歐盟《里斯本條約》的制度創(chuàng)新

歐盟通過了《馬斯特條約》，并正式制定了共同的外交和安全政策。自20多年的發(fā)展來看，歐盟尚未形成單一的、連續(xù)的外交政策。歐盟沒有形成有效的合作和相互關(guān)聯(lián)的外交政策。2011年以來,北非與中東地區(qū)諸多國家政局動(dòng)蕩,尤其是利比亞發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)戰(zhàn),歐盟的積極介入與高調(diào)參與使得全世界對其共同外交與安全政策抱有期待,然而,盡管《里斯本條約》聲稱大大提高了歐盟該政策的行動(dòng)效力與內(nèi)部一致性,但聯(lián)盟針對利比亞問題依然產(chǎn)生了不小的分裂,北約一如既往地取代歐盟扮演重要角色。因此,無論在共同外交還是針對鄰近地區(qū)的安全保障上,該政策的局限性又一次凸顯。那么《里斯本條約》對歐盟共同外交與安全政策究竟帶來何種變化呢?本文從制度創(chuàng)新角度對該問題進(jìn)行解答,介紹歐盟新的制度及其職能,尤其對共同外交與安全政策組織架構(gòu)的調(diào)整及其影響進(jìn)行深入分析。一、歐盟的新作為任何一種政治經(jīng)濟(jì)組織的存在、發(fā)展及其運(yùn)作都基于特定的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需求,歐洲聯(lián)盟也不例外。二戰(zhàn)期間歐洲的分裂、破壞和衰落成為歐洲人共同的歷史記憶,這種記憶也成為歐洲在戰(zhàn)后不斷進(jìn)行聯(lián)合的最強(qiáng)大動(dòng)力。冷戰(zhàn)結(jié)束后,歐洲作為整體在國際政治舞臺上的空間得到擴(kuò)展,地位得到提高,在全球政治中用一個(gè)聲音說話成為歐洲一體化的現(xiàn)實(shí)需要,也是歐洲抓住這一歷史機(jī)遇的客觀要求。從上世紀(jì)70年代的政治合作制度到《馬斯特里赫特條約》正式建立共同外交與安全政策,再經(jīng)過《阿姆斯特丹條約》與《尼斯條約》的深入發(fā)展,該政策已經(jīng)成為歐盟重要的組成部分,期間,巴爾干地區(qū)的持續(xù)沖突,歐盟的不斷擴(kuò)大等都成為該政策進(jìn)行制度創(chuàng)新的重要助力。但是,毀譽(yù)參半是對歐盟共同外交與安全政策的客觀評價(jià)。作為一個(gè)擁有27個(gè)主權(quán)國家,經(jīng)濟(jì)實(shí)力與美國相當(dāng),一體化程度最高的國家聯(lián)盟來說,歐盟在政治、外交與安全領(lǐng)域的“不一致”表現(xiàn)使得人們認(rèn)為它僅僅是一個(gè)“民事超級強(qiáng)權(quán)”(civiliansuperpower)(1)。同時(shí),也有不少學(xué)者認(rèn)為“歐盟共同外交與安全政策在長期的發(fā)展過程中已經(jīng)超越了政府間特性,其制度機(jī)制本身具有的國際影響力不容忽視”(2)。二戰(zhàn)以后,北大西洋公約組織作為一個(gè)安全行為體,將美國的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事戰(zhàn)略與西歐的命運(yùn)連接在了一起,美國強(qiáng)大的軍事力量導(dǎo)致歐洲各國政府在安全領(lǐng)域“免費(fèi)搭車”(3),這是歐洲一體化在外交與安全領(lǐng)域發(fā)展緩慢的重要原因。冷戰(zhàn)結(jié)束后,歐共體與北約都有必要重新定位自我?？梢哉f,隨著歐洲一體化的發(fā)展,歐盟及其成員國希望加強(qiáng)各國在政治、外交和安全領(lǐng)域的合作,希望歐盟擁有一個(gè)能為歐洲整體利益服務(wù)的共同外交與安全政策,減少對美國的安全依賴,提高歐盟的外交獨(dú)立性與國際地位。2009年12月1日,《里斯本條約》正式生效,標(biāo)志著歐洲一體化進(jìn)入了一個(gè)新的階段。該條約是歐盟為加強(qiáng)共同外交與安全政策所進(jìn)行的一次重要改革,被認(rèn)為可以大大提高歐盟共同外交與安全政策的一致性、有效性與連貫性,加強(qiáng)歐盟在國際舞臺上的行動(dòng)力與代表性。