我國應(yīng)制定公共部門信息資源增值利用法

所謂信息資源，通常是指人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)過加工處理、有序化并大量累積起來的具有開發(fā)利用價(jià)值的信息。在我國，以政府行政機(jī)關(guān)為主體的公共部門是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者。政府信息資源大約占據(jù)了信息資源總量的80%。因此，本文所稱的信息資源主要指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制作與獲取的信息，以及教育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、公共交通等與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位依照法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的信息。它既包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的人文信息，也包括氣象、地理、測(cè)繪、環(huán)境、交通等方面的科學(xué)數(shù)據(jù)。隨著《政府信息公開條例》的頒布與實(shí)施，政府制作或者獲取的信息將向社會(huì)公開。對(duì)這些信息資源進(jìn)行增值利用是政府信息功能的延伸，具有重要的社會(huì)意義與經(jīng)濟(jì)意義，因此，從法律保障上建立信息資源增值利用制度非常關(guān)鍵。1國內(nèi)外十分重視公共部門信息資源的增值利用對(duì)政府等公共部門的信息資源進(jìn)行增值利用已經(jīng)受到世界各國的重視。歐盟在公共信息增值利用立法方面有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。1999年1月2日，歐盟委員會(huì)發(fā)表了關(guān)于公共部門信息的綠皮書，對(duì)公共信息的價(jià)值、獲取及商業(yè)開發(fā)利用進(jìn)行了深入探討。綠皮書發(fā)布后，英國、法國、德國等展開了關(guān)于公共信息增值利用的激烈討論。此后，歐盟委員會(huì)于2001年10月23日發(fā)布了《電子歐洲2002：創(chuàng)建公共部門信息開發(fā)的歐盟框架》的通訊。該通訊對(duì)歐盟公共信息開發(fā)的整體框架進(jìn)行了構(gòu)想。2002年6月5日，歐盟委員會(huì)向歐盟議會(huì)和理事會(huì)提交了《公共部門文檔再利用和商業(yè)性開發(fā)指令》。該指令進(jìn)一步探討了有關(guān)公共部門信息商業(yè)性開發(fā)中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)、收費(fèi)原則等問題。2003年11月17日，歐盟議會(huì)和理事會(huì)通過了《關(guān)于公共部門信息再利用的指令》，對(duì)公共部門信息再利用的程序機(jī)制、定價(jià)原則、透明原則及公平交易原則等都有著較為明確的規(guī)定，為成員國提供了最基本的指導(dǎo)[1]。這里的“再利用”實(shí)際就是增值利用。到2007年9月，已有24個(gè)成員國順利完成歐盟指令的國內(nèi)法律轉(zhuǎn)換。這一系列的通訊及指令對(duì)歐盟公共信息市場(chǎng)正在產(chǎn)生積極影響。美國在政府公共信息資源增值利用立法方面也一直處于領(lǐng)先的地位。一方面，美國版權(quán)法明確規(guī)定版權(quán)保護(hù)不適用于聯(lián)邦政府所擁有的任何文件，使得政府公共信息增值利用在很大程度上不受限制。另一方面，1966年《信息自由法》確立了公眾自由獲取聯(lián)邦政府信息的制度。其后，美國政府頒布的一系列信息法規(guī)及政策，如1985年《美國聯(lián)邦信息資源管理政策》、1995年《文書削減法修正案》、1996年的《克林格—卡亨法》等進(jìn)一步確保了公眾對(duì)政府公共信息的獲取與增值利用。正是美國政府通過立法提倡和鼓勵(lì)私營部門去商業(yè)性開發(fā)政府信息，生產(chǎn)高附加值信息產(chǎn)品，才使得美國成為世界上信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大的國家。在我國，信息資源的重要價(jià)值正在受到高度重視。2004年12月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（下簡(jiǎn)稱《意見》），把對(duì)信息資源開發(fā)利用工作提高到了前所未有的高度?！兑庖姟分赋鲆獙⑿畔①Y源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，與能源、材料資源同等重要，尤其強(qiáng)調(diào)了政府信息資源增值開發(fā)的重要作用，提出要規(guī)范政務(wù)信息資源社會(huì)化增值開發(fā)利用、合理規(guī)劃政務(wù)信息采集等工作。