非訴司法自由裁量權(quán)問(wèn)題的論述,法社會(huì)學(xué)論文最高人民法院副院長(zhǎng)江必新撰有(完善行政訴訟制度的宏觀考慮〕一文，論及行政訴訟的功能錯(cuò)位時(shí)指出，其表現(xiàn)之一為忽視非訴執(zhí)行的審查功能。行政訴訟法規(guī)定的非訴行政執(zhí)行，是維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要方面。由于行政訴訟法沒(méi)有明確對(duì)非訴行為的合法性審查，導(dǎo)致有的地方式方法院成為了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行庭。這段話從非訴執(zhí)行的整體功能上將其定位于維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要方面可謂高屋建瓴，更是道出了有的地方式方法院已成為行政機(jī)關(guān)執(zhí)行庭的真實(shí)狀況，這與非訴執(zhí)行及其前置的非訴審查制度設(shè)立初衷大相徑庭。一、三個(gè)明顯為自由裁量權(quán)在非訴司法審查中的運(yùn)用提供了沃土由于成文法本身存在的局限性，不可能到達(dá)完全的規(guī)則之治，因此法官在適用法律時(shí)就不能機(jī)械地司法，自由裁量權(quán)便應(yīng)運(yùn)而生。而法官在適用法律時(shí)無(wú)法從根本消除其個(gè)人的價(jià)值判定，因而法官的自由裁量權(quán)也就不可能徹底消失。何為自由裁量權(quán)？有關(guān)的研究文章更是汗牛充棟，從普適性探尋求索到語(yǔ)境性研究，從規(guī)范的分析到實(shí)證的考察，包羅萬(wàn)象。學(xué)界與司法界普遍接受的觀點(diǎn)以為，自由裁量權(quán)離不開(kāi)公正與衡平的精神，質(zhì)言之，它是一種在合理范圍內(nèi)進(jìn)行選擇的權(quán)利。那么，應(yīng)該怎樣行使自由裁量權(quán)呢？法官的自由裁量權(quán)并不意味著能夠率性而為，在遵循合法性原則之外，還遭到合理性的制約。怎樣到達(dá)合理的結(jié)果，關(guān)乎自由裁量的藝術(shù)。簡(jiǎn)單來(lái)講，自由裁量權(quán)的行使應(yīng)考慮法律規(guī)則可能的語(yǔ)義范圍，并且與立法目的，法律原則，社會(huì)價(jià)值觀，司法權(quán)的界線關(guān)系嚴(yán)密。除此之外，在程序上還應(yīng)抑制法官的恣意判定，促進(jìn)理性選擇。對(duì)行使自由裁量權(quán)的主體而言，還關(guān)乎法官的個(gè)人素質(zhì)，業(yè)務(wù)水準(zhǔn)與職業(yè)道德。在非訴司法審查中法官能否享有自由裁量權(quán)？在回答這一問(wèn)題之前，我們不妨先考察一番何為非訴司法審查。這一概念的出現(xiàn)與非訴行政執(zhí)行息息相關(guān)，(行政訴訟法〕第六十六條及隨后的(最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〕第九十三條之規(guī)定初次引出司法審查的概念。簡(jiǎn)言之，非訴司法審查是指法院在受理非訴行政執(zhí)行案件后，作出能否準(zhǔn)予執(zhí)行裁定前，對(duì)該詳細(xì)行政行為進(jìn)行合法性審查。2020年1月1日起施行的(行政強(qiáng)迫法〕則以專(zhuān)門(mén)章節(jié)規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)迫執(zhí)行。該法繼續(xù)保存了司法審查制度，規(guī)定除申請(qǐng)強(qiáng)迫執(zhí)行的行政行為具有下面三種情形〔一〕明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；〔二〕明顯缺乏法律、法規(guī)根據(jù)的；〔三〕其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的〔下面簡(jiǎn)稱(chēng)三個(gè)明顯〕之一的，對(duì)所提供材料齊全，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，應(yīng)作出執(zhí)行裁定。至此，非訴司法審查作為非訴行政執(zhí)行的前置程序以法律的形式得以確立。稍加分析不難看出，非訴司法審查的魅力就在于它能夠決定申請(qǐng)法院強(qiáng)迫執(zhí)行的詳細(xì)行政行為能否進(jìn)入執(zhí)行程序，這種決定權(quán)的本質(zhì)是一種判定權(quán)、選擇權(quán)。法官在作出準(zhǔn)予執(zhí)行或不予執(zhí)行的裁定時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公正、衡平的精神，發(fā)揮其業(yè)務(wù)能力，在適用法律時(shí)力求準(zhǔn)確?？梢?jiàn)，法官在進(jìn)行非訴司法審查時(shí)，與行使其他的審訊權(quán)無(wú)異，離不開(kāi)自由裁量權(quán)的運(yùn)用。然而，非訴司法審查由于其特殊性，又不同于民事審訊或者刑事審訊，甚至不同于行政訴訟中的司法審查。實(shí)踐中，非訴司法審查往往以?xún)煞N極端方式出現(xiàn)，一是審查流于形式，導(dǎo)致法院成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行庭，另一種是審查失之于過(guò)嚴(yán)，將應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的案件拒之于門(mén)外。造成這種局面，多半與法律本身無(wú)關(guān)，而是由于司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)權(quán)利構(gòu)造的異化，各種考核制度的不合理性等社會(huì)性因素密切關(guān)聯(lián)。