健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度11月10日08:26

來源：人民網(wǎng)-《人民日報》土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。它不僅對土地資源配備及其效率含有重大影響，并且對農(nóng)村社會穩(wěn)定和社會公平正義含有重大影響。改革開放以來，我國在明確界定和保護農(nóng)民土地權(quán)利上獲得巨大進展，市場機制在土地資源配備中發(fā)揮著越來越重要的作用，國家對耕地的保護政策和方法不停強化，政府對土地運用的調(diào)控能力不停提高，土地的法律框架也逐步完善。從貫徹貫徹科學發(fā)展觀以及構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的規(guī)定看，農(nóng)村土地制度還需要進一步改革和完善。黨的十七屆三中全會《決定》提出，“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)省集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度?！边@為此后推動農(nóng)村土地制度改革指明了方向。必須按照《決定》規(guī)定，以切實保護耕地和切實保障農(nóng)民土地權(quán)益為目的，繼續(xù)推動農(nóng)村土地制度改革，在某些重要領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)獲得新進展。健全最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)省用地制度堅持最嚴格的耕地保護制度。我國是世界上人地矛盾最緊張的國家之一。近年來，國家出臺了強化對耕地保護的政策，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的規(guī)模逐步下降，城鄉(xiāng)和園區(qū)等各類建設(shè)大量圈占土地的勢頭得到初步遏制。但土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度仍然太快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模仍然過大，耕地保護的利益賠償?shù)乳L效機制還不健全，違規(guī)違法占地現(xiàn)象仍然嚴重。果斷守住18億畝耕地紅線，應(yīng)進一步強化用途管制，進一步貫徹最嚴格的耕地保護制度。一是層層貫徹責任，增強保護耕地的法定性和強制性。地方各級政府重要負責人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護面積負總責。二是完善占補平衡等制度。耕地實施先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡，要避免只占不補、先占后補、占多補少、占優(yōu)補劣的現(xiàn)象發(fā)生。三是在全國范疇劃定永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不變化、質(zhì)量有提高。對承當耕地保護任務(wù)重、基本農(nóng)田保護數(shù)量多的糧食主產(chǎn)區(qū)，由國家探索建立賠償機制，重視采用經(jīng)濟手段調(diào)動地方政府特別是廣大農(nóng)民保護耕地的主動性。實施最嚴格的節(jié)省用地制度?，F(xiàn)在，無論都市還是鄉(xiāng)村，土地資源運用的粗放和閑置浪費現(xiàn)象仍較為突出。據(jù)調(diào)查，我國人均都市建設(shè)用地達130多平方米，超出發(fā)達國家82.2平方米和發(fā)展中國家83.3平方米的水平；工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平，農(nóng)村建設(shè)用地運用效率也普遍較低。解決保護耕地和保障必要建設(shè)用地矛盾的根本方法，就是節(jié)省集約運用建設(shè)用地，加緊由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。一是嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。二是主動盤活存量建設(shè)用地。加強城鄉(xiāng)閑散用地整合，激勵低效用地增容改造和深度開發(fā)。主動推行節(jié)地型城鄉(xiāng)更新改造，重點加緊城中村改造，推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式。三是主動拓展建設(shè)用地新空間。加強規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)未運用地和廢棄地，主動引導城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展。強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。家庭承包制的推行，實現(xiàn)了集體土地全部權(quán)與使用權(quán)的分離?！稕Q定》明確提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，扎實了黨的農(nóng)村土地承包政策基礎(chǔ)。農(nóng)民對穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的愿望非常強烈，必須依法保障農(nóng)戶享有的對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，完善土地承包權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充足而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。這有助于減少現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不擬定性，使農(nóng)民形成長久的預(yù)期。規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村改革以來，國家始終實施允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)的政策，多個形式的土地流轉(zhuǎn)有了一定發(fā)展。在總結(jié)實踐中正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家逐步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法律，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償”的基本原則，并在不同時期對承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提出了某些具體的政策規(guī)定?！稕Q定》有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策與過去一脈相承，明確提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、交換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，有條件的地方能夠發(fā)展以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等為主體的多個形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！稕Q定》還提出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“三個不得”：不得變化土地集體全部性質(zhì)，不得變化土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。按照這一規(guī)定，必須嚴禁私自通過承包地流轉(zhuǎn)、“村改居”等方式將農(nóng)民集體全部土地轉(zhuǎn)為國有，確需轉(zhuǎn)為國有的必須推行法定程序；必須堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得非法出讓、出租集體農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；必須確保農(nóng)戶的承包權(quán)益，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方全部，任何組織和個人不得侵占、截留；必須避免采用行政命令去推動土地流轉(zhuǎn)，主動哺育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。