貴州省地方生態(tài)立法的現(xiàn)狀、問題與對策研究以貴州省地方人大立法為視角

生態(tài)安全的目標(biāo)是要守住“生態(tài)紅線”，即守住生態(tài)環(huán)境安全底線，緩解資源約束趨緊壓力，遏制環(huán)境污染加劇趨勢，恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)，而達(dá)成這一目標(biāo)則需通過頂層設(shè)計來對生態(tài)安全進(jìn)行立法。近年來，貴州堅守“生態(tài)立省”和“兩條底線”，在生態(tài)立法方面，取得了較大成就。一貴州省地方生態(tài)立法現(xiàn)狀分析（一）立法數(shù)量較國家立法呈現(xiàn)超前態(tài)勢為維護(hù)貴州地方生態(tài)安全，貴州先后制定了大量地方性法規(guī)，主要有《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》等。截至2015年，貴州共制定涉及生態(tài)安全保護(hù)的省級地方性法規(guī)56件，約占地方性法規(guī)總數(shù)的20%，其中現(xiàn)行有效的36件。另據(jù)統(tǒng)計，僅在2005～2015年間，貴州省人大就先后制定了24件涉及生態(tài)安全保護(hù)的地方性法規(guī)（見表1）。與全國相比，出于地理環(huán)境、歷史發(fā)展等原因，貴州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展相對滯后，但在生態(tài)安全保護(hù)方面，卻開了全國生態(tài)文明的先河。在國家沒有生態(tài)文明建設(shè)大法，各省、自治區(qū)、直轄市也沒有制定相關(guān)法規(guī)，沒有可參照的藍(lán)本和可借鑒經(jīng)驗的情況下，2009年貴州通過了《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，該條例具有首創(chuàng)性、系統(tǒng)性、實踐性和前瞻性，成為我國首部生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)。表12005～2015年間貴州省人大常委會生態(tài)安全立法統(tǒng)計（二）立法方式注重立、改、廢并舉貴州省不僅在國家立法基礎(chǔ)上制定了生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)，還不斷修訂原有的地方性法規(guī)。1997年9月，貴州省人大對1997年前制定和批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，按照是否與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸等要求，逐件、逐條、逐款地進(jìn)行了一次全面清理。2002年11月，貴州省人大梳理其在1998年3月至2002年9月制定和批準(zhǔn)的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)及有法規(guī)屬性的決定、決議，共計120件，其中省制定的地方性法規(guī)52件，省批準(zhǔn)貴陽市制定的地方性法規(guī)25件，省批準(zhǔn)自治地方制定的自治條例和單行條例43件。2004年8月，貴州省人大又對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行清理，據(jù)統(tǒng)計全省共清理地方性法規(guī)213件，通過清理提出廢止地方性法規(guī)草案11件。（三）立法領(lǐng)域較為廣泛貴州地方生態(tài)立法領(lǐng)域已基本涵蓋需要保護(hù)的環(huán)境要素和亟待解決的環(huán)境問題。2005～2015年間，貴州省人大生態(tài)安全立法，涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的頗多，共7件，約占地方生態(tài)安全保護(hù)立法的29%；其次是涉及能源的立法，共有5件，約占地方生態(tài)安全立法的21%；再次是涉及風(fēng)景名勝保護(hù)的立法，共有4件，約占地方生態(tài)安全立法的17%，最后是污染防治、自然災(zāi)害、綜合法規(guī)及資源，分別有3件、2件、2件及1件（見表2）。由上可見，貴州省地方生態(tài)安全立法相對比較全面，生態(tài)安全的各方面都有適當(dāng)立法，初步形成了具有貴州特色的保護(hù)水、土壤、大氣、森林、濕地等的法規(guī)體系，并進(jìn)一步開展大氣污染防治、水污染防治、建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展等領(lǐng)域的立法，為推進(jìn)貴州綠色發(fā)展提供了有力的法治保障。（四）立法緊跟生態(tài)安全形勢表2貴州省人大常委會2005～2015年生態(tài)安全立法具體內(nèi)容分類統(tǒng)計從1980年至2015年，貴州省幾乎每年都會制定、修改或廢止生態(tài)安全保護(hù)的地方性法規(guī)，在此過程中生態(tài)立法經(jīng)歷由空白到配合國家立法制定更為具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，再到生態(tài)立法數(shù)量大幅增加，類別逐漸豐富，范圍更為廣泛，最后到生態(tài)立法從重視立法數(shù)量到重視立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。