1、當(dāng)前文檔修改密碼：8362839 中國土木工程學(xué)會赴英國、瑞士執(zhí)行政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的法律和實務(wù)考察報告2007年10月17日至26日，中國土木工程學(xué)會組團赴英國、瑞士執(zhí)行政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的法律和實務(wù)考察任務(wù)。考察團一行9人，歷時10天，分不與英國土木工程學(xué)會（ICE）、英國政府商務(wù)辦公室（OGC）、英國高等公路局（HWA）、瑞士盧塞恩貿(mào)易促進會等單位進行了座談交流。對公共工程發(fā)包治理的有關(guān)法律、組織體系、操作流程等有了差不多的了解?，F(xiàn)從三個方面對考察情況進行報告。一、英國政府投資工程招投標(biāo)治理差不多情況英國全境由靠近歐洲大陸西北部海岸的不列顛群島的大部分島嶼所組成，隔北海、多佛

2、爾海峽和英吉利海峽同歐洲大陸相望，是一個島國。依英國歷史性和地理性劃分為英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個行政區(qū)。1974年地點行政制度改革后，英格蘭劃分為39個一般郡，及7個大都會區(qū)；威爾士劃分為8個一般郡；蘇格蘭地區(qū)仍沿用舊制，有12個郡；北愛爾蘭劃分為26個自治郡。（一）政策法規(guī)體系招標(biāo)投標(biāo)最早起源于英國。關(guān)于政府工程采購，英國財政部頒布了一系列相關(guān)文件和操作規(guī)程，既有法規(guī)性的，也有一般指導(dǎo)性文件，作為政府機構(gòu)發(fā)包工程時的參考依據(jù)。英國對政府和公用事業(yè)項目（統(tǒng)稱公共項目）的治理是相對比較嚴(yán)格的，對政府和公用事業(yè)項目的界定要緊包括：國家各部投資建設(shè)項目、地點各級政府投資建設(shè)項目、執(zhí)行特定

3、任務(wù)的機構(gòu)如高等公路局、高等院校等部門投資建設(shè)的項目以及各類進展商投資建設(shè)的公用項目。私人工程由政府和公用事業(yè)部門以外的企業(yè)和商業(yè)界投資興建，關(guān)于其采納何種方式實施工程，只要其遵守英國建筑法規(guī)即可。1、建筑市場法規(guī)體系英國的憲法不同于絕大多數(shù)國家的憲法，并不是一個獨立的文件，它是由成文法、適應(yīng)法、慣例組成。英國有三套不同的法律體系：英格蘭和威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭各有其自己的法律體系。英國法規(guī)體系中最高層次的是“法”（Acts）,它具有最高法律效力，須經(jīng)國會上、下兩院分不審議通過后方可頒布。要緊包括：建筑法(Building Act)、住宅法(Housing Act)、新城鎮(zhèn)規(guī)范法(New T

4、own Planning Act)、工作場所健康安全法(Health and Safety at Work Act)、消防法(Fire Precautions Act)、環(huán)境愛護法(Environmental Precautions Act)等。第二層次是“法規(guī)”(Regulations)，按照法律的授權(quán)和要求，由主管部門如往常的環(huán)境、交通及區(qū)域部（Department of the Environment Transport and Regions, DETR）中的建筑法規(guī)處（Building Regulation Division, BR），或運輸?shù)攸c政府區(qū)域部（Department fo

5、r Transport Local Government and the Regions，DTLR）等來草擬，經(jīng)國會備案后，由該部部長批準(zhǔn)頒布。法規(guī)同法律一樣具有強制性，必須執(zhí)行。要緊包括：建筑法規(guī)(Building Regulations)、建筑產(chǎn)品法規(guī)(Building Products Regulations)、工作場所安全、健康與福利法規(guī)(Workplace Health Safety and Welfare Regulation)、工程設(shè)計和治理法規(guī)(Construction Design and Management Regulations)、工程健康、安全與福利法規(guī)(Constr

6、uction Health, Safety and Welfare Regulations)、政府項目承包法規(guī)2006(The Public Contracts Regulations 2006)、公用事業(yè)工程承包法規(guī)2006(The Utility Contracts Regulations 2006)等。此外還有“技術(shù)準(zhǔn)則”(Guidance)和“標(biāo)準(zhǔn)”(Standard)。前者具有強制性，但不是惟一（如有更先進技術(shù)，并經(jīng)地點政府認可，方可執(zhí)行）；后者均屬推舉性標(biāo)準(zhǔn)，由使用者自愿采納，或者在合同中約定使用。2、政府采購法規(guī)體系歐共體(European Community，EC)為各成員國之

7、間實現(xiàn)零關(guān)稅和建立高效、合作、公正的競爭環(huán)境，清除分裂歐洲的壁壘，保證各國經(jīng)濟和社會的進步，制定了共同貿(mào)易政策及法規(guī)促進相互合作。為幸免市場個體形成壟斷、具備協(xié)調(diào)一致的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、形成統(tǒng)一的內(nèi)在法律約束，歐共體在政府及公用事業(yè)采購方面制定了如下法規(guī)。物資、服務(wù)和工程規(guī)模分不低于162000(個不項目門限值為249000)、162000(個不項目門限值為249000)、6242000歐元的項目能夠不遵循以下法規(guī)。政府工程、物資、服務(wù)項目承包條令(DIRECTIVE 2004/18/EC，2004.3.31)；水、能源、交通及郵政服務(wù)領(lǐng)域承包條令(DIRECTIVE 2004/17/EC，2004.