非訴司法審查后裁定準(zhǔn)執(zhí)或不準(zhǔn)執(zhí)，尤其是裁定不準(zhǔn)執(zhí)，最終的落腳點(diǎn)無(wú)非是判定該行政行為能否存在三個(gè)明顯的情形。二、聽(tīng)任與失控：自由裁量權(quán)在非訴司法審查中的變異合法性審查是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)迫執(zhí)行的詳細(xì)行政行為裁定能否準(zhǔn)予執(zhí)行的前置程序，三個(gè)明顯是其審查應(yīng)遵循的唯一法律標(biāo)準(zhǔn)。如前文所述，由于法律規(guī)定的模糊性，立法賦予了法官在司法審查中較大的彈性空間。然而在司法實(shí)踐中，影響法官行使自由裁量權(quán)的因素中，法官對(duì)法律的理解往往是次要的，各種非法律的社會(huì)因素卻經(jīng)常扮演著重要的角色。行政訴訟法施行已經(jīng)20余年，行政處理懲罰法、行政許可法、行政強(qiáng)迫法等規(guī)范行政行為的單行法也陸續(xù)出臺(tái)，然而大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念卻沒(méi)有跟上時(shí)代的步伐，仍然以打擊違法行為并處以重罰為目的。行政決定一經(jīng)作出就務(wù)必要執(zhí)行，申請(qǐng)法院執(zhí)行只不過(guò)是走個(gè)形式罷了。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核制度，也是促使其在非訴審查時(shí)不遺余力地與法院進(jìn)行周旋的有力推手。考核、評(píng)選、賞罰、人事關(guān)系變動(dòng)等等，與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為嚴(yán)密相連，這與行政機(jī)關(guān)辦案只能對(duì)不能錯(cuò)的執(zhí)法理念一脈相承。憲法框架下的一府兩院，由于兩院的人事和財(cái)政受制于同級(jí)，也就演變?yōu)橐桓碌膬稍骸Ｓ谑怯行┍静辉摪惭b在法院身上的手，便干著本不該法院干的活。在維穩(wěn)的大環(huán)境下，法院也一度以能動(dòng)司法為己任，背后隱約透露著幾許為分憂的情懷。即便申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為缺乏事實(shí)根據(jù)，或者缺乏法律、法規(guī)根據(jù)，或者有其他違法行為，但絲毫并影響法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，由于法律賦予了法院司法審查宏大的自由裁量權(quán)，能夠?qū)⑷齻€(gè)明顯標(biāo)準(zhǔn)能夠理解為沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。趨利避害是人的本能，法院愿意作出傾向于行政機(jī)關(guān)的裁定，即便對(duì)本身無(wú)益，也不能置本身于不利之境地。誠(chéng)然，法院不憚?dòng)谌绱诵袨橹辽倨涑挟?dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)很低。首先，非訴審查后作出的裁定不同于訴訟中的部分裁定，更不同于判決。除了行政強(qiáng)迫法規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)法院作出不予執(zhí)行的裁定有異議，可向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議外，準(zhǔn)執(zhí)裁定則實(shí)行一裁終局。由此，對(duì)于行政相對(duì)人而言，即便對(duì)準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定不服也并無(wú)法律救濟(jì)渠道。其次，非訴審查案件是輿論監(jiān)督的一塊荒蕪之地。不同于媒體對(duì)訴訟案件關(guān)注的熱衷，非訴審查制度如同墻角寂寞開(kāi)放的野花，鮮有輿論關(guān)注的眼神，無(wú)論作出何種裁定，都無(wú)需接受來(lái)自輿論的拷問(wèn)。在這里背景下，法院最終淪為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行庭也就順理成章，除了被申請(qǐng)執(zhí)行人〔行政相對(duì)人〕并無(wú)知覺(jué)外，余者俱歡。然而，并非所有的法院在任何時(shí)候都甘愿成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行庭。鑒于某些非法律因素，他們?cè)诜窃V司法審查中能動(dòng)地行使著自由裁量權(quán)，將那些介于可執(zhí)可不執(zhí)之間甚至應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的案件裁定不予執(zhí)行。法院在為行政機(jī)關(guān)著想的同時(shí)，也有著自個(gè)的苦衷。在法院系統(tǒng)內(nèi)部有一系列的考核指標(biāo)，比例有效執(zhí)結(jié)率、實(shí)際執(zhí)行率等等，這些數(shù)據(jù)都是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院考核評(píng)選的重要參數(shù)〔對(duì)其做法的合法性與合理性筆者保存意見(jiàn)〕，假如統(tǒng)計(jì)出來(lái)的數(shù)據(jù)很難看，法院領(lǐng)導(dǎo)的臉色自然也就不好看。于是，從將來(lái)可能出現(xiàn)的執(zhí)行效果來(lái)決定司法審查的方向，作出準(zhǔn)執(zhí)或不準(zhǔn)執(zhí)的裁定，將以三個(gè)明顯為標(biāo)準(zhǔn)的自由裁量權(quán)發(fā)揮到極致，這種程序倒置的自由裁量權(quán)的行使違犯了法律賦予司法審查的歷史責(zé)任。