這一進(jìn)程反映出：改革開放前，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，資源壓力相對較小，貴州的生態(tài)破壞還不嚴(yán)重，相應(yīng)的，公眾對生態(tài)保護(hù)的認(rèn)識還處于比較樸素的階段，甚少上升到法律層面，生態(tài)立法也就較少。隨著改革開放的深入，貴州的經(jīng)濟(jì)和社會得到迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境也隨之逐漸惡化，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行法律保護(hù)勢在必行，生態(tài)立法也隨之興起且得到長足的發(fā)展。這些地方性法規(guī)立足貴州實際，著眼解決問題，既注重對上位法的補(bǔ)充和細(xì)化，增強(qiáng)地方立法的針對性和可操作性，又堅持“針對問題立法，立法解決問題”，強(qiáng)調(diào)先行先試，彰顯貴州特色。二貴州省地方生態(tài)立法存在的問題當(dāng)前貴州的地方生態(tài)法規(guī)體系對于加強(qiáng)地方環(huán)境治理、改善地方生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮了重要作用，但出于種種原因還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。（一）立法主體之間權(quán)限不明，人大立法權(quán)虛置從《立法法》和《貴州省地方立法條例》（以下簡稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定來看，貴州省人大與其常委會均享有立法權(quán)，但根據(jù)《條例》第5條之規(guī)定凡涉及本行政區(qū)域內(nèi)的特別重大事項，則只能由貴州省人民代表大會制定。在立法實踐中，因?qū)Α氨拘姓^(qū)域內(nèi)特別重大事項”的界定不清，人民代表大會與人大常委會之間立法權(quán)限不明，從而導(dǎo)致絕大多數(shù)的地方生態(tài)立法由省人大常委會制定，人民代表大會的立法權(quán)被明顯剝奪。以貴州為例，2005～2015年間的24項地方生態(tài)立法均由貴州省人大常委會制定，貴州省人民代表大會的立法權(quán)限明顯被虛置。地方人大與地方政府立法權(quán)限模糊不明。按照法律規(guī)定，雖然地方性法規(guī)與政府規(guī)章在立法主體、立法程序和法律效力上不同，但由于兩者所調(diào)整的對象、內(nèi)容和事項，在許多方面是相同或交叉的，有些問題又比較復(fù)雜，在立法實踐中，確實存在著具體界限容易混淆的問題［1］。從貴州省立法實際看，本該由貴州省政府制定規(guī)章的事項，貴州省人大卻制定了地方性法規(guī)，如燃放煙花爆竹等事項；本該應(yīng)由貴州省人大制定地方性法規(guī)的事項，貴州省政府卻出臺了規(guī)章，如社會保障等事項；此外，還有一些事項貴州省人大與貴州省政府同時做出了規(guī)定。（二）民主原則貫徹不徹底，公眾參與程度不高當(dāng)前，社會公眾參與地方生態(tài)立法除去當(dāng)選人大代表進(jìn)入地方權(quán)力機(jī)關(guān)的途徑外，主要通過立法機(jī)關(guān)設(shè)置的座談會、論證會、聽證會及公布的法規(guī)征求意見等方式參與其中。這些立法途徑使公眾的利益訴求通過公共、理性渠道得以表達(dá)，進(jìn)而上升為公共意志，一定程度上體現(xiàn)了立法的民主原則。從貴州省地方生態(tài)立法的實際情況來看，公眾參與立法過程中民主原則貫徹得不是很徹底，主要表現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)對公眾參與的引導(dǎo)不充分，對公眾參與立法的回應(yīng)不積極。在民主社會，立法是表達(dá)人民意志的國家活動，是一個科學(xué)決策的過程，也是一個民主參與和匯集民智的過程。只有堅持立法民主化原則，才能最大限度地體現(xiàn)人民意志和愿望。以《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》的制定為例，調(diào)研顯示，78.9%的市民不知道有該條例，有92.6%的市民沒見過該條例的意見征集，僅有1.2%的市民表示參與過該條例的意見征集（見表3）。由此可見，立法的社會公眾參與程度確實不高。表3《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》的公眾參與度調(diào)查（三）立法項目分布不均衡，某些領(lǐng)域尚有空白貴州省地方生態(tài)立法重點“關(guān)注”生態(tài)破壞相對比較嚴(yán)重的領(lǐng)域，“選擇性遺忘”尚未造成嚴(yán)重后果或社會反映不強(qiáng)烈的領(lǐng)域；“照顧”經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，“忽略”經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從立法層面看，省人大立法重視破壞相對嚴(yán)重的森林及水資源方面的立法，忽視了公眾反映不是很強(qiáng)烈的光污染、噪聲污染及固體廢棄物污染等的立法。