我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》現(xiàn)狀之思考我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》是19８９年通過的,距今已有２0２３。在如此長的一段時間內(nèi),我國的經(jīng)濟和法制都有了長足的發(fā)展，原有的《環(huán)境保護法》在大的方面已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟體制和社會理念,也不能應(yīng)對現(xiàn)在的環(huán)境狀況。因此，需要對現(xiàn)行《環(huán)境保護法》進行全面的審閱和評判，以促成其及時修訂。本文擬從宏觀和微觀兩個角度對現(xiàn)行《環(huán)境保護法》進行評價,指出其局限性之處，并提出完善意見。在宏觀上,我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》重要存在著價值觀、法律地位和基本內(nèi)容三方面的問題。一方面，在價值追求上,應(yīng)當(dāng)從協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榭蛇B續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》的第一條敘述了該法的立法目的,即“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害，保障人體健康,促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,制定本法?！边@就將立法目的的落腳點放在了經(jīng)濟目的上。既然環(huán)境保護的目的就在于經(jīng)濟建設(shè),則當(dāng)環(huán)境效益與經(jīng)濟效益特別是暫時的地方的經(jīng)濟效益相矛盾時，人們在實踐中往往出于逐利的本性犧牲環(huán)境以求得經(jīng)濟的發(fā)展。這也就是發(fā)達(dá)國家走過的已經(jīng)被實踐證明代價高昂的“先污染、后治理”的發(fā)展道路。因此，該條規(guī)定的立法目的有失偏頗。該法在第4條規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，國家采用有助于環(huán)境保護的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)?！边@一規(guī)定體現(xiàn)的“協(xié)調(diào)發(fā)展觀”雖然在當(dāng)時是比較先進的，但是現(xiàn)在看來，已經(jīng)不能適應(yīng)時代的規(guī)定了。眾所周知,當(dāng)今社會在發(fā)展上面的主流思想已經(jīng)是可連續(xù)發(fā)展。早在198７年聯(lián)合國就初次提出了“可連續(xù)發(fā)展”的概念。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，可連續(xù)發(fā)展的理念逐漸得到了世界各國的廣泛認(rèn)同與接受。中國的執(zhí)政黨也提出了與可連續(xù)發(fā)展實質(zhì)一致的科學(xué)發(fā)展觀。發(fā)展已經(jīng)不僅僅指經(jīng)濟指標(biāo)的增長，而是涉及生態(tài)、經(jīng)濟和社會等方面;也不僅僅是本代人的發(fā)展，也考慮后代人的權(quán)益和發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展和可連續(xù)發(fā)展的區(qū)分決不僅僅是字面的差異,實質(zhì)上是不同性質(zhì)的發(fā)展觀的體現(xiàn)。協(xié)調(diào)發(fā)展雖然也考慮了環(huán)境因素，但基本上是把環(huán)境保護作為一種工具性的工作，以保證經(jīng)濟和社會的發(fā)展的正常進行,而非作為價值性目的，沒有結(jié)識到環(huán)境和生態(tài)自身所具有的價值。正由于整個環(huán)境法的價值取向上的偏差，才導(dǎo)致了環(huán)境保護法在許多具體制度上的不完善，使得實踐中許多地區(qū)事實上仍然再走“先污染、后治理”的老路,以致“全國環(huán)境形勢仍然嚴(yán)峻，相稱多的地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞狀況仍然沒有得到改變,有的甚至還在加劇，環(huán)境污染和生態(tài)破壞成為危害人民健康、制約一些地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。”所以,應(yīng)當(dāng)明確宣示可連續(xù)發(fā)展原則,修改《環(huán)境保護法》的立法目的為“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染、破壞和其他公害，保障人體健康，維護環(huán)境權(quán)益，提高環(huán)境質(zhì)量,促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可連續(xù)發(fā)展,根據(jù)憲法制定本法?！痹凇董h(huán)境保護法》的具體制度設(shè)計中都要以可連續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想。另一方面，在基本內(nèi)容上,現(xiàn)行《環(huán)境保護法》基本局限于污染防治,關(guān)于自然資源保護的內(nèi)容很少且模糊。