我國自然災害管理中的“應急失靈”及其矯正

旱災屬于自然災害（naturaldisaster）的一種，但又與其他自然災害以及人為災害（man-madedisaster）不同，旱災具有其特殊性，相應地，旱災管理也具有其特殊性。2010年3月起，中國西南五?。ㄊ小^(qū)）即四川、云南、貴州三省和重慶市、廣西壯族自治區(qū)出現(xiàn)了百年一遇的旱災，我國政府啟動了旱災II級應急響應。這場旱災在部分地區(qū)持續(xù)時間近5個月，受旱耕地面積達1.11億畝，造成2212萬人飲水困難和超過350億元的直接經(jīng)濟損失①，至于它對社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的巨大間接損失和消極影響更是難以估量。這場旱災受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，我國的應急管理體系也經(jīng)歷了嚴峻的考驗。這場災難反映出我國應急管理體系在面對類似旱災這類災害時的力不從心，暴露出這一應急管理體系“重應急處置、輕風險管理”的弊端。一、旱災：一種特殊的自然災害形式相比其他自然災害（地震、臺風、洪水、泥石流等），旱災具有自身的特殊性，主要體現(xiàn)在：其一，旱災持續(xù)時間長。地震、臺風等其他自然災害都是短期內(nèi)的劇烈影響，而旱災的持續(xù)時間少則一兩個月多則幾年，其造成的損失與其持續(xù)時間相關(guān)。2010年我國西南五?。ㄊ小^(qū)）旱災持續(xù)時間達5個月，國外更有如持續(xù)五年（1979－1983年）之久的巴西東北部地區(qū)旱災的例子②。其二，旱災的生成緩慢且其影響不易察覺。其三，旱災造成影響的非結(jié)構(gòu)性與空間廣泛性。地震、洪水、泥石流等常常是某一局部地區(qū)遭受滅頂之災，各類人員都難以幸免，而旱災影響的地區(qū)一般較為廣泛，生活在災區(qū)的強勢人群往往遠走高飛，而無處可去的，只能坐等受災的都是底層社會的人群，特別是農(nóng)民?？梢哉f，旱災是典型的弱勢群體之災。其四，定義旱災的復雜性。旱災定義是多學科的，它們分別從物理、生物、社會經(jīng)濟等角度來定義旱災。正是因為多種視角的存在使得對旱災的構(gòu)成要素出現(xiàn)了混亂的認識③，并影響了人們對旱災的準確理解，從而導致政策制定、旱災管理出現(xiàn)偏差?？梢姡禐氖且粋€復雜的且未被很好理解的自然災害形式。對于旱災的社會科學視角的研究還需要進一步加強，用以引導旱災管理實踐來適應旱災管理的特殊要求。二、旱災管理中的“應急失靈”現(xiàn)象自2003年“SARS蔓延”事件以來，以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多風險面向的應急管理體系在我國基本形成。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》），這是關(guān)于突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動的行動總則。該法按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)公共事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。從制度整體構(gòu)成來看，“應急管理”、“突發(fā)事件”、“預案”、“預防與準備”、“監(jiān)測與預警”等是該制度的核心概念。有學者構(gòu)建并利用“風險－危機”的演化范式，論證上述突發(fā)公共事件并非“突發(fā)”，而是由其背后早就存在的風險因素所造成。雖然《突發(fā)事件應對法》對事件的預防、監(jiān)測與預警也有相應的規(guī)定，但是我國的突發(fā)事件應對中對于事件“突發(fā)性”的強調(diào)仍然不利于風險管理的完善，進而造成面對所謂“突發(fā)”事件時的失靈現(xiàn)象。有學者指出旱災管理需要的是從過去的注重危機管理轉(zhuǎn)向主動的、風險導向的新綜合管理模式④。正是因為旱災是一種特殊的災害形式，其生成緩慢且影響不易察覺的特性決定著對于它的管理是復雜的。