我國教育財政體制改革的成效和問題（1978~）

1978年以來，我國進入改革開放的新時期。在經(jīng)濟體制、教育體制和財政體制改革的推動下，教育財政體制也進行了重大改革和持續(xù)調(diào)整。教育財政體制改革，是為提升教育資源的充足性、公平和效率而進行的政策法規(guī)建設(shè)、調(diào)整及實施活動。教育財政體制既受制于教育體制，又受制于財政體制，其構(gòu)架的主要部分為教育投入體制、政府間教育支出分擔(dān)體制、教育撥款體制和學(xué)校財務(wù)管理體制。40年來，教育投入體制經(jīng)歷了一個擴展投入渠道、政府作用下降再回升的進程；各級政府教育財政分擔(dān)體制經(jīng)歷了一個中央和省級政府責(zé)任下推然后再上移的進程；教育撥款體制經(jīng)歷了一個不規(guī)范、不透明到逐漸規(guī)范透明的進程；學(xué)校財務(wù)管理體制經(jīng)歷了一個從擴大自主權(quán)到加強財務(wù)約束的進程。限于篇幅，本文著重討論教育投入體制和各級政府教育財政分擔(dān)體制的改革。一教育投入體制改革1978年以來的教育投入體制改革，可以以2005年為界劃分為兩個時期：（1）市場力量增強的時期，以擴展投入渠道、解決經(jīng)費短缺為主要目標(biāo)；（2）政府力量增強的時期，完善投入渠道，解決短缺與提高公平雙重目標(biāo)并重。2005年之前，在教育總投入中，學(xué)雜費等非政府教育投入比例持續(xù)提高，政府教育投入比例不斷降低，2005年下降到了61.3%的最低點；2005年后，政府投入比例迅速提高，非政府教育投入比例快速下降，2010年政府投入比例達到75%，2012年后逐漸穩(wěn)定在80%以上[1]。（一）市場力量增強時期改革開放初，政府財政緊張，無力大幅度增加教育經(jīng)費，各級各類學(xué)校經(jīng)費極度短缺。從20世紀(jì)80年代初期開始，各級政府出臺了一系列教育財政改革舉措，首要目標(biāo)是擴展政府投入，開辟新的籌資渠道，增加教育經(jīng)費。改革的內(nèi)容包括開征教育費附加、擴展學(xué)雜費收入，開展教育集資（2000年農(nóng)村稅費改革后，取消了對農(nóng)民的教育集資），激勵教育捐贈，支持學(xué)校創(chuàng)收。為普及九年義務(wù)教育和擴大高校招生規(guī)模，政府還默許甚至鼓勵學(xué)校通過債務(wù)籌資建設(shè)校舍，改善辦學(xué)條件，債務(wù)資金成為教育經(jīng)費的又一來源。1980年，鄧小平對政府教育經(jīng)費投入比例偏低提出了批評：“經(jīng)濟發(fā)展和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生發(fā)展的比例失調(diào)，教科文衛(wèi)的費用太少，不成比例。”[2]1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長”，乃第一次在中央文件中提出了政府教育經(jīng)費“兩個增長”指標(biāo)。1986年頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定：“國家用于義務(wù)教育的財政撥款的增長比例，應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長”，以法律的形式強化了政府的教育投入責(zé)任。1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1996年頒布的《教育法》，除了重申前述“兩個增長”外，還增加了“切實保證教師工資和生均公用經(jīng)費逐年有所增長”，形成了財政性教育經(jīng)費“四個增長”的規(guī)定。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》吸收了學(xué)者的研究成果，提出了兩個更為重要的目標(biāo)：教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)逐步提高，2000年達到4%；各級財政支出總額中教育經(jīng)費所占比例應(yīng)逐步提高，“八五”期間全國平均達到15%。（二）政府力量增強時期2000年后，經(jīng)濟快速發(fā)展，財政收入高速增長，為增加政府教育投入、減輕家庭教育負擔(dān)提供了可能。在這一背景下，教育投入體制改革在兩方面展開：一方面通過實行免費義務(wù)教育，完善學(xué)生資助制度，減輕家庭教育負擔(dān)，提高教育財政公平；另一方面，通過大幅度增加政府教育投入，強制實現(xiàn)4%的目標(biāo)，提升教育財政充足性。1.實行免費義務(wù)教育2003年，國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提出：“到2007年，爭取全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生都能享受到‘兩免一補’，努力做到不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)。”