與《尼斯條約》框架下歐盟的共同外交與安全政策相比,《里斯本條約》對該政策的法律基礎(chǔ)進(jìn)行了一系列明顯的修改,既包括機(jī)制上的創(chuàng)新,決策程序上的改革,也包括對目標(biāo)、手段、權(quán)能等規(guī)定的新的表述。《里斯本條約》完善了歐盟對外行動(dòng)一系列遠(yuǎn)大的目標(biāo),幾乎涵蓋了所有傳統(tǒng)外交政策的領(lǐng)域和內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)了對共同價(jià)值觀和“標(biāo)準(zhǔn)”的共同追求(4),反映出“進(jìn)一步拓展延伸歐盟作為‘民事力量’(civilianpower)與‘規(guī)范力量’(normativepower)的自我認(rèn)知”(5)。歐盟實(shí)際上在力求彰顯羅伯特·庫珀所謂的“后現(xiàn)代霸權(quán)”(6),即歐盟的軟權(quán)力。從權(quán)能上來看,《里斯本條約》加強(qiáng)了歐盟在對外關(guān)系領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)程度,簡化了原有制度,將之前分散在不同支柱下的共同商業(yè)、發(fā)展合作與人道主義援助等合并入《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第五部分。原第二支柱的共同外交與安全政策仍然保留政府間主義的方法。歐盟制度總體結(jié)構(gòu)形成隱性的兩支柱結(jié)構(gòu)。由于歐盟取代了歐共體,被賦予了法律人格,歐盟真正成為國際舞臺上的一個(gè)實(shí)體,取得了在共同外交與安全領(lǐng)域締結(jié)國際協(xié)議的能力,也擁有了在國際組織中采取行動(dòng)、參與一些重要國際會(huì)議的合法性。在任務(wù)規(guī)定上,《里斯本條約》為聯(lián)盟安排了涉及民事與軍事的雙重任務(wù),進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了反恐的重要性,并對歐盟傳統(tǒng)執(zhí)行的“彼得斯貝格任務(wù)”(PetersbergTasks)進(jìn)行了擴(kuò)充(7)。通過民事與軍事任務(wù)的雙重規(guī)定強(qiáng)化共同外交與安全政策的效用,“體現(xiàn)了歐盟致力于向一個(gè)真正兼有民事和軍事國際行為體邁進(jìn)的強(qiáng)烈愿望和宏大目標(biāo)”(8)?？偟膩碚f,歐盟的對外政策顯得更加“外向”,目標(biāo)與任務(wù)更為宏大,因此,《里斯本條約》對歐盟該政策的組織架構(gòu)進(jìn)行了重要的創(chuàng)新與調(diào)整,以期可以縮小原有的“能力與期望差距”。二、任職或機(jī)構(gòu)在共同外交與安全政策制度創(chuàng)新中最為顯著的就是歐洲理事會(huì)常任主席、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表以及對外行動(dòng)署這三個(gè)最新誕生的職位或機(jī)構(gòu)。這些新安排對共同外交與安全政策原有機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力劃分產(chǎn)生較大影響,并最終在歐盟的對外行動(dòng)中發(fā)揮新的作用。(一)歐洲理事會(huì)的會(huì)議制度歐洲理事會(huì)是歐盟機(jī)構(gòu)中最為重要的機(jī)制,被譽(yù)為歐洲一體化的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。歐洲理事會(huì)掌握著聯(lián)盟對外利益、目標(biāo)、戰(zhàn)略、立場乃至大小事務(wù)的決定權(quán)和規(guī)制權(quán)。但是,歐洲理事會(huì)又存在諸多問題,一方面是由其政府間性質(zhì)導(dǎo)致的內(nèi)部權(quán)力分散、利益多元的矛盾,另一方面,是其制度本身帶來的如“議題超載”、“程序隨意”(9)和缺乏政策連貫性的問題。