以應對“突發(fā)”事件的手段來面對地震、泥石流、臺風等這些短時間內(nèi)爆發(fā)的災害會凸顯這種應急手段的優(yōu)越性，而以應急手段面對旱災就未免出現(xiàn)“失靈”。所謂旱災管理中的應急失靈是指這樣的一種現(xiàn)象，即當旱災已經(jīng)出現(xiàn)，并演化成經(jīng)濟社會危機時再來通過緊急響應來應對的情形，其本質(zhì)是只注重危機管理而忽視風險管理，是一種被動的、高成本且低效益的管理方式。以國家減災委《2010年自然災害災情和救災工作情況》為據(jù)。“災情”部分大篇幅地描述道：“年初西南五省發(fā)生特大秋冬春連旱，持續(xù)時間之長、影響范圍之廣、受旱程度之深、旱災損失之重，百年不遇，造成農(nóng)作物受災面積6111.9千公頃，有2655.3萬人一度發(fā)生臨時性飲水困難，主要災情指標超出近20年均值4成以上，群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重影響?！逼錇那闆Q不亞于玉樹地震和舟曲山洪泥石流。但在“救災”部分除了給出“全力做好災害應急工作，保障受災群眾基本生活”的全國統(tǒng)計數(shù)字以外，僅僅重點介紹了針對玉樹地震和舟曲山洪泥石流災害的各項應急救災工作（包括評估災情、安排中央救災資金、調(diào)運救災物資、維修重建因災倒塌損壞民房、接收救災捐贈款物等）以及汶川地震災區(qū)恢復重建工作，并未專門涉及西南特大旱災的救援。從新聞媒體上，我們也只能看到前往西南干旱重災區(qū)視察的溫家寶總理焦慮地蹲在干涸的農(nóng)田里，以及將遞過來的白開水讓給災民喝的場面，遠不如溫總理在汶川地震災區(qū)指導應急救援時的英姿令人激動和興奮。三、災害管理的“應急失靈”原因這種應急失靈的現(xiàn)象不僅僅存在于旱災管理中，而且廣泛存在于我國應急管理的諸多其他領(lǐng)域中。出現(xiàn)應急失靈現(xiàn)象的原因主要有：1.對于風險概念的認識不充分，認為管理風險是“不可能的”。這是由于起初人類把災難看成是“上帝的行動”（actofgod）、超自然的力量，所以認為災害是不可管理的⑤。再加上在學術(shù)研究上，對“風險”一詞的理解是多學科的，正如切入點不同，它們分別從經(jīng)濟、政治、文化、社會、科技等角度加以不同的理解。然而對災害風險主要是從科技（地理學、工程學等）角度來理解，人們理解基于災害的風險量化；盡管社會學對風險的闡釋力很強，但如果沒有與政治學、行政學的結(jié)合以形成“政治－社會”交叉視角，就很難有風險管理的政策產(chǎn)出。今天隨著多學科多視角介入風險概念的研究，尤其是社會科學對于“災害”、“風險”（risk）、“危險源”（hazards）這些基本概念的研究，風險及其相關(guān)概念也呈現(xiàn)出新的面相。比如危險源是指有能力導致災害的極端事件（extremeevents），它可以分為自然危險源（naturalhazards）、科技危險源（technologicalhazards）、社會危險源（socialhazards）⑥。此外，關(guān)于風險的認識存在著現(xiàn)實主義和社會建構(gòu)主義之爭，有人提出風險是客觀事實與主觀建構(gòu)的一個“連續(xù)統(tǒng)”（continuum）⑦。有些學者認為風險、災害等是“嵌入”（embedded）在人們的社會背景中的，因而無論是認識上還是實踐中都必須考量社會系統(tǒng)的作用⑧。有學者認為通過引入社會脆弱性（socialvulnerability）的概念，風險的內(nèi)涵就更具有管理的意義和可能。脆弱性一般意義上是指容易受到損傷，而關(guān)于災害脆弱性的界定多達幾十種之多⑨。有學者認為災害中的社會脆弱性是指個人、群體的特征以及它們所在的社會系統(tǒng)影響其抵御災害風險、應對災害以及災后恢復的能力⑩。這種將微觀與宏觀視角相結(jié)合，將自上而下的影響力與個體或群體本身的資源可得性相結(jié)合，充分考慮社會背景（社會、經(jīng)濟、政治、文化）因素的定義是具有解釋力和實踐意義的，它使風險的可管理性增強。