2006年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》也將“加強(qiáng)信息資源的開發(fā)利用”作為我國信息化發(fā)展的九大戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，要求“引導(dǎo)和規(guī)范政務(wù)信息資源的社會(huì)化增值開發(fā)利用”。2006年4月國務(wù)院信息化工作辦公室發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作任務(wù)分工的通知》中，明確指出要“鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)信息資源進(jìn)行增值開發(fā)利用；制定規(guī)范政務(wù)信息資源社會(huì)化增值開發(fā)利用的管理辦法”等。可見，我國政府已逐步重視信息資源的開發(fā)利用工作，信息資源增值利用將成為政府信息公開的重要延伸，是信息公開效果的體現(xiàn)。2制定《信息資源增值利用法》的必要性從信息資源增值利用能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值以及我國信息資源增值利用規(guī)則缺失的現(xiàn)狀來看，制定《信息資源增值利用法》具有充分的現(xiàn)實(shí)必要性。2.1信息資源增值利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值政府公共信息資源中蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)潛力是驚人的。利用信息技術(shù)，地理、交通、商業(yè)、氣象等政府公共信息可以加工成具有巨大附加值的信息產(chǎn)品，例如，地理信息對(duì)于汽車導(dǎo)航之類的無線應(yīng)用十分關(guān)鍵，氣象信息對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。美國的信息企業(yè)通過對(duì)股票交易委員會(huì)提供的數(shù)據(jù)加以分析，便可開發(fā)出具有市場(chǎng)前景的信息產(chǎn)品。以在公共部門信息中占有重要地位的空間地理信息為例，空間地理信息通常用于采礦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、能源、航海、交通運(yùn)輸、災(zāi)難管理、環(huán)境評(píng)估等行業(yè)，由其開發(fā)出的信息產(chǎn)品對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不可估量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大的“空間地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施”(CGDI)就可支持每年高達(dá)20%的產(chǎn)業(yè)增長率[2]。世界著名咨詢公司PIRA2000年發(fā)布的報(bào)告表明，美國公共部門信息的投資價(jià)值大約為每年190億歐元，經(jīng)濟(jì)價(jià)值約為每年7500億歐元[3]。根據(jù)2006年6月歐盟發(fā)布的一份名為《評(píng)估歐洲公共部門信息資源》的報(bào)告，整個(gè)歐盟的公共部門信息市場(chǎng)價(jià)值在100億歐元到480億歐元之間，其平均價(jià)值大約在270億歐元左右。這占據(jù)了整個(gè)歐盟及挪威GDP總量的0.25%[4]。2009年發(fā)布的《公共部門信息再利用評(píng)估》報(bào)告中，評(píng)估了自2003年歐盟實(shí)施《公共部門信息再利用指令》以來的主要得失。報(bào)告指出，在歐盟范圍內(nèi)，2007年地理信息的下載流量比2002年增長了大約350%，僅在德國，其地理信息的市場(chǎng)價(jià)值就達(dá)到了約15億歐元，比2000年增長了50%。在氣象部門，2006年歐洲大約有5.3億歐元的市場(chǎng)價(jià)值，比1998年增長了60%[5]。這些都彰顯了政府公共信息資源增值開發(fā)的巨大經(jīng)濟(jì)空間。2.2信息資源增值利用的社會(huì)價(jià)值對(duì)政府公共信息資源進(jìn)行增值開發(fā)也必然產(chǎn)生較大的社會(huì)價(jià)值。首先，它可以增加社會(huì)就業(yè)率。對(duì)龐大的政府公共信息資源進(jìn)行增值利用定然催生一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，從而增加就業(yè)機(jī)會(huì)，例如加拿大“空間地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施”每年都創(chuàng)造16000個(gè)職位[2]。