為解決這些問題,《里斯本條約》創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新職位———?dú)W洲理事會(huì)常任主席。歐洲理事會(huì)常任主席的大部分職權(quán)來自于原先的輪值主席國制度。首先,歐洲理事會(huì)主席是各國間的協(xié)調(diào)人,促進(jìn)內(nèi)部的凝聚力,提高政府間主義決策的效率;其次,他對外代表歐盟,成為歐盟的一張名片,當(dāng)然,新條約在這個(gè)職位與高級代表在對外代表權(quán)問題上的規(guī)定很模糊;第三,該職位負(fù)責(zé)主持、籌備歐洲理事會(huì)的相關(guān)工作,并在會(huì)后向歐洲議會(huì)遞交報(bào)告。具體有四項(xiàng)任務(wù):1.準(zhǔn)備會(huì)議;2.組織討論;3.書寫決議;4.跟蹤議題。在共同外交與安全政策上,雖然歐洲理事會(huì)政府間主義決策模式與立法性行動(dòng)缺失的狀態(tài)依然延續(xù)著,但是常任主席卻帶有明顯的超國家色彩。他也可以賦予歐盟外交以個(gè)人色彩,其本身則超脫出民族國家個(gè)體而代表歐盟整體的利益,且具有較強(qiáng)靈活性。在日常工作中,歐洲理事會(huì)主席需要與擔(dān)任總務(wù)理事會(huì)主席的輪值主席國、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表、歐盟委員會(huì)主席(《歐洲聯(lián)盟條約》第15條第6款規(guī)定,歐洲理事會(huì)主席應(yīng)與歐盟委員會(huì)主席合作,確保歐洲理事會(huì)工作的籌備與其連續(xù)性)、歐洲議會(huì)以及成員國首腦打交道,從而需要擔(dān)當(dāng)者具有良好的協(xié)調(diào)能力與人際關(guān)系。如果是一位具有較高威信和魅力的精英擔(dān)任此職,則有望提高歐盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。在會(huì)議準(zhǔn)備上,常任主席與之前的輪值主席國相比具有諸多優(yōu)勢。首先,之前的輪值主席國主席是成員國首腦,眾多的國內(nèi)事務(wù)是其理所應(yīng)當(dāng)?shù)膬?yōu)先考慮,所以往往忽視歐盟層面的事務(wù),而《里斯本條約》下的常任主席沒有國內(nèi)事務(wù)干擾,有充裕的時(shí)間和精力為歐盟整體謀求利益;其次,常任主席掌握著議程與草案。如果一個(gè)提案得不到成員國必要的支持,他有足夠的時(shí)間對之勸說,并可以召開非正式會(huì)議進(jìn)行討論,從而容易獲得公眾、歐洲議會(huì)與成員國首腦的支持。在極端的情況下,如果負(fù)責(zé)總務(wù)籌備工作的輪值主席國與常任主席在議題上發(fā)生嚴(yán)重沖突的話,他可以坐等六個(gè)月直到更換輪值主席國;第三,常任主席可以在部長理事會(huì)與歐洲理事會(huì)意見不統(tǒng)一時(shí)有效彌合兩者的分歧(10),在歐盟實(shí)踐中,這種狀況時(shí)有發(fā)生。最后,作為一種博弈機(jī)制,他可以在成員國之間充當(dāng)聯(lián)絡(luò)人與談判者,如果一個(gè)成員國反對某個(gè)議題,他可以做出對該國在另一議題中進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)某兄Z從而充當(dāng)保人的角色。由于該職位的誕生,原三駕馬車制度受到較大削弱,輪值主席國在CFSP上的發(fā)聲途徑被大大縮減(仍可體現(xiàn)在總務(wù)理事會(huì)的會(huì)議籌備工作上)。高級代表與歐盟委員會(huì)主席的對外代表權(quán)也受到該職位的有力競爭?？偟膩碚f,常任主席的設(shè)立增強(qiáng)了歐洲理事會(huì)特別是在共同外交與安全政策領(lǐng)域的能見度,提高了歐盟內(nèi)部決策的效率,有望加強(qiáng)決策的一致性。