到2007年，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除了學(xué)雜費和書本費，實現(xiàn)了農(nóng)村的免費義務(wù)教育。2008年秋季學(xué)期開始，全部免除城市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校學(xué)生學(xué)雜費，城市也開始實施免費義務(wù)教育。2.完善非義務(wù)教育學(xué)生資助制度隨著高校學(xué)費制度的建立特別是擴招后學(xué)費的大幅度提高，為幫助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)，中央政府完善了高校學(xué)生資助制度。2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》，大幅度擴大國家助學(xué)金的資助覆蓋面，形成了比較完善的高校學(xué)生資助體系。此后，《中等職業(yè)學(xué)校國家助學(xué)金管理辦法》和《中等職業(yè)學(xué)校免學(xué)費補助資金管理辦法》等文件出臺，建立和完善了中等職業(yè)教育學(xué)生資助制度，分類推進中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費，大大減輕了中職學(xué)生家庭的教育負擔(dān)。2010年，教育部和財政部發(fā)布《普通高中國家助學(xué)金管理暫行辦法》，為占全國普通高中在校生總數(shù)20%的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生提供國家助學(xué)金。2011年，財政部、教育部發(fā)布《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》，要求各地從2011年秋季開始建立學(xué)前教育資助制度。這樣，形成了較為完善的從學(xué)前到大學(xué)的學(xué)生資助體系。2017年，全國各級各類學(xué)生資助金額達1882.1億元（不包括義務(wù)教育免除學(xué)雜費和免費教科書、營養(yǎng)膳食補助），其中各級財政投入1210.6億元，占64%[3]。3.大幅度增加政府教育投入2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》明確提出：“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012年達到4%?！睘榱藢崿F(xiàn)2012年財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標(biāo)，國務(wù)院2011年印發(fā)了《關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》，提出了6項增加政府教育投入的措施：（1）年初安排公共財政支出預(yù)算時，保證財政教育支出增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。（2）提高財政教育支出占公共財政支出的比重。（3）提高預(yù)算內(nèi)基建投資用于教育的比重。（4）統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人教育費附加制度，將原來不繳納教育費附加的外資企業(yè)和個人，納入繳納范圍，擴大教育費附加的征收面。（5）全面開征地方教育附加費。（6）從土地出讓收益中按比例計提教育資金。為保證4%目標(biāo)的實現(xiàn)，財政部對各省份下達教育支出占財政支出比例指標(biāo)，印發(fā)《關(guān)于加強對各地2011～2012年財政教育投入狀況分析評價的通知》，從財政教育支出增幅、財政教育支出比例、教育附加征收率和土地出讓收益教育資金計提率四個方面對各地教育投入進行督促和評價。2012年，財政部、國家發(fā)改委、教育部聯(lián)合成立了4%辦公室，開展月度監(jiān)測和分析評價，督促和指導(dǎo)各地落實國務(wù)院出臺的一系列增加財政教育投入的重大政策措施，全力實現(xiàn)4%的目標(biāo)?！耙匀藶楸尽钡膱?zhí)政理念，財政收入高速增長提供的可能，強大行政壓力和有效投入措施提供的動力，促成全國財政性教育經(jīng)費從2005年的5161億元猛增到2012年的22236億元，占GDP的比例從2.82%提高到4.28%。2012年第一次達到了中共中央和國務(wù)院在1993年提出的財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標(biāo)。此后，盡管年度之間有所波動，財政性教育經(jīng)費占GDP的比例一直保持在4.1%以上。（三）教育投入體制改革的主要成效1.形成較為合理的投入體制，教育財政充足性有較大提高改革開放前，我國教育財政體制是城鄉(xiāng)二元體制?？h以下農(nóng)村學(xué)校主要由農(nóng)民集體（合作）舉辦和負擔(dān)經(jīng)費，農(nóng)民家庭還另外負擔(dān)子女的小額學(xué)雜費。