..>胡四一副部長解讀"國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見"2012-04-16今年1月，國務院發(fā)布了"關于實行最嚴格水資源管理制度的意見"〔以下簡稱"意見"〕，這是繼2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度以來，國務院對實行這項制度作出的全面部署和具體安排，對于解決中國復雜的水資源水環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)開展具有重要意義和深遠影響。為詳細了解"意見"的出臺背景和意義，記者采訪了水利部副部長胡四一?！惨弧硢枺赫埬喴榻B一下"意見"的出臺背景？答：水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。新中國成立以來特別是改革開放以來，水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護和管理工作取得積極進展，為經(jīng)濟社會開展、人民安居樂業(yè)作出了重要奉獻。但必須清醒地看到，人多水少、水資源時空分布不均是我國的根本國情和水情，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題十分突出，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)開展的主要瓶頸。具體表現(xiàn)在五個方面：一是我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%，比人均耕地占比還要低12個百分點；二是水資源供需矛盾突出，全國年平均缺水量500多億立方米，三分之二的城市缺水，農(nóng)村有近3億人口飲水不平安；三是水資源利用方式比較粗放，萬元工業(yè)增加值用水量為120立方米，是興旺國家的3-4倍，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50，與世界先進水平0.7至0.8有較大差距；四是不少地方水資源過度開發(fā)，像黃河流域開發(fā)利用程度已經(jīng)到達76%，淮河流域也到達了53%，海河流域更是超過了100%，已接近或超過其承載能力，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題；五是水體污染嚴重，2010年38.6%的河長水質劣于三類，2/3的湖泊富營養(yǎng)化，水功能區(qū)水質達標率僅為46%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入開展，水資源需求將在較長一段時期內(nèi)持續(xù)增長，加之全球氣候變化影響，水資源供需矛盾將更加鋒利，我國水資源面臨的形勢將更為嚴峻。解決我國日益復雜的水資源問題，實現(xiàn)水資源高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。根據(jù)水利改革開展的新形勢新要求，在系統(tǒng)總結我國水資源管理實踐經(jīng)歷的根底上，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污"三條紅線〞，從制度上推動經(jīng)濟社會開展與水資源水環(huán)境承載能力相適應。針對中央關于水資源管理的戰(zhàn)略決策，國務院發(fā)布了"關于實行最嚴格水資源管理制度的意見"，進一步明確水資源管理"三條紅線〞的主要目標，提出具體管理措施，全面部署工作任務，落實管理責任和考核制度。這一水資源綱領性文件的出臺和實施將極大地推動該項制度的貫徹落實，促進水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)開展?！捕硢枺?意見"提出了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想、根本原則和主要目標，具體是什么？答："意見"立足科學開展這一主題，提出了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想，即深入貫徹落實科學開展觀，以水資源配置、節(jié)約和保護為重點，強化用水需求和用水過程管理，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監(jiān)管，嚴格控制用水總量、全面提高用水效率，嚴格控制入河湖排污總量，加快節(jié)水型社會建立，促進水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟開展方式轉變，推動經(jīng)濟社會開展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調，保障經(jīng)濟社會長期平穩(wěn)較快開展。"意見"提出了實行最嚴格水資源管理制度"五個堅持〞的根本原則。