依據(jù)這種范式(11)，風險是危險源（hazards）與社會脆弱性相互作用后的危險暴露程度表征，可用公式表示為：風險（risk）＝危險源（hazards）×社會脆弱性（socialvulnerability）。綜合前面提到的“風險－危機”演化范式，我們提出以下具有政策操作性的概念框架（見圖1）。圖1相關(guān)概念間的邏輯關(guān)系與框架在圖1中，核心邏輯即風險是危險源與社會脆弱性相互作用的結(jié)果，它是暴露于危險的水平程度；風險是危機的根源，觸發(fā)事件是實現(xiàn)風險向危機轉(zhuǎn)化的條件，但并不是一出現(xiàn)觸發(fā)事件就會有危機，在面對相同危險源時，社會脆弱性低的地區(qū)就不一定能造成危機，而社會脆弱性高的地區(qū)則可能出現(xiàn)危機，如同樣強度的地震發(fā)生在日本與海地會出現(xiàn)不同的情形。同風險與危機相對應的，是風險管理與危機管理（其中包括觸發(fā)事件管理）的概念，它們分別與風險、危機、觸發(fā)事件對應，并且同隸屬于災害管理，成為災害管理的不同階段；其中，風險管理的主要目標是降低地區(qū)的社會脆弱性，也即風險消減（riskreduction）或減災（mitigation）。因此，風險的可管理性就體現(xiàn)在了風險管理對于社會脆弱性的干預上。由于旱災的特殊性，在旱災管理中風險管理的重要性更加凸顯出來，比如水文信息的監(jiān)控、日常的防災設(shè)施建設(shè)、減災教育、建設(shè)規(guī)劃等都是減少社會脆弱性的重要手段，是及時反應和解決旱災問題的必要措施。因此我們認為當前災害管理中對于風險概念認識模糊，對于風險的可管理性存在誤區(qū)，是造成應急失靈的重要因素之一。2.風險的社會建構(gòu)可能形成風險扭曲，進而造成政策失靈。風險究竟是客觀的還是由主觀建構(gòu)的，這樣的爭論一直持續(xù)著。風險的社會建構(gòu)主義學說在解釋社會背景、風險產(chǎn)出以及政策供給的關(guān)系上顯然更有說服力。危險源是客觀存在的且沒有任何特定價值取向，這也是風險社會建構(gòu)主義并不否認的基本事實；而人們對風險的感知過程卻受到社會背景因素的影響，這些影響因素包括了政治意愿、利益團體、知識水平、經(jīng)濟情況、社會文化等要素。這些社會因素共同作用于危險源，通過一系列的社會過程影響著人們對風險的感知和風險評估，進而影響風險管理政策的供給。而應急失靈中的風險管理越位、缺位問題都與風險的社會建構(gòu)有關(guān)。圖2風險社會建構(gòu)與風險管理政策關(guān)系圖如圖2所示，危險源即風險客體是客觀存在的，但是它經(jīng)過人們風險感知后會形成風險產(chǎn)出，進而會影響政策供給。而從風險感知的社會建構(gòu)過程來看，危險源受到來自政治、經(jīng)濟、文化、社會、知識等領(lǐng)域的影響，這些因素作用的結(jié)果按理想類型（idealtype）的方法來分，大致可劃為兩種：風險被正確認知，風險扭曲（riskdistortion）。其中，風險扭曲又可分為：風險放大（riskamplification），即風險被社會建構(gòu)后其程度被放大(12)；風險過濾（riskfiltration），即對風險產(chǎn)生錯誤認識，低估其程度以及只感知到部分風險。風險感知的這些不同情況傳導到政策制定領(lǐng)域，分別產(chǎn)生了政策適位與政策越位、政策缺位。正如“政策窗口期”（policywindow）理論(13)也揭示了政策過程與風險感知間的關(guān)系。在應急失靈中，政策越位與政策缺位同時存在。假如政府有其風險偏好，顯然關(guān)乎自身利益的危險源會被關(guān)注，如果過分關(guān)注就會出現(xiàn)風險感知的放大情形。為了應對這類被夸大的風險，必然會投入過多的資源。這種風險管理政策顯然是過當?shù)?。反之，某些未被社會要素所正確認識和認可的風險，特別是與政府自身利益關(guān)系不大的風險，則常常會被予以過濾，由此所產(chǎn)生的風險應對政策必然是不足的。這也從一個角度解釋了為什么應急預案會存在失靈的情況，即應急預案沒有從風險管理的基礎(chǔ)做起，缺乏本地化的風險管理機制，這就造成了各地應急預案“千篇一律”。