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“教育與處罰相結(jié)合原則”

對(duì)治安管理處罰教育與處罰相結(jié)合原則的基本認(rèn)識(shí)

（一）法律依據(jù)《治安管理處罰法》第5條規(guī)定了治安管理處罰有六大原則：以事實(shí)為依據(jù)原則；過(guò)罰相當(dāng)原則；公開(kāi)原則；公正原則；尊重和保障人權(quán)原則；教育和處罰相結(jié)合原則。在該條第三款規(guī)定：“辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則?！边@是治安管理處罰教育與處罰相結(jié)合原則的法律依據(jù)。它是從1986年制定的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰條例》）第4條繼承而來(lái)，該條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理的人，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則?！边@個(gè)規(guī)定，比1996年制定的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）中“處罰與教育相結(jié)合原則”整整早了十年(該法第5條規(guī)定：實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。)，在我國(guó)處罰類法律中是首次明確了該原則，有著很強(qiáng)的積極意義。

（二）概念辨析教育與處罰相結(jié)合原則是指，在實(shí)施治安管理行政處罰過(guò)程中對(duì)被處罰人說(shuō)服教育，同時(shí)對(duì)被處罰的行為、處罰的理由和結(jié)果，在一定范圍內(nèi)以一定的方式告知社會(huì)公眾。它包括兩個(gè)方面的含義：一是教育與處罰被處罰人相結(jié)合。教育與處罰均以違法行為的存在為前提，教育的方式主要是說(shuō)服，向被處罰人說(shuō)明其違法行為的社會(huì)危害性以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使被處罰人認(rèn)識(shí)到自己的違法行為對(duì)自己、對(duì)他人都不利，使其接受教訓(xùn)，不再違法。二是教育社會(huì)公眾與處罰被處罰人相結(jié)合。處罰要講究社會(huì)效益，對(duì)被處罰的行為和處罰的理由和結(jié)果，以一定的方式加以宣傳，從而使人們了解哪些行為是違法行為，哪些行為是合法行為以及違法應(yīng)承擔(dān)的法律后果，教育人們自覺(jué)守法。

（三）法理探討在法理上，教育與處罰相結(jié)合原則有著深刻的理論基礎(chǔ)。法律的作用分為規(guī)范作用和社會(huì)作用兩大類。[1]教育原則體現(xiàn)出法律的規(guī)范作用，處罰原則體現(xiàn)了法律的社會(huì)作用，教育與處罰相結(jié)合原則意味著把法律的兩大作用都包括起來(lái)了，因此，它具有高度的涵蓋性和很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。教育原則是《治安管理處罰法》教育作用的具體化。它首先表現(xiàn)為國(guó)家把治安管理、維護(hù)社會(huì)秩序、公民人身財(cái)產(chǎn)安全等價(jià)值觀念、標(biāo)準(zhǔn)凝結(jié)為固定的行為模式和法律規(guī)定而向人們灌輸，使之滲透于或內(nèi)化在人們的心中，并借助人們的行為進(jìn)一步廣泛傳播。其次表現(xiàn)為通過(guò)《治安管理處罰法》的實(shí)施而對(duì)本人和他人今后的行為發(fā)生影響。例如，對(duì)違法者行為的制裁不僅教育違法者本人，對(duì)其他人也可以起到同樣的教育作用。再如，對(duì)合法行為的鼓勵(lì)、保護(hù)可以對(duì)一般人的行為起到示范和促進(jìn)作用。處罰原則是《治安管理處罰法》的社會(huì)作用的具體化。因?yàn)橹伟补芾硖幜P種類中包括剝奪人身自由（15日以下的拘留），所以相比較一般行政處罰而言，它無(wú)疑更具有嚴(yán)厲性。但是，相比較刑事處罰而言，它卻輕很多，更多的體現(xiàn)出該法在執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)中的作用。例如該法對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)、對(duì)社會(huì)公共安全的保護(hù)、對(duì)公民人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)等充分體現(xiàn)出這一點(diǎn)。正是通過(guò)這樣幅度的處罰，治安管理具有了一定深度和廣度的社會(huì)作用，成為調(diào)控社會(huì)、維護(hù)治安的有力保證。

