1、電子政務與政府管理創(chuàng)新摘要：20世紀80年代初,西方一些國家開場了包括管理創(chuàng)新在內的政府創(chuàng)新運動。進入90年代后,以互聯(lián)網為代表的信息科技的開展對政府創(chuàng)新起到了催化作用。與此同時,基于互聯(lián)網的電子政務與政府管理創(chuàng)新呈現(xiàn)了強大的互動態(tài)勢。一、政府職能膨脹引起的財政危機是西方國家開場對政府管理進展創(chuàng)新的直接動因。西方國家政府職能的大規(guī)模擴張始于20世紀30年代中期。自羅斯福新政開場,美國一反過去“自由放任的經濟政策,賦予政府廣泛的社會經濟的管理職能。歐洲40年代后期出現(xiàn)所謂福利國家,政府代替民間力量成為社會福利的主要供應者。伴隨著政府職能的大規(guī)模擴張,政府規(guī)模也急劇膨脹,政府開支特別是社會福利開支

2、占國民收入的比重急劇上升,政府財政負擔也越來越重,并在經濟衰退的70年代形成了嚴重的財政危機。巨額財政赤字和超負荷的社會經濟管理職能使人們對政府的功能和運行方式的合理性和有效性產生了疑心。在這種情況下,政府不再是解決問題的途徑,而成了問題本身。二、互聯(lián)網時代的降臨使人類社會發(fā)生了歷史性的變化,民族國家傳統(tǒng)的政府管理不得不創(chuàng)新以適應新的社會需求。在剛剛過去的20世紀,以互聯(lián)網為代表的信息科技得到了前所未有的開展。今天已沒有人疑心,互聯(lián)網是20世紀最偉大的創(chuàng)造之一。互聯(lián)網具有的開放、平等、全球共享、交互、信息量宏大和傳播快等特點,使它作為一種革命性的力量改變著人類的消費方式和生活方式,極大地進步了

3、社會消費力,加快了全球化進程,引起社會構造的深入變化。在這種情況下,整個世界都面臨著與信息技術進步相適應的社會轉型,傳統(tǒng)的政府管理當然也不例外。互聯(lián)網的沖擊使政府行政的社會環(huán)境發(fā)生了變化,政府管理面臨著歷史上從未有過的來自多方位的壓力,創(chuàng)新已成為唯一的出路。1、互聯(lián)網使信息在全社會的共享程度空前進步,傳統(tǒng)的政府管理面臨全新挑戰(zhàn),金字塔式的縱向政府管理構造受到沖擊。自古以來,信息資源的占有只是少數(shù)人的權利。但今天的互聯(lián)網使地球上的人們不分等級地獲得了最廣泛意義上的信息知情權,這是人類文明的重大進步?；ヂ?lián)網對政治、經濟和社會生活的浸透加快了知識、思想和文化的傳播速度,并極大地進步了信息在全社會的共

4、享程度,普通公民借助互聯(lián)網可以徹底擺脫信息的閉塞。當?shù)厍蛏洗蠖鄶?shù)人都可以輕易而平等地獲取信息和交流信息時,這個世界顯然已與過去大不一樣了。從政府的角度看,假如今天的普通公民獲取社會信息的程度和速度可以與政府管理者們一樣,那么傳統(tǒng)的政府管理方式顯然已經力不從心了;假如廣闊公眾都已上網,政治家們就不可能超脫于網絡之外了。在傳統(tǒng)的工業(yè)社會中,政府決策往往采用垂直的方式進展,決策信息從上往下流動。決策最高層很難理解最底層的根本情況,而政府管理的中間層那么缺少橫向溝通。諸如政出多門等弊端由此而生?；ヂ?lián)網降低了中間管理層次的中轉作用,公眾可以通過網絡對政府高層的決策直接發(fā)表意見,政府高層可以直接獲得這些反

5、響;政府部門之間經由網絡加強了聯(lián)絡,其決策意向也可以上網讓公眾進展討論和選擇。我們可以看到,在基于互聯(lián)網的橫向傳播信息的沖擊下,傳統(tǒng)的高度集中的金字塔式縱向政府管理構造轉向新的扁平化的構造,政府的權利也趨于分散化。2、全球化的經濟要求每一個政府都必須作出有效而靈敏的反響。在全球經濟一體化的大環(huán)境下,民族國家的政府在管理方式等方面進展旨在進步效能的改革是必需的。世界銀行曾指出,對不能適應這種變化從而跟上時代步伐的政府進展改革已經成為世界性課題。3、程序繁瑣、效率低下的傳統(tǒng)政府管理方式無法適應互聯(lián)網時代的需要。傳統(tǒng)的政府管理方式是工業(yè)化時代的產物,是與比擬穩(wěn)定的社會構造相適應的管理方式。政府公務員