同時，風險是動態(tài)的而非靜態(tài)的，風險的不斷變化是我們進行風險管理的重要緣起。即隨著時間變化，危險源也在變化，應急預案所設(shè)定的風險應對方式可能在時間維度上已經(jīng)失靈。3.自然災害風險管理中的基層部門能力缺乏與政府間關(guān)系協(xié)調(diào)困境。盡管說我國從制度層面已經(jīng)跨入了整合，該制度體系通過四級響應系統(tǒng)串聯(lián)從而形成了“四委員會－應急辦”(14)的層級結(jié)(15)。具體地說，當前，我國處置自然災害的部門有國家減災委和各級應急管理辦公室（或指揮中心）。其中，“國家減災委”的職能是研究制定國家減災工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作；各級應急管理辦公室則是面對突發(fā)事件采取應急處置措施，以應對自然災害以及事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件。也就是說，在自然災害的管理上，減災階段主要由減災委負責；災害準備（preparedness）、災害反應（response）、災害恢復（recovery）(16)階段則主要由各級應急管理部門負責。表面上看，這兩大組織架構(gòu)和政策體系已經(jīng)使得我國自然災害應急管理趨于完善。但這種結(jié)構(gòu)正是造成自然災害管理應急失靈的組織根源。其一，政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的困境。從縱向上看，各級應急管理組織功能相似，缺乏彈性與分工?！跋路娇瓷戏剑胤娇粗醒搿?，各地政府都會看中央一級機構(gòu)是怎么樣設(shè)定的(17)。在這樣的縱向政治體系中，減災變成了單一的自上而下的被動反應過程，地方政府部門的自然災害風險管理缺乏主動性。同時，這種部門垂直管理關(guān)系也束縛了地方政府部門之間的橫向信息溝通，必須要通過上一級部門的協(xié)調(diào)才能使信息傳達并執(zhí)行。從橫向上看，多部門的風險管理網(wǎng)絡缺乏建設(shè)。災害管理需要政府、非政府組織、私部門的強有力的合作協(xié)調(diào)(18)。自然災害的風險管理更需要各政府部門之間的協(xié)調(diào)并最后能有政策產(chǎn)出，如土地使用、城市規(guī)劃、氣象等部門的協(xié)調(diào)；政府還需要與非政府組織、私部門的合作以有利于減災活動有效率的開展，如災害保險、志愿者行動等。由于縱向關(guān)系缺乏彈性，造成橫向上“政府各部門之間缺少很好的合作，都要靠高一級政府組織才來協(xié)調(diào)，平級就不能協(xié)作”(19)。其二，地方減災委缺失與能力不足，造成減災“預案化”、“非常態(tài)化”。首先，地方“減災委”的缺失。在我國“四委員會－應急辦”的組織體系中，其他委員會和應急辦都有向下輻射的基層機構(gòu)，而國家減災委的地方下設(shè)機構(gòu)設(shè)置才剛剛起步，僅在部分地區(qū)建立了相應的機構(gòu)。目前，地方應急管理辦公室所面臨的是全風險（all-hazards）管理，面對著性質(zhì)各異的風險，地方應急部門扮演的是風險管理者、應急反應者、事后恢復者等角色，相對于地方應急部門的權(quán)力和資源能力，其承擔的任務過重。實質(zhì)上，地方應急辦公室屬于“非常態(tài)”且偏向應急反應的管理機構(gòu)，而風險管理強調(diào)的則是一種“常態(tài)管理”，地方應急辦難以顧及到減災能力建設(shè)的各環(huán)節(jié)。地方減災機構(gòu)的缺失其實就是地方減災功能的缺失。其次，從職能上看，在建立了地方“減災委”的地區(qū)，其實是一個通過多部門協(xié)調(diào)以形成預案為目的的政策制定機構(gòu)，而預案、政策的執(zhí)行則是一個多部門分散執(zhí)行的體系；同時，缺乏相應的監(jiān)督、評估的組織實體。這就造成了地方減災工作忽視執(zhí)行而偏向“預案化”的傾向。4.減災政策難以執(zhí)行的地方政治意愿與經(jīng)濟因素。