關(guān)于自然資源保護的內(nèi)容，在法律條文上體現(xiàn)為現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的第三章“保護和改善環(huán)境”。從條文數(shù)量上看,只有８個條文;從法律規(guī)范的角度看，這些規(guī)定都比較抽象和籠統(tǒng)，多是原則性的規(guī)定,沒有具體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。只泛泛地規(guī)定了主體(該章中重要是政府）應(yīng)當(dāng)如何行為，卻完全沒有規(guī)定否認(rèn)性法律后果。例如，環(huán)境保護法第1６條規(guī)定:“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采用措施改善環(huán)境質(zhì)量”。沒有規(guī)定政府不負(fù)責(zé)的處罰措施。因此，屬于不完全的法律規(guī)則，從法律實行效果上分析的話，幾近形同虛設(shè)。忽視自然資源保護的弊病還體現(xiàn)在一些環(huán)境制度中。例如，目前的“三同時”制度尚僅限于污染防治,不利于整體環(huán)境保護。目前的環(huán)境影響評價制度也有同樣的局限性。環(huán)境和資源本來就是聯(lián)系緊密的兩個要素。在環(huán)境科學(xué)中，環(huán)境和自然資源是統(tǒng)一的。一方面，環(huán)境與自然資源都是以物質(zhì)或能量的方式出現(xiàn)并存在于自然界中的，兩者都是人類生存、發(fā)展所必不可少的物質(zhì)條件。另一方面,環(huán)境是以自然資源為重要實物載體和組成部分的，是以自然資源為主體的眾多環(huán)境要素按照一定自然規(guī)則和體系所組成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的集合體;而自然資源則相應(yīng)的是自然環(huán)境在自然界的最基本表現(xiàn)形式，是自然環(huán)境這一整體中的最重要的局部。從該種意義上來說,“環(huán)境是自然資源的來源和存在處所,自然資源是環(huán)境要素的物質(zhì)體現(xiàn)。環(huán)境就好比是自然資源再生產(chǎn)的工場，環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到自然資源再生產(chǎn)能力的好壞?！币虼?將此二種客體融合起來，由同一部基本法進行調(diào)整，有助于環(huán)境的整體保護。環(huán)境保護也決不僅僅是防治污染就能解決的。將兩者相統(tǒng)一，還可以從立法層面上防止污染防治和資源保護在執(zhí)法過程中的互相分離和矛盾，促進環(huán)境保護總目的的實現(xiàn)。最后，在法律地位上,現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的處境比較尷尬。按照《環(huán)境保護法(試行)》立法時的設(shè)想,當(dāng)時即將《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法。據(jù)1979年制定《環(huán)境保護法（試行）》的立法文獻記載,“將環(huán)境保護法作為環(huán)境保護的基本法，重要是規(guī)定國家在環(huán)境保護方面的基本方針和基本政策，而一些具體的規(guī)定,則將在大氣保護法、水質(zhì)保護法等具體法規(guī)和實行細(xì)則中去解決。”若充當(dāng)環(huán)境保護的基本法,既需要在內(nèi)容上加以體現(xiàn)其“基本”,也需要在形式上保證其基本法的地位。也就是說，《環(huán)境保護法》需要具有國家基本法的地位。但是，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》并不是由全國人大通過的,而只是由全國人大常委會通過的。這樣，它并不屬于我國立法體制中的基本法,而是普通法。如此，《環(huán)境保護法》與本來應(yīng)屬于同一等級的《刑法》、《民法通則》、《行政訴訟法》等法律相比較，就處在低一等級的處境。而與本領(lǐng)域的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《土地管理法》等環(huán)境資源保護單行法處在同一效力等級,不具有基本法的形式地位。因此，既無法實現(xiàn)與其他部門法的平等對接，又無法從法律體系上統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境資源法。將《環(huán)境保護法》作為一項基本法，并不是出于環(huán)境法研究者的一廂情愿，而是出于環(huán)境保護的重要性及其在社會生活中的地位。環(huán)境保護是整個國家、社會和公民生活中帶有主線性、全局性的、基本的關(guān)系和問題,屬于國家、社會和公民生活中特別重要的問題。從立法學(xué)上看，已經(jīng)具有了基本法律的性質(zhì)。并且環(huán)境保護是我國的基本國策。因此,從其內(nèi)容的重要性上也應(yīng)當(dāng)使《環(huán)境保護法》具有基本法的地位。因此，在修改《環(huán)境保護法》時,應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會通過,從立法程序上保證其基本法地位。在微觀層面上，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護法基本原則,環(huán)境保護基本制度,環(huán)境權(quán)確認(rèn)和保護以及環(huán)境保護法律實行和救濟等方面均存在有待完善之處?