第十二講

財政分權與分級財政財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學WisdomOurcountryistoolargetohaveallitsaffairsdirectedbyasinglegovernment.Publicservantsatsuchadistance,andfromundertheeyeoftheirconstituents,must,fromthecircumstanceofdistance,beunabletoadministerandoverlookallthedetailsnecessaryforthegoodgovernmentofthecitizens;andthesamecircumstance,byrenderingdetectionimpossibletotheirconstituents,willinvitepublicagentstocorruption,plunderandwaste.——ThomasJefferson財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學第一節(jié)財政聯(lián)邦主義財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學關于“聯(lián)邦主義”（Oates,1999）:1、政治學：特指某種政治制度，在該制度下，憲法保證了一定范圍內的自治權，以及中央和地方政府各自的權力。2、經濟學：幾乎所有的公共部門都或多或少是聯(lián)邦化的，因為，公共服務由不同層次的政府來提供，并且，存在著與正式憲法無關的事實上的決定權威空間。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學一、財政聯(lián)邦主義的內涵財政聯(lián)邦主義是一種重要的預算管理體制。是多級財政下的中央和地方關系的一種思維模式。1、一級政權，一級預算，相對獨立，自求平衡。2、清晰劃分各級政府的事權。3、明確各級政府的財權。4、規(guī)范的政府間轉移支付制度。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學二、財政聯(lián)邦主義的理論依據(jù)（一）地方財政存在的必要性1、與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾，更加了解轄區(qū)居民的需求。2、一國國內不同的人們應該有權選擇自己所需要的公共物品的種類和數(shù)量。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（二）公共產品的層次性和受益范圍基本原則：有益于全體國民的公共物品應由中央政府來提供。另有一些雖只惠及某一階層或某些人的公共物品，但因其對全社會和國家的發(fā)展至關重要，也要有中央政府提供。上級政府管理和控制下級政府主要應著眼于消弭外溢性產生的非公平和非效率。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（三）公共收入的層次性稅源覆蓋范圍和各稅種的調節(jié)功能的差異?；驹瓌t：凡稅源普及全國且流動性大的稅種以及調節(jié)功能大的稅種應劃歸中央；凡稅源比較固定稅基比較狹窄的稅種應歸為地方。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（四）TheTieboutModel“Votewiththeirfeet”“l(fā)oveitorleaveit”如果公共物品是以地方稅來提供的，并且能夠反映提供公共物品的成本，那么居民在轄區(qū)之間選擇不同的稅收和公共物品的組合，類似于市場上的選擇。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學三、政府間轉移支付制度每一級獨立的預算主體，都應應有獨立的財權和事權。因此，財權和事權應該對應。財政聯(lián)邦主義和各國實踐中：無論是支出還是收入，中央政府都居主導地位；中央政府在收入方面相對于支出集中的比例更大。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（一）政府間轉移支付制度的功能1、縱向財政均衡縱向缺口的產生：財政分權下收支劃分引起。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學2、橫向財政平衡基于公平的價值觀念：所有的公民都有平等的權利享受國家提供的最低標準的公共服務水平。最高標準：公共服務均等化地區(qū)間公共服務水平差異的原因：（1）地方政府可支配財力的差異；（2）公共支出成本的差異（客觀與主觀）。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學3、補償外部效益4、落實政府特定的施政目標專項補助或撥款財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（二）無條件撥款和專項撥款1、無條件撥款：一旦確定撥款數(shù)額后，無附加條件地歸受補助地區(qū)自主支配。某地區(qū)應得的轉移支付撥款＝該地區(qū)標準支出－該地區(qū)標準收入財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（1）標準支出：如果某地區(qū)具有全國平均的工作效率，在屬于均等化范圍的支出項目上提供最低標準的公共服務所必需的支出需求。財政學財政分權與分級財政某地區(qū)的標準支出該地區(qū)的人口總數(shù)全國人均標準支出水平該地區(qū)服務成本差異系數(shù)＝××陳少克-財政學（2）標準收入財政學財政分權與分級財政某地區(qū)的標準收入該地區(qū)的經濟稅基標準稅率差異調整系數(shù)＝××陳少克-財政學（3）某地區(qū)實際可得的轉移支付數(shù)額財政學財政分權與分級財政某地區(qū)實際可得的轉移支付數(shù)額＝中央實際可用于轉移支付的資金總額各地區(qū)應得的轉移支付相加的總額×某地區(qū)應得的轉移支付數(shù)額陳少克-財政學2、專項撥款指定用途的轉移支付撥款（1）配套撥款：補償特定公共物品提供的部分成本。（2）非配套撥款：補償特定公共物品提供的全部成本。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（三）粘蠅紙效應（flypapereffect）地方政府接受財政撥款比個人收入的增加更能導致地方支出的增加，這種財政幻覺即為粘蠅紙效應。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學第二節(jié)中國分稅制改革一、1994年前中國預算管理體制改革路徑（一）建國初期“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制（二）1953—1978年“統(tǒng)一領導，分級管理”體制（三）包干制的過渡體制（1980—1994）財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學