政府部門的減災可以運用包括保險、土地規(guī)制、風險評估等多種手段來防止“應急失靈”，而這些政策工具卻沒有被廣泛使用。減災本是“功在當代，利在千秋”的好政策，而地方政府之所以會出現(xiàn)漠視減災重要性的傾向，是由于它們知道當災害發(fā)生后中央政府會幫助其脫離困境。這就需要分析地方官員的政治意愿和經(jīng)濟發(fā)展因素。盡管減災是有長遠利益的事情，但其益處并非立即體現(xiàn)出來。由于當前我國的地方政府考核機制是注重短期效益的，地方官員尋求的是短期回報，因此究竟能有多少政治意愿來驅(qū)使他們注重減災政策的執(zhí)行是存在疑問的。在注重經(jīng)濟增長的發(fā)展模式下，地方政府財政以經(jīng)濟建設(shè)為主導，對于缺乏短期利益回報的減災工作是缺乏經(jīng)濟動因的。在災害和可持續(xù)發(fā)展的復雜關(guān)系的研究領(lǐng)域，丹尼斯·美爾蒂（DenisMileti）和他的團隊做出了重大貢獻，他們認為發(fā)展可能導致災害，災害阻滯發(fā)展，更好的發(fā)展措施可以防止災害。如果在注重經(jīng)濟增長的模式下，忽視對于自然的保護和對土地使用的規(guī)制，反而加重了本地區(qū)的社會脆弱性，造成災害影響更加嚴重(20)。此外，減災措施的建設(shè)成本問題也是地方政府減災措施缺失的重要原因，正如中西部地區(qū)是自然災害高發(fā)區(qū)，而這些地區(qū)的地方政府財政水平有限一樣，建設(shè)規(guī)模較大的減災設(shè)施需要巨大資金，這超出了地方財政能力，而中央政府的財政又不可能深入到地方小型的減災項目中去。減災設(shè)施建設(shè)成本是地方政府對于減災望而卻步的重要經(jīng)濟因素。四、以矯正“應急失靈”為推進應急管理體系升級的切入口近年來，關(guān)于我國應急管理體系升級的呼聲越來越多。我們認為，矯正自然災害管理領(lǐng)域中的應急失靈是該體系升級的必然過程。也就是說，要從根本上推動該體系更新?lián)Q代，就應以矯正應急失靈為切入點，補強風險管理，理順政府間關(guān)系，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。1.推進以主動的風險管理為核心的應急管理升級策略。首先，政府部門必須樹立風險“可管理”的意識。災害的發(fā)生不僅是由于外力的影響，還有發(fā)展過程中所產(chǎn)生的社會脆弱性的作用，正是在二者的共同作用下才形成風險并轉(zhuǎn)化為災害的。風險的可管理性就體現(xiàn)在風險管理對于社會脆弱性的干預上，即通過一系列的管理行為來推動文化、經(jīng)濟發(fā)展、行政體系等方面的改善，就可以減少社會脆弱性。因此，減少社會脆弱性是風險管理的主要目標。其次，注重風險管理機制建設(shè)中的科學性、動態(tài)性、本地性（localized）、群體性、多元性特點。風險分析是風險管理的重要工作，它必須建立在一系列的科學測量的基礎(chǔ)之上。在風險管理中，也要注重社會背景因素對于社會各類群體社會脆弱性的影響，尤其要與當時當?shù)厣鐣?、政治、?jīng)濟系統(tǒng)的動態(tài)運行相結(jié)合。風險管理也是一個共同治理的過程，政府部門、非政府部門、私部門等都應該被納入到風險管理的管理主體中來。為了達成政府政策適位，多元治理是一種解決由于風險感知形成的政策失靈的良好路徑。其三，構(gòu)建以社會脆弱性評估為基礎(chǔ)的災害風險管理。脆弱性概念是處在風險管理和危險源之間的一個中層概念，社會脆弱性的大小直接影響著災害的發(fā)生和損失程度。脆弱性概念也能滿足災害風險管理中的科學性、動態(tài)性、本地性、群體性、多元性的要求，因為脆弱性分析是自然科學與社會科學相結(jié)合，并充分考慮災害的社會屬性與自然屬性相交叉的特點。應當承認，自從農(nóng)村推行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制，特別是實施“中央管大江大河、地方管支流水網(wǎng)”的分治方針以后，多年來大型水利發(fā)展較快，但中小水利大多失修，增大了面臨干旱洪澇災情時的社會脆弱性，從而導致近年來干旱洪澇災害日益頻繁和嚴重。