其次，它可以增加政府運(yùn)作的透明度。長期以來，政府透明度不足的一個(gè)本質(zhì)原因是政府信息資源難以為社會(huì)所獲取和開發(fā)利用。通過對(duì)政府公共信息資源進(jìn)行深層次的增值開發(fā)，原本零散而無序的信息資源將轉(zhuǎn)化為具有更大利用價(jià)值的信息產(chǎn)品。這樣，政府行政運(yùn)作的重要記錄會(huì)產(chǎn)生更大的效益，公眾也可隨時(shí)通過所掌握的政府信息了解政府行為，使政府的日常運(yùn)作更為透明。再次，它可以提升全社會(huì)的信息能力。隨著全球信息化速度的加快，我國與發(fā)達(dá)國家乃至一些發(fā)展中國家之間的社會(huì)信息能力還存在一定差距。要提高我國社會(huì)信息能力，必須依賴政府等公共部門信息資源的合理開發(fā)與利用。2.3信息資源增值利用政策缺失我國政府公共信息資源存量驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，我國政務(wù)、典藏、出版三大代表性領(lǐng)域11類信息內(nèi)容的歷史存量為4871.7TB，其中，文物和地圖內(nèi)容3720TB，檔案內(nèi)容477TB，公文66TB，法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)分別為16GB和9GB[6]390-392。我國各類型政府部門均擁有十分豐富的信息資源?？萍疾康目萍紮n案數(shù)據(jù)庫就有超過40GB的各類檔案數(shù)據(jù)[6]363。建設(shè)部?jī)H通過其主辦的中國工程建設(shè)信息網(wǎng)在2004年底發(fā)布的信息總量便達(dá)110GB以上[6]65-66。在氣象信息方面，2008年實(shí)時(shí)的常規(guī)資料歸檔數(shù)據(jù)量近425GB，實(shí)時(shí)非常規(guī)資料歸檔數(shù)據(jù)量1.8TB，氣象數(shù)據(jù)共享服務(wù)數(shù)據(jù)量達(dá)1475GB[7]。我國通過“科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)”項(xiàng)目建設(shè)，科學(xué)數(shù)據(jù)資源有了較大規(guī)模增長。2007年，我國地震科學(xué)數(shù)據(jù)共享已完成40余個(gè)主體數(shù)據(jù)庫（集）的建設(shè)與數(shù)據(jù)更新，在線數(shù)據(jù)達(dá)2000G以上，離線數(shù)據(jù)1.2T[8]。至2010年，“測(cè)繪科學(xué)數(shù)據(jù)共享中心”共發(fā)布228個(gè)數(shù)據(jù)集的信息，涉及的總數(shù)據(jù)量超過40GB[9]，“地球系統(tǒng)科學(xué)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)”的數(shù)據(jù)量達(dá)到22.44TB[10]。海洋科學(xué)數(shù)據(jù)中心預(yù)計(jì)到2010年信息庫的柵格數(shù)據(jù)規(guī)模將達(dá)到6TB，矢量數(shù)據(jù)將達(dá)到350GB以上[11]。但目前我國缺少信息資源增值利用的規(guī)則，使得如此豐富的信息資源沒有得到很好的開發(fā)利用。大量信息資源長期處于閑置狀態(tài)，新的信息孤島不斷出現(xiàn)、信息尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些極不利于我國信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，我國亟待制定一部《信息資源增值利用法》，來明確我國信息資源增值利用的規(guī)則，指導(dǎo)和推動(dòng)信息資源增值利用工作的開展，為我國社會(huì)帶來巨大財(cái)富。3《信息資源增值利用法》的目標(biāo)及原則3.1立法目標(biāo)立法目標(biāo)是立法所追求的社會(huì)結(jié)果，對(duì)法律的制定具有重要的指導(dǎo)作用?！缎畔①Y源增值利用法》旨在推動(dòng)信息資源的深度開發(fā)，培育公平、有序的政府公共信息資源市場(chǎng)，促進(jìn)信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的繁榮。具體而言，它包括以下四方面：第一，調(diào)動(dòng)政府與其他公共部門信息公開積極性。信息公開與信息的增值利用是相輔相成的。信息公開是信息增值利用的前提，而信息的增值利用反過來可以推動(dòng)信息公開。通過信息的增值利用，政府公共信息資源的利用率得到提高，質(zhì)量得到整體提升，社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到最大限度的體現(xiàn)，由此也使信息公開工作獲得全社會(huì)的重視，從而調(diào)動(dòng)了信息公開的積極性。