從立法內(nèi)容看，城市立法更側(cè)重于創(chuàng)造整潔、優(yōu)美、文明、和諧的城市環(huán)境，而有關(guān)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的立法，更側(cè)重于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然近年也開始重視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)問題，但城鄉(xiāng)環(huán)境立法的差距依然存在。貴州省地方生態(tài)立法雖然對許多生態(tài)問題做出了回應(yīng)，但還有諸多領(lǐng)域尚存在無法可依的情況。例如，貴州缺乏建設(shè)生態(tài)省的綜合性法規(guī)，固體廢棄物、大氣污染、噪聲污染、農(nóng)業(yè)面源污染等領(lǐng)域的立法尚存在空白，迫切需要地方立法及時跟進(jìn)。此外，貴州省生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)扶貧、資源保護(hù)再生等領(lǐng)域也亟待立法規(guī)范。（四）部分立法相對滯后，權(quán)責(zé)設(shè)置有失偏頗由于各地環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)水平差異大，國家立法側(cè)重于帶有原則性和普遍性的環(huán)境問題，而地方立法的任務(wù)則是根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H將國家立法及時加以細(xì)化，使之具有可操作性。從貴州生態(tài)立法實際來看，除個別領(lǐng)域立法如水資源保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域具有超前性外，諸多需要制定或修改地方性法規(guī)的領(lǐng)域如大氣污染、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等則相對滯后于國家法律及其他省份相關(guān)立法。地方生態(tài)立法中應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任對等的立法理念?？疾熨F州2005～2015年的24項地方生態(tài)立法后發(fā)現(xiàn)：對于權(quán)利與義務(wù)，立法機(jī)關(guān)更多地在條文中強(qiáng)調(diào)社會公眾應(yīng)履行的生態(tài)保護(hù)義務(wù)，而對于社會公眾所享有的“環(huán)境權(quán)利”要么規(guī)定得十分原則性，要么就是選擇性忽略。對于權(quán)力與責(zé)任，立法機(jī)關(guān)使用大量條文對環(huán)境監(jiān)管部門的職權(quán)予以規(guī)定且規(guī)定得十分具體、明確，而對于其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任卻規(guī)定得概括模糊，反映在實踐中就是缺乏追責(zé)的可操作性。以《貴州省濕地保護(hù)條例》為例，其中關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定共有5條，而其中只有1條即第34條是約束限制環(huán)境監(jiān)管人員的，該條文只列舉了少數(shù)幾種適用國家其他法律便可追責(zé)的行為，如濫用職權(quán)等行為，殊為遺憾。三完善貴州省地方生態(tài)立法的對策從上文對貴州省地方生態(tài)立法狀況的分析中可以看出當(dāng)前貴州生態(tài)立法成績顯著，但是仍存在些許問題，針對這些問題，筆者提出如下建議。（一）界定地方立法權(quán)限，促使人大立法權(quán)回歸當(dāng)前地方立法實踐中地方人大立法權(quán)被明顯虛置，《憲法》《地方組織法》及《立法法》沒有明確劃分地方人大及其常委會的立法權(quán)限，而理論界、實務(wù)界對“特別重大事項”的理解也迥然相異。筆者認(rèn)為，目前界定地方人大及其常委會之間立法權(quán)限的關(guān)鍵，不在于從立法上具體列明哪些屬于或不屬于“特別重大事項”，而在于完善認(rèn)定“特別重大事項”的程序，即將認(rèn)定該類事項的權(quán)力納入立法或決定程序，交由特定的有權(quán)機(jī)構(gòu)行使。以北京市、拉薩市為例，其均在《制定地方性法規(guī)條例》中指出：由市人大主席團(tuán)認(rèn)定是否屬于“特別重大事項”。此種做法，既規(guī)避了立法上界定“特別重大事項”的難題，又具有較強(qiáng)的可操作性，建議貴州省在界定地方人大及其常委會立法權(quán)限上加以借鑒。地方人大與地方政府的立法權(quán)限劃分不清，歸因于《立法法》第64條與73條規(guī)定存在包含與被包含的關(guān)系。地方性法規(guī)與政府規(guī)章的調(diào)整對象在行為屬性、法律關(guān)系、作用客體及社會效果上存在區(qū)別，因此筆者建議通過區(qū)分事項的行政屬性來區(qū)分立法權(quán)限。若調(diào)整對象屬“非行政”事項，則由地方人大制定地方性法規(guī)調(diào)整，若屬于“行政”事項，則地方人大和政府均可立法。（二）深化地方立法公眾參與實踐深化地方立法公眾參與實踐，可以從強(qiáng)化公眾參與意識、提高公眾參與能力及優(yōu)化公眾參與途徑這三個方面著手。1.強(qiáng)化地方立法公眾參與意識只有具備較強(qiáng)的參與意識，公眾才會積極參與地方立法。