一是堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的水資源問題，保障飲水平安、供水平安和生態(tài)平安。二是堅持人水和諧，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟社會開展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護關系，以水定需、量水而行、因水制宜。三是堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關系。四是堅持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法。五是堅持因地制宜，實行分類指導，注重制度實施的可行性和有效性。"意見"提出了實行最嚴格水資源管理制度的主要目標。到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；用水效率到達或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上。為實現(xiàn)上述目標，"意見"與"國民經(jīng)濟和社會開展第十二個五年規(guī)劃綱要"、2011年中央1號文件、"規(guī)劃"相銜接，進一步提出了"十二五〞期間和2020年的階段性目標。到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內(nèi)；萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降30%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)；萬元工業(yè)增加值用水量降低到65立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質全面達標?！踩硢枺?意見"具體包括哪些主要內(nèi)容？答："意見"共分5章、20條，明確提出了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想、根本原則、目標任務、管理措施和保障措施。主要內(nèi)容概括來說，就是確定"三條紅線〞，實施"四項制度〞。"三條紅線〞：一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)。二是確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率到達或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上。為實現(xiàn)上述紅線目標，進一步明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標。"四項制度〞：一是用水總量控制。加強水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制，包括嚴格規(guī)劃管理和水資源論證，嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量，嚴格實施取水許可，嚴格水資源有償使用，嚴格地下水管理和保護，強化水資源統(tǒng)一調度。二是用水效率控制制度。加強用水效率控制紅線管理，全面推進節(jié)水型社會建立，包括全面加強節(jié)約用水管理，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會開展和群眾生活生產(chǎn)全過程，強化用水定額管理，加快推進節(jié)水技術改造。三是水功能區(qū)限制納污制度。加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量，包括嚴格水功能區(qū)監(jiān)視管理，加強飲用水水源地保護，推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復。四是水資源管理責任和考核制度。將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會開展綜合評價體系，縣級以上人民政府主要負責人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責?！菜摹硢枺簽槭裁次覈诂F(xiàn)階段要實行最嚴格水資源管理制度？答：我國現(xiàn)階段實行最嚴格水資源管理制度主要基于以下考慮：我國特殊的國情水情、當前嚴峻水資源形勢和水資源管理改革的現(xiàn)實需求。一是水資源總量的約束日趨突出。我國目前的年用水總量已經(jīng)突破6000億立方米，約占水資源可開發(fā)利用量74%。前面已談到，很多地方水資源的形勢十分嚴峻，水資源過度開發(fā)，已經(jīng)接近或者突破水資源可以支撐的限度，如果不采取強有力的剛性措施，就難以扭轉水資源嚴重短缺和日益加劇的被動局面。