第十三章政府間財(cái)政關(guān)系1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系第一節(jié)財(cái)政關(guān)系的基本問題一、政府間財(cái)政關(guān)系的概念二、財(cái)政分權(quán)1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系一、政府間財(cái)政關(guān)系的概念政府間財(cái)政關(guān)系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府與地方政府之間在公共收支上的權(quán)責(zé)關(guān)系。財(cái)政聯(lián)邦制(fiscalfederalism)：實(shí)行聯(lián)邦制國家采用的一種制度，指在各級(jí)政府之間劃分稅收收入和公共支出的一種制度安排財(cái)政管理體制(fiscaladministrationsystem)，也稱預(yù)算管理體制，通常定義為處理中央和地方以及各級(jí)地方政府之間財(cái)政關(guān)系的基本制度。

——確定財(cái)政管理的主體與級(jí)次、公共收支的劃分原 則與方法、財(cái)政管理權(quán)限的劃分以及財(cái)政調(diào)節(jié)制 度和方法等。

——地方各級(jí)政府沒有公共收支的立法權(quán)。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系二、財(cái)政分權(quán)財(cái)政分權(quán)(fiscaldecentralization)：征稅權(quán)和支出權(quán)向下級(jí)政府的下放，或者說，地方政府擁有一定程度的財(cái)政自主權(quán)?！诎l(fā)達(dá)國家，財(cái)政分權(quán)是“后福利國家”時(shí)代為低成 本提供公共服務(wù)而進(jìn)行政府重組的有效工具——在發(fā)展中國家，財(cái)政分權(quán)旨在掙脫治理無效、宏觀 經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定和低經(jīng)濟(jì)增長的陷阱——在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，財(cái)政分權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的直接結(jié)果——在拉丁美洲國家，財(cái)政分權(quán)源于人民追求民主的政 治壓力——在非洲國家，財(cái)政分權(quán)主要是服務(wù)于國家統(tǒng)一1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（一）財(cái)政分權(quán)的衡量衡量指標(biāo) 地方政府的審批預(yù)算權(quán)、舉債權(quán)、征稅權(quán)、就業(yè)人數(shù)占公共就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重、公民參與和影響本轄區(qū)財(cái)政決策的程度等兩個(gè)主要指標(biāo)

——地方政府公共收入自主權(quán)

——地方政府公共支出占國家公共支出的比重1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系1.地方政府公共收入自主權(quán)衡量指標(biāo)

——地方政府自身（本級(jí)）公共收入占國 家公共收入的比重

——地方政府總公共收入構(gòu)成—地方政府 自身公共收入占地方總公共收入比重

——地方政府的稅收控制指數(shù)1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（1）地方政府自身（本級(jí)）公共收入占國家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重其他國家(2001年)1978—1989年平均1990—1999年平均2000—2004年平均72.757.946.2

聯(lián)邦制單一制31.1高48.6%18.7高147%1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（2）地方政府總公共收入構(gòu)成1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（3）地方政府的稅收控制指數(shù)1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系稅收自主權(quán)指標(biāo)及權(quán)重稅收自主權(quán)指標(biāo)權(quán)重1.省/地方政府自由設(shè)定稅率和稅基2.省/地方政府只能自由設(shè)定稅率3.省/地方政府只能自由設(shè)定稅基4.在分稅制下，省/地方政府能確定收入分割5.在分稅制下，收入分割要由省/地方政府同意6.收入分割在分稅制中固定下來，但能被上級(jí)政府單方面改變7.分稅制制中的收入分割由上級(jí)政府在年度預(yù)算中確定8.省/地方稅種的稅率或稅基只能在上級(jí)政府規(guī)定的范圍內(nèi)變化9.上級(jí)政府規(guī)定稅率和稅基10.80.60.50.40.30.20.101/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系2.地方政府公共支出占國家公共支出的比重第一，伴隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國地方政府公共支出比重明顯提高，從20世紀(jì)80年代平均56.8%，上升到90年代平均69.7%，到本世紀(jì)初再創(chuàng)新高，達(dá)到70.2%，比80年代初上升了23.6%。這表明，我國財(cái)政分權(quán)程度越來越高。第二，選取1998年的情況同其他國家相比，我國地方本級(jí)公共支出比重高于所有國家?！覈?998年地方公共支出比重比聯(lián)邦制國家同期平均水平（46.3%）高出53.6%；其中，比該比重最高的國家（加拿大，60%）還高出18.5%，比該比重最低的國家（德國，35%）高出103%?！c單一制國家同期平均水平（32.1%）相比，我國地方公共支出比重高出122%；其中，比該比重最高的國家（丹麥，56%）高出27%，比該比重最低的國家（法國，18%）高出295%！——上述比較結(jié)果，不得不令人深思：我國的財(cái)政分權(quán)是否太過分了？尤其我國還是單一制國家！1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（二）財(cái)政分權(quán)的優(yōu)缺點(diǎn)1.財(cái)政分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)——財(cái)政分權(quán)使政府產(chǎn)出更適合當(dāng)?shù)仄谩?cái)政分權(quán)鼓勵(lì)政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)——財(cái)政分權(quán)有助于制度創(chuàng)新2.財(cái)政分權(quán)的缺點(diǎn)——財(cái)政分權(quán)可能導(dǎo)致資源配置無效率——財(cái)政分權(quán)難以實(shí)現(xiàn)公平收入分配