隨著歐盟的不斷擴(kuò)大,常任主席在成員國之間充當(dāng)著協(xié)調(diào)人與“指揮家”的角色,這是歐盟對共同外交與安全政策政府間主義決策機(jī)制的一次重要改良,同時(shí),體現(xiàn)了該政策“布魯塞爾化”的趨勢。該職位作用與效能的發(fā)揮相當(dāng)程度上取決于擔(dān)任此職的個(gè)體的素質(zhì)和能力。(二)高級代表角色的變化《里斯本條約》的第二大機(jī)制創(chuàng)新是歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表(TheRepresentativeoftheUnionforForeignAffairsandSecurityPolicy)的設(shè)立。他整合了之前歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的多個(gè)職位,如共同外交與安全政策高級代表(索拉納曾擔(dān)任的職位)、歐盟委員會(huì)對外關(guān)系專員以及外交事務(wù)理事會(huì)主席(前身為總務(wù)與外交事務(wù)理事會(huì),由成員國輪流任主席,后分離),他同時(shí)還擔(dān)任歐盟委員會(huì)副主席,被認(rèn)為是“戴有三頂帽子的人”(Threehatedpeople)(11)。在高級代表的任命上,歐盟條約第18條規(guī)定,“經(jīng)委員會(huì)主席同意后,歐洲理事會(huì)以特定多數(shù)程序任命高級代表。”可以推斷,由于該職位的重要作用,聯(lián)盟內(nèi)部勢必為爭奪此職位形成選舉聯(lián)盟,如大國與小國、新國與老國、北約國家與非北約國家等,而根據(jù)《過渡性條款議定書》,特定多數(shù)表決制將從2014年開始實(shí)施。對此,新條約第6號聲明特別強(qiáng)調(diào),“在選擇歐洲理事會(huì)主席、委員會(huì)主席和高級代表等職位人選時(shí),應(yīng)充分考慮尊重聯(lián)盟與其成員國地理和人口多樣性的需要”(12)。由于高級代表同時(shí)擔(dān)任了歐盟委員會(huì)副主席,所以受到了歐洲議會(huì)的相關(guān)監(jiān)管,同時(shí)委員會(huì)主席也有權(quán)要求其辭職?？梢哉f,高級代表需要同時(shí)向歐洲理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)負(fù)責(zé),成為歐盟中受監(jiān)督情況最為復(fù)雜的職能,因此歐盟學(xué)者認(rèn)為“高級代表不僅是戴著三頂帽子,還同時(shí)拿著雨傘,穿著雨衣”。(13)相比于索拉納時(shí)期的高級代表,新的高級代表擁有了更加實(shí)際的權(quán)力,“從輔助性”角色上升為“核心”角色(14)。首先,負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)盟共同外交與安全政策,就聯(lián)盟共同外交與安全政策提出建議。其次,在一定條件下?lián)碛袆?dòng)議權(quán),而且必須與成員國或者委員會(huì)共享(15)。盡管如此,與之前輪值主席國作為政策動(dòng)議主體相比,高級代表則更能體現(xiàn)聯(lián)盟整體的利益,該政策的發(fā)展在時(shí)間上也更具一貫性。第三,有權(quán)召集理事會(huì)特別會(huì)議。第四,在CFSP事項(xiàng)上對外代表歐盟。他可以代表歐盟與第三方進(jìn)行政治對話,并在國際組織中和國際會(huì)議(如聯(lián)合國安理會(huì))上闡明歐盟的立場(16)。高級代表與歐洲理事會(huì)常任主席成為了歐盟外交領(lǐng)域兩個(gè)重要的“電話號碼”,增加了歐盟外交的能見度與超國家性質(zhì),強(qiáng)化了聯(lián)盟外交的一致性與連貫性。高級代表分別在理事會(huì)與歐洲理事會(huì)中協(xié)調(diào)成員國的利益與行動(dòng)。