1、強化教育督導機構(gòu) 造就教育督導隊伍孔祥祎 內(nèi)容提要：在現(xiàn)代化教育管理制度框架中，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)三個方面共同組成科學的、完整的、缺一不可的結(jié)構(gòu)體系，而教育督導與評估，正是這一結(jié)構(gòu)體系中的監(jiān)督反饋系統(tǒng)。隨著教育事業(yè)的加快發(fā)展，教育改革的逐步深化，教育督導的監(jiān)督保障責任更加重大。教育督導制度在促進教育法律法規(guī)和方針政策的貫徹落實，保障教育目標的實現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能，加強對教育的宏觀管理等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。從實際狀況看，教育督導工作還存在不少困難和問題：人們對督導工作的重視還不夠，督導工作的地位還不高，督導隊伍專業(yè)性還不強，督導的結(jié)果還得不到充分運用。提高對教育督導工作重要

2、性的認識，加強教育督導機構(gòu)和隊伍建設(shè)，才能真正樹立起督導的權(quán)威和良好的形象，才能贏得了校長、教師、學生和社會的尊重。關(guān)鍵詞：教育督導機構(gòu) 教育督導隊伍建設(shè)教育督導中國近現(xiàn)代意義上的教育督導始于清朝末年，是隨著“廢科舉、興學堂”開始建立的，1909年，清政府頒布視學官章程，標志著我國視學制度的正式確立。60年代前后因多種原因中斷多年。1988年國家教委、人事部下發(fā)關(guān)于建立教育督導機構(gòu)問題的通知，我國教育督導制度及專門機構(gòu)正式恢復。20多年來，教育督導在貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)，更新教育觀念，深化教育改革，優(yōu)化學校管理，規(guī)范辦學行為，推進素質(zhì)教育，全面提高質(zhì)量、效益等方面發(fā)揮了不可代替的作用。同時，教

3、育督導事業(yè)也在實踐中不斷發(fā)展、完善，確立了在我國教育管理中的重要地位。教育督導隊伍數(shù)量和專業(yè)化水平逐年有所提高；教育督導活動，已有相對單一的專項督導檢查而發(fā)展為具有較高水平的常規(guī)性的綜合性的督導評估；教育督導工作越來越受到各級政府的重視和社會各界的關(guān)注。但是，由于諸多方面的原因，我們也應(yīng)該清醒地認識到，我國目前的教育督導工作還存在不少困難和問題，如人們對督導工作的重視還不夠，督導工作的地位還不高，督導隊伍專業(yè)性還不強，督導的結(jié)果還得不到充分運用，等等。存在這些困難和問題的根本原因是我國現(xiàn)行教育督導機構(gòu)在設(shè)置中存在嚴重問題，致使大部分教育督導機構(gòu)處于“無位、無威、無為”的狀態(tài)，不能全方位、名正言

4、順地代表政府行使督導職權(quán)、履行督導職責。一、我國現(xiàn)行教育督導機構(gòu)設(shè)置中的問題(一) 社會各界對教育督導的認識還沒有達到應(yīng)有的高度由于我國教育督導制度恢復相對較晚，各級政府、教育行政部門對教育督導重要性的認識需要有一個逐步到位的問題，這就造成了教育督導機構(gòu)的不完善和隊伍建設(shè)發(fā)展的不平衡，同時，由于宜傳工作的欠缺，社會各界、學生家長和一些教育工作者，對于教育督導與評估的性質(zhì)、教育督導機構(gòu)的職責、教育督導在教育管理工作中的意義、作用等等，認識不足，影響了教育督導工作的深人開展。（二）督導機構(gòu)缺乏獨立性，受教育行政部門的約束較多根據(jù)教育督導暫行規(guī)定，經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，我國教育督導機構(gòu)基本上形成了國

5、家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市、州、盟）和縣（區(qū)、旗）四級教育督導機構(gòu)體系。但這些教育督導機構(gòu)的一個共同點是“寄生”于各級教育行政部門。其中，國家教育督導團辦公室是教育部20多個司局級內(nèi)設(shè)機構(gòu)之一。省、市、縣三級教育督導機構(gòu)的設(shè)置主要有以下三種類型:一是教育督導機構(gòu)設(shè)立在教育行政部門內(nèi),但級別比其他職能部門略高；二是督導機構(gòu)是教育行政部分的一個職能部門,權(quán)力來源于教育行政部門；三是督導機構(gòu)在級別上與教育行政部門平行的，教育督導機構(gòu)的主要負責人由教育局或教委領(lǐng)導兼任。但從中央到地方，無論是哪一種類型的教育督導機構(gòu),不管哪一級的教育督導機構(gòu)在本質(zhì)上都以同級教育行政部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)出現(xiàn)，只不過是少數(shù)