值得慶幸的是，2011年中央一號文件專門部署加強全國水利工作，就是旨在減小這種脆弱性，以達到防災減災之目的。2.調(diào)整災害管理中的政府間關(guān)系。從縱向關(guān)系調(diào)整上看，改進當前自上而下的應急反應體系，在各級政府之間重新配置資源與責任。在自上而下的體系中，對于災害的反應是被動的，而且沒有相應的組織來執(zhí)行、監(jiān)督相關(guān)減災措施的實施。地方政府應該成為應急管理的主體，將減災資源向下轉(zhuǎn)移，提升地方的抗災能力，同時也承擔相應的責任。這樣做，不但提升了地方能力，也增強了其工作主動性?；鶎诱闹饕ぷ魇侵贫ㄏ鄳A案并做好災害準備與反應，推動“社區(qū)減災”工作的開展，協(xié)調(diào)政府與其他組織之間在減災上的合作；省級政府應該對于本區(qū)內(nèi)的減災工作負有主要責任，它除了行使基層政府的功能外，還要負責指導基層減災工作并協(xié)調(diào)基層與中央政府間的關(guān)系；中央政府則專注于負責制定全國范圍內(nèi)的重大項目、跨區(qū)域性的減災工作，并負責指導地方政府減災工作。從橫向關(guān)系改進上看，主要是加強協(xié)調(diào)同級政府之間、政府不同部門之間、政府與其他社會組織之間的關(guān)系。在減災中，地方各級政府之間需要在跨區(qū)域減災設(shè)施建設(shè)與災害信息的溝通方面搭建協(xié)調(diào)機制，而在同級政府的不同部門之間同樣需要這樣的溝通協(xié)調(diào)機制。各級減災委應該成為協(xié)調(diào)平臺，在縱向體系中搭建橫向的溝通網(wǎng)絡，從而達到信息共享、資源互補，優(yōu)化各部門、各級政府的減災政策，并形成政策合力。政府還需要成為減災治理網(wǎng)絡的推動者，充分發(fā)揮市場機制、社會機制的優(yōu)勢，通過各種政策工具如災害保險、NGO參與等來共同推進減災工作向高效率、社會化的方向發(fā)展。3.改進危機行政問責制。政治意愿作為影響減災政策執(zhí)行的重要影響因素，應該通過行政手段加以解決。從風險、突發(fā)事件、危機三者的關(guān)系來看，問責的重點應當是風險管理中的“行政不作為”或“行政失當”。如果問責的重點轉(zhuǎn)向風險管理，首先就要明確誰是風險的制造者。不可否認的是，任何風險的制造過程中都有人的因素，但風險制造的主體主要是社會結(jié)構(gòu)、制度、政策和價值等層面的因素，而非某個個體。因此，如果將問責的重點轉(zhuǎn)向風險管理，那么就應當主要問結(jié)構(gòu)之責、制度之責、政策之責、價值之責，而非個體之責。同樣地，從社會脆弱性視角也可以得出類似的結(jié)論，即表面上看災害發(fā)生所造成的損失是由不安全的狀況（unsafeconditions）（如不合理的城市布局、建筑缺乏保護、經(jīng)濟落后、缺乏有效的應急準備與減災措施等）和危險源共同引起的，而造成不安全狀況的深層次原因卻在于受災群體在權(quán)利、資源方面的可得性差，這又是由政治和經(jīng)濟系統(tǒng)所造成的(21)。那么，減災政策的制定過程以及各部門對于減災政策的執(zhí)行狀況和效果，應當成為問責的重點。4.改進經(jīng)濟發(fā)展方式，妥善處理社會脆弱性與經(jīng)濟發(fā)展間的關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念目前已經(jīng)被普遍接受和廣泛運用，災害研究者們借助“可持續(xù)性”將救助與發(fā)展聯(lián)系在一起，共同用以輔助減災工作。丹尼斯·美爾蒂認為文化（價值、態(tài)度、行為）的改變對于可持續(xù)發(fā)展與減災是十分必要的。沿著這條路徑，他重新思考了全球與本地社會的關(guān)系、危險源與災害的關(guān)系，反對短視行為，關(guān)注社會力量在災害發(fā)生中的作用，提倡可持續(xù)發(fā)展的基本原則(22)。注重減災的“過程性”即注重日常的行為活動，是這種減災范式的重要特點。在貫徹科學發(fā)展理念的當今中國，追求人與人關(guān)系的和諧，追求人與自然關(guān)系的和諧。