城鎮(zhèn)學(xué)校由政府和國有企事業(yè)單位舉辦，主要由財政負擔(dān)經(jīng)費，居民家庭也負擔(dān)子女的小額學(xué)雜費。中等職業(yè)和高等教育全部由政府或國有企業(yè)舉辦，由財政負擔(dān)，學(xué)生不用繳納學(xué)雜費，還可獲得助學(xué)金。由于政府財力薄弱，教育投入水平低，各級各類學(xué)校經(jīng)費普遍短缺，高等教育和有質(zhì)量的基礎(chǔ)教育機會嚴(yán)重不足。1978年全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為76.2億元，普通小學(xué)、中學(xué)的生均事業(yè)費分別只有17元和40元，高等教育毛入學(xué)率只有1.6%[4]。改變教育經(jīng)費短缺狀況，提高教育經(jīng)費的充足水平，是教育財政改革的出發(fā)點，也是教育財政體制改善的標(biāo)志之一。2005年前，通過建立和完善學(xué)雜費制度、多主體辦學(xué)制度、教育費附加制度和財政性教育經(jīng)費“四個增長”“兩個比例提高”制度，形成了比較合理的政府、社會和家庭共同分擔(dān)的多渠道教育投入體制。多渠道教育投入體制的形成，特別是學(xué)雜費制度和教育費附加制度、教育集資制度，在改革開放早期，為教育發(fā)展提供了更多的經(jīng)費，彌補了政府教育經(jīng)費增長緩慢的不利影響。2005年后，隨著免費義務(wù)教育制度和學(xué)生資助制度的全面建立，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》規(guī)定2012年實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占4%的目標(biāo)，于是財政性教育投入急劇增加，2012年達到22236億元，占GDP的4.28%。2012年后，各級教育生均經(jīng)費持續(xù)提高，按不變價格計算，2016年，全國公共財政教育經(jīng)費總額、小學(xué)和中學(xué)生均事業(yè)費分別達到1978年的58倍、105倍和64倍，教育經(jīng)費從全面短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Τ湓?，各級各類學(xué)校辦學(xué)條件有了很大改善。盡管各級教育經(jīng)費的持續(xù)增長很大程度上是我國經(jīng)濟增長、財政收支持續(xù)高速擴張的結(jié)果，但多渠道教育籌資體制的形成、各級政府教育經(jīng)費分擔(dān)體制的改革也產(chǎn)生了積極的作用。還應(yīng)指出的是，各級教育生均經(jīng)費的持續(xù)提高，是在義務(wù)教育普及、高等教育迅速大眾化的教育大發(fā)展過程中實現(xiàn)的，為以后教育的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。2.形成了較為完善的學(xué)生資助體系在教育市場力量增強的時期，由于教育經(jīng)費緊張、政府資助資金削減和學(xué)校主導(dǎo)資助實施，學(xué)生資助體系漸成破碎狀態(tài)。1998年，全國學(xué)生資助總經(jīng)費只有41.5億元，普通中學(xué)和小學(xué)生均資助資金分別只有4.1元和0.7元，除了高校有少部分學(xué)生能獲得少量資助，基礎(chǔ)教育學(xué)生的資助微乎其微。從1999年建立高校學(xué)生國家助學(xué)貸款制度開始，到2011年提出建立學(xué)前教育資助制度，經(jīng)過十幾年的努力，目前已經(jīng)形成從學(xué)前教育到高等教育全覆蓋、主要由政府財政負擔(dān)經(jīng)費的學(xué)生資助體系。2017年，全國累計資助學(xué)前教育、義務(wù)教育、中職學(xué)校、普通高中和普通高校學(xué)生9590.4萬人次，資助金額達到1882.1億元，其中財政資金1210.6億元。普通中學(xué)和小學(xué)生均資助額分別達到568元和339元。學(xué)生資助體系為家庭經(jīng)濟困難學(xué)生提供了大量助學(xué)資金，使相當(dāng)一部分學(xué)生擺脫了無力負擔(dān)教育成本而失學(xué)的處境，促進了教育機會公平[5]。二政府間教育支出分擔(dān)體制改革我國是一個有五級政府的中央集權(quán)國家，長期實行分級辦學(xué)分級管理、誰辦學(xué)誰負擔(dān)的教育行政和財政制度。改革開放后，打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，各級政府的支出責(zé)任逐漸明確，教育支出責(zé)任劃分也發(fā)生了變化。各級政府間教育經(jīng)費分擔(dān)體制的改革，大致以2000年為界，經(jīng)歷了一個支出責(zé)任先下推后上移的過程。