第一次：1988年第一次修正20世紀80年代末，我國土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有償使用制度方面邁出了重要一步，全國各地也相繼仿效。土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。適應這一要求，1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，根據(jù)該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。同年12月29日，七屆全國人大常委會根據(jù)憲法修正案通過了關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，在《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。同時，為適應新形勢下土地管理工作的需要，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的審批、非法轉(zhuǎn)讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內(nèi)容也進行了修改。我國《憲法》和《土地管理法》對土地使用制度改革的修改規(guī)定，奠定了這一時期土地立法的基調(diào)，那就是一切為土地使用制度改革服務。在此基礎(chǔ)上，國務院于1990年發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，管理城市土地的一部重要法律《城市房地產(chǎn)管理法》也于1994年7月正式出臺，該法對土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。在極其復雜的歷史條件下和十分尖銳的人地矛盾中，用20年時間走完了西方發(fā)達國家上百年甚至幾百年的路?！锻恋毓芾矸ā返拿看涡薷?，都代表著一個經(jīng)濟發(fā)展的階段，都表明著其不斷成長和完善的過程，并使得我國的土地管理在法制的軌道上平穩(wěn)運行。在今后社會經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，《土地管理法》將繼續(xù)推動我國的土地管理事業(yè)向前發(fā)展。第四次：2012年12月第四次修正正在進行2012年11月28日，國務院常務會議討論通過土地管理法修正案（草案）；2012年12月24日土地管理法修正案草案提請全國人大常委會審議。二、土地管理法關(guān)鍵條款—第四十七條（修正前）第四十七條