6、督導機構(gòu)的級別高于其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)半級而已。教育督導機構(gòu)的這種設(shè)置，從體制上決定了各級教育督導機構(gòu)必然要受到同級教育行政部門的各種約束（人、財、物、職責分工、考核、獎懲等），難以獨立開展工作。另外，雖然有些地方教育督導機掛人民政府的牌子，但從人、財、物的角度看，仍是教育行政部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這類機構(gòu)在工作中除了要接受教育行政部門的領(lǐng)導外，還要接受政府首長的領(lǐng)導；除了要妥善處理與教育行政部門的關(guān)系，還要妥善處理與政府首長的關(guān)系。當教育行政部門與政府首長的意見不一致時，這種類型的教育督導機構(gòu)的工作更難開展，關(guān)系更難處理，工作中受到的約束更多。由教育督導機構(gòu)獨立性差衍生出來的其他問題是：（1）一些教育

7、督導機構(gòu)不好獨立開展工作，事事要看同級教育行政部門的“臉色”行事。如督導檢查結(jié)果是否發(fā)布，怎樣發(fā)布，需要教育行政部門領(lǐng)導點頭；整改報告怎樣發(fā)，怎樣措詞，抄送哪些單位，要征取教育行政部門領(lǐng)導的意見。（2）一些教育督導機構(gòu)的工作職責不明，常常是本職工作做得少，雜事做得多。“種了別人的地,荒了自己的田”是很多地方教育督導機構(gòu)的真實寫照。（3）由于督導機構(gòu)的性質(zhì)不清，職責不明，教育督導人員的身份沒有一個正確的定位，也就不同程度地影響了督導隊伍的穩(wěn)定，督導應(yīng)承擔的一些工作，例如督政、督教等也就不可能真正承擔起來。（三）督導機構(gòu)行政級別較低，督導權(quán)威不夠山東省教育督導條例第三條規(guī)定：“教育督導的對象是本級

8、人民政府的有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、學校和其他教育教學機構(gòu)”。但在實際工作中，由于官本位的思想在我國有的地方還較嚴重，講級別在工作中也常見。因此當督導評估組的級別低于督導評估對象的級別時，工作中遇到的阻力較多，被督導對象經(jīng)常是采取應(yīng)付的態(tài)度，主動配合性較差，這就是教育督導評估檢查出的問題為什么總是整改不到位、整改措施總不得力的根本原因。由于教育督導機構(gòu)的行政級別偏低，加上在同級教育行政部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中又沒有“人、財、物”等權(quán)力，在教育行政部門中所處的位置是“清水衙門”，所以教育督導機構(gòu)的權(quán)威至今還沒有很好地樹立起來，在一定程度上削弱了督導評估的力度。（四）督導機構(gòu)的權(quán)力來源缺乏法律依

9、據(jù)，單位性質(zhì)不統(tǒng)一“督政、督學”是教育督導的兩個基本職責。但從實際來看，現(xiàn)階段教育督導的重點仍然集中在基礎(chǔ)教育這一領(lǐng)域，“督政”仍是基礎(chǔ)教育督導的重中之重。因此，教育督導機構(gòu)“督政”的權(quán)力來源仍是個不得不說的話題。從行政法的角度看，教育行政部門與下級人民政府之間不是隸屬關(guān)系，只是公務(wù)協(xié)助關(guān)系。如果教育督導機構(gòu)只是教育行政部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu),那么作為隸屬于教育行政部門的教育督導機構(gòu)是無權(quán)監(jiān)督、指導下級政府的教育工作的。轉(zhuǎn)因此，從法理上說，我國的各級教育督導機構(gòu)只有督學的權(quán)力，無“督政”的權(quán)力。另外，從理論上講，教育督導機構(gòu)要行使好教育督導職能，其性質(zhì)應(yīng)為行政機構(gòu)。對此1988年9月國家教委、人事