由于高級代表是在外交事務(wù)理事會(huì)擔(dān)任主席,同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)著對外行動(dòng)署的工作,可以認(rèn)為其在外交事務(wù)上協(xié)調(diào)成員國的作用要強(qiáng)于常任主席,因?yàn)橛沙蓡T國外長組成的理事會(huì)相比于由國家首腦組成的歐洲理事會(huì),其工作更為直接和具體,許多外交決策和意見是在理事會(huì)中形成。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第31條第2款規(guī)定,當(dāng)理事會(huì)在高級代表的建議下采取行動(dòng)時(shí)使用的是特定多數(shù)表決制,如在CSDP領(lǐng)域進(jìn)行常設(shè)有組織合作,在對CFSP框架內(nèi)的緊急活動(dòng)給予快速撥款以及任命特別代表等。由此可見,“雖然全體一致原則仍然是CFSP領(lǐng)域的一般性原則,但是認(rèn)為歐盟CFSP仍然完全掌握在成員國手中的理論已經(jīng)喪失制度依據(jù),CFSP的超國家特性顯著增強(qiáng)”(17)。高級代表的身兼數(shù)職與特殊責(zé)任使得其需要較好地利用聯(lián)盟各種外交資源,從而對擔(dān)任該職位的個(gè)人提出了更高的要求。在日常工作中,高級代表領(lǐng)導(dǎo)著整個(gè)歐盟的外交團(tuán)隊(duì),是聯(lián)盟共同外交與安全政策的核心。他不光需要同理事會(huì)、常任主席、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、政治與安全委員會(huì)、各國外交部門、常駐代表團(tuán)等諸多部門打交道,還主持和領(lǐng)導(dǎo)外交事務(wù)理事會(huì)、對外行動(dòng)署、特別代表等。其中,作為外交事務(wù)理事會(huì)的主席與歐盟委員會(huì)的副主席,他可以綜合利用聯(lián)盟的外交政策工具,發(fā)揮共同體優(yōu)勢,將超國家力量與政府間力量結(jié)合起來,這一點(diǎn)使得該職位備受期待。從條約本身的規(guī)定來看,高級代表與歐洲理事會(huì)常任主席、政治與安全委員會(huì)的職權(quán)存在一定的沖突,但是在實(shí)際運(yùn)作中,這種矛盾往往能夠得到調(diào)和?？傊?高級代表的職位是《里斯本條約》針對共同外交與安全政策而進(jìn)行的最為重要的制度創(chuàng)新,一定程度上將超國家力量與政府間力量進(jìn)行了統(tǒng)一與整合,被賦予了諸多重要的職能與責(zé)任,但同時(shí)應(yīng)該認(rèn)識到,該職位在實(shí)踐中面臨的必將是由CFSP本身性質(zhì)決定的困難與矛盾,這很可能導(dǎo)致該職位在遇到危機(jī)時(shí)刻或各行為體發(fā)生嚴(yán)重利益沖突時(shí)去追求一種“低收益”(18)(lowprofit)。(三)在歐盟的運(yùn)作為了協(xié)助歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表的工作,《里斯本條約》專門新設(shè)立了一個(gè)部門———?dú)W洲對外行動(dòng)署(EuropeanExternalActionService)。成立對外行動(dòng)署的首要目的就是提高歐盟對外行動(dòng)的一致性與有效性,它“把原來分屬于歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)外交事務(wù)的部門合二為一,組成單一的外交部門與外交團(tuán)隊(duì)”(19)。2010年7月8日,歐盟正式批準(zhǔn)了建立對外行動(dòng)署的計(jì)劃,并于12月1日起正式運(yùn)作,由《里斯本條約》生效后首任高級代表阿什頓女士領(lǐng)導(dǎo)。該組織具有以下幾個(gè)特點(diǎn):首先,在人員構(gòu)成上,對外行動(dòng)署體現(xiàn)了政府間主義與超國家主義的融合。該組織人員主要來自歐洲理事會(huì)、歐盟委員會(huì)秘書處和成員國外交部門,其中成員國外交部門的人員不超過40%,(20)總編制達(dá)到近7000人,其中一些人在歐盟駐全球130多個(gè)大使館工作。