征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。

被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

三、本次修正案的基本原則1：正確處理工業(yè)化城鎮(zhèn)化和保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保護耕地的關(guān)系，更加突出保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；2、正確處理政府依法怎地和農(nóng)民參與權(quán)、話語權(quán)的關(guān)系，更加嚴格地約束政府征地行為；3、正確處理統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系，在法律確定征地補償基本原則的同時，充分考慮地區(qū)關(guān)系。四、土地管理法修正案草案關(guān)鍵條款1、明確了“公平補償”的基本原則現(xiàn)行土地法第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！倍莅傅?7條第一款明確規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。2、刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定，至少提高10倍現(xiàn)行土地管理法第47條規(guī)定，征收土地按照被征地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。草案刪除了按照被征收土地的原用途給予補償和30倍補償上限的內(nèi)容，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應當給予公平補償，保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長遠生計有保障，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。如果對土地管理法中土地征收的補償標準作了修改，具體會提高多少征收補償？對此，姜明安教授表示，目前還不知道修改細節(jié)，但征收補償應該會提高到現(xiàn)在補償值的至少10倍。姜明安稱，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國有土地上房屋征收復雜很多，包括城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見。姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過招拍掛賣給開發(fā)商，價值600萬元，巨大的價差導致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬的征收補償。3、增加社會保障補償內(nèi)容土地管理法案原規(guī)定的補償內(nèi)容主要有三項：1）、土地補償2）、安置補償3）、青苗和地上附著物補償提交人大的草案關(guān)于補償?shù)膬?nèi)容增加了二項：1）、土地補償2）、安置補償3）、青苗補償和地上附著物補償4）、住宅從地上附著物中單列5）、社會保障目前一些地方在土地財政的影響下，對土地的需求越來越旺盛，但是對征地帶來的社會成本沒有進行很好的擔當，具體表現(xiàn)在把集體土地征收變?yōu)榻ㄔO(shè)用地獲得巨大的土地階差收益，但對于農(nóng)民失去最根本的土地之后能獲得什么樣的保障，并沒有具體措施。這次草案增加社會保障補償內(nèi)容，就是著力解決土地城市化和農(nóng)民城市化不匹配的問題，也體現(xiàn)出中央強調(diào)的城市化要追求質(zhì)量的精神。宋大涵（國務院法制辦公室主任）介紹，初步考慮在住房保障方面，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民提供國有土地上的房屋并發(fā)給房屋所有權(quán)證書，無法提供國有土地上房屋的按照市場價給予貨幣補償；城市規(guī)劃區(qū)外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本給予補償。在社會保障方面，給就業(yè)困難的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員在就業(yè)指導、技能培訓和就業(yè)介紹等方面的優(yōu)惠政策；在補償資金中增加社保補貼資金，記入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶，使他們享受更高水平的養(yǎng)老保障。4、補償資金不落實不得批準和實施征地為保證公平補償原則的落實和補償制度的實施，草案明確規(guī)定，征地必須按照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序。補償資金不落實的，不得批準和實施征地。王錫鋅（北大法學院副院長）認為，增加這樣的規(guī)定是極為必要的。當前一些地區(qū)征地補償出現(xiàn)的一大問題是在保障費用不足額、不到位的情況下就已經(jīng)開始征地，使得被征地農(nóng)民的利益無保障，生活受影響，引發(fā)一系列社會矛盾甚至是群體性事件。未來在制定進一步的征地補償條例時，還應該規(guī)定賬戶單列、?？顚Ｓ?、加強監(jiān)督等具體辦法，以保證補償資金落實到位。宋大涵表示，初步考慮按照修正案規(guī)定的原則和制度，細化并嚴格征地程序，加強對政府征地行為的約束，保證被征地農(nóng)民在征地批準前和實施過程中的參與權(quán)、話語權(quán)，堅持“先補償安置，后實施征地”；明確被征地農(nóng)民申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利，建立對市縣級政府違法違規(guī)征地行政問責制度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。5、授權(quán)國務院制定征地補償安置具體辦法草案規(guī)定，征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補償安置的具體標準。王錫鋅說，土地管理法草案提供了基本的集體土地征收和補償框架性的原則，這是對國務院要制定的集體土地征收補償條例的指導性的上位法的要求，也指明了補償?shù)幕痉较?。這些原則性的規(guī)定以及對國務院制定征地補償辦法的授權(quán)，標志著國務院征補條例的制定已經(jīng)進入了實質(zhì)性的關(guān)鍵階段。黨國英（中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所主任）認為，土地管理法相當于土地領(lǐng)域的憲法和基本法，草案為國務院出臺征補條例提供了指導原則。“土地征收也是一種生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，要盡可能按照市場化的原則處理交易關(guān)系。至于補償標準，應該根據(jù)各地實際情況確定，不宜一刀切?！蔽?、土地管理法修正案對宏觀面的影響1、與新型城鎮(zhèn)化理論遙相呼應，使城鎮(zhèn)化進程更穩(wěn)健、有序該草案修改征地補償制度為城鎮(zhèn)化建設(shè)用地合法性提供支持。