10、部聯(lián)合發(fā)出關(guān)于建立教育督導機構(gòu)問題的通知中也作了明確規(guī)定。但在實際操作中，除國家教育督導團和少數(shù)地方教育督導機構(gòu)為行政單位的性質(zhì)外，相當一部分市、縣的教育督導機構(gòu)的性質(zhì)為事業(yè)單位性質(zhì)，與學校的性質(zhì)一樣。 上述兩個問題，致使很多教育督導機構(gòu)在履行教育督導職責過程中，“底氣”不夠足，工作不夠大膽，不敢直面問題和差距，常常是成績說得多，問題及建議說得少，(五) 督導隊伍不固定，人員結(jié)構(gòu)不甚合理一般來說，縣級督導室專職人員較少，組織督導評估活動時，臨時“搭班子、拉隊伍”，形成了督導隊伍的不穩(wěn)定性；長期以來，在教育教學管理上往往只重視決策與決策的執(zhí)行，不重視對決策及其執(zhí)行的咨詢、監(jiān)督與檢查，因而把教育督

11、導部門看作無足輕重的部門，當作閑散人員安置的地方，使其成了“二線科室”和“養(yǎng)老機構(gòu)”，再加上這些人員缺少必要的培訓，嚴重地影響了教育督導效果和權(quán)威。如因為督導評估工作人員缺乏財會方面的知識和經(jīng)驗，在督導評估中，對教育經(jīng)費的落實情況只能憑感覺、聽匯報，無法進行核查；又如因為督導評估人員缺乏行政工作經(jīng)驗和行政素養(yǎng)，有時與政府工作人員進行溝通時常常感到力不從心或話不投機；再如因為年紀和身體原因，一些督導評估人員無法堅持到底而導致中途換人，等等。教育督導機構(gòu)的隊伍建設(shè)之所以有諸多的不盡如人意，其根源還在于有些督導機構(gòu)是事業(yè)編制，教育行政部門對督導機構(gòu)有人事支配權(quán)。故一些年老體弱、難以完成行政任務(wù)和校長

12、職責的人員被照顧進入教育局機關(guān)的“休養(yǎng)院”，然后過渡一下退休。一些不被領(lǐng)導看好，難以安排的人員也進了教育督導機構(gòu)，被打入“冷宮”，勢必影響到督導評估的權(quán)威性，影響到督導評估效益的發(fā)揮。二、加強教育督導機構(gòu)和隊伍建設(shè)刻不容緩(一)認清形勢，提高對教育督導工作重要性的認識在現(xiàn)代化教育管理制度框架中，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)三個方面共同組成科學的、完整的、缺一不可的結(jié)構(gòu)體系，而教育督導正是這一結(jié)構(gòu)體系中的監(jiān)督反饋系統(tǒng)。所以，只有教育督導部門才能承擔起黨和政府對教育進行宏觀管理和考評監(jiān)督的責任。張興民同志在2009年教育工作綜合督導動員會上指出，隨著教育事業(yè)的加快發(fā)展，教育改革的逐步深化，教育

13、督導的監(jiān)督保障責任更加重大。多年來的工作實踐證明，教育督導已經(jīng)成為現(xiàn)代教育管理的重要組成部分，是政府管理教育的有力手段，是對教育實行科學和民主管理的重要途徑，是依法治教、實現(xiàn)教育管理法制化的客觀需要。教育督導制度在促進教育法律法規(guī)和方針政策的貫徹落實，保障教育目標的實現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能，加強對教育的宏觀管理等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。如在實施素質(zhì)教育方面，去年我省實行整體推進，探索建立了“政府主導、規(guī)范管理、課程帶動、評價引領(lǐng)、督導保障”的素質(zhì)教育運行模式，取得了階段性成果，督導保障發(fā)揮了重要作用。在大力發(fā)展職業(yè)教育，加強教師隊伍建設(shè)，加大教育投入等方面都迫切需要運用督導機制促進落實，為教育