1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系優(yōu)點(diǎn)一：財(cái)政分權(quán)使政府產(chǎn)出更適合當(dāng)?shù)仄肊DCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC數(shù)量Quantity價(jià)格和成本1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系優(yōu)點(diǎn)二：財(cái)政分權(quán)鼓勵(lì)政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)蒂布特模型：“用腳投票”財(cái)政分權(quán)從三個(gè)方面鼓勵(lì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。 第一，地方政府要想方設(shè)法做到“以民為本”， 盡可能滿身當(dāng)?shù)鼐用竦母鞣N需要。 第二，地方政府會(huì)努力加強(qiáng)管理，以最低可 行的成本提供公共服務(wù)。

第三，約束收入最大化的政府行為，限制地方政府的過度征稅權(quán)。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系優(yōu)點(diǎn)三：財(cái)政分權(quán)有助于制度創(chuàng)新對(duì)于許多政策問題而言，沒有人確切知道其正確答案是什么，更不能肯定是否存在一個(gè)在所有情況下都是最好的解決辦法。因此，最好讓每個(gè)地方政府走自己的路。多樣化的政府管理制度，會(huì)增加找到解決新問題方法的機(jī)會(huì)。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系缺點(diǎn)一：財(cái)政分權(quán)可能導(dǎo)致資源配置無效率

1.地方公共物品的提供不足——公共物品具 有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合規(guī)模經(jīng)濟(jì):

公共圖書館1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系缺點(diǎn)二：財(cái)政分權(quán)難以實(shí)現(xiàn)公平收入分配

對(duì)高收入群體征稅→補(bǔ)貼低收入群體→其他轄區(qū)的低收入群體設(shè)法遷入→高收入群體可能遷出→彌補(bǔ)人均稅基的縮小→提高對(duì)現(xiàn)有高收入群體課征的稅率→進(jìn)一步迫使高收入群體遷出對(duì)高收入群體的征稅規(guī)定上限→隨著低收入群體遷入本轄區(qū)→可用于低收入群體的人均再分配資金就會(huì)減少。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系第二節(jié)支出責(zé)任安排支出責(zé)任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是處理政府間財(cái)政關(guān)系、設(shè)計(jì)財(cái)政管理體制的最基本的制度安排一、支出責(zé)任安排的原則二、支出責(zé)任安排的狀況

