第3章

我國(guó)城市土地制度3.1土地度制所包含的內(nèi)容

所有制：一定社會(huì)制度下?lián)碛型恋氐慕?jīng)濟(jì)形式，是土地關(guān)系的基礎(chǔ)——土地歸屬。占有權(quán)-----實(shí)際支配和控制使用權(quán)-----可分離收益權(quán)----標(biāo)志處分權(quán)-----核心3.1土地度制所包含的內(nèi)容

使用制：一定所有制下使用土地所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)土地使用程序、條件和形式的界定兩權(quán)合一/兩權(quán)分離有償使用制/無(wú)償使用制3.1土地度制所包含的內(nèi)容

管理制度目的-——社會(huì)性保護(hù)土地所有權(quán)和使用權(quán)調(diào)整土地關(guān)系土地所有權(quán)和使用權(quán)必要限制合理分配與利用土地資源保證國(guó)家土地收益機(jī)構(gòu)設(shè)置：分級(jí)分類——垂直統(tǒng)一管理中國(guó)城市土地所有制中國(guó)城市土地使用制中國(guó)城市土地管理體制社會(huì)主義土地公有制形式全民所有制勞動(dòng)群眾集體所有制具體形式國(guó)家所有制農(nóng)民集體所有制所有權(quán)主體及代表全民-國(guó)家-國(guó)務(wù)院-地方政府一定范圍的農(nóng)民集體（三種）所有權(quán)客體及范圍國(guó)有土地（城市市區(qū)土地，農(nóng)村及城市郊區(qū)的一部分土地p53）集體土地（農(nóng)村和城市郊區(qū)的一部分土地）農(nóng)民集體的類型及代表村農(nóng)民集體

（行政村，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）村內(nèi)農(nóng)民集體（村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體（鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）三個(gè)層次地位平等、相互獨(dú)立，無(wú)隸屬關(guān)系，是單獨(dú)享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的民事主體。城市：市建制的城市，不包括縣城、建制鎮(zhèn)。市區(qū)：不包括城市郊區(qū)。我國(guó)土地管理部門(mén)和學(xué)術(shù)界人士普遍贊成以“城市的建成區(qū)”界定城市市區(qū)的范圍。城市土地一般應(yīng)理解為進(jìn)行城市配套建設(shè)、具備城市功能、基本連片的區(qū)域。舊中國(guó)的城市土地所有權(quán)形式復(fù)雜多樣，有帝國(guó)主義國(guó)家的資本家、大房地產(chǎn)業(yè)主所有的土地，有以蔣宋孔陳四大家族為首的官僚資本家所有的土地，有資本主義商業(yè)、銀行業(yè)等民族資本家所有的土地，有國(guó)民黨政府機(jī)關(guān)及其各部門(mén)所有的土地，等等。中華人民共和國(guó)成立后，針對(duì)不同性質(zhì)的所有權(quán)形式，分階段，分別采取接管、沒(méi)收、贖買、征收和法律宣布等方式，逐步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家所有制。中國(guó)城市土地所有制（一）接管和沒(méi)收帝國(guó)主義、官僚資本主義、國(guó)民黨政府及反革命分子等占有的城市土地，無(wú)償把它們變?yōu)閲?guó)有土地。毛澤東七屆二次全體會(huì)議上指出：“必須接管帝國(guó)主義在華的資產(chǎn)，沒(méi)收官僚資本歸無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民共和國(guó)所有，使人民共和國(guó)掌握國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，使國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)成分?！备髡鶕?jù)相關(guān)規(guī)定，接管了一批國(guó)民黨政府、帝國(guó)主義、官僚資本家以及戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子在城市中的土地。中央人民政府政務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于沒(méi)收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家與反革命分子的財(cái)產(chǎn)的指示》與《關(guān)于沒(méi)收反革命罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》。各城市對(duì)官僚資本家以及戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子在城市中的土地做了進(jìn)一步的清理和沒(méi)收。1949年3月1949年3月-1951年1月1951年1-6月（二）改造資本主義工商業(yè)、私營(yíng)房地產(chǎn)公司及房地產(chǎn)業(yè)主擁有的城市地產(chǎn)，用贖買的辦法把它們轉(zhuǎn)變成國(guó)有財(cái)產(chǎn)。這類資本主義性質(zhì)的地產(chǎn)，是通過(guò)社會(huì)主義改造，用贖買的辦法轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有的。在具體做法與時(shí)期上有所差異。城市資本主義工商業(yè)的地產(chǎn)，是從1950年開(kāi)始，在加工訂貨、經(jīng)銷代銷到公私合營(yíng)的改造資本主義工商業(yè)的過(guò)程中，隨同工商業(yè)資本家的其他財(cái)產(chǎn)一起收歸國(guó)有的。城市私營(yíng)房地產(chǎn)公司和私有房地產(chǎn)業(yè)主的地產(chǎn)，是在國(guó)家對(duì)私有出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造中（國(guó)家經(jīng)租），隨同房屋一起收歸國(guó)有的。（三）以城市建設(shè)征收土地的方式，把城鄉(xiāng)非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地。新中國(guó)成立后，城市建設(shè)所需要的土地除少量是靠原國(guó)有土地解決的外，大量是靠征收城鄉(xiāng)非國(guó)有土地來(lái)解決的。被征收后的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位和個(gè)人只有使用權(quán)。國(guó)家在城市中通過(guò)征收變?yōu)閲?guó)有的土地，1982年以前是城市私人和集體所有的土地。1982年以后，國(guó)家通過(guò)征收變?yōu)閲?guó)有的土地僅限于農(nóng)村集體所有的土地了。中共中央1956年有個(gè)原則指示，即“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)霓k法，一律收歸國(guó)有”。（四）通過(guò)法律程序把城市其余尚未國(guó)有化的土地變?yōu)閲?guó)家所有。1967年10月31日，國(guó)家房管局、財(cái)政部稅務(wù)總局在答復(fù)《關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱》時(shí)，明確主張全部城鎮(zhèn)土地收歸國(guó)有。