8、3.31)；通用采購詞匯表（Common Procurement Vocabulary (CPV)，1、Regulation (EC) No 2195/2002，2002.11.5；2、Regulation (EC) No 2151/2003，2003.12.16）；公共采購工程公告標(biāo)準(zhǔn)格式（Regulation (EC) No 1564/2005, 2005.9.7）。DIRECTIVE 2004/18/EC在2004年3月31日通過，2004年4月30日在歐盟(Journal of the European Union)雜志上發(fā)表，依照歐共體法(European Communities A

9、ct 1972)規(guī)定必須在21個月之內(nèi)實施。這一法規(guī)提供了一個差不多框架，歐共體所有公共項目都必須在那個框架下進行操作，各個成員國能夠依據(jù)那個框架制訂更為詳細的治理規(guī)則。這一法規(guī)的制定基于以下原則：超過一定規(guī)模的公共項目的采購應(yīng)當(dāng)在歐盟官方媒體上進行公開招標(biāo)，同時面向所有成員國的投標(biāo)人；招投標(biāo)體系必須是開放且透明的；在技術(shù)規(guī)范方面不得排斥潛在投標(biāo)人；選擇合格投標(biāo)人的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是公平、客觀的；對存在的違法違規(guī)行為必須設(shè)置有效的補救措施。英國做為歐共體27個成員國之一，從經(jīng)濟（公共項目占到GDP的14%，超過9000億歐元）、公平競爭、市場開放等方面考慮，依據(jù)該法規(guī)制定了英國的以下四部招投標(biāo)法規(guī)。然

10、而即使沒有此規(guī)定，英國原有的法律差不多上都能滿足歐盟制定的政府及公用事業(yè)工程的法規(guī)。物資、服務(wù)和工程規(guī)模分不低于144371、144371、3611319英鎊的項目能夠不遵循以下法規(guī)。政府項目承包法規(guī)2006（英格蘭、威爾士、北愛爾蘭）(The Public Contracts Regulations 2006，2006.1.31)；公用事業(yè)工程承包法規(guī)2006（英格蘭、威爾士、北愛爾蘭）(The Utility Contracts Regulations 2006，2006.1.31)；政府項目承包法規(guī)2006（蘇格蘭）(The Public Contracts (Scotland) Reg

11、ulations 2006，2006.1.31)；公用事業(yè)工程承包法規(guī)2006（蘇格蘭）(The Utility Contracts (Scotland) Regulations 2006，2006.1.31)。（二）組織機構(gòu)及改革英國原來的建設(shè)主管部門要緊是英國環(huán)境交通區(qū)域部(Department of the Environment Transport and Regions，DETR)，該建設(shè)主管部門并非所有公共工程的具體治理者，不對建設(shè)過程實施具體的監(jiān)督與治理，對建設(shè)項目的治理重點放在有關(guān)政策和法規(guī)的制定上，通過全面認真地規(guī)范建筑行業(yè)以達到建設(shè)活動的有序進行。1997年43歲的布萊爾領(lǐng)

12、導(dǎo)的工黨在英國大選中以絕對優(yōu)勢擊敗執(zhí)政英國達18年之久的保守黨，從此開始英國政府改革之路。1998年，政府服務(wù)協(xié)議(Public Service Agreements)列入當(dāng)年綜合支出審查中。當(dāng)年又制定了兩項經(jīng)濟政策：政府要測算財政政策的效率、部門間通力合作保證投資的長期可持續(xù)利用。1999年，Peter Gershon進行了中央政府采購考察分析，分析得出往屆政府僅注重各部門的采購職責(zé)，未考慮共同協(xié)作的整體框架。2000年，政府商務(wù)辦公室(Office of Government Commerce, OGC)成立，該組織隸屬與英國財政部(HM Treasury)，是“一站式”服務(wù)的中央政府采購

13、機構(gòu)，覆蓋整個公共領(lǐng)域的采購活動。2001年，OGC的入門審查制度(Gateway Reviews)確立，用以改善各部門項目執(zhí)行數(shù)據(jù)。以后英國財政部將成立重大項目監(jiān)察組(Major Projects Review Group, MPRG)，詳細審查這類項目整個生命周期中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。OGC是政府采購的治理機構(gòu)，在全國按行業(yè)或部門設(shè)立了幾十個采購機構(gòu)，進行具體的采購業(yè)務(wù)。要緊負責(zé)如下工作：制定采購標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，監(jiān)管采購活動及效能；培養(yǎng)有能力的政府采購專業(yè)骨干；通過協(xié)作提高資金的利用率；在重大項目中的充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)角色；改善政府資產(chǎn)的治理和使用水平。據(jù)英國國家審計辦公室(National Audit Off

14、ice)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，英國政府每年有1250億英鎊的政府采購活動，OGC（截至2006年9月）為中央機關(guān)及地點政府每年贏得133億英鎊的效率收益，其中55億英鎊的效率收益歸功于采購工作。OGC的成功代表著政府治理財產(chǎn)的要緊效率，政府將進一步擴大OGC在政府采購中的作用，通過不斷改革和調(diào)整，實現(xiàn)可持續(xù)進展，回應(yīng)英國以后十年所面臨來自世界各地的挑戰(zhàn)。此外，英國議會負責(zé)立法，以決定產(chǎn)生政府部門、高校等機構(gòu)中的執(zhí)行采購行為的各類主體，并對其權(quán)力進行規(guī)范，如這些機構(gòu)能夠在什么范圍內(nèi)開展工作，有什么樣的決定權(quán)限等。英國高等法院對實施公共項目的主體具有監(jiān)督權(quán)限，法院獨立于議會和其它公共部門。法院具有審查公共主體