通過這種人員組成,不僅體現(xiàn)了共同外交與安全政策中“共同”的要求,也更符合歐盟的民主文化(21)。對外行動(dòng)署多元的人員構(gòu)成使得其可以綜合利用歐盟超國家機(jī)構(gòu)與成員國、歐盟理事會(huì)與委員會(huì)的雙重對外關(guān)系資源,產(chǎn)生歐盟外交合力。其次,對外行動(dòng)署的組成體現(xiàn)相對獨(dú)立性。該組織并不附屬于其他歐盟機(jī)構(gòu),而是直接聽命于高級代表。高級代表對其有近乎絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)。對外行動(dòng)署的日常工作由高級代表任命的行政總秘書(ExecutiveSecretary-General)代表其行使職責(zé)(22),下面還設(shè)有兩位代理秘書(deputysecretaries-general),分別負(fù)責(zé)行政和外交事務(wù)。按照地理劃分,對外行動(dòng)署設(shè)有6個(gè)地區(qū)部門,分別是:亞洲,美洲,非洲,中東和南部鄰國,俄羅斯、東部鄰國與西巴爾干,全球與多邊事務(wù)。它們各設(shè)有分管領(lǐng)導(dǎo)。除此之外,對外行動(dòng)署還包括安全、戰(zhàn)略規(guī)劃、法律事務(wù)、內(nèi)部組織關(guān)系、信息與公共外交、預(yù)算與檢查、個(gè)人信息保護(hù)等多個(gè)部門,可見其內(nèi)部事務(wù)分工已經(jīng)相當(dāng)細(xì)化。在預(yù)算上,對外行動(dòng)署擁有獨(dú)立預(yù)算,由高級代表進(jìn)行規(guī)劃與安排,歐洲議會(huì)每年對此進(jìn)行審核。2010年該機(jī)構(gòu)啟動(dòng)資金為950萬歐元,預(yù)計(jì)完全運(yùn)轉(zhuǎn)后資金將達(dá)到30億歐元(23)。第三,對外行動(dòng)署重在提高歐盟情報(bào)搜集與危機(jī)反應(yīng)能力。對外行動(dòng)署結(jié)合了歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域原本隸屬于委員會(huì)與理事會(huì)的一些重要部門,如理事會(huì)下的聯(lián)合情勢中心(24)(JointSituationCenter)、監(jiān)視力量(25)(Watch-KeepingCapability)和委員會(huì)下的危機(jī)指揮中心(26)(CrisisRoom)等。對外行動(dòng)署是歐盟對其涉及危機(jī)管理與情報(bào)搜集部門的一次整合,反映了歐盟對新形勢下反恐、情報(bào)、危機(jī)管理等工作的重視。新任高級代表阿什頓在對外行動(dòng)署成立之初說道:“自我提交方案以來才過去了短短四個(gè)月,我們就取得了今天這樣的重大進(jìn)展,原因很簡單,歐洲需要整合,以在一個(gè)更加復(fù)雜和力量格局不斷變化的世界中捍衛(wèi)自己的利益?！?27)可見,對外行動(dòng)署的成立是歐盟對其包括情報(bào)、反恐、危機(jī)處理等在內(nèi)的外交資源的一次強(qiáng)有力整合,是對共同外交與安全政策執(zhí)行工具的重要強(qiáng)化和提升。該機(jī)構(gòu)由集理事會(huì)與委員會(huì)身份為一體的高級代表掌握,既反映了成員國與超國家機(jī)構(gòu)之間的博弈與妥協(xié),也反映了歐盟將更多的外交與安全事務(wù)的權(quán)力慢慢集中于“布魯塞爾”的趨勢。(四)推進(jìn)歐洲警務(wù)合作在共同安全與防務(wù)領(lǐng)域,《里斯本條約》將歐洲防務(wù)局(EuropeanDefenceAgence,簡稱歐防局)的組織職能正式列入歐盟制度中。該組織是由2003年希臘賽塞洛斯基歐洲理事會(huì)提議,2004年部長理事會(huì)通過聯(lián)合行動(dòng)而建立的?！独锼贡緱l約》第43條第3款規(guī)定,“成員國應(yīng)該承諾逐步提高其軍事能力。