到1982年，城市絕大多數(shù)已為國(guó)家所有了，但還有少量土地仍然屬于集體和個(gè)人所有。1982年經(jīng)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有?！敝链?，除臺(tái)灣、香港、澳門(mén)外，全國(guó)范圍內(nèi)已實(shí)現(xiàn)了土地的國(guó)有化。中國(guó)城市土地所有制中國(guó)城市土地使用制中國(guó)城市土地管理體制城市土地?zé)o償使用時(shí)期（1949-1978年）城市土地有償使用時(shí)期（1979-至今）城市土地流轉(zhuǎn)制度的建立（1988-2000年）城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-）城市土地有償使用制度的建立（1979-1988年）土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓土地收購(gòu)一儲(chǔ)備一開(kāi)發(fā)一出讓機(jī)制的初步形成征收土地使用費(fèi)征收土地使用稅以1978年改革開(kāi)放為分界點(diǎn)，我國(guó)城市土地使用制度可分為土地?zé)o償使用和土地有償使用兩個(gè)時(shí)期。中國(guó)城市土地使用制

傳統(tǒng)城市土地使用：行政劃撥；無(wú)償無(wú)限期使用；禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。行政劃撥無(wú)償無(wú)限期使用禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所謂行政劃撥，是指土地由國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)調(diào)撥分配使用。所謂無(wú)償無(wú)限期使用，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等從國(guó)家得到用地時(shí)不支付地價(jià)，在使用中也不繳納地租或土地使用費(fèi)，也沒(méi)有規(guī)定明確的土地使用期限。所謂禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指禁止土地使用者以買賣、出租、贈(zèng)與、交換等方式將土地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人。傳統(tǒng)的城市土地使用制此外，由于國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償劃撥，需要政府相關(guān)部門(mén)層層審批，這不僅降低了政府管理效率，而且在缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的條件下，也極易滋生腐敗，造成國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失。傳統(tǒng)城市土地使用制的弊端：不利于城市的建設(shè)與發(fā)展。不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的建立。不利于土地的集約利用與合理配置。城市土地?zé)o償使用時(shí)期（1949-1978年）城市土地有償使用時(shí)期（1979-至今）城市土地流轉(zhuǎn)制度的建立（1988-2000年）城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-）城市土地有償使用制度的建立（1979-1988年）土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓土地收購(gòu)一儲(chǔ)備一開(kāi)發(fā)一出讓機(jī)制的初步形成征收土地使用費(fèi)征收土地使用稅以1978年改革開(kāi)放為分界點(diǎn)，我國(guó)城市土地使用制度可分為土地?zé)o償使用和土地有償使用兩個(gè)時(shí)期。中國(guó)城市土地使用制我國(guó)自20世紀(jì)80年代初開(kāi)始了城市土地使用制的改革。改革的基本目標(biāo)是：城市土地使用制改革的目標(biāo)與進(jìn)程實(shí)行城市國(guó)有土地的有償使用制度。把城市國(guó)有土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)。推向市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)即全面開(kāi)放城市國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)。近20年來(lái)所采取的措施征收土地使用費(fèi)（稅）。開(kāi)展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)。修改《憲法》和《土地管理法》。制定全國(guó)性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)，全面開(kāi)放城市國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)。國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式。土地使用者將土地使用權(quán)在轉(zhuǎn)移的行為。其方式包括出售、交換與贈(zèng)與。將土地使用權(quán)抵押。土地使用權(quán)抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。土地使用者作為出租人，將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。土地使用權(quán)可因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權(quán)出讓合同及土地滅失等原因而終止。土地使用權(quán)終止土地使用權(quán)抵押土地使用權(quán)出租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)出讓現(xiàn)行城市土地使用制的基本內(nèi)容中國(guó)城市土地所有制中國(guó)城市土地使用制中國(guó)城市土地管理體制中國(guó)土地管理以城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分管的多頭分散管理體制為主。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，成立國(guó)家土地管理局，確立全國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，成立了國(guó)土資源部，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制。