改革征地制度，完善征地賠償機制近年來，各地推動征地制度改革，在征地安置賠償和規(guī)范征地程序方面獲得了明顯進展。但征地制度仍然存在亟待解決的矛盾和問題：土地征占規(guī)模過大，失地農(nóng)民越來越多；對失地農(nóng)民的賠償偏低，失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障是很大的難題。在加緊工業(yè)化和城鄉(xiāng)化進程中，土地征用應(yīng)當有助于富裕農(nóng)民，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；應(yīng)當有助于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公?！稕Q定》對深化征地制度改革提出了明確規(guī)定。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地。我國憲法明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可根據(jù)法律規(guī)定對土地實施征收或者征用并予以賠償。但《土地管理法》等有關(guān)法律并未對公共利益作出明確界定，征地中公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地不分，征地范疇含糊不清，大量商業(yè)性用地也打著公共利益的名義進行征地。按照《決定》規(guī)定，此后征地制度改革的重要方向是明確界定“公共利益”，縮小強制性征地的范疇。在土地運用規(guī)劃擬定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范疇外，經(jīng)同意占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項目，將允許農(nóng)民依法通過多個方式參加開發(fā)經(jīng)營并確保農(nóng)民正當權(quán)益。合理擬定征地賠償原則?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的征收土地賠償費、勞動力安置補貼費都是按照被征收土地前3年的平均年產(chǎn)值計算的，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關(guān)，造成對農(nóng)民的賠償偏低?！稕Q定》對完善征地賠償機制提出了新規(guī)定，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理賠償”。在規(guī)劃劃定的相似區(qū)片內(nèi)，征地應(yīng)采用統(tǒng)一原則賠償農(nóng)民，征地賠償原則不應(yīng)隨項目性質(zhì)不同而不同。在征地過程中，要維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立和完善征地賠償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障問題。應(yīng)加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓，多渠道增進失地農(nóng)民就業(yè)，在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)納入征地賠償安置費用，局限性部分由本地政府從國有土地有償使用收入中解決，社會保障費用不貫徹的不得同意征地。對土地征用面積超出一定數(shù)量的村，能夠在征地后來給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長久穩(wěn)定的收入。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度按照我國土地管理制度，土地權(quán)屬分為國有土地和農(nóng)村集體土地兩類。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地，涉及農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司用地等?？傮w上看，我國土地要素市場還不完善，在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場之外。《決定》提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的重大政策導向。推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有助于形成反映市場供求關(guān)系的土地價格，建立與城鄉(xiāng)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，增進土地在競爭性使用中實現(xiàn)更合理的配備。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是規(guī)范土地市場的需要。由于缺少規(guī)劃指導和法律規(guī)范，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目進入土地市場，造成違規(guī)項目不停出現(xiàn)，規(guī)劃指標屢遭突破，建設(shè)用地供應(yīng)總量很難有效控制，正常的土地市場秩序受到干擾。規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為已成為此后加強農(nóng)村土地管理工作的重要任務(wù)?！稕Q定》明確提出，“對依法獲得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！彪S著工業(yè)化、城鄉(xiāng)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充足顯現(xiàn)出來。以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，能夠避免以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價格，有助于充足挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，形成統(tǒng)一開放競爭有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。完善農(nóng)村宅基地制度農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，涉及住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。我國農(nóng)村宅基地分布廣、占地面積大，且近年來呈不停增加之勢。《決定》對完善農(nóng)村宅基地制度提出了明確規(guī)定。嚴格宅基地管理。嚴格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策，控制超原則建房。農(nóng)村宅基地節(jié)省集約運用潛力大，開展農(nóng)村宅基地整頓，使農(nóng)村居住由零亂分散變?yōu)榧杏行颉⒂勺匀恍螒B(tài)變?yōu)橐?guī)劃形態(tài)、由土地零碎使用變?yōu)榧s使用，有助于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套。應(yīng)在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，合理引導農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，加強對“空心村”用地的改造，盤活用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地。農(nóng)村宅基地和村莊整頓所節(jié)省的土地首先要復墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地運用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先安排滿足集體建設(shè)用地需要。保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地作為一種重要土地資源，是國家為保護農(nóng)民的利益和基本生活居住權(quán)利而實施的