三、理性回歸：對(duì)非訴司法審查自由裁量權(quán)的規(guī)制歷經(jīng)多重價(jià)值判定和利益博弈之后，法院在行使非訴司法審查權(quán)時(shí)最后的平衡選擇與最初的制度設(shè)計(jì)已基本走樣，它的機(jī)密武器就是將自由裁量權(quán)行使得淋漓盡致。無(wú)論是立法者還是司法者，都不愿看到這張由于與制度設(shè)計(jì)初衷漸行漸遠(yuǎn)而逐步模糊的臉。筆者試圖以如下三策規(guī)制自由裁量權(quán)在非訴司法審查中的運(yùn)用，盼其理性回歸。首先，實(shí)行審執(zhí)分離，即非訴審查部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)分離，使審查部門(mén)處于超脫的中立地位。當(dāng)前，有不少法院將非訴審查與非訴執(zhí)行分別由行政庭和執(zhí)行庭〔局〕施行，這無(wú)非是法院內(nèi)部的一種分工，并不能從本質(zhì)上改變法院審執(zhí)合一的局面，法院系統(tǒng)關(guān)于執(zhí)行的考核數(shù)據(jù)仍然是影響自由裁量權(quán)行使的重要因素。比擬可行的審執(zhí)分離方式是審查權(quán)由法院行使，執(zhí)行權(quán)則交由原申請(qǐng)機(jī)關(guān)。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，先由法院審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的由申請(qǐng)人執(zhí)行，裁定不予執(zhí)行的經(jīng)過(guò)復(fù)議等法定程序后自動(dòng)壽終正寢。法院并不能包打天下，與其讓法院在非訴審查時(shí)迫于內(nèi)外夾擊之苦而左右自由裁量權(quán)，不如從真正意義上實(shí)行審執(zhí)分離。在當(dāng)前難以全面修改法律的現(xiàn)在狀況下，不妨還是由最高法院以司法解釋的方式加以規(guī)范。其次，實(shí)行異地審查制度。審執(zhí)分離可有效解決法院裁定準(zhǔn)執(zhí)后能否得到真正執(zhí)行的后顧之憂，卻無(wú)法讓法院頂住裁定不予執(zhí)行的外來(lái)壓力，究其根本源頭還是一府下的兩院格局并未得到改變。假如交由與申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人都沒(méi)有任何地緣瓜葛的法院來(lái)審查則情形可能完全不同。當(dāng)法院置身于局勢(shì)之外，自然就變得超脫，進(jìn)而在司法審查時(shí)不至于被迫曲意運(yùn)用自由裁量權(quán)。由哪個(gè)法院審查，牽涉到管轄制度問(wèn)題。行政訴訟法司法解釋規(guī)定的是以行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄為主，如執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，則由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄。除此之外，該司法解釋還規(guī)定了一種特殊情況，即假如基層法院以為執(zhí)行確有困難的，能夠報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院執(zhí)行。依筆者看來(lái)，在可能需要曲意行使自由裁量權(quán)時(shí)，大可不必把所有問(wèn)題都自個(gè)扛，完全能夠報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行。不管怎樣，有報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行的規(guī)定就是一種進(jìn)步。令人遺憾的是，行政強(qiáng)迫法對(duì)司法解釋的該項(xiàng)規(guī)定并沒(méi)有延續(xù)下來(lái)。再次，賦予當(dāng)事人對(duì)裁定不服的上訴權(quán)。自由裁量權(quán)在司法審查中失控，與曾經(jīng)的一裁終局制密切相關(guān)。行政強(qiáng)迫法出臺(tái)之前，當(dāng)事人對(duì)法院作出準(zhǔn)執(zhí)或不準(zhǔn)執(zhí)的裁定如有異議，沒(méi)有規(guī)定任何救濟(jì)途徑，所謂一裁終局。假如法院消極審查，或出于其他非法律因素考慮，則完全可能將存在三個(gè)明顯情形的行政行為裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，致其監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職責(zé)于不顧，而將本應(yīng)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的行政行為，卻濫用自由裁量權(quán)而裁定不予執(zhí)行，使申請(qǐng)人告狀無(wú)門(mén)。行政強(qiáng)迫法為改變這種狀況做出了一定的努力，該法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)假如對(duì)法院不予執(zhí)行的裁定有異議，可向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議。這在一定程度上保證了司法審查的嚴(yán)謹(jǐn)性，以免法官率性而為。但是，若被申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定有異議則仍然沒(méi)有為其設(shè)置法律救濟(jì)途徑。早有法諺云：沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。非訴審查之目的固然是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，并非對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的手段，然而，若把握非訴審查權(quán)杖的人怠于行使其職責(zé)，對(duì)行政相對(duì)人的