新中國(guó)成立至1986年以前1986年1998年中國(guó)土地管理體制自新中國(guó)成立后至今，國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置大體經(jīng)過(guò)統(tǒng)一、分散、再統(tǒng)一三個(gè)不同階段。其間，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、占主導(dǎo)地位的是多頭分散的土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的演變1956年將土地利用總局與有關(guān)部門(mén)的人員集中組合成立農(nóng)墾部，主管全國(guó)所有荒地的開(kāi)發(fā)和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)建設(shè)工作。城市房地產(chǎn)管理工作移交給新成立的城市服務(wù)部；內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)土地遺留問(wèn)題處理和部分征地劃撥工作。1954年，國(guó)家撤銷地政局，在農(nóng)業(yè)部下設(shè)土地利用總局。1952年，城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部。以后，隨著政府管理部門(mén)分工的細(xì)化，土地管理工作逐步向各部門(mén)分散。1949年7月制定的《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政局，作為全國(guó)土地管理機(jī)構(gòu)。至此，相對(duì)獨(dú)立、專門(mén)從事土地管理工作的國(guó)家職能部門(mén)被取消，短短幾年的土地統(tǒng)一管理體制宣告結(jié)束，隨后開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)近30年的土地多頭分散管理體制，以土地利用為主的土地管理工作由各有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)分散進(jìn)行。多頭分散管理階段無(wú)償無(wú)限期土地使用制度導(dǎo)致不珍惜土地的行為發(fā)生，而各自為政、政出多門(mén)的分散管理體制，更加劇了這種局面。1966年至1976年的“十年動(dòng)亂”期間，土地失管失控的情況更為嚴(yán)重，分散在各部門(mén)的土地管理工作同其他工作一樣，基本陷于停頓狀態(tài)。1982年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，確定在農(nóng)牧漁業(yè)部下設(shè)土地管理局，行使國(guó)務(wù)院授權(quán)歸口管理全國(guó)土地的職能。歸口管理全國(guó)土地的體制，對(duì)亂占濫用土地的現(xiàn)象起到了明顯的抑制作用，土地管理的形勢(shì)開(kāi)始好轉(zhuǎn)。中國(guó)土地管理以城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分管的多頭分散管理體制為主。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，成立國(guó)家土地管理局，確立全國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，成立了國(guó)土資源部，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制。新中國(guó)成立至1986年以前1986年1998年中國(guó)土地管理體制城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段

1986年國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議對(duì)于如何加強(qiáng)土地管理工作進(jìn)行了專門(mén)研究。決定：確定全國(guó)土地資源統(tǒng)一管理體制，成立直屬國(guó)務(wù)院的土地管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家土地管理局。從此，中國(guó)土地開(kāi)始由多頭分散管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一管理。到1998年，全國(guó)已形成了中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)土地管理體系。中國(guó)土地管理以城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分管的多頭分散管理體制為主。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知》，成立國(guó)家土地管理局，確立全國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制。國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，成立了國(guó)土資源部，對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制。新中國(guó)成立至1986年以前1986年1998年中國(guó)土地管理體制1998年國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，組建了中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部。國(guó)土資源相對(duì)集中統(tǒng)一管理階段至此，我國(guó)實(shí)行了集中統(tǒng)一的管理，建立起現(xiàn)行的土地管理體制?，F(xiàn)行土地管理體制的建立

1998年國(guó)務(wù)院組建國(guó)土資源部，對(duì)國(guó)土資源的管理體制進(jìn)行了重大改革。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源由多部門(mén)分別管理向集中統(tǒng)一管理的體制轉(zhuǎn)變。明確了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)土資源行政管理職能，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，使國(guó)土資源部的行政職能，主要集中到依法行政上來(lái)。進(jìn)一步加強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)察。賦予了明確的國(guó)土資源規(guī)劃的責(zé)權(quán)。將土地問(wèn)題作為國(guó)土資源依法行政管理的重點(diǎn)。在事權(quán)和職能劃分上，確立了國(guó)土資源管理雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。加強(qiáng)了土地管理，提高了土地利用效率，基本實(shí)現(xiàn)了土地總量的動(dòng)態(tài)