1、 公共管理學(xué) 公共管理學(xué) 高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材 公共管理學(xué) 高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第一章 公共管理概述 公共管理學(xué) 高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)1.什么是公共管理；2.如何進(jìn)行公共管理；3.公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第一節(jié) 什么是公共管理一、公共管理一般理論概述(一) 公共管理的內(nèi)涵1)美國行政學(xué)專家梅戈特那些致力于政策形成、政策執(zhí)行和政策評(píng)估的過程都可以理解為公共管理。2)胡德“公共管理即國家的藝術(shù)，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公 共服務(wù)的問題，以及政府行政部門的細(xì)微工作。

2、公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材3)波齊曼當(dāng)代公共管理是某種不同于傳統(tǒng)公共行政的東西與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合和更少受功能專門化的限制。4)我國夏書章所著的現(xiàn)代公共管理導(dǎo)論公共管理有狹義和廣義之分。狹義的公共管理是指，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理(即狹義的行政管理)；廣義的公共管理 包括政府、公共事業(yè)單位和所有非政府組織部門的公共事務(wù)管理。 公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材5)陳慶云的強(qiáng)化公共管理理念，推進(jìn)公共管理的社會(huì)化公共管理是指政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營利為目的、旨在追求有效地增進(jìn)與公平 分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。6)陳振明公共

3、管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事，而更多關(guān)注的是結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材7)多數(shù)學(xué)者對(duì)公共管理客體的認(rèn)識(shí)公共管理就是特指非營利性 社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。 8)我們認(rèn)為從一般意義上講，公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。從廣義上對(duì)公共管理進(jìn)行界定：以政府為核心的公共組織和其他社會(huì)組織以有 效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，綜合運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)和管理等多種學(xué)科的理論與 方法，以民主科學(xué)的方式行使公共權(quán)力，依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會(huì)公

4、共事 務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)。無疑，這樣的公共管理是在更廣更深層面上對(duì)公 共資源的整合和對(duì)公共事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 公共管理的基本特征1. 公共管理的公共性公共管理的公共性包含兩個(gè)層面的涵義。一是其利益取向的公共性。二是其公共參與性。2. 公共管理的效能性公共管理更注重結(jié)果，強(qiáng)調(diào)投入要素和實(shí)際產(chǎn)出之間的對(duì)比關(guān)系，追求包括經(jīng)濟(jì)、效率和效果在內(nèi)的多元價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。3. 公共管理主體的多元化新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公共管理主體分化的結(jié)果是公共

5、 管理主體的多元化發(fā)展。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材4. 公共管理手段的多樣性一方面，由于公共管理過程中許多新的問題和矛盾的出現(xiàn)需要采取相應(yīng)的措施加以解決；另 一方面，公共組織要實(shí)現(xiàn)自身的優(yōu)化管理，也要不斷開發(fā)新的技術(shù)和新的手段。5. 公共管理的法制性法治在公共管理中體現(xiàn)為嚴(yán)格遵守規(guī)則的精神。以政府為核心的公共組織之間要實(shí) 行對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作共治，只能建立在法治的基礎(chǔ)之上。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材二、公共管理學(xué)是一門新興學(xué)科(一) 公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別1)公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系在公共管理學(xué)出現(xiàn)之后，公共行政學(xué)所研究的許多問

6、題還會(huì)繼續(xù)存在，還需要進(jìn)行專門的研究，但已經(jīng)是在 公共管理的總體框架下所進(jìn)行的研究了。雖然在社會(huì)治理實(shí)踐中，公共管 理的出現(xiàn)意味著公共行政所代表的那種社會(huì)治理模式的終結(jié)，但是，在科學(xué)發(fā)展的意義上，公共行政學(xué)有著繼續(xù)存在的價(jià)值，只不過它已經(jīng)成為公共管理學(xué)科的一個(gè)組成部分了。 2)公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的區(qū)別對(duì)于公共行政學(xué)來說，效率追求是第一位的。而對(duì)于公共管理學(xué)而言，提高公共服務(wù)質(zhì)量才是第一位的。 由于存在著這樣的區(qū)別，公共行政學(xué)與公共管理學(xué)在社會(huì)治理的體制、運(yùn)行機(jī)制、組織 建構(gòu)以及可以使用的方法和技術(shù)等各個(gè)方面都會(huì)存在不同的理論和觀點(diǎn)，因而為社會(huì)治 理所提供的方案也會(huì)有很大的不同。公共管理學(xué)高

7、等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容1.公共管理學(xué)的研究對(duì)象公共管理是一種客觀的社會(huì)治理活動(dòng)及過程，它構(gòu)成了公共管理學(xué)的研究對(duì)象。公共管理學(xué)所要研究的是作為社會(huì)治理主體的公共組織 (包括政府組織、非政府組織以及其他社會(huì)自治力量)之間的關(guān)系、社會(huì)治理活動(dòng)和所運(yùn) 用的手段。 公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材2.公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容(1) 公共管理學(xué)擔(dān)負(fù)著認(rèn)識(shí)公共管理這一新型社會(huì)治理模式的學(xué)科使命。公共管理學(xué)將為一切從事公共管 理活動(dòng)的人們確立起全新的服務(wù)觀念，讓他們?cè)谛碌臍v史背景下，通過自己的創(chuàng)造性行為，投入社會(huì)治理的過程中，為社會(huì)提供其所

8、需的公共產(chǎn)品。(2) 公共管理學(xué)需要為公共管理的系統(tǒng)建構(gòu)提供理論支持和全面規(guī)劃。公共管理學(xué)的研究需要立足于后工業(yè)化和全球 化的現(xiàn)實(shí)，在理論探討的基礎(chǔ)上，對(duì)治理體系的結(jié)構(gòu)、制度、運(yùn)行機(jī)制、治理方式以及 行為模式等各個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)而全面的規(guī)劃。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(3) 公共管理學(xué)需要努力把握各種新的社會(huì)現(xiàn)象對(duì)社會(huì)治理的影響。公共管理學(xué)需要承擔(dān)認(rèn)識(shí)這些新的社會(huì)現(xiàn)象和問題的任務(wù)， 需要通過對(duì)這些新的社會(huì)現(xiàn)象和問題的認(rèn)識(shí)去思考對(duì)策性的應(yīng)對(duì)方案，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)在新的 歷史條件下開展社會(huì)治理的一般規(guī)律，提煉出公共管理的一般原則和方法。(4) 公共管理學(xué)需要特別關(guān)注新的科學(xué)技術(shù)成果

9、在公共管理過程中的應(yīng)用問題。公共管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)更加重視對(duì)新的科學(xué)技術(shù)成果的應(yīng)用，而公共管理學(xué)在 這方面是可以發(fā)揮重要作用的。(5) 公共管理學(xué)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)人類社會(huì)治理歷史重新梳理的任務(wù)。公共管理學(xué)的任務(wù)就是要把有價(jià)值的治理經(jīng)驗(yàn)和思 想轉(zhuǎn)化為知識(shí)，使之服務(wù)于所開展的各種公共管理活動(dòng)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第二節(jié) 如何進(jìn)行公共管理一、公共管理主體(一) 公共管理的核心主體政府政府是指國家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理 事務(wù)的機(jī)關(guān)。公共部門的管理主要是政府的管理，政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌機(jī)構(gòu)，地位 極其重要。它的基本作用就是維持、處理社會(huì)公共事