（四）教育與處罰的關(guān)系1．兩者表現(xiàn)形式不同。教育的形式往往是“柔性”的，以說(shuō)理、講解、宣傳、鼓勵(lì)、批評(píng)等方式進(jìn)行；而處罰的形式相對(duì)來(lái)說(shuō)比較“剛性”，依照處罰法定原則，所有的處罰種類、幅度及執(zhí)行均由法明文規(guī)定，所以，治安管理處罰必須要符合規(guī)定的拘留、罰款、警告種類，必須要在法律明文規(guī)定的幅度、期限之內(nèi)。2．針對(duì)的角度不同。教育不針對(duì)受教育者的人身或財(cái)產(chǎn)，主要是針對(duì)他們的心理，通過(guò)這些教育方式，使受教育者心里觸動(dòng)，產(chǎn)生悔改的念頭，以達(dá)到改正的目的。而處罰的方式卻主要針對(duì)的是受罰者的人身和財(cái)產(chǎn)，這與教育有著截然不同。聯(lián)系主要體現(xiàn)在：1．目的相同。如果說(shuō)“治安”是一個(gè)終極目標(biāo)的話，那么教育和處罰都是為了這個(gè)相同的目標(biāo)。教育通過(guò)“柔性”方式，處罰通過(guò)“剛性”方式，都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安這個(gè)目標(biāo)。2．兩者相互促進(jìn)、相互依存。教育和處罰是維護(hù)治安的兩種手段，它們可以互相彌補(bǔ)不足，起到相互促進(jìn)的作用。3．教育是目的，處罰是手段，兩者之間是目的與手段的關(guān)系。雖然從大的方面來(lái)說(shuō)，教育和處罰都是手段，都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安這個(gè)目的，但是，從微觀上來(lái)說(shuō)，教育本身也是目的，相對(duì)于它而言，處罰僅僅是手段而已。這一點(diǎn)，尤其重要。由于教育與處罰相結(jié)合原則有著深刻法理基礎(chǔ)，所以，它其實(shí)也是所有具有處罰內(nèi)容法律的一般原則，包括行政與刑事處罰的法律。值得注意的是，我國(guó)在《行政處罰法》中作出了這樣的明確規(guī)定。但是在《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）中卻沒(méi)有這樣的規(guī)定，這也許是刑事立法的一個(gè)不足。不過(guò)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這樣的立法精神卻是貫穿其始終的。

二、治安管理處罰教育與處罰原則的不足與完善

（一）對(duì)立法的直觀認(rèn)識(shí)科學(xué)而正確的立法不僅僅體現(xiàn)在合乎理性，也要體現(xiàn)在[收稿日期]2021-07-01系江蘇城市職業(yè)學(xué)院昆山分院講師。86湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)第10期用詞簡(jiǎn)短而準(zhǔn)確?！吨伟补芾硖幜P法》在立法上明確“教育與處罰原則”時(shí)，就犯了用詞隨意、不夠精準(zhǔn)的錯(cuò)誤。該原則在《治安管理處罰法》中的原文是：“辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則?！敝档米⒁獾氖牵颂幋涡?yàn)榻逃谇?，處罰在后。而在《行政處罰法》中的原文是：“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合”，是處罰在前，教育在后。這個(gè)細(xì)微的差異，粗看起來(lái)似乎并不重要，但細(xì)細(xì)理解起來(lái)，卻有些名堂。我國(guó)在官方正式場(chǎng)合一直很重視詞語(yǔ)順序，比如領(lǐng)導(dǎo)人到外國(guó)訪問(wèn)，一般新聞報(bào)道都是“中×領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤”之類的詞，把我國(guó)放在前，這反映了國(guó)家尊嚴(yán)，事情雖小，卻馬虎不得。制定法律也是如此，特別是一部能涉及公民人身自由的法律，應(yīng)該說(shuō)每個(gè)詞語(yǔ)都是經(jīng)過(guò)仔細(xì)推敲的，所以，此處把教育放前，絕不應(yīng)該是文筆錯(cuò)誤，而應(yīng)是有意為之。然而，由于有了《行政處罰法》對(duì)“處罰與教育原則”的規(guī)定，加上這部法律是行政處罰的一般法律，且研究《行政處罰法》者相對(duì)于研究《治安管理處罰法》的人較多，人們已經(jīng)習(xí)慣于處罰在前、教育在后來(lái)理解這個(gè)原則，所以時(shí)至今日，國(guó)內(nèi)鮮有學(xué)者對(duì)此提出疑問(wèn)。