第二，促進(jìn)信息資源深度開發(fā)，推動(dòng)信息資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府公共信息資源是我國信息資源最重要的組成部分，政府公共信息資源的開發(fā)有利于整個(gè)信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！缎畔①Y源增值利用法》通過對(duì)信息資源增值利用中的程序機(jī)制、費(fèi)用機(jī)制、監(jiān)督與保障制度、法律責(zé)任等的設(shè)計(jì)，能夠推動(dòng)信息資源的深度開發(fā)，從而帶動(dòng)信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三，形成信息資源市場(chǎng)機(jī)制，提高信息資源開發(fā)效率?！缎畔①Y源增值利用法》的重點(diǎn)之一在于對(duì)政府公共信息資源市場(chǎng)的規(guī)范。通過鼓勵(lì)公共部門與私營部門的積極合作、設(shè)置相應(yīng)的公平機(jī)制以及監(jiān)督制度，為信息資源市場(chǎng)機(jī)制的形成與發(fā)展創(chuàng)造條件，最終以市場(chǎng)為調(diào)節(jié)手段來提高信息資源開發(fā)效率。第四，降低信息資源開發(fā)的成本，提高信息資源的利用效益。目前的信息資源增值利用還處于無序而分散的狀態(tài)，這種狀態(tài)造成了信息資源增值利用資源的浪費(fèi)和成本的提升。通過規(guī)范信息資源增值利用市場(chǎng)，合理配置市場(chǎng)中的各種生產(chǎn)要素，可以有效降低信息資源開發(fā)成本，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。3.2立法原則立法應(yīng)遵循的基本原則是立法整個(gè)活動(dòng)過程中貫徹始終的行為準(zhǔn)則或準(zhǔn)繩。《信息資源增值利用法》的立法原則主要包括以下幾方面：第一，合憲性原則。憲法是我國根本大法?！缎畔①Y源增值利用法》的制定應(yīng)遵循憲法的基本要求，不能和憲法的基本思想相違背?！缎畔①Y源增值利用法》應(yīng)當(dāng)是在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，在憲法的指導(dǎo)下，根據(jù)我國信息資源市場(chǎng)的發(fā)展水平和發(fā)展前景，來確立正確的指導(dǎo)思想、目的及任務(wù)，客觀反映和調(diào)整信息資源增值市場(chǎng)中的各種社會(huì)關(guān)系。第二，政府義務(wù)原則。政府機(jī)關(guān)是信息公開的主要義務(wù)人?！缎畔①Y源增值利用法》規(guī)范的主要是政府等公共部門制作與獲取的公共信息資源的增值利用，客觀上需要政府在信息資源的提供、配置及利用、信息市場(chǎng)的監(jiān)督管理和調(diào)控以及制度安排等方面承擔(dān)重要責(zé)任，并制定信息資源增值利用政策。第三，市場(chǎng)推進(jìn)原則。對(duì)信息資源進(jìn)行增值利用應(yīng)遵循市場(chǎng)推進(jìn)原則，在制度安排上應(yīng)保證將有限的資源投入到增值能力較強(qiáng)的信息資源開發(fā)利用上，實(shí)現(xiàn)資源的合理調(diào)配。政府還應(yīng)選擇合適的模式與市場(chǎng)合作，以保證以較少的資金投入取得較好的產(chǎn)出效果。第四，限制收費(fèi)原則。為了保證增值利用申請(qǐng)者開發(fā)利用信息資源的積極性、促進(jìn)增值信息產(chǎn)品的繁榮和信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府公共部門對(duì)于所擁有的信息應(yīng)該采取限制收費(fèi)原則，以不超過信息收集、復(fù)制、分發(fā)成本的價(jià)格來向增值利用申請(qǐng)者提供信息資源。同時(shí)對(duì)信息增值產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格限制，保證社會(huì)信息的低成本流轉(zhuǎn)。4《信息資源增值利用法》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)4.1適用范圍《信息資源增值利用法》所適用的范圍應(yīng)為政府為主體的行政機(jī)關(guān)和其他公共部門所持有的信息資源，公共部門在諸如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理、氣象、旅游、商業(yè)、專利、教育等許多領(lǐng)域中廣泛的收集、創(chuàng)造、復(fù)制和傳播信息。這些信息資源需要通過增值利用來為社會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值。但并非所有的政府公共信息資源都可供增值利用。通常按照國際慣例并結(jié)合我國特點(diǎn)，以下幾類信息應(yīng)排除在外：(1)根據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》被確定的國家秘密信息。