二是除水資源總量約束外，水資源水質的約束也更加突出。2010年全國廢污水的排放總量到達了750億噸，河流水質不達標率接近40%，其中喪失利用價值的劣五類水占20%，直接威脅城鄉(xiāng)飲水平安和人民的身心安康。水資源問題已經(jīng)對經(jīng)濟社會開展和人民的生活形成了制約。如果延續(xù)原來比較弱的水資源管理政策和手段，將難以滿足改善民生和經(jīng)濟社會開展對水資源供給的迫切要求。三是未來引發(fā)更大水資源壓力的各種因素仍然十分突出、十分活潑。我國是一個水資源嚴重短缺的國家，水資源的時空分布不均衡，而經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)構造的不合理是長期困擾經(jīng)濟社會開展的難題，也是水資源問題產(chǎn)生和積累的一個重要原因。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，用水需求還會持續(xù)增長，尤其是近期各地出臺了一系列區(qū)域經(jīng)濟開展規(guī)劃，提出了大量新增用水的需求。在水資源總量有限、用水需求不斷增長的背景下，只有守住這"三條紅線〞，實行最嚴格的水資源管理制度，壓縮和限制現(xiàn)有的水資源荷載，騰出一定的水資源承載能力，才能滿足經(jīng)濟社會快速開展的用水需求。四是以往的水資源管理手段和效果不佳，最主要的問題是沒有形成管理上的硬約束和硬手段，水資源管理的一些措施沒能夠以考核、審批等剛性手段予以表達。為了使水資源管理與經(jīng)濟轉變開展方式相協(xié)調，必須從根本上更新思路，實行最嚴格的水資源管理制度?！参濉硢枺?最嚴格水資源管理制度〞的"三條紅線〞是如何劃定的？答：一是關于用水總量控制指標確實定。嚴峻的水資源形勢迫使我們必須設定水資源開發(fā)利用控制紅線，并通過限定不同階段的用水總量控制目標，嚴控水資源開發(fā)利用總量。根據(jù)國務院批復的"全國水資源綜合規(guī)劃"，從供水量來看，預測到2030年全國可供水量為7113億立方米；從需水量來看，2010年全國用水總量為6022億立方米，預測到2030年全國用水頂峰時需水總量將到達7192億立方米。通過實行最嚴格水資源管理制度，在強化節(jié)水的前提下，按照保障合理用水需求、適度從緊控制的原則，兼顧目標的約束性與可達性，到2030年全國用水頂峰時用水總量上限力爭控制在7000億立方米，以此作為水資源開發(fā)利用控制紅線，通過用水總量控制實現(xiàn)經(jīng)濟社會與水資源可持續(xù)利用協(xié)調開展。按照這一目標，"意見"提出，到2015年全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內(nèi)，到2020年力爭控制在6700億立方米以內(nèi)。二是關于用水效率控制指標確實定。"水法"規(guī)定，國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。用水總量控制要靠用水定額管理來實現(xiàn)。通過制定用水效率控制紅線，提高水資源利用效率，在最大限度滿足經(jīng)濟社會開展用水需求的前提下，有效緩解新增水資源供給的壓力?？紤]到用水效率指標的代表性，并與國家"十二五〞規(guī)劃綱要中節(jié)水目標相一致，采用萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)作為用水效率控制指標。根據(jù)"全國水資源綜合規(guī)劃"，按照高效用水、經(jīng)濟合理、技術可行的原則，到2030年我國萬元工業(yè)增加值用水量應低于40立方米，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)應高于0.6。這是確保2030年用水總量控制在7000億立方米的用水效率最低門檻，也稱用水效率控制紅線，用水效率優(yōu)于這些指標，用水總量控制目標才能實現(xiàn)。為保障2030年用水效率指標到達要求，"意見"提出，到2015年萬元工業(yè)增加值用水量降低到80立方米、比2010年下降30%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上；到2020年我國萬元工業(yè)增加值用水量應降低到65立方米、比2010年下降45%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。三是關于限制納污控制指標確實定。國務院批復的"全國水資源綜合規(guī)劃"明確了到2030年全國江河湖泊水功能區(qū)水質根本達標的目標，核定了水功能區(qū)的納污能力，其中江河湖泊容納污染物COD和氨氮的最大能力分別為1050萬噸和70萬噸。從紅線指標選取的代表性、可操作性角度出發(fā)，"意見"提出，到2030年全國江河湖泊水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上，以此作為水功能區(qū)限制納污紅線。