1、“劃分收支、分級包干”的財政體制形式（1980—1884年）（1）按照經濟管理體制規(guī)定的行政隸屬關系，明確劃分中央財政與地方財政之間的收支范圍。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學

中央財政的固定收入：中央企業(yè)收入、關稅和中央其他收入；

中央財政支出：中央的基本建設投資、中央企業(yè)的流動資金、國防戰(zhàn)備費、對外援助、中央級的事業(yè)費和行政管理費等。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學

地方財政固定收入：地方所屬企業(yè)收入、鹽稅、農牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和其他地方收入；

地方財政支出：地方的基本建設、地方企業(yè)的流動資金、支援農業(yè)支出、地方各項事業(yè)費、撫恤和社會救濟及地方行政管理費等。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學

固定比例分成收入：經國務院批準，上劃給中央部門直接管理的企業(yè)，其收入作為固定比例分成收入。80%歸中央財政，20%歸地方財政。

調劑收入：工商稅作為中央和地方的調劑收入。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（2）確定地方財政收支的包干基數(shù)。凡是地方收入大于支出的地區(qū)：按比例上交，工商稅全部歸中央。支出大于收入的地區(qū)：從工商稅中按比例留給地方，作為調劑收入；工商稅全部留給地方，收入仍然小于支出的地區(qū)：不足部分由中央給予定額補助。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（3）分成比例或補助數(shù)額確定后，原則上5年不變，地方多收可以多安排支出。（4）特殊的體制形式：

廣東和福建：實行“劃分收支，定額上繳（補助），5年不變”的財政體制；

京津滬：實行“總額分成，一年一變”的財政體制；

少數(shù)民族地區(qū)：在“分灶吃飯”體制的基礎上，有更多的特殊照顧。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學

2、“劃分稅種、核定收支、分級包干”的體制形式（1985—1987年）（1）按第二步利改稅以后的稅種劃分中央與地方的財政收入，按隸屬關系劃分中央與地方的財政支出。根據(jù)地方的收支基數(shù)，確定地方收入的分成比例和上解補助數(shù)額，一定5年不變。

財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（3）該體制的問題：收入較多、上交比例大的地區(qū)組織收入的積極性不高，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)收入下降的情況。（2）實際上實行的是總額分成。地區(qū)比例地區(qū)比例地區(qū)比例地區(qū)比例上海76.45天津60.54江蘇60.00北京50.54遼寧48.92浙江45.00山東41.00河北31.00安徽19.90河南19.00湖南11.00哈爾濱35.00沈陽25.00大連25.00重慶23.30武漢13.90財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學