10、務(wù)，保證全社會(huì)公平與效率的實(shí)現(xiàn)。(二) 公共管理的新興主體非政府組織非政府組織一般是指介于政府組織和經(jīng)濟(jì)組織之外的社會(huì)組織形態(tài)。但由于語言、 習(xí)慣或者意識(shí)形態(tài)等方面的不同，在不同國家有不同的稱謂，如第三部門、非營利組 織、獨(dú)立部門、志愿者組織等。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 全球治理下的輔助主體國際組織我們將國際組織定義為，兩個(gè)或兩個(gè)以上活躍于世界舞臺(tái)上、具有獨(dú)立地 位的國家，為實(shí)現(xiàn)共同的政治經(jīng)濟(jì)目的，依據(jù)其締結(jié)的條約或其他正式法律文件建立常 設(shè)性機(jī)構(gòu)，以解決公共問題和處理公共事務(wù)為目標(biāo)導(dǎo)向的國家間的組織實(shí)體。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材二

11、、公共部門的角色與職能(一) 政府在公共管理中的角色定位及主要職能1.政府在公共管理中的角色定位政府角色是指政府所具有的功能作用，它與政府的性質(zhì)、地位、權(quán)力、職能、 任務(wù)等緊密相關(guān)，涉及政府的權(quán)力界定、功能范圍、行為方式等。政府在公共管理中應(yīng)該是“掌舵者”而非“劃槳者”，扮演一個(gè)“有限政府”的角色，把市場(chǎng)和社會(huì)有能力做好的事情交給市場(chǎng)和社會(huì)去做，政府只做市場(chǎng)和社會(huì)做不好或者無法做的 事情。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材2.政府在公共管理中的主要職能 (1) 調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。政府必須進(jìn)行宏觀調(diào)控才能解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的 各種問題，使社會(huì)總供給和總需求趨于平衡。(2) 提供公共

12、物品。這些公共物品包括了公共性程度高的公共物品；不宜或不應(yīng)由市場(chǎng)力量和社會(huì)力量供應(yīng)的公共物品；市場(chǎng) 力量和社會(huì)力量不愿意或無力提供的公共物品。(3) 治理負(fù)外部效應(yīng)。政府可以通過補(bǔ)貼或直接的公共部 門的生產(chǎn)推進(jìn)外部正效應(yīng)的產(chǎn)出，通過直接的管制和限制外部效應(yīng)的負(fù)產(chǎn)出。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(4) 完善法律制度體系。政府必須在兩個(gè)層面有所作為：建立并逐步完善保證市場(chǎng)機(jī) 制正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的法律制度；完善法律法規(guī)防止壟斷的發(fā)生，保證市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用。(5) 調(diào)節(jié)和再分配社會(huì)收入。政府有責(zé)任運(yùn)用公共權(quán)力，通過生產(chǎn)要素的相對(duì)價(jià)格、稅 收和轉(zhuǎn)移支付、完善社會(huì)保障制度手段，將

13、不公平程度限定在社會(huì)可以接受和允許的范 圍之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)，保持社會(huì)穩(wěn)定。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 非政府組織參與公共管理的路徑(1) 倡議和游說。非政府組織通過各種方式對(duì)政府和國家組織提出倡議，進(jìn)行游說，參與決策過程。(2) 從事有關(guān)工程項(xiàng)目，提供特定的產(chǎn)品與服務(wù)。許多非政府組織從事農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)計(jì)和實(shí)施種種消除貧困的計(jì)劃，采取環(huán)保措施、防治污染等。(3) 從事科研及教育活動(dòng)。非政府組織可以通過組織專題研究，召開相關(guān)的討論會(huì)和座談會(huì)，舉辦各類培訓(xùn)班，為相關(guān)服務(wù)提供智力支持。(4) 通過傳播媒介對(duì)政府和公眾施加影響。非政府組織通過各種大眾傳

14、媒，向公眾傳遞其愿望、主張及其認(rèn)為有價(jià)值的信息，也通過大眾傳媒向政府施加影響，使政府在決策中更加注意其主張。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 非政府組織在公共管理中的作用(1) 提高公共政策制定的科學(xué)化。為了彌補(bǔ)政 府自身的缺陷，就必須建立科學(xué)的決策體制，遵循科學(xué)的決策程序，充分調(diào)動(dòng)政府之外 的社會(huì)組織參與民主決策的積極性。(2) 有效地促進(jìn)民主，塑造參與型的公民文化。政治 民主要求現(xiàn)代參與型的公民文化作為其心理支撐平臺(tái)，非政府組織在公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu) 中能夠?yàn)槊裰髡误w系構(gòu)筑起這樣一個(gè)堅(jiān)實(shí)的參與型的公民文化平臺(tái)。(3) 非政府組織參與公共物品的提供。非政府組織可以通過

15、提供種類繁多的多 元化的公共產(chǎn)品來滿足廣大居民的多元化需求。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(4) 扶助社會(huì)弱勢(shì)群體，促進(jìn)社會(huì)公平。發(fā)展公益事業(yè)是政府義不容辭的責(zé)任，在 幫助弱勢(shì)群體、防災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、維護(hù)社會(huì)公正等方面，非政府組織有著不可替 代的作用。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材三、國際組織在全球治理中的角色和功能(一) 全球性法律規(guī)則的創(chuàng)制者國際社會(huì)中不存在能夠凌駕于各個(gè)主權(quán)國家之上的立法機(jī)構(gòu)，因此，國際關(guān)系的相 關(guān)規(guī)范、規(guī)則和條約化的制度就可以看作國際立法形式。而這些國際法的編纂和國際公 約條例基本上都是由國際組織訂立的。(二) 國際合作的促

16、進(jìn)者國際組織建立的主要目的是促進(jìn)各國之間的合作和溝通，以解決共同關(guān)注的公共問題，并處理全球性的公共事務(wù)。(三) 國際和平的促進(jìn)者事實(shí)證明，國際組織在很大程度上早已成為和平解決國際成員之間爭(zhēng)端的有效工具。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第三節(jié) 公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展一、公共管理的興起與發(fā)展公共事務(wù)管理是國家或政府的基本職能之一，公共管理學(xué)主要以政府的公共管理活動(dòng)作為研究對(duì)象，它的理論形態(tài)隨著政府管理實(shí)踐的發(fā)展而改變。國家或政府的公共管理活動(dòng)內(nèi)容和方式不是一成不變的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始，期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理 活動(dòng)加強(qiáng)，公共管理

17、活動(dòng)的范圍擴(kuò)大。20世紀(jì)70至80年代，各種與政府管理密 切相關(guān)的學(xué)科取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，出現(xiàn)了大量的新流派、新理論和新方法，并開始圍繞 政府管理問題的解決而交叉、融合，為政府管理研究的突破夯實(shí)了基礎(chǔ)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材自20世紀(jì)末興起的世界范圍的新公共管理運(yùn)動(dòng)，正是對(duì)全球大變革時(shí)代的回應(yīng)。公共管理變革的理想情境是達(dá)到“善治”，即政府、私人部門、志愿部門和民眾共享治理權(quán)力，各司其職，各盡其才，各得其所，從而 形成一種互動(dòng)、互補(bǔ)、互依、互利的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材二、公共管理在中國的興起與發(fā)展(一) 公共管理在中國的