15、活動的權(quán)力，如審查部委、地點政府和其它公共主體。任何公共主體必須在議會授權(quán)的范圍內(nèi)進行活動，法院能夠依據(jù)具體情況判定公共主體不合法、不合理、程序違規(guī)、承擔(dān)信托責(zé)任。另外，英國的行業(yè)協(xié)會層次繁多、分類齊全、十分發(fā)達，為加強行業(yè)自律、行業(yè)交流，促進行業(yè)進展，做出了突出貢獻。如成立于1818年世界上最早的工程協(xié)會英國土木工程師學(xué)會(Institution of Civil Engineers, ICE)，在科研、服務(wù)、行業(yè)治理、技術(shù)傳播等方面為OGC及法院等政府治理機構(gòu)提供補充和示范作用。（三）招投標(biāo)方式及程序1、招投標(biāo)方式英國工程招標(biāo)方式要緊有：公開招標(biāo)、一時期選擇性招標(biāo)、兩時期選擇性招標(biāo)、議標(biāo)。

16、政府投資工程能夠依照具體情況確定招投標(biāo)形式。一般來講，由于公平競爭性的要求，政府部門往往會采納公開招標(biāo)方式來物色其所需的承包商。但這種方式最適合于一些規(guī)模較小的小型項目、維修工程及某些專業(yè)性較強的專門項目。關(guān)于一時期選擇性招標(biāo)，業(yè)主所需的施工隊伍可從自己已掌握并認可的承包商名單或從對業(yè)主在全國性傳媒和技術(shù)刊物上登載的招標(biāo)廣告作了回復(fù)、響應(yīng)的承包商名單中選擇，邀請他們分不就業(yè)主的開發(fā)項目競相進行招標(biāo)承建。兩時期選擇性招標(biāo)，一般適用于進度要求嚴(yán)格，不容許有待設(shè)計工作完成后再來著手選擇承包商的項目。第一時期為公開招標(biāo)，通過投標(biāo)競爭來優(yōu)選業(yè)主需要的承包商。第二時期為議標(biāo)，通過談判協(xié)商來選定中意的承包商

17、。第一時期的競爭性招標(biāo)，其選擇承包商的標(biāo)準(zhǔn)要緊是價格，即承包商為擬建工程工程量清單中所提出的報價。采納議標(biāo)方法選擇承包商，有利于按照自己的偏好與其認為中意的承包商主動進行接觸，而那個承包看來也是惟一樂意前來投標(biāo)的一家。業(yè)主做出這一選擇的依據(jù)通常是：承包商的信譽、專業(yè)技術(shù)水平、財務(wù)狀況及彼此之間已有的業(yè)務(wù)關(guān)系。2、招投標(biāo)程序傳統(tǒng)的招標(biāo)程序包括：公布招標(biāo)公告資格預(yù)審選擇參與者編制招標(biāo)文件發(fā)出招標(biāo)文件現(xiàn)場考察對投標(biāo)書的修改、疑問及答復(fù)提交標(biāo)書及同意標(biāo)書開標(biāo)、評標(biāo)確定意向中標(biāo)人（10天的靜置期）確定中標(biāo)人簽訂合同。但業(yè)主或其咨詢工程師能夠依照具體情況和工程內(nèi)容進行修改。該程序與我國現(xiàn)行的招投標(biāo)程序差不

18、多相同，那個地點不再詳述。針對政府采購項目OGC給出了更詳細的標(biāo)準(zhǔn)采購過程：項目啟動風(fēng)險評價商業(yè)分析采購策略市場初步評價市場供應(yīng)分析產(chǎn)品需求分析供應(yīng)商選擇建議評價合同預(yù)備投標(biāo)評價中標(biāo)項目結(jié)果投入運行合同治理。該過程實際包含了工程、物資和服務(wù)三項內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)過程，因此針對具體項目該過程中某些環(huán)境能夠省略。（四）高效治理1999年Bath大學(xué)研究人員發(fā)覺政府工作效率低下，要緊體現(xiàn)在疏于治理、畏懼風(fēng)險、缺乏合作三個方面。同年，英國財政部進行了基準(zhǔn)性研究研究發(fā)覺73%的政府項目超過預(yù)算、70%超過工期，然而只有60%客戶中意。這些研究直接促成了1999年由財政部部長發(fā)起的“工程項目創(chuàng)優(yōu)活動”(Achie

19、ving Excellence in Construction, ACE)，并制定了三年打算和目標(biāo)。該打算的要緊內(nèi)容包括：查找合作機制、建立長期關(guān)系、縮短財政和決策批準(zhǔn)過程、改善開發(fā)和授權(quán)技巧、采取績效度量方法、采納科學(xué)（價值、風(fēng)險治理、全成本）分析方法。隨后又開展了2003-2005年的戰(zhàn)略打算。通過5年的不懈努力，該活動取得了豐碩的成果，實現(xiàn)了英國政府績效的大幅提高。使工程項目達到65%按時交工、61%支出在預(yù)算之內(nèi)、60%零缺陷率、70%超過用戶和股東期望，節(jié)約8億英鎊建設(shè)成本，可能每年能夠在整個公共領(lǐng)域增加26億英鎊的收益。同時形成了包括：項目啟動、項目組織機構(gòu)、項目采購周期、風(fēng)險與價