一方面，可以通過加強(qiáng)立法和環(huán)境知識宣傳教育，讓公眾知悉、行使自己所享有的憲法和法律所賦予的權(quán)利，最終引導(dǎo)公眾積極主動地參與到地方立法實踐中；另一方面，可通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體加強(qiáng)關(guān)于生態(tài)環(huán)保的宣傳，讓公眾感受到生態(tài)問題的嚴(yán)重性，促進(jìn)公眾關(guān)注生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)公眾參與實現(xiàn)由被動到主動的轉(zhuǎn)變。2.提高地方立法公眾參與能力公眾參與地方立法能力愈強(qiáng)，則參與效果越好?？梢酝ㄟ^開展相關(guān)能力培訓(xùn)，提升公眾參與地方立法的能力，如可以到學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)等地方開展公眾參與地方立法的培訓(xùn)。除此之外，還可以利用微博、微信等社交媒體發(fā)布以立法參與為主題的視頻、文章、漫畫等，吸引公眾圍觀并在潛移默化中提升公眾的參與能力。3.優(yōu)化地方立法公眾參與途徑除了優(yōu)化立法聽證會、座談會、論證會等公眾參與途徑外，還要探索其他有效參與途徑如構(gòu)建完整的法律規(guī)則、完善信息公開制度、健全利益表達(dá)機(jī)制等，使公眾與地方立法者之間實現(xiàn)雙向交流、反饋。（三）注重均衡立法項目，著力填補(bǔ)立法空白在立法項目的選取上，必須充分考量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，統(tǒng)籌立法資源，確保將有限的立法資源用在刀刃上，注重“有所立、有所不立”，防止安排立法項目時避重就輕。以貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治立法為例，當(dāng)前貴州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥濫用、養(yǎng)殖廢水任意排放等情況，對農(nóng)村生態(tài)造成了嚴(yán)重威脅，而現(xiàn)在的法律和地方環(huán)保法規(guī)對城市和工業(yè)點源污染的規(guī)定多，涉及農(nóng)村面源污染的較少且不具有可操作性。此外，貴州省12名人大代表也曾聯(lián)名提案，建議制定貴州省農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方性法規(guī)。從均衡地方立法項目的角度來看，當(dāng)前貴州制定防治農(nóng)業(yè)面源污染的地方性法規(guī)具有一定的必要性和可行性。填補(bǔ)地方生態(tài)安全立法空白。當(dāng)前貴州在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大氣污染防治、水污染防治、水資源保護(hù)、濕地保護(hù)、環(huán)境影響評價方面立法的空白，也應(yīng)逐步填補(bǔ)，以保證重要領(lǐng)域有法可依。如制定《貴州省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》《貴州省大氣污染防治條例》《貴州省生態(tài)補(bǔ)償條例》《貴州省環(huán)境影響評價條例》等。（四）加強(qiáng)地方立法規(guī)劃，強(qiáng)化地方政府環(huán)保責(zé)任地方立法規(guī)劃是提高地方立法質(zhì)量的重要措施，可使立法工作有目的、有步驟地進(jìn)行，防止法律創(chuàng)制工作中存在的分散、重復(fù)現(xiàn)象，防治匆忙立法和不必要的立法，最大限度減少立法工作中的盲目性和無序性?？疾熨F州省人大地方立法工作的實際，建議從以下三個方面進(jìn)行加強(qiáng)：其一，加強(qiáng)執(zhí)行性立法規(guī)劃。在貫徹執(zhí)行具有原則性規(guī)定的上位法時，結(jié)合本地區(qū)實際做進(jìn)一步細(xì)化和延伸。如貴州應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》出臺《貴州省環(huán)境噪聲污染防治條例》等。其二，加強(qiáng)自創(chuàng)性立法規(guī)劃。自創(chuàng)性立法是地方立法中最重要也是最具特色的立法，在國家立法無法兼顧地區(qū)性問題時，自創(chuàng)性立法可拾遺補(bǔ)闕。其三，加強(qiáng)先行性立法規(guī)劃。在沒有上位法支持的情況下，先行立法進(jìn)行探索。當(dāng)前，貴州乃至全國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的新問題不斷涌現(xiàn)，如環(huán)境安全、綠色壁壘等，而此時國家立法又存在空白，貴州可結(jié)合本地方實際先行立法進(jìn)行探索，其中全國第一部省級層面生態(tài)文明地方性法規(guī)《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》就是范例。強(qiáng)化地方政府環(huán)保責(zé)任。當(dāng)前生態(tài)立法中對于政府和公眾的權(quán)責(zé)設(shè)置有失偏頗，以下兩點表現(xiàn)尤為突出：其一，對于公眾偏重于承擔(dān)環(huán)境義務(wù)而對政府則偏重于規(guī)定職權(quán)而非職責(zé)