18、興起自1949年新中國成立到1978年改革開放之前，我國建立了以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，政府是一個(gè)“全能的政府”。20世紀(jì)70年代末，我國進(jìn)行了市場(chǎng)取向的改革開放，政府進(jìn)行公共管理體制創(chuàng)新，新型的公共管理逐漸在中國興起。經(jīng)過整個(gè)80年代的孕育發(fā)展，市場(chǎng)因素逐步深入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，要求政府管理職能 進(jìn)行徹底變革，全面向公共管理轉(zhuǎn)化，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。在公共管理學(xué)的影響下，我國政府及時(shí)采取有效措施推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展。其中，最 突出的是樹立和貫徹科學(xué)發(fā)展觀，大力構(gòu)建和諧社會(huì)，這為政府確立了工作思路，提供 了指導(dǎo)思想。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃

19、教材(二) 中國公共管理面臨的挑戰(zhàn)(1) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育方面。(2) 社會(huì)自治能力方面。(3) 經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面。(三) 公共管理在中國的發(fā)展趨勢(shì)(1) 創(chuàng)新公共管理理念。(2) 轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理手段。(3) 理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。(4) 培育社會(huì)中介組織，建立國家與社會(huì)的合作。(5) 重視公民參與管理的積極性，實(shí)現(xiàn)管理的民主化。(6) 公共管理的法制化。公共管理學(xué) 高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材思考題：什么是公共管理？公共管理的本質(zhì)特征是什么？ 2. 公共管理與私人管理的主要區(qū)別是什么？ 3. 簡(jiǎn)述公共管理的主體和客體。 4. 從公共管理的視角出發(fā)，應(yīng)如何解決政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)

20、域中的越位與缺位問題？ 5. 結(jié)合中國公共管理體制的現(xiàn)狀，論述其未來的發(fā)展趨勢(shì)。 公共管理學(xué) 高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第二章 公共部門管理流程 公共管理學(xué) 高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)1.計(jì)劃；2.決策；3.組織；4.領(lǐng)導(dǎo)；5.執(zhí)行。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第一節(jié) 計(jì)劃計(jì)劃工作主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是研究活動(dòng)條件、確定組織目標(biāo)；二是制定保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全局戰(zhàn)略；三是制定行動(dòng)方案。 一、計(jì)劃的特征(一) 目的性計(jì)劃工作具有強(qiáng)烈的目的性，它以行動(dòng)為載體，引導(dǎo)著組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。(二) 未來性計(jì)劃是一種預(yù)先的安排，要確定目標(biāo)和通向目

21、標(biāo)的途徑及措施手段等。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 普遍性計(jì)劃的普遍性表明，計(jì)劃工作應(yīng)涉及公共組織管理區(qū)域內(nèi)的每個(gè)層級(jí)，每項(xiàng)工作都應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作的內(nèi)容與人員的職責(zé)范圍制訂相應(yīng)的計(jì)劃。在一個(gè)高效率的組織中，每個(gè)成員都需要從事計(jì)劃工作。(四) 風(fēng)險(xiǎn)與不確定性計(jì)劃的目的是減少不確定性，降低組織風(fēng)險(xiǎn)，但計(jì)劃本身就包含著風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。計(jì)劃本身就包含著變化，計(jì)劃包含著對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)措施。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材二、公共計(jì)劃的類型 公共計(jì)劃主要是圍繞公共政策進(jìn)行的規(guī)劃，依據(jù)公共政策規(guī)劃所涉及的政策體制、政策問題的性質(zhì)、規(guī)劃方案等。(一) 封閉式政策

22、計(jì)劃、半封閉式政策計(jì)劃與開放式政策計(jì)劃1. 封閉式政策計(jì)劃所謂封閉式政策計(jì)劃，是政策計(jì)劃活動(dòng)局限于政府內(nèi)部而幾乎不向社會(huì)主體開放。政策方案的提出、評(píng)價(jià)、遴選等活動(dòng)都由政府機(jī)關(guān)單方面開展。2. 半封閉式政策計(jì)劃在此類型中，政策計(jì)劃活動(dòng)逐步向社會(huì)主體有限地開放。3. 開放式政策計(jì)劃所謂開放式政策計(jì)劃，是指政策方案的提出、評(píng)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)、遴選和擇優(yōu)等活動(dòng)由政府和社會(huì)主體共同完成，而且社會(huì)主體發(fā)揮著更為積極的作用。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 開創(chuàng)性政策計(jì)劃與承接性政策計(jì)劃開創(chuàng)性政策計(jì)劃與承接性政策計(jì)劃是依據(jù)政策問題的不同進(jìn)行的劃分。1. 開創(chuàng)性政策計(jì)劃開創(chuàng)性政策計(jì)劃是指針對(duì)

23、全新的政策問題進(jìn)行的政策計(jì)劃。2. 承接性政策計(jì)劃承接性政策計(jì)劃是指當(dāng)舊的政策不適應(yīng)新的情況時(shí)，在原有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行的政策計(jì)劃。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材三、公共部門戰(zhàn)略計(jì)劃作為戰(zhàn)略管理過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略計(jì)劃首先對(duì)組織內(nèi)部和外部環(huán)境進(jìn)行分析，尋找出發(fā)展的趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)對(duì)組織發(fā)展構(gòu)成的威脅和新的發(fā)展機(jī)會(huì)，使?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)最小化和利益最大化。戰(zhàn)略計(jì)劃的目的是尋求外部環(huán)境和組織的最佳結(jié)合，它的側(cè)重點(diǎn)是制定組織的戰(zhàn)略或是規(guī)劃行動(dòng)方案。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(一) 戰(zhàn)略計(jì)劃的定義1. 亨利明茨伯格戰(zhàn)略計(jì)劃是一個(gè)一體化決策系統(tǒng)產(chǎn)生并發(fā)出連貫協(xié)調(diào)結(jié)果的正規(guī)

24、化程序。2. 安娜貝爾碧萊爾戰(zhàn)略計(jì)劃是為解釋組織環(huán)境而設(shè)計(jì)的一個(gè)正式過程，其目的在于識(shí)別組織的適應(yīng)性挑戰(zhàn)并指導(dǎo)組織作出反應(yīng)，從而使更長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)達(dá)到最大化；戰(zhàn)略應(yīng)負(fù)責(zé)正式而明確地識(shí)別新的現(xiàn)實(shí)，并且識(shí)別新的現(xiàn)實(shí)所提出的適應(yīng)性挑戰(zhàn)，戰(zhàn)略計(jì)劃通常幫助組織重新構(gòu)造它的種種假設(shè)以及重新界定其關(guān)系鏈和強(qiáng)調(diào)自組織能力。3.布萊森戰(zhàn)略計(jì)劃是一種確定基本決策和行動(dòng)訓(xùn)練有素的努力。這些決策和行動(dòng)影響和指導(dǎo)組織應(yīng)該是什么樣的，它應(yīng)該做些什么，為什么這樣做。戰(zhàn)略計(jì)劃是一套用以幫助領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員完成其組織任務(wù)的概念、過程及工具組成。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材4.綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，可以從以