20、值治理、綜合項目組、采購與合同策略、全生命成本分析、績效水平改善、實際質(zhì)量、健康安全、可持續(xù)性，共11項指導(dǎo)性文件和兩項高水平指導(dǎo)文件。制定了一套強制性的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)通用最小化標(biāo)準(zhǔn)(Common Minimum Standards, CMS)。（五）英國高等公路局招投標(biāo)活動介紹高速公路治理項目由交通部（Department for Transport）下屬的高速公路治理局（Highways Agency）負責(zé)，具體負責(zé)英國境內(nèi)4500英里、價值750億英鎊的高速公路治理。2007-08年度打算支出：要緊配置9.69億英鎊、交通治理1.19億英鎊、技術(shù)進展1.32億英鎊、維護8.39億英鎊、小型配置

21、和研究1.8億英鎊。高速公路治理局的宗旨是“道路安全、旅行可靠、旅行者可獲信息廣”。高速治理局盡量使資格預(yù)審過程透明、簡單、連續(xù)，所有希望參與投標(biāo)的企業(yè)必須填寫資格預(yù)審文件(Pre-Qualification Pack, PQP)。資格預(yù)審分為投標(biāo)人自審和確定具備資格的投標(biāo)企業(yè)名錄兩個步驟。投標(biāo)人自審要緊檢查健康安全水平、技術(shù)水平或?qū)I(yè)能力、財務(wù)狀況三項內(nèi)容。具備資格的投標(biāo)企業(yè)名錄要緊通過能力測評工具、業(yè)績數(shù)據(jù)、總體戰(zhàn)略信息來確定。能力測評工具(Capability Assessment Toolkit, CAT)要緊分析評價投標(biāo)人的治理水平。業(yè)績數(shù)據(jù)有新舊兩套體系來估算具體分值，往常的體系采

22、納領(lǐng)域測量(Area of Measurement, AOM)，通過獨立評價人和客戶(權(quán)重為1:2)對設(shè)定的產(chǎn)品、服務(wù)、及時性、成本、工期五個方面的中意程度打分獲得；新的業(yè)績估算體系采納業(yè)績乘以相關(guān)度累加獲得最終估算值。資格預(yù)審中投標(biāo)人的綜合得分由治理水平(60%)、業(yè)績(35%)、加分項目(5%)組成，通過綜合得分確定最終投標(biāo)企業(yè)名錄。招標(biāo)過程采納最優(yōu)價值原則確定，這些原則差不多上通過多項工程實踐總結(jié)出來的，要緊包括：(1)項目早期共同智力支持；(2)凝聚和激發(fā)供貨鏈；(3)保持一個競爭和持續(xù)進展的供應(yīng)鏈；(4)明確主體責(zé)任、消除不必要的監(jiān)管層；(5)電子采購；(6)基于最優(yōu)值的供應(yīng)者選擇；

23、(7)風(fēng)險的合理分配；(8)優(yōu)質(zhì)設(shè)計；(9)建立長期合作關(guān)系；(10)基于聯(lián)系改善目標(biāo)的績效度量。其中承包人早期參與作法值得借鑒。承包人早期參與方式是使英國的戰(zhàn)略路網(wǎng)改善規(guī)劃的要緊承包方式，旨在推動承包商與高速公路治理局緊密合作，以更加出色的完成工程項目。承包人早期參與方式使承包人比法定招標(biāo)過程提早參與到工程設(shè)計中，從而實現(xiàn)出謀劃策、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，體現(xiàn)了“合作”機制的世界潮流。早期參與承包商選擇基于產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、工期操縱、成本操縱、及時方式、健康安全六項原則，要求其能夠充分理解治理局的目標(biāo)、項目技術(shù)風(fēng)險，同時提供最大程度的信任。高速公路項目發(fā)包不采納或?qū)ｉT少采納設(shè)計和價格信息，采納

24、實際成本加一定比例收費，利潤水平固定為2.5%。承包人早期參與方式差不多被交通運輸業(yè)所同意，同時促進了高速公路治理局和交通運輸行業(yè)整體工作思路的改變。通過從2001年至今的實踐，差不多上形成如下結(jié)論：(1)由于傳統(tǒng)選擇承包商的方法不是最優(yōu)價值方法，因此應(yīng)該從全然上改變；(2)在設(shè)計到交付的整個過程之前，包括用戶在內(nèi)的整合項目機構(gòu)應(yīng)該形成；(3)合同應(yīng)當(dāng)基于目標(biāo)和整個生命周期，保證合同雙方的利益；(4)選擇中標(biāo)者應(yīng)當(dāng)通過最優(yōu)價值而不是最低價值，這符合歐盟和英國政府采購政策；(5)績效度量應(yīng)當(dāng)用于加強整個合作過程中的連續(xù)改善；(6)采取合作而不是敵對的狀態(tài)進行工作。（六）合同治理合同是一種契約，是