提出限制納污紅線就是要警示全社會我國江河湖泊污染在許多地方已十分嚴重，必須加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，要求地方政府切實加大監(jiān)管力度，落實減排責任，逐步削減污染物入河湖量，提高水功能區(qū)水質達標率。為實現(xiàn)這一目標，"意見"提出，到2015年全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率應提高到60%以上，到2020年全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率應提高到80%以上?！擦硢枺?最嚴格水資源管理制度〞的"嚴〞表達在哪些方面？答：最嚴格水資源管理制度控制指標確實定，既考慮了我國國情和水情，也參照了水資源可持續(xù)利用的國際先進水平。所謂最嚴格的水資源管理目標，實際表達在"三條紅線〞上。"紅〞就意味著是最嚴格，"線〞是一個管控的目標，最嚴格的水資源管理制度的核心實際上是最嚴格的水資源管控目標。"三條紅線〞是我們水資源開發(fā)利用的一個底線，一旦突破這樣的底線，經(jīng)濟社會開展就要受損，生態(tài)環(huán)境就要受到嚴重影響。具體來講，"最嚴格〞的"嚴〞主要表達在四個方面：一是管理目標更加嚴格。我們最嚴格的水資源管理制度，尤其是用水總量控制的目標是到2030年不超過7000億立方米。這實際上是我們在這一段時間之內(nèi)可利用的一個最大量。為了實現(xiàn)這個"紅線〞目標，還提出了2015年和2020年階段性的控制目標。二是制度體系更加嚴格。在最嚴格的水資源管理制度框架下，要完善和細化用水總量的控制制度、取水許可和水資源有償使用制度、水資源論證制度、方案用水制度、水功能區(qū)管理制度等各項制度的具體內(nèi)容和要求，使得每一項水資源的開發(fā)利用、節(jié)約保護的行為都有章可循。三是管理措施更加嚴格。這表達在四個方面：第一，對取用水總量已經(jīng)到達或者超過控制指標的地區(qū)，要暫停審批建立工程的新增取水；第二，對于取水總量接近控制指標的地區(qū)，就要限制審批新增取水；第三，制定節(jié)水的強制性標準制止出售不符合節(jié)水強制性標準的產(chǎn)品；第四，對現(xiàn)狀的排污量如果超出水功能區(qū)限制納污總量的地區(qū)，要限制審批新增的取水，限制審批入河排污口。四是考核問責更加嚴格。這一制度明確要求將水資源開發(fā)開發(fā)利用和節(jié)約保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會開展綜合評價體系，縣級以上人民政府的主要負責人要對本行政區(qū)域水資源管理和保護負總責，并制定和實施嚴格的考核和問責制度?！财摺硢枺?意見"明確提出要建立水資源管理責任和考核制度，考慮到我國南北方水資源條件有較大差異，下一步如何進展責任分解和考核？答：水資源"三條紅線〞指標體系確實定充分考慮了區(qū)域的水資源自然稟賦、社會經(jīng)濟開展水平以及未來經(jīng)濟社會開展的用水需求，同時還要考慮到它的區(qū)域差異性，既要表達對落后地區(qū)加大節(jié)約和保護力度的壓力，又要對先進的地區(qū)也提出鼓勵措施。具體考核主要是四個方面：第一，水利部將以國務院批準的"全國水資源綜合規(guī)劃"為依據(jù)，考慮各地自然地理條件、經(jīng)濟開展水平、用水構造與開展規(guī)劃，將"意見"確定的全國水資源管理紅線指標分解到各省、自治區(qū)、直轄市，作為實施考核的依據(jù)。第二，會同有關部門，制定"實行最嚴格水資源管理制度考核方法"，標準考核工作。同時，組織制定考核工作實施方案和統(tǒng)計方法、監(jiān)測方法等配套文件。第三，考核以5年為周期，采用年度考核和期末考核相結合，指標定量考核與制度建立情況定性考核相結合的方式，根據(jù)不同地區(qū)特點，對指標完成情況進展賦分。每次考核由水利部會同有關部門組成考核組，采用全面檢查與重點省區(qū)抽查相結合的方式，對各省級行政區(qū)年度目標和重點任務完成情況進展檢查評估考核，將考核結果報國務院，經(jīng)國務院審定后向社會公告。第四，考核結果納入地方經(jīng)濟社會開展考核體系，并交中組部等干部管理部門。對未完成考核指標的省級人民政府，應提出限期整改措施，對連續(xù)未完成考核指標的省級行政區(qū)，建立工程新增取水的要限制審批或暫停審批?！舶恕硢枺赫垎査肯乱徊饺绾温鋵嵶顕栏袼Y源管理制度？答：水利部將按照"意見"確定的階段性目標和具體任務措施，加強組織領導，加快實施步伐，重點做好以下六方面工作：一是認真做好"意見"的宣貫工作。面向全社會廣泛持久深入地宣傳"意見"，提高社會各界對實行最嚴格水資源管理制度的認識，增強貫徹落實自覺性。制定"意見"實施方案和任務分工，細化工作任務，明確目標要求，落實責任主體。二是加快"三條紅線〞指標分解確認。組織指導流域機構加快"三條紅線〞分省指標協(xié)調確認工作，要求各省級行政區(qū)盡快完成分省指標確認。加快推進25條跨省重要江河水量分配