(2)屬于商業(yè)秘密或者公開會(huì)導(dǎo)致商業(yè)秘密泄漏的信息。(3)屬于個(gè)人隱私或者公開會(huì)導(dǎo)致對(duì)個(gè)人隱私不當(dāng)侵害的信息。(4)第三方享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息?！缎畔①Y源增值利用法》不能違背我國關(guān)于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律以及參加的相關(guān)國際條約。(5)教育、科研、文化機(jī)構(gòu)，例如科研院所、大專院校、圖書館、博物館、電影院等擁有的信息。這類機(jī)構(gòu)的信息資源免于增值利用主要基于以下考慮：第一，從資金來源上，這類機(jī)構(gòu)不完全由政府財(cái)政資助，部分資金由其為社會(huì)所提供的服務(wù)補(bǔ)充，強(qiáng)行要求將其所擁有的信息資源進(jìn)行商業(yè)性利用將會(huì)為他們帶來過嚴(yán)的行政管束；第二，作為社會(huì)文化、知識(shí)的傳遞者，這類機(jī)構(gòu)擁有大量第三人享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息，很難將該類信息剝離出來。4.2程序與運(yùn)行機(jī)制增值利用者可以向相應(yīng)的政府公共部門提交信息增值利用的申請(qǐng)書，申請(qǐng)書中應(yīng)有對(duì)所申請(qǐng)信息的描述以及申請(qǐng)目的的闡述等。申請(qǐng)書可以多種方式遞交。參照我國頒布的《政府信息公開條例》，公共部門接到申請(qǐng)后，應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)予以響應(yīng)。通過申請(qǐng)的信息應(yīng)根據(jù)信息已存的載體形式以盡可能方便公眾的形式提供。程序與運(yùn)行機(jī)制中關(guān)鍵的一環(huán)是有關(guān)增值利用申請(qǐng)的收費(fèi)問題，對(duì)此，美國、歐盟的解決方式略有不同。美國《信息自由法》中對(duì)營利性申請(qǐng)者規(guī)定收取的是信息的復(fù)制成本、查找成本以及審查成本。歐盟《關(guān)于公共部門信息再利用的指令》規(guī)定“所有來自于提供和允許再使用文獻(xiàn)的收入不應(yīng)該超過收集、生產(chǎn)、復(fù)制和發(fā)行文獻(xiàn)的成本以及對(duì)投資的合理回報(bào)”[1]，可見歐盟機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)收費(fèi)，來完成對(duì)“投資的合理回報(bào)”。而實(shí)際上，美國這種基于成本的提供信息模式更能激發(fā)私營部門增值利用政府公共信息資源的積極性，從而快速帶動(dòng)美國信息增值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)荷蘭聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)發(fā)起的一項(xiàng)研究表明，對(duì)于地理信息產(chǎn)業(yè)而言，降低公共部門地理數(shù)據(jù)60%的價(jià)格將帶來每年40%營業(yè)額的增長以及大約800個(gè)工作崗位的增加[12]。那些為政府公共信息資源支付較低費(fèi)用的公司將把節(jié)省的資金用于新產(chǎn)品的開發(fā)，從而拓展了潛在市場(chǎng)。因此，我國可以借鑒美國模式，以不超過信息收集、復(fù)制、分發(fā)成本的價(jià)格來向增值利用申請(qǐng)者提供信息資源，通過刺激信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加稅收收入來彌補(bǔ)公共部門的投入。由于本法所規(guī)范的是一個(gè)由公共部門和眾多私營部門構(gòu)成的信息市場(chǎng)，因此，在增值利用中樹立公平原則尤為重要。公平原則包括以下幾方面：第一，開放，公共部門應(yīng)盡量向公眾提供可供增值利用的信息資源；第二，透明，增值利用的申請(qǐng)程序、收費(fèi)原則等應(yīng)無條件向公眾公開；第三，公平，信息增值利用應(yīng)向所有市場(chǎng)參與者開放，所有增值利用申請(qǐng)者應(yīng)受到同等待遇。4.3保障與監(jiān)督為了保證信息增值利用的順利實(shí)施，本法還應(yīng)規(guī)定一定的保障措施。一方面，政府公共部門應(yīng)建立合理的公共信息資源分類分級(jí)制度，將可供增值利用的信息資源與不能增值利用的信息資源剝離開來。政府公共部門應(yīng)積極編制和發(fā)布可供增值利用信息資源目錄，以方便人們獲取。另一方面，還可通過建立許可證制度來約束信息增值利用者的行為。政府公共部門通過向增值利用者頒發(fā)許可證，來明確