6、像鏍釘一樣被固定在某個崗位上,政府部門整體的運作缺乏彈性,對理性和標準的追求甚至超越了政府工作目的本身。零散而孤立的管理職能、基于人力的文書和檔案處理以及復雜的事件呈報和處理程序,使得系統(tǒng)不斷增大而效率卻不斷降低。這樣的政府顯然難以應付互聯(lián)網時代的復雜場面,公眾對政府的絕望情緒逐漸增大。在這種特殊的背景下,政府假如想繼續(xù)發(fā)揮作用和影響就不得不跟上潮流,不能固守傳統(tǒng)的領地。三、我國政府管理創(chuàng)新面臨歷史機遇?？傮w上看,我國面臨著與西方各國政府管理創(chuàng)新大體一樣或相似的社會歷史條件。首先,當英美等西方國家開場市場化取向的行政改革時,我國進展了市場化取向的經濟體制改革和進展相對緩慢的行政體制改革,初步確

7、定了社會主義市場經濟的框架,開展市場經濟的總體要求和方向是一致的;第二,經過20多年的改革和對外開放,我國已不可逆轉地融入全球化進程之中,并通過參加世界貿易體系開場自覺地參與全球化的國際分工和市場競爭;第三,盡管程度不同,我國同樣面臨互聯(lián)網時代經濟和社會構造、社會意識和公民需求等各個方面的深入變化以及由此而給政府管理帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。正是由于這些大致一樣或相似的社會歷史條件,決定著我國行政體制改革與當代西方行政改革必然存在著一樣和相似的一面,即不僅改革的根本取向大致一樣,改革的總方向和總目的也是根本一致的,即建立一種適應市場經濟開展要求、符合全球化競爭和信息化社會需要的政府管理形式。也正是在這個

8、意義上,當代西方的行政改革浪潮對我國的政府管理創(chuàng)新具有先導的意義。當然,與西方各國相比,我國的行政體制改革也面臨著一些不同的前提條件。首先,我國的社會制度和政治體制不同,這是最重要的前提條件;其次,我國仍處在由方案經濟體制向市場經濟體制轉型的過程之中,市場經濟的開展程度不高,與西方高度成熟的市場經濟有本質區(qū)別;第三,我國有自己獨特而深沉的行政文化傳統(tǒng),行政文化的現(xiàn)代化本身就是一個非常艱巨復雜的過程;第四,我國信息化的總體程度不高而且開展很不平衡。上述因素決定了我國的政府管理創(chuàng)新不可能完全采用西方國家的形式,而要探究既符合中國國情又適應世界開展潮流的政府管理形式。應該特別指出的是,我國信息化程度

9、較高的城市極有必要先行一步,通過開展電子政務催化政府管理創(chuàng)新,同時為全國各級政府做出示范。我們知道,在互聯(lián)網普及率還很低的情況下施行電子政務或電子商務顯然不現(xiàn)實。但北京、上海等信息化程度相對較高的城市那么宜未雨綢繆,把電子政務建立和應用與政府管理創(chuàng)新有機地結合起來,這將從戰(zhàn)略開展上搶占先機,為該地區(qū)全面提升競爭力打下堅實基矗四、電子政務是當前政府管理創(chuàng)新的最有效途徑。在傳統(tǒng)政府管理面臨困境之時,人們發(fā)現(xiàn)電子政務是政府管理改革和創(chuàng)新最重要的促進器?；ヂ?lián)網的普及一方面使政府面臨更大的壓力,另一方面也為政府管理創(chuàng)新提供了更多的可能性。電子政務是政府再造的理性選擇和信息技術進步相結合的必然產物。所謂電

10、子政務是指利用信息網絡技術和其它相關技術構造的政府構造和運行方式。通俗地說,電子政務就是通過互聯(lián)網建立政府網站組成虛擬政府,其重要內涵就是通過信息網絡技術的應用和整合信息資源打破政府部門之間和政府與社會之間的界限,使得公眾可以方便快捷地通過政府網站獲取政府的信息和效勞。電子政務的建構與技術有關,但其核心不是技術,而是借助技術來實現(xiàn)政府的再造。正是在這個意義上,電子政務可以成為技術創(chuàng)新與政府管理創(chuàng)新相結合的典范,為政府管理方式帶來深入的變革。1、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務可以優(yōu)化政府工作流程,使政府機構設置更為精簡合理,從而解決職能穿插、審批過多等問題。2、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務可以使政府運作公