（一）教育支出分擔(dān)體制的建立1980年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，以及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，都將辦好基礎(chǔ)教育的責(zé)任下放給了地方。1986年頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定中央和各級地方政府都承擔(dān)義務(wù)教育支出責(zé)任；但在1992年制定的《義務(wù)教育法》實施細則中，中央政府卻把自己的法定責(zé)任解除了：“地方各級人民政府設(shè)置的實施義務(wù)教育學(xué)校的事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由地方各級人民政府負責(zé)籌措?！睋?jù)國家教育發(fā)展研究中心對全國7省份26個縣的抽樣調(diào)查，1998年樣本縣義務(wù)教育經(jīng)費總支出中，縣以上各級財政教育補助專款約占12.0%，縣財政負擔(dān)約9.8%，其余78.2%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民負擔(dān)[6]。教育支出責(zé)任的過度下移，造成了教育財政的嚴(yán)重不公平和不充足問題。不公平出現(xiàn)在兩個方面，一是縱向不公平，分稅制改革后財力充裕的高層政府不承擔(dān)教育支出責(zé)任，財力極為困難的縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)教育支出主要責(zé)任；二是橫向不公平，經(jīng)濟發(fā)展和財力不平衡導(dǎo)致的各省份間、省內(nèi)區(qū)縣間，區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間教育經(jīng)費差距越來越大。為義務(wù)教育提供的財政資金遠遠無法滿足基本需求。出現(xiàn)了義務(wù)教育學(xué)校大面積拖欠教師工資，大量聘請代課教師，收取過高的學(xué)雜費，家庭教育負擔(dān)沉重，學(xué)生輟學(xué)流失嚴(yán)重的現(xiàn)象[7]。義務(wù)教育經(jīng)費短缺和地區(qū)差距過大，對中央和地方高層政府施加了加大教育支出責(zé)任的壓力，1994年分稅制改革和經(jīng)濟的快速發(fā)展使中央和地方高層政府財力大增，具備了承擔(dān)更大教育財政責(zé)任的能力。在這一背景下，政府教育支出責(zé)任開始上移。1995年至2005年，中央政府實施了三期“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，開啟義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)責(zé)任上移改革。中央政府2000年開始在全國推進農(nóng)村稅費改革，其中的重要內(nèi)容是取消農(nóng)村教育費附加和教育集資。為了不因稅費改革減少基層政府財力，中央和省級政府實施了農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，推動中央和省級政府開始建立規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。2001年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出基礎(chǔ)教育“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。從2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣。2005年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，決定從2006年開始，在農(nóng)村實施免費義務(wù)教育，所需經(jīng)費由中央和地方政府分項目按比例分擔(dān)，建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制。2006年修訂的《義務(wù)教育法》，將義務(wù)教育財政體制規(guī)定為“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責(zé)統(tǒng)籌落實的體制”。義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)體制的建立和完善，提高了中央和省級政府負擔(dān)的比例，縮小了地區(qū)間義務(wù)教育經(jīng)費的差距。2016年，國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，將義務(wù)教育和高等教育確定為中央和地方的共同責(zé)任事權(quán)和支出責(zé)任。2018年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，把中職和普通高中免學(xué)費和資助經(jīng)費納入中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任的事項。