25、下幾個(gè)方面來把握戰(zhàn)略計(jì)劃的概念。(1) 戰(zhàn)略計(jì)劃是對(duì)當(dāng)前決策的預(yù)測(cè)，戰(zhàn)略計(jì)劃涉及的是當(dāng)前決策的未來。戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)質(zhì)就是對(duì)未來潛在的機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行系統(tǒng)的辨析，并結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)為組織更好地制定當(dāng)前的決策提供依據(jù)，從而使組織能夠在將來抓住機(jī)會(huì)。(2) 戰(zhàn)略計(jì)劃是一個(gè)發(fā)展過程。戰(zhàn)略計(jì)劃不僅是一套構(gòu)思詳盡的計(jì)劃，還應(yīng)該看做一個(gè)發(fā)展過程，因?yàn)榻M織所處的環(huán)境是不斷發(fā)展變化的，必須對(duì)計(jì)劃進(jìn)行思考并不斷地修訂。(3) 戰(zhàn)略計(jì)劃的依據(jù)和假設(shè)是環(huán)境。環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)和變化均需要預(yù)測(cè)與了解，環(huán)境變化的主動(dòng)權(quán)在組織。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(4) 戰(zhàn)略計(jì)劃是“決策執(zhí)行衡量”的循環(huán)。戰(zhàn)略計(jì)

26、劃是過程而不是事件的線性結(jié)果，該過程是反復(fù)的、循環(huán)的，并且過程的所有部分是相互關(guān)聯(lián)的。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 戰(zhàn)略計(jì)劃的性質(zhì)戰(zhàn)略計(jì)劃是一個(gè)一體化決策系統(tǒng)產(chǎn)生并發(fā)出連貫協(xié)調(diào)結(jié)果的正規(guī)化程序，其目的在于識(shí)別組織的適應(yīng)性挑戰(zhàn)并指導(dǎo)組織作出反應(yīng)，以獲得更長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。戰(zhàn)略計(jì)劃的議題具有三個(gè)基本特征：稀少性。戰(zhàn)略性決策是不尋常的，通常沒有先例可循。重大性。戰(zhàn)略議題往往涉及全局性的重大問題。指導(dǎo)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。一個(gè)好的戰(zhàn)略計(jì)劃包括四個(gè)方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍。規(guī)定本組織與社會(huì)環(huán)境之間發(fā)生作用的范圍，即說明要達(dá)到哪方面的目標(biāo)。資源部署。要闡明如何部署資源。機(jī)會(huì)和威脅。應(yīng)該說明戰(zhàn)

27、略范圍的機(jī)會(huì)和威脅。最佳協(xié)調(diào)作用。在戰(zhàn)略范圍內(nèi)，使資源部署與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)相協(xié)調(diào)。戰(zhàn)略計(jì)劃包括確定組織的任務(wù)、設(shè)立目標(biāo)和制定使組織能夠在環(huán)境中成功運(yùn)行的戰(zhàn)略。戰(zhàn)略計(jì)劃與其他類型的組織活動(dòng)存在如下區(qū)別：戰(zhàn)略計(jì)劃是高層管理者的決定；涉及大量資源的分配，如資金、勞動(dòng)力或物質(zhì)生產(chǎn)能力；具備長(zhǎng)期效應(yīng)；關(guān)注組織與外部環(huán)境的相互作用。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 戰(zhàn)略計(jì)劃具體的制定過程第一步：確定任務(wù)和預(yù)期結(jié)果。戰(zhàn)略計(jì)劃確定了組織的活動(dòng)以及資金、人員、空間和設(shè)施等的資源配置。它包括以下三方面內(nèi)容。(1) 考慮利益相關(guān)者利益相關(guān)者通過參與計(jì)劃的制訂過程，了解公共機(jī)構(gòu)所擁有的有限資源以及

28、與需求之間的平衡關(guān)系，幫助公共機(jī)構(gòu)確保管理工作和資源用在最需要的地方，這是戰(zhàn)略計(jì)劃制定的基礎(chǔ)。(2) 評(píng)估環(huán)境公共部門通過持續(xù)和系統(tǒng)地監(jiān)視其內(nèi)部和外部環(huán)境，來確定適應(yīng)環(huán)境和有可能改變環(huán)境的計(jì)劃方案，并使計(jì)劃保持一定的調(diào)整彈性。(3) 確定預(yù)期的結(jié)果。公共管理部門以預(yù)期結(jié)果導(dǎo)向制訂計(jì)劃，往往會(huì)遇到收集項(xiàng)目績(jī)效數(shù)據(jù)的問題；不能準(zhǔn)確計(jì)量影響組織結(jié)果的多種復(fù)雜因素和組織缺乏對(duì)這些因素的控制；公共管理機(jī)構(gòu)的行動(dòng)結(jié)果具有長(zhǎng)期性，無法在短期中正確衡量等問題。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第二步：整合組織的活動(dòng)和資源。任何一個(gè)以成果為導(dǎo)向的組織都會(huì)努力使它的日常活動(dòng)發(fā)揮支持其組織任務(wù)的作

29、用，從而推動(dòng)組織活動(dòng)接近戰(zhàn)略目標(biāo)。這一活動(dòng)過程中，需要組織根據(jù)計(jì)劃活動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)任務(wù)和達(dá)到目標(biāo)的資源進(jìn)行整合。組織本身日益傾向于以成果為導(dǎo)向，他們就會(huì)更多地調(diào)整自身的活動(dòng)和計(jì)劃，以便能更有效地提供服務(wù)以滿足各方面的利益和要求。 第三步：實(shí)施。在這一階段，公共管理部門首先在制定目標(biāo)和政策的較高層面，綜合考慮各種選擇和實(shí)施的預(yù)想結(jié)果，然后必須準(zhǔn)備好資金或做好預(yù)算，這是計(jì)劃過程的核心階段。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材四、計(jì)劃的實(shí)踐意義(1) 為組織成員指明方向，協(xié)調(diào)組織活動(dòng)。計(jì)劃工作協(xié)調(diào)了組織成員所做的各項(xiàng)努力，當(dāng)組織所有成員了解了組織的目標(biāo)和為達(dá)到目標(biāo)需要作出什么貢獻(xiàn)時(shí)，他們就

30、能夠開始協(xié)調(diào)各自的活動(dòng)，將各人的力量朝向組織目標(biāo)的方向，這可以避免缺乏計(jì)劃導(dǎo)致的組織成員力量的內(nèi)耗，利于有效實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。(2) 預(yù)測(cè)未來，減少變化的沖擊。計(jì)劃工作促使公共管理者展望未來，預(yù)見變化，考慮內(nèi)外環(huán)境變化給組織帶來的沖擊，從而制定適當(dāng)?shù)膶?duì)策，減少組織活動(dòng)中的種種不確定性，降低變化給組織帶來的不利影響，甚至還能夠變不利為有利，抓住變化帶來的機(jī)會(huì)。在此類型中，政策計(jì)劃活動(dòng)逐步向社會(huì)主體有限地開放。(3) 減少重疊和浪費(fèi)性的活動(dòng)。計(jì)劃工作明確了組織成員活動(dòng)的目的和手段，避免了多項(xiàng)活動(dòng)并行過程中出現(xiàn)的種種不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，可以減少重復(fù)和浪費(fèi)性的活動(dòng)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)