防務(wù)能力的發(fā)展、研究、采購與軍備方面的主管機(jī)構(gòu)(歐洲防務(wù)局),應(yīng)確定實(shí)施行動(dòng)所需的必要條件,推進(jìn)滿足這些條件的措施,促進(jìn)確定并在適宜時(shí)采取必要的措施以加強(qiáng)防務(wù)領(lǐng)域的工業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ),參與制定歐盟軍事能力和軍備政策,并協(xié)助理事會(huì)評估軍事能力的提高情況”。該組織主要由高級代表領(lǐng)導(dǎo),受理事會(huì)的監(jiān)督和管理。歐洲防務(wù)局主要有四大職能:1.努力形成一個(gè)更全面、更系統(tǒng)的方案來確定和滿足歐洲安全與防務(wù)政策的實(shí)力需要,包括協(xié)調(diào)軍事需求;2.加強(qiáng)歐洲防務(wù)技術(shù)研究(EuropeanDefenceResearchandTechnology,簡稱EDRT),包括促進(jìn)研究與技術(shù)協(xié)作;3.通過實(shí)施項(xiàng)目,比過去更快、更有效地促進(jìn)和加強(qiáng)歐洲武器裝備合作;4.強(qiáng)化防務(wù)技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ),創(chuàng)建一個(gè)具有國際競爭力的歐洲防務(wù)裝備市場。歐防局下設(shè)四大團(tuán)體:軍事實(shí)力規(guī)劃人員、研究與技術(shù)專家、武器裝備合作項(xiàng)目和工業(yè)市場。2007-2008年,歐防局主管部(SteeringBoard)通過了四個(gè)戰(zhàn)略,即實(shí)力發(fā)展計(jì)劃、歐洲防務(wù)技術(shù)研究戰(zhàn)略、歐洲武器裝備合作戰(zhàn)略和歐洲防務(wù)科技與工業(yè)基礎(chǔ)戰(zhàn)略(28),戰(zhàn)略框架之下的目標(biāo)對歐防局及其26個(gè)成員國(除丹麥外)的活動(dòng)具有指導(dǎo)性作用?？傊?該機(jī)構(gòu)旨在整合歐盟成員國防務(wù)的技術(shù)研究、武器裝備采購與合作,加強(qiáng)和鞏固歐盟共同安全與防務(wù)政策的實(shí)力基礎(chǔ)。三、歐洲理事會(huì)的變化《里斯本條約》在共同外交與安全政策領(lǐng)域的一系列改革使得原有的機(jī)構(gòu)平衡性發(fā)生了變化,尤其是歐洲理事會(huì)常任主席、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表以及對外行動(dòng)署的建立。一方面,各機(jī)構(gòu)之間在共同外交與安全政策上所擁有的權(quán)力大小發(fā)生變化,另一方面,各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系或者其協(xié)作與聯(lián)系方式發(fā)生了調(diào)整。(一)機(jī)構(gòu)的法律地位作為共同外交與安全政策的最高決策機(jī)構(gòu),歐洲理事會(huì)對該領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)作用并沒有發(fā)生大的變化,而是得到一定程度的強(qiáng)化。《里斯本條約》鞏固了歐洲理事會(huì)的法律地位,通過對其職責(zé)和任務(wù)的規(guī)定加強(qiáng)了該機(jī)構(gòu)作為歐盟共同外交與安全政策的決策主體以及國際關(guān)系行為體的特殊地位。通過設(shè)立常任主席一職加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一致性與政策的連貫性。原先輪值主席國的地位被大大弱化,取而代之的是更能代表聯(lián)盟整體利益的由某位政治精英所擔(dān)當(dāng)?shù)某Ｈ沃飨?。常任主席改良了歐洲理事會(huì)內(nèi)部的博弈機(jī)制,有望使得歐盟共同外交與安全政策的目標(biāo)更加明確、議程更加連貫,成員國之間意見得到充分協(xié)調(diào)。