那么，各地在實施經(jīng)濟發(fā)展的過程中就應當不斷地與減災相結(jié)合，不能讓災害阻滯經(jīng)濟發(fā)展；不能讓經(jīng)濟增長帶來的城市建設(shè)造成災害的損失加?。徊荒茏尣糠稚鐣鮿萑后w長期停留在權(quán)利、資源可得性差的境地；更不能讓災害造成部分群眾生活困難或更多地暴露于災害風險中。也就是說，應當強調(diào)科學發(fā)展，強調(diào)非社會脆弱性發(fā)展（invulnerabilitydevelopment），注重社會公平，實現(xiàn)共建共享，促進社會和諧。在此背景下，政府必須樹立風險管理意識，在一個開放和富有彈性的思維模式下，全方位地認識各種風險可能的來源和后果，強調(diào)整體關(guān)聯(lián)性，不執(zhí)迷于專業(yè)性，全面提升自身的風險管理能力與責任意識，從而在風險社會的圖景中找準位置，采取合理的措施，消減風險及其后果。本文為國家社會科學基金重大招標項目課題“建立健全社會預警機制和應急管理體系研究”（項目批準號為06&ZD025，課題主持人童星）的階段性成果注釋：①網(wǎng)易新聞：《新聞專題——關(guān)注西南五省市大干旱》，/special/00014868/drought2010.html2010-5-22.②DonaldA.Wilhite.PreparingForDrought:Aguidebookfordevelopingcountries.Collingdale,PA:DIANEPublishing,1994,p8.③M.H.Glantz,R.W.Katz.WhenIsaDroughtaDrought?Nature,1977(267):192-193.④DonaldA.Wilhite,MichaelJ.Hayes,CodyKnutson,andKellyHelmSmith.PlanningForDrought:MovingFromCrisistoRiskManagement.JournaloftheAmericanWaterResourcesAssociation,2000(4).⑤RichardTerrySylves.Disasterpolicyandpolitics:emergencymanagementandhomelandsecurity.Washington,DC:CQPress,2008,P4.⑥D(zhuǎn)avidAlexander.ConfrontingCatastrophe.NewYork:Oxforduniversitypress,2000,pp7-10.⑦CarolA.Heimer.SocialStructure,Psychology,andtheEstimationofRisk.AnnualReviewsofsociology,1988(14):491-519.⑧KathleenJ.Tierney.TowardaCriticalSociologyofRisk.SociologyForum,1999(2);Short,J.F.Jr.Thesocialfabricatrisk:Towardthesocialtransfomationofriskanalysis.Americansociologyreview,1984(49):711-725.⑨SiambabalaBernardManyena.Theconceptofresiliencerevisited,Disasters,2006(4):433-450.⑩BenWisher,PiersBlaikie,TerryCannon,andIanDanvis.Atrisk:Naturehazards,people'svulnerabilityanddisasters.London:Routledge,2004,P11.(11)DavidA.McEntire認為“社會脆弱性”是一個災害研究的新范式，而關(guān)于這一點也存在著爭議，有人認為這個詞只是一種新的表達形式，以前很多人已經(jīng)研究過或是在實踐中已經(jīng)有過。具體參見：DavidA.McEntire.AComparisionofDisasterParadigms:ThesearchforaHolisticPolicyGuide.PublicAd