31、劃教材(4) 設(shè)立目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)以利于控制。正是由于在計(jì)劃工作中設(shè)立了目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，公共管理者才能夠在管理工作中將實(shí)際的績(jī)效與目標(biāo)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)和可能發(fā)生的偏差，采取必要的糾偏行動(dòng)。(5)高質(zhì)量的計(jì)劃工作和對(duì)計(jì)劃的良好執(zhí)行能夠產(chǎn)生較好的公共組織績(jī)效。 計(jì)劃工作迫使管理人員通盤思考問題，對(duì)未來出現(xiàn)的情況作出相對(duì)理性、合乎情理的推論和預(yù)測(cè)，在公共管理工作中會(huì)擁有更多的主動(dòng)性。(6)計(jì)劃具有它的獨(dú)特地位。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是計(jì)劃工作的首要地位。二是計(jì)劃工作的普遍性。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第二節(jié) 決策一、公共決策的相關(guān)理論(一) 公共決策的含義1. 韋伯思特詞典對(duì)

32、決策的定義決策就是從兩個(gè)或多個(gè)的一組行為備選方案中有意識(shí)地選擇其中一個(gè)行為方案。2.赫伯特西蒙(Hebert Simon)對(duì)決策過程的定義決策就是找出要求制定決策的條件；尋找、擬定和分析可能的行動(dòng)方案；選擇特定的行動(dòng)方案。3.公共決策的含義公共決策是公共組織為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)而對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)有關(guān)國家政務(wù)和社會(huì)公共事條進(jìn)行管理活動(dòng)的方向、內(nèi)容及方式所做的選擇和調(diào)整的過程。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 公共決策的特點(diǎn)(1) 主體的確定性。公共決策的主體是具有法定權(quán)力的公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其具有所謂職位的官員，即主體是有公共管理權(quán)的組織和個(gè)人。(2) 內(nèi)容的廣泛性。公共決策

33、的內(nèi)容涉及整個(gè)國家和社會(huì)范圍內(nèi)的一切公共事務(wù)和管理，從中央到地方，各級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政決策權(quán)力解決社會(huì)公共事務(wù)的各種問題，都要通過政府的決策進(jìn)行籌劃辦理。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(3) 范圍的全局性。公共決策是以國家的名義、代表國家進(jìn)行決策，體現(xiàn)國家和人民的意志和利益，不同的國家機(jī)關(guān)雖然分工和管轄范圍不同，但在作決策時(shí)都要從國家整體利益出發(fā)，來處理本地區(qū)本部門管轄的公務(wù)，不能只顧本地區(qū)本部門的局部利益。(4) 依據(jù)的法律性和約束的普遍性。公共決策代表國家意志和利益，依據(jù)國家法律、法規(guī)來制定，實(shí)施決策的各項(xiàng)措施以國家權(quán)力為后盾。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二

34、五”規(guī)劃教材二、公共決策程序(一) 發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標(biāo)所謂問題，就是指現(xiàn)實(shí)與期望狀態(tài)之間的差異。公共問題的分析、界定是決策的起點(diǎn)。公共決策活動(dòng)首先面臨的是發(fā)現(xiàn)問題并對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的分析。確定決策目標(biāo)以發(fā)現(xiàn)問題為基礎(chǔ)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 分析預(yù)測(cè)，擬訂方案1.分析預(yù)測(cè)應(yīng)針對(duì)所要解決的問題，主要應(yīng)把握三個(gè)方面的內(nèi)容：所謂問題，就是指現(xiàn)實(shí)與期望狀態(tài)之間的差異。公共問題的分析、界定是決策的起點(diǎn)。公共決策活動(dòng)首先面臨的是發(fā)現(xiàn)問題并對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的分析。在與決策有關(guān)的環(huán)境和條件中，有哪些有利因素和不利因素，在利用有利因素和克服不利因素方面用一些什么方法，未來的環(huán)境和

35、條件會(huì)發(fā)生什么變化，有哪些影響變化的因素，可能出現(xiàn)什么情況。過去是否遇到過同類或類似的問題，采取過哪些解決問題的途徑和方法，效果如何，如何借鑒以及解決面臨的問題?？茖W(xué)技術(shù)和社會(huì)的發(fā)展能否提供決策的新途徑和新辦法。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材2.擬定備選方案時(shí)要集思廣益，對(duì)各種可能的途徑和辦法要認(rèn)真思考。要注意各個(gè)備選方案之間的區(qū)別，各個(gè)方案在實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)的手段、措施、方法上要有所不同。3.所擬定的備選方案應(yīng)具有以下特點(diǎn)：創(chuàng)新性。在對(duì)問題有深入認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，提出有創(chuàng)新性的解決問題的途徑。可能性。方案要切合實(shí)際，立足于已有的人力、財(cái)力、物力，有實(shí)現(xiàn)的可能性。群眾性。能夠充分

36、反映廣大人民的利益和要求，能夠調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性。靈活性。能夠應(yīng)付各種復(fù)雜情況，使決策者有比較得失、權(quán)衡利弊的余地。層次性。既有整體方案，又有具體的實(shí)施方案，便于選用。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 評(píng)估方案分析預(yù)測(cè)應(yīng)針對(duì)所要解決的問題，主要應(yīng)把握三個(gè)方面內(nèi)容：評(píng)估方案就是對(duì)方案所具有的價(jià)值的確立，它包括探索、解釋和敘述每一個(gè)方案的可能結(jié)果。方案可行性評(píng)估。評(píng)估方案的可接受性。評(píng)估方案的可靠性。首先，要預(yù)測(cè)每個(gè)備選方案實(shí)施中環(huán)境的可能變化，不僅要對(duì)有利環(huán)境進(jìn)行預(yù)測(cè)、還要預(yù)測(cè)可能的不利環(huán)境。其次，方案實(shí)行的概率?？梢酝ㄟ^使用各種數(shù)學(xué)模型來預(yù)測(cè)方案的實(shí)現(xiàn)概率。決策樹法是

37、常用的方法。按照確定型、風(fēng)險(xiǎn)型、不確定型決策的分類，再根據(jù)決策者的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)測(cè)方案能否成功的概率的準(zhǔn)確性會(huì)有所提高。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(四) 選定決策方案選定決策方案就是對(duì)設(shè)計(jì)出來的各種備選方案進(jìn)行總體評(píng)價(jià)、比較、權(quán)衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)問題，一般認(rèn)為必須符合下列條件：決策方案要有利于決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小，方案要有可行性，方案實(shí)施后的副作用(即負(fù)面效果)盡可能小。在選定公共決策方案的過程中，經(jīng)驗(yàn)判斷、科學(xué)評(píng)估和專家論證是常用的方法。公共決策特別是各級(jí)政府的決策，應(yīng)以促進(jìn)社會(huì)安定和社