經(jīng)過上述一系列的改革，形成了高等教育經(jīng)費由中央、省和市三級政府共同負擔(dān)，以省為主；基礎(chǔ)教育由中央、省、市和縣（區(qū)）四級政府共同負擔(dān)，以縣（區(qū)）為主的分擔(dān)體制。2017年，中央政府一般公共預(yù)算教育支出4459.2億元，其中對地方轉(zhuǎn)移支付2910.8億元，中央政府占全國一般公共預(yù)算教育支出29919.78億元的15%。（二）教育支出分擔(dān)體制改革的成效教育支出分擔(dān)體制改革的主要成效是，縮小了地區(qū)和城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費的差距。在市場力量增強時期，地區(qū)和城鄉(xiāng)間教育財政公平狀況是惡化的。1988年全國各省份小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費的差異系數(shù)為0.64，上海小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費是河南的6.1倍；1998年，全國各省份小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費的差異系數(shù)為0.71，上海小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費是河南的9.7倍。這一時期不僅各省份之間教育經(jīng)費差距擴大，各省份內(nèi)部區(qū)縣之間、學(xué)校之間和群體之間教育經(jīng)費差距也急劇擴大[8]。2000年后，隨著政府教育投入的增加和高層政府經(jīng)費分擔(dān)責(zé)任的增大，特別是2005年后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的建立、學(xué)生資助體系的完善，中央和省級政府教育轉(zhuǎn)移支付的增加，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的教育經(jīng)費差距在縮小。2017年全國各省份小學(xué)生均公共預(yù)算事業(yè)費的差異系數(shù)為0.42，上海小學(xué)生均公共預(yù)算事業(yè)費是河南的3.6倍，差距比1998年小得多。1998年，農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費是城鄉(xiāng)平均數(shù)的0.83倍，2016年上升到了0.97倍，城鄉(xiāng)差距顯著縮小。多項研究結(jié)論也表明，2005年后，無論是全國層面還是省內(nèi)層面，地區(qū)和城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費差距明顯縮小[9]。三教育財政體制存在的問題40年的教育財政體制改革，取得了顯著的成效，也存在明顯的不足，需要繼續(xù)改革與完善。（一）部分教育財政改革措施不能得到認真執(zhí)行教育財政體制改革進程中，一些重要的改革措施，甚至法律法規(guī)，在行政執(zhí)行部門不能得到很好的執(zhí)行。如中共中央和國務(wù)院文件及《義務(wù)教育法》《教育法》規(guī)定的各級政府財政性教育經(jīng)費“四個增長”和“兩個比例提高”，很多年份都沒有執(zhí)行。1993年提出財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例在2000年達到4%的目標(biāo)，到2012年才實現(xiàn)。1997年，當(dāng)時的國務(wù)院總理提出“從1998年起中央本級財政教育經(jīng)費支出比例連續(xù)三年每年提高一個百分點”，但執(zhí)行機構(gòu)修改為“中央財政教育經(jīng)費連續(xù)三年每年增加一個百分點，每年按照上年中央財政支出一個百分點計算”[10]。把中央本級財政教育經(jīng)費支出比例每年提高一個百分點，修改成教育經(jīng)費總量按上年實際支出增加一個百分點，結(jié)果中央本級財政支出中教育經(jīng)費支出所占的比例不僅沒有提高，反而下降了。中央政府從2001年開始提出義務(wù)教育經(jīng)費省級統(tǒng)籌，2006年《義務(wù)教育法》將其上升為法律規(guī)定，但直到如今省級統(tǒng)籌還沒有實質(zhì)進展?！读x務(wù)教育法》規(guī)定，非戶籍義務(wù)教育兒童享受與戶籍兒童同等的教育權(quán)利，但有些大城市設(shè)立“五證”“六證”等諸多門檻，使法律規(guī)定形同虛設(shè)。（二）教育撥款體制還不完善，教育經(jīng)費配置還不公平政府教育撥款體制包括上級政府對下級教育轉(zhuǎn)移支付資金的分配，財政教育經(jīng)費向?qū)W校的分配，以及財政教育經(jīng)費對學(xué)生的分配。公平合理的教育撥款體制，應(yīng)該科學(xué)、公開、透明，應(yīng)該有助于提高教育財政公平、充足性和效率。