25、當(dāng)事人之間依法確定、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。加強合同治理是建立和維護良好的建筑市場秩序的重要手段。工程合同治理有兩個層次：政府對工程合同的宏觀治理和工程師對合同實施的具體治理。英國是世界上最早實現(xiàn)合同治理的國家之一，編制了JCT、ICE、NEC等有世界阻礙力的標(biāo)準(zhǔn)合同，在合同治理方面具有特不獨特的建樹，有完善的合同治理系統(tǒng)。在合同治理中專業(yè)研究機構(gòu)團體起到了中流砥柱的作用，如英國土木工程師學(xué)會(Institution of Civil Engineers, ICE)在行業(yè)技術(shù)及治理方面做出了突出的貢獻，編制了世界通用的符合世界潮流的NEC標(biāo)準(zhǔn)合同。英國使用合同版本有：ICE5/ICE

26、6英國土木工程師學(xué)會編制，F(xiàn)IDIC合同的原型版本，目前專門少用；JCT英國皇家建筑師學(xué)會(Royal Institute of British Architects, RIBA)編制，最新版本JCT05；NEC1/NEC2/NEC3英國土木工程師學(xué)會編制，目前在英國用的最多；FIDIC國際咨詢工程師聯(lián)合會(International Federation of Consulting Engineers)。NEC合同在英國及英聯(lián)邦國家得到了廣泛使用，且其阻礙范圍仍在不斷擴大。NEC合同包括：工程施工合同、專業(yè)服務(wù)合同、裁判者合同，該合同適應(yīng)了英國不斷擴大的政府投資工程的合同治理。NEC合同的要

27、緊特點有：靈活性、簡潔、促進良好的治理。NEC合同內(nèi)容包括：核心條款、要緊選項條款、次要選項、成本組成表、合同資料。NEC的關(guān)鍵改革在于：早期警告程序(Early Warning)、補償事件程序(Compensation Events)、爭端解決程序(Settlement of Disputes)。NEC合同有著靈活、適用范圍廣的特點，合同的工作原則建立在雇主、承包商、項目經(jīng)理和監(jiān)理工程師相互信任、相互合作基礎(chǔ)之上。這有利于工程的順利進行，保證工程按期、保質(zhì)并在合同價內(nèi)完成。NEC合同符合現(xiàn)在國際建筑工程領(lǐng)域內(nèi)合同關(guān)系向“合作”進展的變化趨勢，正在逐步拓展它的應(yīng)用范圍。（七）私人融資活動(Pr

28、ivate Finance Initiative, PFI)20世紀(jì)90年代以來，英國由于受資金約束、采購失敗、治理資本驅(qū)動、長期可靠合作需求等因素阻礙，英國政府改革公共部門傳統(tǒng)的集權(quán)方式。在政府壟斷的公共領(lǐng)域，鼓舞私人資本通過競標(biāo)承擔(dān)公共事務(wù)，形成了以私人融資活動為特征的低成本高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給體系。英國政府將PFI看作公共領(lǐng)域資金投資方式的全然性改變，公共服務(wù)的角色也由服務(wù)的提供者和治理者，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱叩慕巧?。PFI能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)和設(shè)計的風(fēng)險、運營風(fēng)險、需求風(fēng)險、殘存價值風(fēng)險、技術(shù)老化風(fēng)險和政府法規(guī)變更等風(fēng)險向民間轉(zhuǎn)移。風(fēng)險向民間轉(zhuǎn)移，并不意味著政府不再承擔(dān)任何風(fēng)險。政府要承擔(dān)保證公共設(shè)施

29、的需求，即保證公共服務(wù)的連續(xù)性、可行性和便利性。假如政府部門低估了設(shè)施的需求，也確實是講對設(shè)施的需求超過預(yù)期，那么政府應(yīng)該承擔(dān)超出部分的設(shè)施費用。PFI實施涉及到幾乎所有公共領(lǐng)域，如橋梁、道路、鐵路、監(jiān)獄、國家醫(yī)院、學(xué)校、政府機構(gòu)的建筑物、下水道、國防的相關(guān)設(shè)施(通信、訓(xùn)練設(shè)施)、社會保障支付體系、政府機關(guān)的IT系統(tǒng)等。從1996年至2002年完成220億英鎊的工程合同；20032004年度政府在公共領(lǐng)域的總投資額是417億英鎊，PFI投資約為46億英鎊，占總投資的比重為11%。二、瑞士政府工程招投標(biāo)治理情況概述瑞士全稱瑞士聯(lián)邦(Swiss Confederation)，位于歐洲中部，是歐洲各

30、國的文化、科技、金融的樞紐。在經(jīng)歷過第一和第二次世界大戰(zhàn)的浩劫后，瑞士依舊堅持了她獨有的特色永久奉行中立政策。瑞士的政局穩(wěn)定，經(jīng)濟高度發(fā)達，居民平均收入世界第一，人均在國外資產(chǎn)和投資占世界第一，有“金融帝國”之稱。瑞士是聯(lián)邦制國家，由26個州組成，各州為主權(quán)州，有自己的憲法。聯(lián)邦委員會是國家最高行政機構(gòu)。聯(lián)邦議會由具有同等權(quán)限的國民院和聯(lián)邦院組成，是聯(lián)邦的立法機構(gòu)。只有兩院取得一致，法律或決議才能生效。（一）法規(guī)及組織體系概述瑞士在政府采購方面沒有自己的法規(guī)，要緊參照世界貿(mào)易組織(World Trade Organization)的政府采購協(xié)議(Agreement on Government