38、會(huì)發(fā)展為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。政府的決策是公共事務(wù)的決策，要考慮到社會(huì)影響和社會(huì)承受力問題，不能引起大的社會(huì)動(dòng)蕩。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(五) 信息反饋，完善決策反饋是決策過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，決策究竟是否符合實(shí)際情況，是否能達(dá)到?jīng)Q策的目標(biāo)，只有通過實(shí)施、通過信息反饋才能夠弄清楚。這就要求在實(shí)施決策和反饋信息的過程中要做細(xì)致的分析，不能簡(jiǎn)單化和片面化。公共部門領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)施決策過程中遇到問題時(shí)要及時(shí)采取措施，改變?cè)袥Q策或者重新決策，這被稱為追蹤決策。追蹤決策是對(duì)原有決策的審視，它根據(jù)實(shí)施中反映出來的問題，對(duì)原有方案進(jìn)行局部調(diào)整或較大調(diào)整，也可能是全部修正。 公共管理學(xué)高等院校公

39、共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材三、公共決策方法(一) 成本收益分析成本和收益分別由貨幣的(名義的)和實(shí)際的構(gòu)成，二者的差距反映了貨幣的作用。實(shí)際的成本和收益可以分成直接的和間接的。實(shí)際的成本和收益可以分成直接的和間接的。政府部門通過對(duì)各項(xiàng)計(jì)劃的成本和收益分析來作出最終決策。公共計(jì)劃的分配影響。公共計(jì)劃對(duì)公共項(xiàng)目的成本與收益的分?jǐn)偅瑫?huì)使誰獲益，這種識(shí)別在現(xiàn)實(shí)中并不容易；在受益人之間項(xiàng)目的收益如何分配，誰應(yīng)該支付項(xiàng)目的成本，誰真正支付了項(xiàng)目的成本等問題，是決策分析的重要內(nèi)容。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材折現(xiàn)因子。即折現(xiàn)率，是對(duì)時(shí)間價(jià)值與成本的衡量，它等于(1+i)t的倒數(shù)

40、(i為利息率，t為年數(shù))。折現(xiàn)率反映了對(duì)資金使用的機(jī)會(huì)成本。決策規(guī)則。決定項(xiàng)目做與不做的經(jīng)濟(jì)規(guī)則就是看項(xiàng)目的凈收益和收益成本比率的大小。由于公共項(xiàng)目還必須體現(xiàn)公共目標(biāo)，因此，決策規(guī)則還包括某些社會(huì)因素，最終要看項(xiàng)目的邊際凈收益。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 多目標(biāo)模型多目標(biāo)模型將分析分為三步：選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；確定所選擇的每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)重要性；按照達(dá)標(biāo)情況來評(píng)價(jià)每個(gè)可選方案。在實(shí)際應(yīng)用中，可以將每條標(biāo)準(zhǔn)分解成若干子因素，然后將每個(gè)子因素都賦予權(quán)重，最后得出綜合評(píng)價(jià)值。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 決策分析決策分析包括收益矩陣和決策樹兩種方

41、法。1.收益矩陣收益矩陣采用矩陣排列來顯示各個(gè)決策方案的收益，其基本思想是計(jì)算每一個(gè)決策的預(yù)期收益(EV)，然后選擇具有最高預(yù)期收益的方案。一個(gè)決策的預(yù)期收益是其所有可能的收益和相應(yīng)概率的乘積之和。例如，某個(gè)項(xiàng)目得到100萬元收益的概率是50%，得到10萬元收益的概率是25%，而損失50萬元的概率是25%，那么該項(xiàng)目的預(yù)期收益就是：公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材例如，某個(gè)項(xiàng)目得到100萬元收益的概率是50%，得到10萬元收益的概率是25%，而損失50萬元的概率是25%，那么該項(xiàng)目的預(yù)期收益就是：該項(xiàng)目的成本如果超過40萬元，就不應(yīng)當(dāng)實(shí)施。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)

42、“十二五”規(guī)劃教材2.決策樹決策樹方法被廣泛運(yùn)用于按順序發(fā)生的決策情況，它將決策者面臨的決策和隨機(jī)事件的先后順序用圖表達(dá)出來。決策樹包括四個(gè)要素：決策節(jié)點(diǎn)。表示決策者可能采取的所有行動(dòng)。機(jī)會(huì)節(jié)點(diǎn)。表示干擾的不確定事件和所有可能的結(jié)果。概率?？赡苁录l(fā)生的可能性。收益。選擇和機(jī)會(huì)組合的結(jié)果。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材設(shè)想這樣一種情況：某地區(qū)啟動(dòng)了造林計(jì)劃，但第二年可能該地區(qū)會(huì)發(fā)生滑坡的威脅。其中發(fā)生滑坡的概率是20%，財(cái)產(chǎn)損失將達(dá)到300萬美元；而建一堵墻將花費(fèi)20萬美元，它將阻止滑坡的發(fā)生。其決策樹可以表示為圖2-1所示：公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)

43、劃教材(四) 系統(tǒng)分析系統(tǒng)分析方法依賴于各部分的組合，即用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看待問題，重視相互依賴的 各部分的組合。這一方法具體分為四個(gè)步驟。(1) 問題的形成。這是分析一個(gè)系統(tǒng)最重要的一步，它包括對(duì)任務(wù)的詳細(xì)描述和對(duì)重要變量及其相互之間關(guān)系的識(shí)別。(2) 建模。建模者應(yīng)當(dāng)完成從真實(shí)世界的問題到抽象世界的模型。(3) 分析和優(yōu)化。在這個(gè)步驟中，分析人員研究模型以找到解決給定問題的最佳戰(zhàn)略，其具體方法包括計(jì)算機(jī)模擬法和敏感分析。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(4) 實(shí)施。即產(chǎn)生模型結(jié)果的程序最終被轉(zhuǎn)換成一整套在現(xiàn)實(shí)生活中采取的行動(dòng)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃

44、教材(五) 運(yùn)籌分析運(yùn)籌學(xué)最早起源于第二次世界大戰(zhàn)，它與系統(tǒng)分析有很多共同點(diǎn)。運(yùn)籌學(xué)考慮的問題往往可以用最優(yōu)化的數(shù)學(xué)模 型來表達(dá)，其范圍比系統(tǒng)方法要小得多。運(yùn)籌學(xué)包括很多量化方法，其中線性規(guī)劃是廣為運(yùn)用的重要方法之一。線性規(guī)劃要求從線性關(guān)系中推導(dǎo)出最優(yōu)的解決方案，在一組約束條件下(如人 力資源、資金、時(shí)間)分析某些經(jīng)濟(jì)要素(如受益、成本)的極值化問題。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(六) 名義群體法名義群體法即群體決策法。群體決策是公共管理的普遍方法，因而一名有效率的管 理者必須周密地分析群體決策所在的環(huán)境，善于控制整個(gè)群體的處理流程，使群體作出 更好的決策。群體決策的優(yōu)

45、勢(shì)在于：通過一個(gè)群體中不同思維類型的人的相互討論，可 以彌補(bǔ)各自的思維缺陷，互相啟發(fā)和激勵(lì)，以尋找解決問題的新方法，最終形成更為廣 泛的觀點(diǎn)。群體決策的步驟主要是：每個(gè)參與者獨(dú)立表達(dá)對(duì)問題的看法；單個(gè)成員將自己的意 見上傳給群體；進(jìn)行非正式的公開討論，闡明意見而不帶有任何評(píng)價(jià)性；無記名投票來 確定各個(gè)解決方案的優(yōu)先次序；必要時(shí)可重復(fù)進(jìn)行后兩步。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材四、公共決策體制 (一) 公共決策體制的定義公共決策體制指的是負(fù)責(zé)決策的機(jī)構(gòu)和人員形成的組織體系。公共組織特別是政府 部門在處理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)過程中所作出的決定。公共組織針對(duì)社會(huì)生活中存 在的或