3、改進預算體制（1988—1993年）

1988—1990年對包干辦法進行了改進，對收入上繳較多的地區(qū)實行財政包干、一定3年不變的做法。全國對37個地區(qū)實行了6種包干辦法：⑴收入遞增包干。共10個地區(qū)。地區(qū)比例地區(qū)比例地區(qū)比例地區(qū)比例浙江6.5寧波5.3江蘇5.0河南5.0哈爾濱5.0河北4.5北京4.0沈陽4.0重慶4.0遼寧（不含沈陽、大連）3.5財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學⑵上解額遞增包干。廣東9%、湖南7%。⑶總額分成加增長分成。大連、青島、武漢。⑷總額分成。天津、山西、安徽。⑸定額上解。上海、山東、黑龍江。⑹定額補助。內蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、貴州、青海、云南、吉林、陜西、甘肅、四川、福建、江西、海南。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學地方財政包干體制的弊端：（1）財力分散。中央財政收入占全國收入的比重、中央財政支出占全國支出的比重下降，財力向地方分散。項目198019841985198719881993中央財政收入占全國收入24.540.538.433.532.922.0中央財政支出占全國支出54.352.539.737.433.928.3單位：

%財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（2）加劇了當時的經濟過熱現(xiàn)象。實行地方財政包干體制，各地收入多了，都熱衷于利潤大、見效快的加工工業(yè)的投資，形成了“多收——多留——多投”的運行機制。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（3）重復建設嚴重，地區(qū)產業(yè)結構趨同，地區(qū)相互封鎖，盲目競爭。（4）地區(qū)間貧富差距拉大。（5）各地區(qū)的包干方法多種多樣，缺乏規(guī)范性。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學二、我國分稅制改革的主要內容（一）中央與地方事權的劃分1、中央事權：國家安全、外交、中央國家運轉經費，調整國民經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必須的支出、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。2、地方事權：本地區(qū)政權機關運轉所需支出、本地區(qū)經濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（二）中央與地方財權的劃分1、將維護國家權益，實施宏觀調控所必須的稅種劃為中央稅，作為中央固定收入。關稅；海關代征的消費稅和增值稅；消費稅；中央企業(yè)所得稅；地方銀行和外資銀行及非銀行的金融企業(yè)所得稅；鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入；中央企業(yè)上繳的利潤；外貿企業(yè)出口退稅。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學2、將適合地方征管的稅種劃為地方，并充實地方稅種，增加地方稅收入。