31、Procurement, APM/RS 0.632.231.422, 1996.1.1實行)和瑞士歐盟協(xié)議(Switzerland-EU Agreement)。具體法規(guī)由聯(lián)邦對外事務(wù)部、經(jīng)濟事務(wù)部聯(lián)合辦公室（Integration Office FDFA/FDEA, FDFA-Federal Department of Foreign Affairs, FDEA- HYPERLINK http:/www.evd.admin.ch/index.html?lang=en o Federal Department of Economic Affairs FDEA t _blank Federal D

32、epartment of Economic Affairs）進行協(xié)調(diào)治理。參與投標(biāo)的門限值建筑工程95.75萬瑞郎，聯(lián)邦規(guī)模的物資及服務(wù)為24.895萬瑞郎，州級規(guī)模的物資及服務(wù)為38.3萬瑞郎，州操縱的水、能源、交通等公共領(lǐng)域物資及服務(wù)的門限值為76.6萬瑞郎。達到該門限值的工程、物資、服務(wù)采購項目，由民眾公投決定是否建設(shè)。瑞士有26個州、96個行政區(qū)，州確定工程項目的法定程序，區(qū)確定工程項目的實施細則，共同制定條例方面的內(nèi)容。聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源、通信部(Federal Department of the Environment, Transport, Energy and Communi

33、cations, UVEK)負責(zé)環(huán)境、交通、能源、通信的具體項目；聯(lián)邦經(jīng)濟事務(wù)部(Federal Department of Economic Affairs, FDEA)下屬的聯(lián)邦住宅辦公室(Federal Housing Office, FHO)負責(zé)治理瑞士的住宅相關(guān)工作；聯(lián)邦財政部(Federal Department of Finance, PDF)負責(zé)的聯(lián)邦建筑與后勤辦公室(Federal Office for Buildings and Logistics, FBL)負責(zé)聯(lián)邦行政部門的資產(chǎn)治理和商品的采購工作。聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源、通信部下屬的聯(lián)邦環(huán)境辦公室(Federal Off

34、ice for the Environment, FOEN)負責(zé)工程建設(shè)的環(huán)境評價監(jiān)督。聯(lián)邦、州、區(qū)三級部門都有自己的策劃、規(guī)劃、執(zhí)行和法律部門，只是規(guī)模不同而已。聯(lián)邦和州進行項目的策劃或規(guī)劃，由區(qū)來具體執(zhí)行實施。區(qū)政府執(zhí)行項目應(yīng)當(dāng)詳細到材料等細部治理。（二）招投標(biāo)概述瑞士的私人項目立項時刻比較短，項目要緊通過公司申請行政審批議會批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)即可批復(fù)。批復(fù)時刻沒有法律規(guī)定，一般時刻在40天之內(nèi)。私人項目能夠不公開招標(biāo)，有足夠的自由來選擇投標(biāo)人。但一般采納招標(biāo)的方式確定承包商，同時進行資格審查，成立審查委員會。大型項目如公路、機場的審批時刻比較長，有時甚至達到一年以上。政府項目由建設(shè)方自己專業(yè)技術(shù)

35、人員或托付專業(yè)咨詢公司制定工程項目打算書，要求詳細到工程建設(shè)的每個細節(jié)，如詳細到材料、施工組織進度設(shè)計等內(nèi)容。最后由政府官員、議會確定項目的款項情況。政府項目必須進行公開招標(biāo)，而且是全世界范圍內(nèi)進行招標(biāo)，依據(jù)質(zhì)量、價格、工期進行評定，一般3-8周評定完成。由于行業(yè)協(xié)會具有專門強的自律性，投標(biāo)人的會員等級由建筑協(xié)會來確定，相關(guān)于我國企業(yè)的資質(zhì)等級，招標(biāo)過程中能夠依據(jù)此進行資格審查。（三）國際咨詢工程師聯(lián)合會瑞士進展到今天，其法制為先的概念是不可動搖的。一切的事物均以法為原則，而且不管是任何方面的法律，均能夠做到公正、公平、民主。瑞士經(jīng)濟高度發(fā)達，國民嚴(yán)格守法，保持絕對中立，因此吸引了眾多國際機構(gòu)

36、在那個地點設(shè)立總部。國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦的世貿(mào)中心大樓內(nèi)。FIDIC成立于1913年，起初的成員僅是歐洲境內(nèi)三個國家獨立的咨詢工程師協(xié)會?，F(xiàn)在FIDIC在全球范圍內(nèi)差不多擁有62個成員協(xié)會，代表了世界上大多數(shù)私營會員的咨詢工程師。FIDIC自成立以來，一直致力于為會員服務(wù)，為國際工程咨詢業(yè)服務(wù)。依照會員的需求，提供、交流信息；發(fā)行出版物；舉辦工程咨詢界的會議、培訓(xùn)；建立了豐富的調(diào)停人、仲裁人和專家資源庫；關(guān)心進展中國家進展咨詢業(yè)。FIDIC由全體會員大會、執(zhí)行委員會、委員會、特不小組和秘書處組成。我們最為熟知的FIDIC合同委員會，處理與FIDIC相關(guān)的具體事務(wù)