46、正在發(fā)生的問題作出決策，并轉(zhuǎn)化為相關(guān)的公共項(xiàng)目，通過調(diào)動(dòng)各種組織機(jī)構(gòu)， 調(diào)配各種社會(huì)資源，運(yùn)用各種功能手段，達(dá)到解決問題、穩(wěn)定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。 公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 公共決策體制的特點(diǎn)系統(tǒng)分析方法依賴于各部分的組合，即用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看待問題，重視相互依賴的 各部分的組合。這一方法具體分為四個(gè)步驟。(1) 決策制定和決策執(zhí)行分開.決策者，特別是高層決策者，應(yīng)主要集中精力研究 涉及全局的重大問題，制定戰(zhàn)略性決策；而決策的執(zhí)行依靠中下層人員的努力。(2) 決策研究與決策行動(dòng)分開。決策研究是指決策咨詢機(jī)構(gòu)或者具體的業(yè)務(wù)管理機(jī) 構(gòu)，為決策者提供各種備選方案和論

47、證資料的過程。決策行動(dòng)是指在決策研究的基礎(chǔ)上，由決策者個(gè)人或決策集團(tuán)作出決定的過程。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(3) 決策系統(tǒng)與信息系統(tǒng)相結(jié)合。信息系統(tǒng)已經(jīng)成為現(xiàn)代決策體制的重要組成部 分。現(xiàn)代決策對(duì)信息系統(tǒng)的依賴在迅速增長(zhǎng)，決策系統(tǒng)的決策必須以信息系統(tǒng)提供的信息為依據(jù)。(4) 分工與合作密切結(jié)合?，F(xiàn)代決策體系既有分工也有系統(tǒng)之間和部門之間的密切合作，由此構(gòu)成了完整的現(xiàn)代公共決策體系。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 我國公共決策體制的轉(zhuǎn)型(1) 從需要決策的問題的產(chǎn)生來看，部門決策的觸發(fā)機(jī)制來源于政府機(jī)構(gòu)自身利益或自上而下的某種訴求，部門決

48、策主要是政府單方面力量作用的結(jié)果；而公共決策來源 于政府對(duì)公眾和社會(huì)的某種訴求，是對(duì)公眾意見或利益要求的一種平等的回應(yīng)。(2) 從制定決策的主體來看，部門決策局限于政府自身或其代理機(jī)構(gòu)，部門決策的權(quán)力被壟斷；而公共決策有賴于政府機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體、社會(huì)中介 組織、公眾等決策主體的共同努力，公共決策的權(quán)力相對(duì)分散。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(3) 從決策的價(jià)值取向來看，部門決策容易受少數(shù)人的控制，甚至受到來自于經(jīng)濟(jì)利益的操縱；而公共決策傾向于代表大多數(shù)公眾的意志和利益，其制定過程是一個(gè)動(dòng)態(tài) 的相互調(diào)適的過程，是相關(guān)利益群體相互討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。(4) 在決

49、策的執(zhí)行上，部門決策主要依靠行政的力量強(qiáng)制性推行；公共決策則依靠各公共機(jī)構(gòu)的協(xié)作。 (5) 在決策的評(píng)估和管理方面，部門決策依靠的是政府部門自身，注重的是決策的 執(zhí)行過程，對(duì)決策執(zhí)行的效果往往無從把握；公共決策則是由公共組織共同實(shí)施，注重決策執(zhí)行的效果，公共組織既是決策制定的主體也是決策執(zhí)行的主體，因而更能夠保證決策的有效實(shí)施。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第三節(jié) 組織公共組織是公共管理的前提和基礎(chǔ)。本節(jié)將從公共組織的含義、結(jié)構(gòu)，組織運(yùn)行以及組織變革等方面闡明公共組織的內(nèi)涵與外延。一、公共組織的含義公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共

50、利益為目的，擁有法定的或被授予的公共權(quán)力的所有組織實(shí)體。公共組織應(yīng)包括政府與非營利組織。有些組 織的目的是服務(wù)于社會(huì)公眾，其行為對(duì)其他組織或個(gè)人都會(huì)產(chǎn)生直接的影響，這類組織 就是我們所說的公共組織。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材二、公共組織的構(gòu)成要素公共組織的構(gòu)成要素 包括以下12個(gè)方面。 (1) 組織人員。任何組織都是以人為核心，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)。(2) 組織目標(biāo)。公共組織的目標(biāo)是實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。(3) 職能范圍。職能范圍是組織目標(biāo)的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專

51、業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(4) 機(jī)構(gòu)設(shè)置。 機(jī)構(gòu)設(shè)置是承載組織權(quán)力的一系列機(jī)構(gòu)的確定，它是組織內(nèi)部分工的結(jié)果，公共組織通過一定的機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出來。(5) 職位設(shè)置。職位設(shè)置是指已確定的機(jī)構(gòu)內(nèi)職位的確定。(6) 權(quán)力與職權(quán)。權(quán)力指影響他人的能力，職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)力，它主要來自組織的認(rèn)可，與職位密切相關(guān)。(7) 權(quán)責(zé)劃分。權(quán)責(zé)劃分是指公共組織中各個(gè)部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。權(quán)責(zé)劃分是保證組織角色明細(xì)化的基本手段。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(8) 規(guī)章制度。規(guī)章制度是以書面文件等形式對(duì)組織構(gòu)建、組織行為、運(yùn)行程序等嚴(yán)格規(guī)范。(9) 團(tuán)體意識(shí)。團(tuán)體

52、意識(shí)是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。(10) 組織設(shè)計(jì)。組織設(shè)計(jì)主要是指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合以及組織目標(biāo)的修正，它是公共組織構(gòu)成諸要素中最為復(fù)雜的部分。(11) 支持硬件。組織盡管是人際關(guān)系的體現(xiàn)，但不能離開物質(zhì)硬件的支持，硬件包含公共組織賴以存在的載體。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(12) 技術(shù)和信息。公共組織構(gòu)成因素中的技術(shù)不僅指組織活動(dòng)過程中所采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織決策原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”。信息是組織活動(dòng)不可缺少的因素，信息傳遞的途徑和方式，也是組織各部分相互協(xié)調(diào)的途徑和方式，組織過程在一定意義上是一個(gè)收集、整理、制造、傳遞、反饋的過程。公共管理學(xué)高等院

53、校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材三、公共組織過程公共組織過程就是通過權(quán)力體系將高層意志從上而下不斷貫徹的過程。此過程實(shí)際上是通過公共組織結(jié)構(gòu)中的各職位的權(quán)責(zé)關(guān)系予以落實(shí)。公共組織權(quán)力行使作用的方向并不是單一的自上而下。它同時(shí)也表現(xiàn)為自下而上，即下級(jí)人員也可以向上級(jí)人員施加權(quán)力影響，這就是權(quán)力行使的“雙向性”。在實(shí)施權(quán)力的過程中，必須正視“反權(quán)力”的阻礙和破壞 作用，可以通過恰當(dāng)?shù)恼f服動(dòng)員、利益交換、施用權(quán)威等手段，將其負(fù)面作用降到最低。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材四、公共組織變革組織變革就是一個(gè)組織試圖有意識(shí)地或有目的地對(duì)組織自身或其他組織的現(xiàn)狀施加影響或加以改造的