11、開透明。這可以在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等現(xiàn)象。公眾增加了參政議政的時機,對政府的監(jiān)視也更有效。3、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務可使政府信息資源利用更充分、更合理。電子政務使得政府各類信息資源數(shù)據(jù)庫互聯(lián)共享成為可能,也使得這些資源得到統(tǒng)籌管理和綜合利用,從而防止資源閑置、浪費和重復建立。通過電子政務共享的信息資源更易存儲、檢索和傳播,共享的范圍和數(shù)量也更大,可以更有效地支持政府的決策。4、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務可以有效地提升政府監(jiān)管才能。電子政務通過網絡可以實現(xiàn)快速和大規(guī)模的遠程數(shù)據(jù)采集和分析,從而可以實現(xiàn)跨地域信息的集中管理和及時響應,大大增強監(jiān)管者的核對、監(jiān)管才能。5、與傳統(tǒng)政府

12、相比,電子政務將使政府效勞功能增強。電子政務將推動傳統(tǒng)的政府由管理型向效勞型轉變,政府職能由管理控制轉向宏觀指導。6、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務將使政府辦事效率更高,管理本錢更低。網上辦公進步了辦事效率,節(jié)約了政府辦公費用的開支。政府通過網絡可以直接與公眾溝通,及時搜集公眾的意見,進步了政府的反響速度,降低了政府的管理本錢。五、它山之石可攻玉-從國外經歷看如何有效地推動電子政務。在全球信息化的趨勢之下,電子政務的開展程度直接影響政府的競爭力,成為衡量各國開展程度的一個指標。為此,許多國家都在力促電子政務,積極搶占互聯(lián)網的制高點。雖然他們采取的措施各異,但目的都是運用信息技術特別是互聯(lián)網技術重塑一

13、個更有效率、效勞程度更高、效勞體系更完善、公眾更滿意的政府。據(jù)AENTURE公司對22個國家的調查顯示,在網絡效勞和電子政務成熟度方面,加拿大自2001年以來已連續(xù)三年名列第一。緊隨其后的是新加坡、美國、丹麥、澳大利亞等國。調查的指標包括電子政務效勞程度、政府的客戶關系管理、在線提供效勞的廣度和復雜度等等。這些國家施行電子政務的經歷頗有可借鑒之處,特別是在以下十個方面:1、在國家層面上有實在可行的開展戰(zhàn)略。1994年,加拿大政府發(fā)布了?運用信息科技改造政府效勞之藍圖?,這是全球第一份由政府發(fā)布的準備從技術角度全面改造自身的綱領性文件。加拿大政府設想:“到2022年,我們的目的是讓全世界都知道加

14、拿大政府和它的公民聯(lián)絡是最嚴密的,加拿大人民無論何時何地都可以理解到有關政府的信息并能接通政府提供的效勞。電子政務已成為該國政府總體戰(zhàn)略的一局部。美國電子政務的規(guī)劃是單獨制定的,如?2022年電子政務戰(zhàn)略?。特別值得一提的是,美國、英國和澳大利亞等國非常重視將電子政務戰(zhàn)略規(guī)劃與預算安排和監(jiān)管結合起來,以確保規(guī)劃的施行。2、政府高層指導重視,有統(tǒng)一的指導與協(xié)調推進體制。在加拿大,施行電子政務是以政府最高指導人的公開宣布為根據(jù),同時建立一個中央權利機構專門負責電子政務方面的工作,這個機構可繞過個別部委或部門而直接向上匯報工作。美國電子政務建立由總統(tǒng)管理委員會統(tǒng)一指導,管理與預算辦公室負責電子政務的

15、執(zhí)行和協(xié)調推進,該辦公室主任是總統(tǒng)內閣成員。美加等國的政府部門和地方政府都設置了首席信息官負責電子政務建立,并組成首席信息官委員會,定期召開聯(lián)席會議,協(xié)調開展電子政務的有關事項。3、采取有力措施解決政府信息公開和跨部門信息資源共享問題。一般認為,政府是最大的信息創(chuàng)制者、采集者、使用者和發(fā)布者。國外成功施行電子政務的國家無不重視政府信息的公開,在法律中明確規(guī)定獲取政府信息是公眾的一項權利。如美國的?信息自由法?,歐盟的?公眾獲取歐盟議會、理事會和委員會文件的法令?,英國的?政府信息公開條例?,加拿大的?信息公開法?以及澳大利亞的?信息自由法?等。在傳統(tǒng)的政府體制下,政府信息資源的開放共享與部門所