37、。FIDIC認為，工程咨詢業(yè)關(guān)于社會和環(huán)境的可持續(xù)進展是至關(guān)重要的。為使工作更為有效，不僅要求咨詢工程師要不斷地提高自身的知識和技能，同時也要求社會必須尊重咨詢工程師的老實和正直，相信他們推斷的準(zhǔn)確性并給予合理的酬勞。FIDIC以對社會和咨詢業(yè)的責(zé)任、有能力、誠信、公正、公平對待他人、抗拒腐敗為執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。所有的這些差不多上值得我們認真學(xué)習(xí)的。三、考察后的啟發(fā)此次赴英國、瑞士考察盡管時刻雖短，然而受益匪淺。通過對英國、瑞士兩國政策法規(guī)、治理體系、改革措施等各方面的考察學(xué)習(xí)，差不多了解了我國與英國和瑞士之間存在的差異，也得到了一些有益的啟發(fā)。（一）我國與英瑞兩國建筑市場治理的要緊差異 我國與英瑞兩

38、國建筑市場的要緊差異體現(xiàn)在以下幾個方面：1、市場完善程度相差甚遠。英瑞兩國差不多上市場經(jīng)濟體系十分發(fā)達的國家，市場規(guī)律在經(jīng)濟活動中發(fā)揮著決定性作用，相應(yīng)地信用體系也十分健全。企業(yè)假如存在不良信用行為，其后果將是十分嚴(yán)峻的，甚至對企業(yè)造成毀滅性打擊，因而，一般情況下，企業(yè)可不能鋌而走險。企業(yè)良好的信用行為，為公平合理的競爭制造了條件，為政府采購活動提供了良好的環(huán)境。而在我國，信用體系建設(shè)幾乎處于空白狀態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)不健全，可操作性差，對企業(yè)約束力不足，使企業(yè)存在違法行為得不到有效追究，守法企業(yè)得不到應(yīng)有的愛護和鼓舞，總體上，企業(yè)的違法成本遠遠低于其守法成本，造成企業(yè)存在違法的動力，相當(dāng)一部分企

39、業(yè)對有關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行在一些條件下也大打折扣，同時，政府監(jiān)管力量有限，企業(yè)背景復(fù)雜、行業(yè)潛規(guī)則盛行、政府項目責(zé)任主體缺位等因素也加大了市場不規(guī)范的程度。2、規(guī)范市場的治理手段相對落后。一是英瑞兩國都有明確規(guī)定，合同糾紛通過法院解決，而無需政府直接介入。但在我國，法院處理合同糾紛周期過長、效率較低，當(dāng)事人投入的時刻和經(jīng)濟成本較高，導(dǎo)致當(dāng)事人不愿走法律程序，而將矛盾引向政府相應(yīng)治理部門，同時，政府部門介入過多，原本應(yīng)通過法律手段解決的問題也要參與，同時過于依靠行政手段解決經(jīng)濟糾紛問題，導(dǎo)致政府部門越位且不堪重負；二是英瑞兩國都強調(diào)政府采購行為的公開化問題，并把競爭放到整個歐盟范圍內(nèi)來考慮，而我國現(xiàn)

40、行的招投標(biāo)制度總體上還不夠透明，招投標(biāo)各方利益主體還沒有形成相互制約的機制；三是關(guān)于政府采購項目，現(xiàn)行制度對招標(biāo)人的約束力不足，對招標(biāo)人各類不規(guī)范行為缺乏有效的行政和經(jīng)濟制約手段，治理方法尚需創(chuàng)新，而英國則采納了PFI等方式來加強對公共項目的治理，值得我們借鑒；英國在政府采購項目的組織治理、責(zé)任監(jiān)督等方面，也專門有特色，值得學(xué)習(xí)。3、中介組織建設(shè)相對嚴(yán)峻滯后。在英瑞等國，建筑市場的規(guī)范一是要靠市場規(guī)律和機制；二是要靠中介組織的行業(yè)治理作用，這是發(fā)達國家建筑市場比較突出的特點。在這些國家中，中介組織在規(guī)范市場秩序、信用評價和治理、加強行業(yè)自律、促進行業(yè)健康進展等方面發(fā)揮了極為重要的作用。如有些行

41、業(yè)協(xié)會建立起了信譽度專門高的承包商企業(yè)名錄，并對這些承包商進行分級分專業(yè)治理和考核，政府選擇承包商時，有時就能夠直接參考行業(yè)協(xié)會的承包商名錄。另外，咨詢服務(wù)等中介組織總體素養(yǎng)特不高，能夠為招標(biāo)人提供優(yōu)質(zhì)而專業(yè)的服務(wù)。而在我國，中介組織的力量還十分薄弱，有待政府有關(guān)部門進一步調(diào)整行業(yè)協(xié)會、中介服務(wù)機構(gòu)等的治理和進展思路，為其進展制造更大、更規(guī)范的空間。4、在具體項目招投標(biāo)過程中的治理手段過于粗放。英瑞等國對每一項工程建設(shè)項目都實行精細化治理。比如，招標(biāo)文件的編制要托付專業(yè)水平專門高的中介機構(gòu)來完成，招標(biāo)文件可操作性特不強，往往要詳細到明確規(guī)定建筑材料的品種、規(guī)格等程度，這為承包商投標(biāo)提供了切實可