54、過程。(一) 深化行政改革，合理界定政府職能成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和規(guī)范的政府與市場(chǎng)關(guān)系是走向公共治理的基礎(chǔ)，面對(duì)向治理 模式轉(zhuǎn)變的要求，深化行政改革，科學(xué)界定政府職能，規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提升政 府職能的市場(chǎng)化程度，成為各國治理型公共行政模式構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急。(二) 建立多中心治理模式面對(duì)社會(huì)的多元化趨勢(shì)，各國政府為了鞏固和擴(kuò)大政治的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，勢(shì) 必從各國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，以利益多元化和主體多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)為依據(jù)，調(diào)整其政治 策略，采取更具有包容性的行政方式，從而能夠有效滿足多元化的利益訴求。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(三) 公共行政的民主化民主行政首先體現(xiàn)在政

55、府與公民的關(guān)系上，人民的直接或者間接授權(quán)是政府及其公共行政合法的來源。(四) 市場(chǎng)化和民營化在公共部門引入市場(chǎng)機(jī)制，即公共服務(wù)民營化，可以打破國家壟斷，通過競(jìng)爭(zhēng)來降低成本，用以改變政府效率的低下、資源浪費(fèi)以及服務(wù)質(zhì)量差等問題。公共行政由國家 向民間轉(zhuǎn)移，行政任務(wù)部分由社會(huì)或民間承擔(dān)，意味著行政權(quán)力在一定領(lǐng)域的范圍的縮小，減少了尋租的機(jī)會(huì)，同時(shí)也為民眾參與公共行政提供了廣闊的空間，促進(jìn)了政府和 民間的合作。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(五) 政府管理的電子化“電子政府”建立在電子化和自動(dòng)化的基礎(chǔ)上，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基本手段，對(duì) 傳統(tǒng)政府的業(yè)務(wù)模式、管理模式和服務(wù)方式進(jìn)行持續(xù)不

56、斷的革新和改善，以增強(qiáng)政務(wù)公 開和公眾參與，促進(jìn)政府的辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化和信息資源共享，推進(jìn)政府管理手段的 現(xiàn)代化，改善公共服務(wù)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材第四節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)一、領(lǐng)導(dǎo)與公共行政領(lǐng)導(dǎo) (一) 領(lǐng)導(dǎo)的含義在當(dāng)代管理科學(xué)中，領(lǐng)導(dǎo)的涵義可歸納為：在社會(huì)組織中由領(lǐng)導(dǎo)者通過一定方式，引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)所進(jìn)行的非個(gè)人的組織行為和活動(dòng)過程。領(lǐng)導(dǎo)就是在社會(huì)共同活動(dòng)中，具有影響力的個(gè)人或集體在特定的結(jié)構(gòu)中通過示范、說服、命令等途徑，動(dòng)員下屬實(shí)現(xiàn)群體目標(biāo)的過程。這一界定涉及領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的前提、主 體、結(jié)構(gòu)、手段與目標(biāo)五個(gè)環(huán)節(jié)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”

57、規(guī)劃教材(1) 領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是存在于群體之中的，一個(gè)人不能形成領(lǐng)導(dǎo)。(2) 領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體是由領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的發(fā)動(dòng)者、組織者與執(zhí)行者共同組成的。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的結(jié)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)動(dòng)和組織領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)所依存的體制或規(guī)則。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的手段是領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)動(dòng)和激勵(lì)下屬的方式。(5) 領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的歸宿。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(二) 公共行政領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵行政領(lǐng)導(dǎo)是指國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者依法行使國家權(quán)力，通過一系列管理過程， 引導(dǎo)和影響組織成員，完成行政目標(biāo)的活動(dòng)。在現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，服務(wù)與權(quán)力、責(zé)任是統(tǒng)一的，服務(wù)是核心，權(quán)力是服務(wù)的保證，責(zé)任是服務(wù)的體現(xiàn)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)

58、“十二五”規(guī)劃教材二、領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)1.斯托格迪爾(Ralph. M. Stodgill) 斯托格迪爾(Ralph. M. Stodgill)發(fā)現(xiàn)了與領(lǐng)導(dǎo) 才能有關(guān)的5種身體特征(如精力、外貌與身高等)，4種智力特征，16種個(gè)性特征(如適應(yīng) 性、進(jìn)取心、熱心與自信等)，6種與工作有關(guān)的特征(如追求成就的干勁、毅力和首創(chuàng)性 等)以及9種社會(huì)特征(如愿意與人合作、人際關(guān)系的藝術(shù)以及管理能力)等。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材2.美國普林斯 頓大學(xué)的包莫爾(W. J. Baumol)提出了作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的十個(gè)條件:(1) 合作精神。愿與他人一起工作，對(duì)人不是壓服，而是感動(dòng)和說

59、服。(2) 決策能力。 依據(jù)事實(shí)而不是依靠想象進(jìn)行決策，具有高瞻遠(yuǎn)矚的能力。 (3) 組織能力。能夠發(fā)掘下屬的才能，善于組織人力、物力和財(cái)力。(4) 精于授權(quán)。 能夠大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散。(5) 善于應(yīng)變。機(jī)動(dòng)靈活，善于進(jìn)取，而不抱殘守缺，墨守成規(guī)。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(6) 敢于求新。對(duì)新事物、新環(huán)境和新觀念有敏銳的感受能力。 (7) 勇于負(fù)責(zé)。對(duì)上級(jí)、下級(jí)和產(chǎn)品用戶及整個(gè)社會(huì)抱有高度的責(zé)任心。(8) 敢擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。敢于承擔(dān)組織發(fā)展不景氣的風(fēng)險(xiǎn)，有創(chuàng)造新局面的雄心和信心。 (9) 尊重他人。重視和采納別人的意見，不盛氣凌人。(10) 品德高尚。 品德被社會(huì)人士和員工

60、所敬仰。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材3.我國從20世紀(jì)80年代開始，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的特性理論進(jìn)行了一系列的研究，許多專家、 學(xué)者和人事部門的領(lǐng)導(dǎo)都提出了領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的基本素質(zhì)。(1) 直覺能力。對(duì)外界事物的觀察能力、認(rèn)知能力，也就是人們常說的“悟性”。 (2) 抽象思維能力。透過現(xiàn)象抓住本質(zhì)的能力，理清支流把握主流的能力，總結(jié)實(shí) 踐形成概念的能力，在相互聯(lián)系中摸索規(guī)律的能力。(3) 組織和協(xié)調(diào)的能力。 善于將有限的人力資源組織起來協(xié)調(diào)工作的能力，處理工 作中的矛盾和沖突的能力，知人、用人、改善人際關(guān)系的能力等。公共管理學(xué)高等院校公共事業(yè)管理專業(yè)“十二五”規(guī)劃教材(4) 自我發(fā)