，F(xiàn)行環(huán)境保護法規(guī)定的一些基本原則已通過時?！董h(huán)境保護法》第２4條規(guī)定了“誰污染、誰治理”原則。從字面上即可以看出，該原則僅合用于污染治理領(lǐng)域。而現(xiàn)實的環(huán)保工作已經(jīng)涵蓋了污染防治、自然資源保護和生態(tài)保護等各個方面。并且國務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定了更為全面和科學(xué)的“污染者付費、運用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)”原則。但是，該決定僅僅是一個行政法規(guī)的規(guī)定，效力等級太低,使得該原則無法作為整個環(huán)境資源法的基本原則來指導(dǎo)環(huán)境于資源保護工作。第6條略微體現(xiàn)了環(huán)境責(zé)任原則，但是只是從單位和個人對污染和破壞環(huán)境行為的檢舉權(quán)角度來暗含的，沒有明確規(guī)定，并且有以下的局限性：限于環(huán)境污染和破壞行為,而未涉及開發(fā)、運用自然資源行為;主體限于生產(chǎn)者，而未及消費者和監(jiān)管者。因此,應(yīng)當(dāng)整合第24條和第6條的規(guī)定的精神,并以當(dāng)今先進的環(huán)境法理念為指導(dǎo)，擬定環(huán)境責(zé)任原則,該原則涵蓋了污染者付費、運用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)、消費者最終承擔(dān)、受益者承擔(dān)和主管者負(fù)責(zé)等子原則?！董h(huán)境保護法》第8條規(guī)定：“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵?！边@體現(xiàn)了鼓勵參與環(huán)境保護的原則。但是，該規(guī)定對于調(diào)動公眾積極性是十分不夠的。應(yīng)當(dāng)規(guī)定在確立公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)上全面而切實的規(guī)定公眾參與原則,其內(nèi)容應(yīng)涉及:建立環(huán)境重大事項公眾意見征求制度；環(huán)境影響評價過程中的公眾參與保障;對于社會團隊開展環(huán)保工作的法律保護機制等。再如前述經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)原則應(yīng)當(dāng)修正為可連續(xù)發(fā)展原則。在基本制度方面,現(xiàn)行環(huán)境保護法確立的環(huán)境保護的基本制度存在不適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)定、合用面過于狹窄等問題。之所以說不適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)定，是由于現(xiàn)行環(huán)境法是在計劃經(jīng)濟時代形成的，重要強調(diào)命令加控制的手段來解決環(huán)境問題。盡管政府的行政控制手段在治理污染方面有其積極作用，但也存在諸多問題，如環(huán)境保護部門經(jīng)費局限性、人力資源缺少、手段單一、程序不完備甚至尋租等。隨著經(jīng)濟發(fā)展,污染問題帶來的社會矛盾已經(jīng)日益明顯，環(huán)境保護工作已經(jīng)不能靠簡樸的行政命令式、事后制裁型的模式進行，而應(yīng)當(dāng)更多地采用經(jīng)濟手段和法律手段。原有的計劃經(jīng)濟手段由于沒有將主體的環(huán)保努力與其經(jīng)濟利益聯(lián)系，既不能遏制污染的擴展,又不能驅(qū)動主體減少排放量?，F(xiàn)行環(huán)境保護法確立的環(huán)境保護的基本制度有排污收費制度、限期治理制度、環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度。下面就具體的各個制度逐個分析。我國現(xiàn)行的排污收費制度事實上實行的是雙軌制，即對水污染和大氣污染實行的是排污即收費制度,而對于其他環(huán)境因素的排污是超標(biāo)才收費?！霸趯嶋H工作中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些法律規(guī)定跟不上形勢需要的情況,也就是立法工作不到位的問題。如超標(biāo)排污是否構(gòu)成違法的問題，我們認(rèn)為超標(biāo)排污就是違法，不能以繳費代替。但現(xiàn)在法律規(guī)定是超標(biāo)繳費,并不予以處罰。這就難以嚴(yán)禁超標(biāo)排放污染物的問題,這就是立法工作跟不上環(huán)保工作形勢需要”。并且目前的排污收費僅限于企事業(yè)單位，而未對黨政機關(guān)、人民團隊和個體工商戶以及居民家庭征收排污費;收費標(biāo)準(zhǔn)僅有濃度,而無量的標(biāo)準(zhǔn)，不利于環(huán)境保護。限期治理制度中,限期治理決定權(quán)的歸屬不合理。環(huán)境保護法第29條第2款規(guī)定:“中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的公司事業(yè)單位的限期治理,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理,由市、縣人民政府決定”。