42、靠的依據(jù)，使合同的簽訂建立在一個堅實的基礎(chǔ)上。在項目執(zhí)行過程中，承包商是不能輕易改變合同約定的，這充分保證了項目的執(zhí)行質(zhì)量。而在我國，招標(biāo)文件編制水平不高是普遍性問題，這使合同的簽訂往往基礎(chǔ)不牢，隱患較多，在項目執(zhí)行過程中，招標(biāo)人隨意改變項目設(shè)計、施工標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致合同履約頻繁出現(xiàn)糾紛，使工程質(zhì)量安全等受到阻礙。 因此，在政府采購項目的腐敗治理方面，英瑞兩國與我國也有相近之處，也面臨同樣的困難和問題，這些問題并沒有因為其制度的不斷完善而得到全然解決。在制度建設(shè)上，英國近幾年前進的步伐較快，2004年往常，也存在大量的問題，如超過預(yù)算、延遲交工、合同糾紛等。這表明，不論在中國依舊西方發(fā)達國家，建筑

43、市場的治理差不多上一個十分復(fù)雜的課題，都面臨巨大的挑戰(zhàn)，推動建筑市場的規(guī)范，一定要依靠制度和手段的不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)。（二）進一步加強建筑市場建設(shè)與治理的幾點建議1、政府投資項目要切實規(guī)范招標(biāo)人權(quán)利，落實招標(biāo)人責(zé)任。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對政府投資項目招標(biāo)人的約束是十分有限的，這是政府投資項目存在的各類問題的要緊根源。招標(biāo)人能夠?qū)嵭小叭吂こ獭被蛟诓痪邆錀l件的情況下啟動工程項目、能夠任意選擇代理機構(gòu)、能夠利用多種條件操縱評標(biāo)結(jié)果、能夠隨意變更工程設(shè)計，等等。這些行為，都會直接危害到建筑市場的規(guī)范，但一般情況下，這些行為即使造成了一定的后果，招標(biāo)人也可不能受到相應(yīng)的追究。這一點與西方發(fā)達國家也是全然不同的

44、。對政府投資項目，一是應(yīng)明確招標(biāo)人權(quán)利和責(zé)任，發(fā)生問題的，應(yīng)依法追究當(dāng)事人的責(zé)任，不能不了了之；二是應(yīng)將招標(biāo)人的行為及后果與干部任用考核等制約機制相聯(lián)結(jié)，才能對招標(biāo)人產(chǎn)生一定的約束力；三是工程項目存在糾紛的，更應(yīng)通過法律途徑加以解決，而不是通過相關(guān)部門的行政調(diào)解來解決，這也會對招標(biāo)人產(chǎn)生一定的制約作用；四是紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)加強對招標(biāo)人，尤其是招標(biāo)人“領(lǐng)導(dǎo)”個人的治理，防止出現(xiàn)“首長意志”現(xiàn)象干擾工程建設(shè)過程；五是政府投資項目的治理應(yīng)以合適的方式托付專業(yè)機構(gòu)來執(zhí)行。2、強化招標(biāo)文件治理，制訂招標(biāo)文件編制標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)文件是當(dāng)前招投標(biāo)活動最重要的基礎(chǔ)，但招標(biāo)文件存在的問題十分突出，招標(biāo)人、代理機構(gòu)的不規(guī)

45、范行為或目的都能夠通過招標(biāo)文件來體現(xiàn)和實施，因而，加強對招標(biāo)文件的規(guī)范化治理是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)制訂統(tǒng)一的招標(biāo)文件編制標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，明確規(guī)定招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容、內(nèi)容的廣度和深度等，以確保編制的招標(biāo)文件具有專門強的操作性。規(guī)范化的招標(biāo)文件將有利于減少招標(biāo)人的操作空間，為合同簽訂奠定良好的基礎(chǔ)。3、大力培育和進展建設(shè)工程咨詢服務(wù)業(yè)，尤其要加強對代理機構(gòu)的治理。我國建設(shè)工程咨詢行業(yè)與具有近100年進展歷史的國外咨詢行業(yè)相比，在綜合實力方面存在明顯差距。我國的建設(shè)工程咨詢行業(yè)存在總體水平較低、市場競爭環(huán)境差、各類工程咨詢行業(yè)之間缺乏有機聯(lián)系、從業(yè)人員積極性不高等問題。我國咨詢行業(yè)要想在日益激烈的市場競爭中生存進展，必須強化政府職能部門的監(jiān)督和引導(dǎo)職能，規(guī)范咨詢行業(yè)市場行為；提高咨詢企業(yè)以及從業(yè)人員整體綜合素養(yǎng)，通過誠信專業(yè)的服務(wù)樹立行業(yè)形象；逐步制定和完善咨詢行業(yè)的約束機制，規(guī)范建筑咨詢企業(yè)和從業(yè)人員行為；拓寬咨詢企業(yè)業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對象，構(gòu)建立體的咨詢行業(yè)體系，提高企業(yè)的核心競爭能力；借鑒國際先進經(jīng)驗，加快與國際接軌的步伐。從而形成一批公信力專門強并具有品牌效應(yīng)的咨詢企業(yè)，提高建設(shè)咨詢行業(yè)的總體水平。當(dāng)前尤其要突出對招標(biāo)代理機構(gòu)的治理，針對代理機構(gòu)存在的各類問題，下大力氣進行整頓，加強培訓(xùn)和教育工作，制訂政策提高全行業(yè)利潤水平，確保人才隊伍穩(wěn)定和行業(yè)整體素養(yǎng)。4、簡化私人投資項