1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系一、支出責(zé)任安排的原則（一）各級(jí)政府財(cái)政職能定位（二）公共物品的層次性（三）基本原則1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（一）各級(jí)政府財(cái)政職能定位中央政府更能有效地履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能，并負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展地方政府則在資源配置領(lǐng)域里發(fā)揮重要作用，并負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（二）公共物品的層次性全國性公共物品應(yīng)由中央政府提供區(qū)域性公共物品應(yīng)由省（或直轄市、自治區(qū)）提供地方性公共物品應(yīng)由地方政府（市、縣）提供對(duì)于那些具有明顯利益外溢的公共物品，或由上級(jí)政府提供，或由臨近上下兩級(jí)政府分擔(dān)提供1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系（三）基本原則經(jīng)濟(jì)效率原則(economicefficiencyprinciple) ——規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則(principleoftheeconomiesofscale) ——政府間競(jìng)爭(zhēng)原則(principleofintergovernmentalcompetition) ——公共定價(jià)原則(principleofpublicpricing)財(cái)政公平原則(fiscalequityprinciple) ——經(jīng)濟(jì)外部性原則(principleofeconomicexternalities) ——財(cái)政均等化原則(principleoffiscalequalization)政治責(zé)任原則(politicalaccountabilityprinciple) ——享用和控制原則(principleofaccessandcontrol) ——居民參與原則(principleofcitizenparticipation)行政效率原則(administrativeeffectivenessprinciple) ——地理適宜原則(principleofgeographicadequacy) ——管理能力原則(principleofmanagementcapability) ——政府間靈活性原則(principleofintergovernmentalflexibility)1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系原則結(jié)果

1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系二、支出責(zé)任安排的狀況從國際比較來看，我國中央與地方政府支出格局顯然有些問題。我國地方政府承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、治安、文化等支出過多，特別是福利性支出（包括社會(huì)保障補(bǔ)助支出）本來應(yīng)由中央政府負(fù)主要責(zé)任，而我國卻主要安排給了地方政府。不過，需要提請(qǐng)注意的是，雖然各國在支出責(zé)任安排上也一定的普遍做法，但國情不一，傳統(tǒng)各異，再加上支出責(zé)任安排的原則本身就需要協(xié)調(diào)，所以，在不同的支出項(xiàng)目上，中央政府與地方政府到底如何分擔(dān)責(zé)任，視不同國家而定。其實(shí)，支出責(zé)任是否得到有效履行，其中兩個(gè)關(guān)鍵問題是：第一，不管哪一級(jí)政府承擔(dān)哪種責(zé)任，重要的是責(zé)任要分清，分工明確；第二，事權(quán)（責(zé)任）要與財(cái)權(quán)對(duì)稱，相應(yīng)的財(cái)源和財(cái)力是確保有效履行責(zé)任的保證。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系第三節(jié)收入責(zé)任安排一、收入責(zé)任安排的原則二、分稅制1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系一、收入責(zé)任安排的原則公平原則

——再分配性稅種應(yīng)當(dāng)安排給中央政府

——稅基分布不公平的稅種應(yīng)當(dāng)集權(quán)化效率原則

——在征收管理上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的稅種應(yīng)當(dāng)集權(quán)化

——稅基不流動(dòng)的稅種應(yīng)當(dāng)安排給地方政府

——地方政府應(yīng)盡可能用使用費(fèi)和受益性稅種為其公共 服務(wù)提供融資穩(wěn)定原則

——具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅種應(yīng)當(dāng)安排給中央政府

——收入比較穩(wěn)定、能比較準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的稅種應(yīng)當(dāng)安排給 地方政府1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系稅種類型稅基決定主體稅率決定主體征收管理主體理由關(guān)稅中央中央中央屬于國際貿(mào)易稅公司所得稅中央中央中央要素流動(dòng)個(gè)人所得稅中央中央、省、地方中央再分配性、流動(dòng)性、穩(wěn)定性財(cái)富稅（包括資本稅、遺產(chǎn)稅）中央中央、省中央再分配性工薪稅中央、省中央、省中央、省社會(huì)保障計(jì)劃增值稅中央中央中央管理成本、穩(wěn)定性資源稅：

租金(利潤)稅

特許權(quán)使用費(fèi)

保護(hù)費(fèi)中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方分布不公平受益稅環(huán)境保護(hù)“罪惡”稅(sintax)：

酒精、煙草稅

賭博稅

彩票稅中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方衛(wèi)生保健省和地方職責(zé)省和地方職責(zé)對(duì)“壞事”征稅：

碳稅

機(jī)動(dòng)車燃油稅

堵車費(fèi)

停車費(fèi)中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方全球/全國污染對(duì)使用道路收費(fèi)對(duì)使用道路收費(fèi)當(dāng)?shù)負(fù)頂D機(jī)動(dòng)車輛：