地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、農牧業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅、遺產稅和贈與稅、地方企業(yè)上繳的利潤、國有土地有償使用收入等。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學3、總結：稅種分享情況（1）中央稅：消費稅、關稅、車輛購置稅（2）地方稅：土地增值稅、契稅、房產稅、城市房地產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、農牧業(yè)稅、屠宰稅、筵席稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、資源稅財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學★說明：我國營業(yè)稅、城市維護建設稅、資源稅屬于地方稅種鐵道部、各銀行總行、各保險公司集中繳納的營業(yè)稅和城建稅歸中央政府，這只是為了提高征收效率考慮，并不影響營業(yè)稅的地方稅種性質。基于同樣的原因，雖然，海洋石油企業(yè)繳納的資源稅歸中央政府，其余的歸地方，但仍不能說資源稅是一個共享稅種。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學（3）共享稅財政學財政分權與分級財政稅種中央政府收入地方政府收入增值稅進口部分+國內銷售部分（75%）國內銷售部分（25%）證券交易稅97%3%企業(yè)所得稅鐵、銀、海洋石油企業(yè)其余60%其余40%個人所得稅儲蓄利息所得同上同上陳少克-財政學（三）中央對地方稅收返還數(shù)額的確定1、基數(shù)返還以1993年為基期，基數(shù)部分全部返還R＝C＋75%V－SR：1994年稅收返還基數(shù)C：消費稅收入；V：增值稅收入S：1993年中央對地方的下劃收入財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學2、稅收增長返還財政學財政分權與分級財政（C＋75%V）n－（C＋75%V）n－1（C＋75%V）n－1×0.3×Rn－1Rn－1＋Rn＝r0.3×Rn－1＋Rn－1Rn＝nRn－1Rn＝(1＋r0.3n)陳少克-財政學三、分稅制改革后的轉移支付制度1994年分稅制改革時，國務院在重新劃分中央和地方財政收入的基礎上，相應調整了原有的財政包干體制下的轉移支付形式，建立了中央政府對地方政府的稅收返還制度，初步形成了以稅收返還、體制補助、專項補助等為主要內容的財政轉移支付體系。近幾年，為配合中央其他政策的實施，又相繼建立了諸如調整工資轉移支付，社會保障轉移支付等多種形式的轉移支付。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學目前，我國的6種轉移支付形式中除了專項撥款外，其他的5種都屬于一般補助的范疇。但問題在于，我國的一般補助中，過渡期轉移支付盡管有均等化的功能，但所占比重過低，2000年只占轉移支付總量的3.1%。其他幾種補助形式都不具有均等化的功能。最為典型的是在一般性轉移支付中占絕大多數(shù)的稅收返還。稅收返還以保護既得利益為出發(fā)點!采取“存量不動，增量調整”的政策，只有利于發(fā)達地區(qū)而不利于欠發(fā)達的中西部地區(qū)。不僅不利于均等化的實現(xiàn)，反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。陳少克-財政學我國現(xiàn)行的專項撥款屬于專項補助范疇，目前專項撥款存在的問題最突出的是專項撥款在轉移支付總量中比重過大，范圍過寬，重點不突出。2000年專項撥款的數(shù)額為1440億元，而過渡期轉移支付的數(shù)額僅為86億元，前者是后者的16.7倍。據(jù)統(tǒng)計1997年中央的專項撥款涉及了地方政府的26項支出，幾乎涵蓋了地方所有的支出項目，并且缺乏明確的制度規(guī)定和科學標準，隨意性很大。由于中央專項撥款一般要求地方配套資金，有利于發(fā)達地區(qū)而對貧困地區(qū)不利，對貧困地區(qū)來說，專項撥款越多對地方財政壓力就越大。陳少克-財政學第三節(jié)中國分稅制改革評論財政學財政分權與分級財政一、運行狀況1、直觀上看，兩個比重逐步上升，中央財力不斷增強，中央和地方財政分配格局逐步合理化。陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學2、從政府和企業(yè)的關系來看,所有的企業(yè)都改變了原來的地位,不論企業(yè)大小,不分行政級別高低,在稅法面前一律平等,該交國稅的交國稅,該交地方稅的交地方稅,稅后可分配的利潤按照產權規(guī)范和國家政策環(huán)境,自主分配,真正刷出了一條不同所有制的、大大小小的各種企業(yè)公平競爭的起跑線。3、相對規(guī)范和穩(wěn)定地處理了中央和地方之間的財權和事權。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學二、存在的不足思考的出發(fā)點：在分稅制改革帶來一系列正面效應的同時，在中國基層卻出現(xiàn)了“吃飯財政”甚至“討飯財政”。中國整個經濟運行的基本面出了什么問題?分配方面出現(xiàn)了財政收入占GDP比重下降這樣種背離狀況?基層政府管理一塌糊涂？財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學基本思路：1994年分稅制實行之后所出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難,是一種因體制沒有理順而帶來的新矛盾的表現(xiàn)。用學術上的話來說,就是基層財政困難是在中國經濟社會結構轉型之中,制度轉型的有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財層面的一個集中反映?？雌饋韱栴}發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級,實質上是整個體制運行中遇到的問題,對此必須深究它的根源,找到體制上的原因。財政學財政分權與分級財政陳少克-財政學▲事權的重心下移，財權上移趨勢。文件沒有明確規(guī)定的一些事權,比如社會保障職責,