(二)高級代表任主席在共同外交與安全政策領(lǐng)域,歐盟希望在外交事務(wù)上投入更多精力而將原先的總務(wù)與外交事務(wù)理事會(huì)進(jìn)行了分離?？倓?wù)理事會(huì)仍然由成員國輪流擔(dān)任主席,主要職責(zé)是協(xié)助歐洲理事會(huì)常任主席做好歐洲理事會(huì)的籌備工作,而外交事務(wù)理事會(huì)則由高級代表任主席,進(jìn)行總領(lǐng)。這種新模式可能帶來兩個(gè)問題:其一,作為由成員國擔(dān)任輪值主席的總務(wù)理事會(huì)如何與歐洲理事會(huì)常任主席協(xié)調(diào)工作,前者體現(xiàn)成員國的意志而后者是代表歐盟整體。其二,涉及到外交與安全事務(wù)時(shí),總務(wù)理事會(huì)的輪值主席國又要與外交事務(wù)理事會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào),而后者的首腦也是代表聯(lián)盟整體利益的高級代表。政府間主義與超國家主義在這兩方面發(fā)生了交匯,矛盾和沖突有可能產(chǎn)生于議程安排、利益博弈等階段。同時(shí)也應(yīng)看到積極的一面,外交事務(wù)理事會(huì)成為唯一擁有固定主席的部長級理事會(huì),高級代表的多重身份有望強(qiáng)化該理事會(huì)的作用,使其能夠利用共同體機(jī)制下的資源。成員國之間的利益在部長級層面得到高級代表的協(xié)調(diào),將大大有助于歐洲理事會(huì)上的相關(guān)決定的產(chǎn)生。(三)司法與家庭事務(wù)委員會(huì)tevi《里斯本條約》生效后,作為在理事會(huì)指導(dǎo)下向其提供政策建議的政治與安全委員會(huì)的作用將更加突出。該部門將收到歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表的工作要求,不僅協(xié)助理事會(huì)執(zhí)行團(tuán)結(jié)條款、對危機(jī)管理行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo),還將“與新成立的司法與家庭事務(wù)委員會(huì)進(jìn)行合作(TEFU第71條)”。有研究認(rèn)為,“這些任務(wù)設(shè)置將與高級代表發(fā)生一定程度的重疊”,“由于職能劃分上的模糊,該機(jī)構(gòu)與成員國政府常駐代表委員會(huì)(COREPER)在準(zhǔn)備理事會(huì)會(huì)議工作上也可能產(chǎn)生緊張關(guān)系”。(29)(四)歐洲議會(huì)需要議會(huì)間合作在《里斯本條約》框架下,歐洲議會(huì)對共同外交與安全事務(wù)的參與沒有發(fā)生太大變化。新條約增加了高級代表作為與歐洲議會(huì)新的聯(lián)系人,取代了委員會(huì)主席和理事會(huì)輪值主席。在CFSP預(yù)算問題上,由聯(lián)盟預(yù)算負(fù)擔(dān)的開支依然受到歐洲議會(huì)的監(jiān)督,但軍事或防務(wù)性質(zhì)的行動(dòng)以及理事會(huì)經(jīng)由一致通過作出其他決定的開支除外?！独锼贡緱l約》規(guī)定了成員國議會(huì)在歐洲聯(lián)盟中的作用,特別規(guī)定應(yīng)進(jìn)行議會(huì)間的合作,強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)成員國議會(huì)與歐洲議會(huì)之間的信息交流與就某些專題組織召開議會(huì)間會(huì)議,“尤其是就與共同外交與安全政策有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行辯論”。(30)但是,《里斯本條約》對歐洲議會(huì)在共同外交與安全政策的參與程度上的規(guī)定依然是較為嚴(yán)格的,歐洲議會(huì)只是在該政策領(lǐng)域扮演“論壇”的作用,而沒有“立法性”影響,它也不具備協(xié)調(diào)成員國議會(huì)來影響歐盟或成員國外交政策的機(jī)能。在CF