（二）對(duì)立法的不同理解那么，究竟應(yīng)如何理解教育在前、處罰在后的法條所蘊(yùn)涵的意義呢？我們可以逐一分析幾種不同的理解，從而力求得出結(jié)論。一個(gè)理解是：從字面上看，該原則應(yīng)指以教育為主、處罰為輔。因此，在實(shí)踐中，應(yīng)該嚴(yán)格控制處罰，盡量以教育方式結(jié)案，持這種觀點(diǎn)的多數(shù)為法官。最高人民法院原副院長(zhǎng)、著名法學(xué)家劉家琛曾主編的《治安管理處罰法條文釋義》中明確表示了這樣的觀點(diǎn)。[2]它的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是輕刑化。而由于輕刑化傾向是當(dāng)前國(guó)內(nèi)法官的普遍認(rèn)識(shí)，所以教育為主、處罰為輔的理解方式得到了法官的支持，并積極用于實(shí)踐。例如在江蘇省南通市就曾出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》裁決拘留3日，卻被該市中級(jí)人民法院二審改判為罰款1000元的案件，理由是頂格的罰款也比限制人身自由輕，所以，應(yīng)該從輕刑化角度予以罰款處罰，這樣可以更好的教育違反治安管理行為人。此案判決一出，使該地公安機(jī)關(guān)憤而不平，但無(wú)可奈何，并最終接受，而且，自此在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)類似案件進(jìn)行治安管理處罰的裁決時(shí)變得畏首畏腳，因?yàn)楸环ㄔ焊呐惺呛艽蟮腻e(cuò)案，誰(shuí)也擔(dān)當(dāng)不起這個(gè)責(zé)任，特別是在執(zhí)法考評(píng)日益嚴(yán)格的今天。另一個(gè)理解是：應(yīng)該不拘泥于法律規(guī)定，從抽象角度可以理解為以處罰為主，教育為輔。其理由有二：一是法律的理解、解釋?xiě)?yīng)追求立法原義，不能太拘泥；二是從《行政處罰法》來(lái)看，解釋為處罰為主、教育為輔更恰當(dāng)。《行政處罰法》體現(xiàn)處罰性，在處罰的同時(shí)結(jié)合教育原則。治安管理處罰是行政處罰的一種，所以也應(yīng)該如此，把處罰性放在首位，其次才兼顧教育性。持這種觀點(diǎn)的多為公安戰(zhàn)線的同志，他們認(rèn)為：治安管理處罰是特殊的行政處罰，其適用范圍包括大量擾亂社會(huì)治安的違法行為；其適用對(duì)象是普適的；其適用方式包括限制人身自由，所以它比一般的行政處罰更具有暴力性、懲罰性，因此，治安管理處罰原則應(yīng)該是以懲罰為主、教育為輔。因?yàn)?，任何一部法律都具有教育性，這是法律的一般預(yù)防作用的體現(xiàn)，并不是立法者在制定《治安管理處罰條例》時(shí)處心積慮的結(jié)果，我們沒(méi)必要對(duì)之過(guò)于糾纏。而且從實(shí)踐出發(fā)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)一般對(duì)違反治安管理行為，除了因糾紛引起打架斗毆造成輕微傷害外，基本上都采取處罰的方式結(jié)案，如果以教育方式結(jié)案，則在執(zhí)法檢查時(shí)有可能會(huì)被認(rèn)為是錯(cuò)案，特別是在有受害人的案件中，如果公安機(jī)關(guān)采取教育方式結(jié)案，則可能造成受害人上訪、不服結(jié)果，甚至社會(huì)公眾對(duì)政府公信力產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑的嚴(yán)重后果。所以，從實(shí)踐中來(lái)看，理解為處罰為主、教育為輔是恰當(dāng)?shù)?。第三種理解是：并沒(méi)有誰(shuí)主誰(shuí)次問(wèn)題。正如“你和我”這個(gè)詞并沒(méi)有區(qū)分你我之間誰(shuí)重要誰(shuí)次之一樣，此處“教育與處罰”只是行文的一種方式，沒(méi)必要太過(guò)在意。持這種觀點(diǎn)的同志一般是理論研究者，他們并不像司法工那樣很急迫地要求在個(gè)案中表現(xiàn)出教育和處罰的關(guān)系。理論研究者更偏向于在理論上一探究竟，所以，在他們眼里，似乎沒(méi)必要區(qū)分誰(shuí)前誰(shuí)后，更主要的是執(zhí)法工作要有教育的目的。其實(shí)，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。如果理論上不明確，如何能正確指導(dǎo)實(shí)踐？我們總是一味指責(zé)執(zhí)法者素質(zhì)差，不嚴(yán)格依法辦案，可有沒(méi)有想到我們理論工和立法者其實(shí)才是真正的罪魁禍?zhǔn)?？這個(gè)問(wèn)題，在《治安管理處罰法》中不是稀有的現(xiàn)象，還有很多，筆者在此不贅述，留在其他文章中慢慢闡述。第四種理解是：從立法原意出發(fā)，就應(yīng)該理解為教育為主、處罰為輔。這種理解與第一種理解所不同之處在于：該理解認(rèn)為立法原意就是教育為主，而不僅僅是字面順序，更不是立法用語(yǔ)不嚴(yán)謹(jǐn)、立法疏忽。這種理解是從立法目的出發(fā)，制定《治安管理處罰法》目的就是為了社會(huì)達(dá)到“治安”狀態(tài)，所以，應(yīng)該把教育放前，因?yàn)橹挥薪逃拍苁箖?nèi)心得到真正的悔改，才能長(zhǎng)治久安，而處罰達(dá)不到這個(gè)效果。上述不同的理解，從不同角度對(duì)“教育與處罰相結(jié)合原則”進(jìn)行不同的分析，對(duì)正確理解和適用這個(gè)原則無(wú)疑是有益的，值得肯定。但是，也正是由于存在這么多的理解與爭(zhēng)議，也顯然說(shuō)明該條的運(yùn)用在實(shí)踐中存在很大的矛盾。因此，我們就不難理解為何“杜寶良案”、“藤自英坐火車撿瓶子被拘留5日案”之類的荒誕案件發(fā)生不是偶然了。由此，我們也得出這樣結(jié)論：該條立法有重大不足，需要修改完善。

（三）修改完善立法1．相比較法條明確規(guī)定其他原則適用于“實(shí)施治安管理處罰時(shí)”而言，教育與處罰相結(jié)合原則的適用范圍卻被用了“辦理治安案件”一詞。