雖然經(jīng)過多年的改革，但現(xiàn)行的政府教育撥款體制還存在嚴(yán)重的缺陷。上級政府教育財政轉(zhuǎn)移支付資金分配不透明不公開不公平。直到幾年前，中央政府對各省份上千億元的教育轉(zhuǎn)移支付資金分配，都不公開透明。轉(zhuǎn)移支付資金如何分配、各個地區(qū)分配到了多少，財政部沒有給出說明和數(shù)據(jù)，公眾甚至研究人員都無法知曉，更談不上對這些資金使用效果的評價和問責(zé)。2016年以后，中央對地方的教育轉(zhuǎn)移支付才逐漸規(guī)范化，制定和公開了部分項目資金的分配公式，公開了城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費補助等項目的分配結(jié)果，但有些項目、有些年份還沒有公開。省級教育轉(zhuǎn)移支付資金的分配，公開透明度遠低于中央政府，直到目前，大多數(shù)省份沒有公開各項資金的分配辦法或公式，也很少公開分配結(jié)果。從公開的分配結(jié)果看，有些項目資金分配很不合理。如對“支持地方高校改革發(fā)展資金”的分配中，有些地方財力十分雄厚的地區(qū)也分配到了支持資金，這是十分不必要、不合理的。對學(xué)校教育經(jīng)費的分配不公開不透明不公平。進入21世紀(jì)后，政府對學(xué)校的撥款從“綜合定額加專項補助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎局С鲱A(yù)算撥款加項目支出預(yù)算撥款”。多年來，對學(xué)校的撥款存在基本支出偏低、項目支出偏大、項目撥款沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)、分配的過程和結(jié)果不公開透明、學(xué)校之間差異很大等問題，高等學(xué)校尤其突出。近年來隨著項目經(jīng)費的增多，基礎(chǔ)教育項目經(jīng)費分配不公平問題也日益嚴(yán)重。政府教育經(jīng)費在學(xué)生群體間的分配不公平。政府教育經(jīng)費在學(xué)生群體間的分配，有間接分配和直接分配兩種方式。間接分配是對學(xué)校的分配，學(xué)校將分配到的政府教育經(jīng)費用于學(xué)生的教育教學(xué)。直接分配是將政府教育經(jīng)費分配到學(xué)生或家長手中。絕大部分政府教育經(jīng)費是間接分配的，只有學(xué)生資助資金等小部分經(jīng)費屬于直接分配?，F(xiàn)行政府對學(xué)生分配教育經(jīng)費的不公平主要表現(xiàn)為兩個方面，一是在對學(xué)校的分配中，一般只有公辦學(xué)校能獲得政府的教育經(jīng)費，民辦學(xué)校很少能分配到政府教育經(jīng)費，在民辦學(xué)校就讀的學(xué)生難以享受政府教育經(jīng)費；二是對學(xué)生的直接分配中，民辦學(xué)校的學(xué)生也不能與公辦學(xué)校的學(xué)生一樣得到同等對待。如在國家助學(xué)金、國家助學(xué)貸款的分配中，民辦學(xué)校學(xué)生的機會就低于公辦學(xué)校。特別是一些家境困難的流動兒童，難以進入城市公辦學(xué)校，只能在民辦學(xué)校甚至在沒有注冊的所謂黑校、黑園就學(xué)，最需要得到政府的經(jīng)費資助，實際上卻很難沐浴到公共教育經(jīng)費的陽光。流動兒童教育財政保障機制的缺失，亟須引起重視。在市場經(jīng)濟中，在公辦學(xué)校體系外存在民辦學(xué)校、課外教育機構(gòu)、國外留學(xué)等市場化教育供給主體的條件下，提高群體間教育資源和教育機會公平更加困難。有研究者擔(dān)憂，在一些大城市，高收費民辦學(xué)校吸引了優(yōu)質(zhì)的教師和生源，教學(xué)質(zhì)量遠高于一般公辦學(xué)校，基礎(chǔ)教育質(zhì)量出現(xiàn)了低水平公辦學(xué)校與高水平民辦學(xué)校兩極分化的“拉丁化”苗頭[11]。在課外教育領(lǐng)域，社會經(jīng)濟條件好的家庭投入更高，擴大了其子女在學(xué)校體系內(nèi)本來就具有的巨大優(yōu)勢[12]。有支付能力的家庭，越來越多地將子女送到國外接受高等教育甚至中小學(xué)教育，2017年出國留學(xué)人數(shù)達到60.84萬[13]。在有學(xué)者稱之為教育財政3.0時代[14]的多主體、多樣化和局部市場化教育供給時代，公辦學(xué)校系統(tǒng)資源配置不公平問題還沒有解決，教育財政體制又面臨著多重教育市場對公平的更大沖擊。（三）政府間教育財政責(zé)任劃分還不合理，地區(qū)間教育經(jīng)費差距仍較大盡管2000年后中央加大了基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付力度，承擔(dān)了更大的支出責(zé)任，但省級政府教育支出責(zé)任并沒有顯著增大，《義務(wù)教育法》確定的“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責(zé)統(tǒng)籌落實的體制”還沒有真正建立