城鎮(zhèn)化建設(shè)是未來十年間政府主要的工作任務。而城鎮(zhèn)化不能回避的是農(nóng)村部分土地用途的改變。城鎮(zhèn)化可能會面臨前所未有的土地征收。而我國現(xiàn)行的土地管理辦法以及土地征收補償條例在實際運行中已經(jīng)出現(xiàn)了很大問題，因此推動修改土地管理法從而推動征收補償依法合規(guī)進行是為城鎮(zhèn)化建設(shè)用地提供法律支持。如果法律被地方嚴格執(zhí)行的話，它的結(jié)果是土地征用的速度將大規(guī)模下降，同時土地補償?shù)膬r格將會上升，市場傳能超過過去的十倍，我們不能如此肯定，但總體肯定是上升的，土地呈現(xiàn)出價升量縮的趨勢，這肯定會影響城鎮(zhèn)化的速度。也就是說，當土地權(quán)利被深化的時候，同時土地交易對象結(jié)構(gòu)不變化，那么城鎮(zhèn)化的速度將下降，吸納外來人口的能力也下降。近來新興城鎮(zhèn)化概念，引發(fā)市場和民眾按照過去的慣性思維理解，但政府的很多做法又跟過去的強推做法是截然不同的，比如鼓勵農(nóng)村流動人口成為市民，這意味著要讓這些農(nóng)民在土地交易上有更多的錢，有錢才能在城里立足，否則就要投入更多給予他們在城市立足的福利———比如廉價住房，比如小孩教育。如果覺得這些支出太大，于是給他們更多的土地談判權(quán)利，試圖讓農(nóng)民從土地交易賺取更多，但是在交易對象廣度上沒放開，必然導致農(nóng)民會猶豫甚至降低土地出售，這使城鎮(zhèn)化平和而健康地變慢了。土地管理法修正案草案讓我們理解到自然的城鎮(zhèn)化節(jié)奏?？耧j的城鎮(zhèn)化一定是在某些權(quán)利主體被嚴重抑制情況下發(fā)生的，一旦采取新型城鎮(zhèn)化，即讓農(nóng)民有能力和意愿真正成為市民的城市化，就需要還權(quán)，而還權(quán)的過程就一定會將城鎮(zhèn)化的速度降低，從而出現(xiàn)一種自然的城鎮(zhèn)化速度，它形成了一種長期的動態(tài)均衡，它也降低了過去城鎮(zhèn)化派生的各種社會問題，使得未來城鎮(zhèn)化步伐更穩(wěn)健。2、低成本、快速城鎮(zhèn)化過程宣告結(jié)束中國改革開放30年來，取得了舉世矚目的經(jīng)濟奇跡，城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.92%提到了2011年的51.27%。在中國快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，廣大儲戶以及散戶貢獻了經(jīng)濟發(fā)展所需的資金資本，而農(nóng)戶貢獻了大量的農(nóng)村集體所有制土地。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)受益于快速的工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化過程帶來的巨大的購房需求，與地方政府一道分享農(nóng)村土地征用帶來的紅利。伴隨著征地補償標準提高等農(nóng)村土地征用制度的陸續(xù)改革，這種低成本的快速城鎮(zhèn)化過程宣告結(jié)束，中國將步入高成本的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。國務院副總理李克強11月28日會見世界銀行行長金墉時表示，“中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”，并強調(diào)要走“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的路子”?？梢灶A見城鎮(zhèn)化仍將是中國未來十年發(fā)展的主旋律以及決策層的戰(zhàn)略著眼點，而房地產(chǎn)業(yè)也將受益于城鎮(zhèn)化過程。在中國城鎮(zhèn)化以及房地產(chǎn)發(fā)展過程中，中央政府、地方政府、開發(fā)商、農(nóng)戶、市民等形成了復雜的利益關(guān)系。伴隨著中央政府主導的農(nóng)村土地征用制度改革，城鎮(zhèn)化以及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本加大，利益格局也將重組。中央政府需要進一步加強財政體制改革力度，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，改變地方政府對土地財政的過度依賴；地方政府需要適當讓利，并適當擴大土地供應，從而平抑地價；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需要進一步調(diào)控產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，注重剛需產(chǎn)品開發(fā)，從而穩(wěn)定房價。通過制度改革以及上述三方的理性行為，進而平穩(wěn)地推動中國城鎮(zhèn)化以及房地產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，讓廣大農(nóng)戶、市民分享中國城鎮(zhèn)化的紅利。六、土地管理法修正案對房地產(chǎn)行業(yè)的影響1、該草案可能會促使更多城市房產(chǎn)稅政策的出臺大幅提高土地征收補償標準，不僅意味著保護農(nóng)民的合理權(quán)益，還將對中國經(jīng)濟帶來全方位沖擊。對于地方政府而言，這意味著低成本城鎮(zhèn)化時代的終結(jié)，甚至可能對地方政府的土地財政體系帶來難以想象的沖擊。在過去可以低價征收農(nóng)民土地的時代，土地財政成為地方政府的重要收入來源，但隨著土地征收補償標準的提高，地方政府的土地出讓凈收益將會大幅萎縮。從理論上而言，土地成本的提高可以最終轉(zhuǎn)嫁到房屋成本上，但是在房地產(chǎn)調(diào)控面前，房價大幅上漲的空間并不大，土地成本的轉(zhuǎn)移并不容易，所以，土地成本的上升最終會大幅壓縮地方政府的土地出讓凈收益。由此可能會帶來的影響是，地方政府在土地出讓收益萎縮后，將會重新調(diào)整思路，轉(zhuǎn)而支持房地產(chǎn)稅，通過房地產(chǎn)稅來彌補土地收益。上海和重慶試征房地產(chǎn)稅兩年時間之后，近期關(guān)于房產(chǎn)稅擴圍的聲音再次高漲，財政部部長謝旭人也表示將逐步在全國推行房產(chǎn)稅。此前房產(chǎn)稅難以大規(guī)模推進，主要阻力來自地方政府對土地財政的依賴，而此次修改《土地管理法》，大幅提高征地補償標準，有可能成為房地產(chǎn)稅的一個拐點，在舊有的土地財政模式難以為繼的背景下，地方政府可能會順水推舟，從房產(chǎn)稅的反對者轉(zhuǎn)為積極推動者，我國的房地產(chǎn)市場也可能會迎來深刻變革。2、城區(qū)補償相對到位，影響較小；對小城鎮(zhèn)及遠郊農(nóng)村征地價格影響較大征地中拆遷農(nóng)民房屋需單獨補償，不再按附著物補償，對于建筑密度較高的近郊，極端地如城中村，由于主要征收成本是土地置換成本，因此土地補償標準的提升影響相對較小。而建筑密度較低的遠郊農(nóng)村集體土地征收成本可能會有一定提升。

城區(qū)土地補償已經(jīng)相對到位，受修正案的影響可能較小。我們認為受上調(diào)標準影響較大的為小城鎮(zhèn)及城市遠郊的大量農(nóng)村土地，由于其地上建筑市值低、面積小，標準的提高對征地成本影響較大。

若補償標準出現(xiàn)較大提升將在一定程度上影響土地成本及供給。如此前所述，只