一方面，決定權(quán)由政府而非環(huán)境保護部門行使,會導(dǎo)致政府出于經(jīng)濟效益的考慮而執(zhí)行不力;再者,污染項目不分大小，均由一級政府決定，會導(dǎo)致政府工作量大，而無力及時解決小規(guī)模的污染項目。環(huán)境影響評價制度存在的問題有二：一方面,該制度合用范圍僅限于污染防治領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)擴大到生態(tài)保護領(lǐng)域;另一方面,目前的環(huán)評執(zhí)行時間在可行性研究階段，而在項目立項之后。在實踐中,政府部門一旦立項,并開展了相關(guān)工作，出于慣性就很難由于環(huán)境保護而取消項目,而從經(jīng)濟學(xué)角度，先立項再環(huán)評，不通過再撤消,會導(dǎo)致社會財富的極大浪費。因此，應(yīng)當(dāng)在立項之前就進行環(huán)境影響評價。環(huán)境法第２６條規(guī)定了“三同時制度”,存在的問題一是合用范圍過窄;二是未解決分散治理與集中控制的矛盾。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定項目已執(zhí)行“三同時”制度,還應(yīng)參與集資建設(shè)集中解決設(shè)施。我國現(xiàn)行法律(涉及環(huán)境保護法)沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)。只是在有關(guān)法律條文中推出環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，如現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第6條和《民法通則》第8３條的規(guī)定等。環(huán)境權(quán)是一種自然權(quán)利和法律規(guī)定的新型人權(quán),是公眾行使參與權(quán)的基礎(chǔ)，由于公眾行使程序上的參與權(quán)，必須有實體法上的環(huán)境權(quán)的支撐。所以，應(yīng)當(dāng)修改《環(huán)境保護法》，明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán),即公民擁有享有良好、舒適環(huán)境的權(quán)利和承擔(dān)保護環(huán)境的義務(wù)。為保證環(huán)境權(quán)的實現(xiàn),同時賦予公民和有關(guān)社會組織享有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境索賠權(quán)。環(huán)境知情權(quán)涉及了解、掌握環(huán)境公共信息(如環(huán)境狀況公報、空氣質(zhì)量日報等)和環(huán)境個別信息(如某個污染公司的排污數(shù)據(jù)等,涉及國家環(huán)保總局規(guī)定的污染嚴(yán)重公司公開其環(huán)境信息)的權(quán)利;環(huán)境參與權(quán)涉及參與國家環(huán)境管理的預(yù)測和決策、參與資源開發(fā)運用的環(huán)境管理和制度的宣傳和實行公益性環(huán)保活動及對環(huán)境管理機關(guān)的監(jiān)督;環(huán)境索賠權(quán)亦稱環(huán)境請求權(quán),涉及向有權(quán)機關(guān)請求取消或停止對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的項目及其運營，并有權(quán)向法院提起環(huán)境損害補償訴訟等。在環(huán)境保護法的執(zhí)行保障上,存在著行政管理權(quán)限設(shè)立不科學(xué)、環(huán)境執(zhí)法強制力不夠、政府責(zé)任不清楚、環(huán)境違法的法律責(zé)任規(guī)定過輕且不明確環(huán)境保護法第７條規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門,對全國的環(huán)境保護工作實行統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實行監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護實行監(jiān)督管理?！痹摋l規(guī)定事實上對權(quán)力的界線的規(guī)定十分模糊，也沒有規(guī)定權(quán)力行使的程序,沒有部門權(quán)力沖突時的解決方案。因此,極易出現(xiàn)有好處的事項各部門爭著管轄,反之，則互相推諉的情形的出現(xiàn),與有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要補償?shù)姆ㄖ握睦砟钕鄾_突。環(huán)境保護法第７條規(guī)定的我國環(huán)境監(jiān)督管理體制可概括為:中央與地方分級管理;環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，即主管；公安、交通等其他有關(guān)部門監(jiān)督管理，即分管。這種雙重管理體制,容易導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管上的受政府地方保護干擾的情形；且環(huán)保部門作為環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門與政府其他部門的職責(zé)權(quán)限尚未劃清，缺少協(xié)調(diào)機制。《環(huán)