牌照稅

駕駛證稅省省省省省省省級(jí)收入來源省級(jí)收入來源營業(yè)稅省省省受益稅消費(fèi)稅省省省稅基不流動(dòng)財(cái)產(chǎn)稅省地方地方受益稅、不流動(dòng)土地稅省地方地方受益稅、不流動(dòng)使用費(fèi)中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方對(duì)服務(wù)的支付1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系二、分稅制分稅制(taxsharingsystem)是具體安排各級(jí)政府收入責(zé)任、劃分公共收入的一種制度—分稅額，即先按稅法統(tǒng)一征稅，然后將稅收收入總額按一定比例在中央政府與地方政府之間分割?！侄悪?quán)，即分別設(shè)立中央稅和地方稅兩個(gè)稅收制度和稅收管理體系，中央政府和地方政府均享有相應(yīng)的稅收立法權(quán)和調(diào)整權(quán)?！侄惵剩窗炊愒磳?shí)行分率計(jì)征。一般采用兩種方式，一是上下級(jí)政府對(duì)某一稅基按各自既定比率征稅，二是上級(jí)政府對(duì)某一稅基按率征稅的同時(shí)，代下級(jí)政府按其稅率課征并將稅款轉(zhuǎn)給下級(jí)政府（稱之為稅收寄征），在稅法上通常采用地方附加形式?！侄惙N，即在稅權(quán)主要集中于中央政府的情況下，在中央政府與地方政府之間分割稅種，形成中央稅、地方稅和共享稅。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系稅種中央分(%)中央稅國內(nèi)消費(fèi)稅、關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅和消費(fèi)稅、車輛購置稅、車船噸稅100地方稅城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅0共享稅國內(nèi)增值稅營業(yè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分其余部分企業(yè)所得稅：鐵道部、各銀行總行、海洋石油企業(yè)繳納的部分其余部分外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅：鐵道部、各銀行總行、海洋石油企業(yè)其余部分個(gè)人所得稅：儲(chǔ)蓄存款利息所得的個(gè)人所得稅收入其余部分資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分其余部分城市維護(hù)建設(shè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分其余部分印花稅：證券交易印花稅收入其他印花稅收入

75100010060(2003年)10060(2003年)10060100010009401/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系1994年分稅制改革的基本目的1994年的分稅制改革，除了要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步完善稅制、建立規(guī)范的財(cái)政管理體制等長期目標(biāo)之外，其短期目標(biāo)就是要盡快提高“兩個(gè)比重”——財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重。從下表看出，實(shí)行分稅制之后，“兩個(gè)比重”的確提高了，特別是受體制直接影響的中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重，立竿見影。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系兩個(gè)比重”（%）

年份指標(biāo)1990199219941996200020022003財(cái)政收入占GDP%中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比重15.833.813.128.111.255.710.949.415.052.218.055.018.654.61/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系第四節(jié)轉(zhuǎn)移支付制度政府間轉(zhuǎn)移支付(intergovernmentaltransfersystem)又稱政府間補(bǔ)助(intergovernmentalgrant)，是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政撥款。一、轉(zhuǎn)移支付的必要性二、轉(zhuǎn)移支付的形式三、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系一、轉(zhuǎn)移支付的必要性1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系一、轉(zhuǎn)移支付的必要性外部性：地方政府提供的地方性公共物品有時(shí)存在外部性；中央政府提供，但產(chǎn)生效率損失?？v向均衡：上下級(jí)政府之間的收入能力與支出責(zé)任的大體相當(dāng)。但如果它們存在著收入與支出在縱向級(jí)次政府間的不均衡問題：中央政府的財(cái)權(quán)大于事權(quán),而地方政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)。那么,地方政府的收支缺口如何彌補(bǔ)？橫向均衡：同級(jí)地方政府之間在收入能力與公共服務(wù)能 力（支出水平）上存在差異。需求收入彈性：地方稅制缺乏收入彈性，導(dǎo)致地方政府 在滿足新增公共服務(wù)需求上，捉襟見肘，而稅制 富有彈性的中央政府應(yīng)予以補(bǔ)助。1/8/2023第十三章政府間財(cái)政關(guān)系二、轉(zhuǎn)移支付的形式有條件補(bǔ)助(conditionalgrants)也稱為分類補(bǔ)助(categoricalgrants)：中央政府在向地方政府提供補(bǔ)助時(shí)，在一定程度規(guī)定了補(bǔ)助金的目的，地