16、有之間矛盾非常突出。信息資源共享背后隱藏的是利益驅動。在信息資源的整合過程中,不可防止地會觸動現(xiàn)有的權利構造和既定的利益格局?，F(xiàn)實的社會需求是通過電子政務沖破部門條塊分割的構造并打破這種利益格局。有鑒于此,一些國家采取了有力措施促進政府信息資源的跨部門共享,以進步政府工作效率,防止重復建立和減輕公眾負擔。英國政府在政府信息資源統(tǒng)籌方面,采取措施對政府職能進展重組,加大跨部門的合作,并將相關業(yè)務按公眾的需求組合起來,推出了跨部門信息共享系統(tǒng)。歐盟那么施行了公共部門數(shù)據(jù)交換工程。4、優(yōu)化政府業(yè)務流程。國外電子政務建立的理論說明,缺乏對政府業(yè)務流程的優(yōu)化是成功施行電子政務的主要障礙之一。標準和優(yōu)化政

17、府業(yè)務流程就是對傳統(tǒng)的以行政職能為中心的行政流程進展標準和重組,充分考慮公眾的需求和滿意度。優(yōu)化后的政府業(yè)務流程有兩個根本特征:一是面向公眾,以公眾滿意為目的;二是以事務為中心,跨越部門和職能界限。5、突出效勞宗旨,以公眾需求確定應用工程。在確定前臺應用工程時,首先要調查公眾和企業(yè)的需求,把公眾和企業(yè)最關心而且容易實現(xiàn)的、具有示范效應的工程確定為優(yōu)先開展的在線效勞工程,以進步工程的成功率。在后臺整合過程中,需要加強政府各部門之間的協(xié)作。加拿大在電子政務建立過程中始終遵循為公眾效勞的宗旨,通過民意調查確定需要建立的在線效勞工程,并在此后繼續(xù)通過民意調查對在線效勞工程不斷改良和完善。加拿大電子政務

18、門戶網站的設計充分考慮公眾的需求,針對三個客戶群體提供三個主要的入口,一個是公民入口,一個是企業(yè)入口,一個是非加拿大人和國際客戶入口。6、重視政府門戶網站建立。政府門戶網站是電子政務開展的主要形式,在電子政務的施行過程中,及時制定有關政府門戶網站建立和管理的政策并付諸施行非常重要。政府門戶網站是政府在線效勞的主要渠道,它強調對各個部門提供的信息和效勞進展整合,并通過統(tǒng)一的平臺提供應公眾,提供“一站式效勞。從國外的理論看,大多數(shù)國家都努力建立和完善國家級的綜合門戶網站。美國下大力量建立了“第一政府網站,公眾通過它可以獲取各級政府的在線信息資源,可快速搜索到多達2700萬個政府網頁。該網站承諾,點

19、擊三次即可獲得所需效勞。我國的政府上網工程在1999年啟動后,到目前國家各部委和各級地方政府大都建立了網站,盡管總體而言網站的成熟度不夠高,但為國家全面施行電子政務打下了良好的基矗目前我國建立中央政府門戶網站已是當務之急,國家應強力推動并組織資源下力量規(guī)劃、建立和管理中央政府門戶網站,其重大意義不言而喻。7、重視電子政務建立的績效評估。要明確地對電子政務施行的效果進展定義并衡量工作進展。英國負責電子政務的專員和大臣要向首相提交月度和年度進展報告。美國推出了“電子政務計分卡,根據(jù)電子政務效勞的便捷性、用戶數(shù)量、風險和收益等評估標準,將各部門的電子政務建立程度從高到低劃分為綠、黃、紅三個等級,綠級

20、表示符合所有評估標準,黃級表示滿足局部標準,紅級說明存在嚴重缺陷。8、重視對公務員特別是中高級公務員進展培訓,通過培訓進步政府工作人員施行電子政務需要的才能。進步公務員在開展電子政務建立方面的素質,強化他們運用信息技術和信息資源的才能,這是帶動電子政務安康有序開展的一項重要措施。應特別強調的是,政府的中高級官員應做為重點培訓對象。9、強調電子政務必須為公眾提供實在的利益,以人為本、公民至上。電子政務是提供全天侯效勞的政府,必須可以做到全年任何一天24小時都不會中斷;必須重視用戶是否愿意采納網上效勞;應簡化效勞的遞送,減少重復作業(yè),并以納稅人所付出的最低本錢到達效勞的最高水準;必須具備能處理成套交易的才能以降低費用。10、重視信息平安和隱私權保護。構建信息平安保障體系是一項復雜的系統(tǒng)工程,我們這里強調的只是電子政務應用中的信息平安和隱私權保護問題。顯而易見,公眾只有對電子政務網絡和系統(tǒng)感到放心,覺得個人信息不會因系統(tǒng)故障喪失,不會被網絡黑客竊取,不會因管理不善被別人輕易獲得,其隱私權可以得到有效保護,這樣他才會積極利