14、改革和發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。(二) 健全機制，切實加強教育督導機構(gòu)建設(shè)加強督導機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性的關(guān)鍵，在于以法律規(guī)定的形式明確教育督導機構(gòu)與其他相關(guān)機構(gòu)的職權(quán)范圍，達到彼此權(quán)力無交叉，并且在必要時要有強權(quán)。督導機構(gòu)獨立設(shè)置，由地方各級人民代表大會授權(quán)，督導同級政府教育工作與教育行政部門及學校的工作。鑒于我國督政的特殊性督導任務(wù)，啟用人大監(jiān)督具有可行性。因為人大是最高權(quán)力機關(guān)，擁有最高層次、最具權(quán)威的監(jiān)督權(quán)。各級政府的各項工作均在同級人大的監(jiān)督之下，教育督導機構(gòu)只是行使其中的教育監(jiān)督權(quán)。同時，督導同級單位能避免行政權(quán)力的壓迫感，從而真正實行民主的、平等的教育督導。另外，監(jiān)督主體需有相當程度的人

15、、財、物的支配權(quán)，權(quán)力行使不受制于監(jiān)督客體，以保障督導工作的獨立進行。（三）引進競爭激勵機制，確保教育督導隊伍的整體優(yōu)化自教育督導制度恢復以來，督導人員大多采用任命的辦法，這在教育督導機構(gòu)初建時是必要的、有效的，有利于對教育督導人員的選拔與管理，但若一任到底，只進不出，則弊端可見。并且，我國的教育督導工作帶有中國特色，既要督政，又要督教，督學，這就要求教育督導人員應(yīng)比一般的教育行政人員更懂得法律法規(guī)，比一般的校長更懂得學校管理，比一般的教師更性得教育教學，而傳統(tǒng)的任命方法與此要求很不適應(yīng)，所以應(yīng)該建立“督導人員任職資格審查制度”、“競聘、選拔、培養(yǎng)制度”、“任期目標責任制度”、“工作實績考核獎

16、懲制度”等。這樣，一方面，通過遴選競聘，把那些熱愛督導事業(yè)、作風正派、具有豐富教學經(jīng)驗和管理經(jīng)驗的中小學校長和優(yōu)秀教師選拔到督導隊伍中來，另一方面，通過任期目標考核，把不稱職者隨時調(diào)離督導崗位，做到以素質(zhì)人圍、靠竟爭上崗、憑有為有位，能者進、庸者出，入口通、出口暢，促進督導隊伍合理流動，以令人信服的專業(yè)造詣博得督導對象的尊重。(四) 采取措施，不斷提高督導隊伍的自身素質(zhì)督導任務(wù)總要由人來完成，教育督導工作是一項專業(yè)性、實踐性、政策性都很強的工作。督導隊伍，尤其是督學自身素質(zhì)的高低，直接影響到督導工作的成敗，影響到督導評估效益的高低。督學的自身素質(zhì)主要指政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力素質(zhì)，即要求督學必

17、須能夠正確理解并堅決貫徹執(zhí)行國家、省關(guān)于教育的一系列法律法規(guī)和方針政策，必須能夠做到通曉政治理論知識、學校管理知識、教育學科知識和其他相關(guān)知識，必須能夠具有較強的工作能力，包括觀察能力、思維能力、口頭和書面表達能力等。要促使督學達到上述要求，必須努力做到以下幾點:1、認真組織好督學上崗培訓。1996年教育部印發(fā)了關(guān)于加強教育督導隊伍建設(shè)的幾點意見和督學行為準則，制定了對督學實行“先培訓、后上崗”的制度，并規(guī)定縣級督學崗位培訓由各省教育行政部門負責。崗位培訓主要是幫助上崗人員全面了解督導評估工作的性質(zhì)、意義，掌握教育督導的理論與技能，熟悉教育督導的程序與方法，為從事教育督導工作打下理論基礎(chǔ)。但由

18、于多種原因，上級部門負責組織的培訓有時不及時，這就要求縣級政府和教育行政部門不等不靠，主動采取其他措施。譬如，送外地參加培訓學習、到教育督導工作搞得好的縣(市)學習取經(jīng)或掛職鍛煉、舉辦自訓短訓班、以會代訓等，幫助上崗人員達到規(guī)定要求。2、加強督導理論研究。沒有科學的督導理論，就難以有正確的督導行為。教育督導是一項復雜的系統(tǒng)工程，這就要求督導人員不僅是一位專家，還是一位雜家。因此，教育督導人員不能只做忙忙碌碌的事務(wù)者，而應(yīng)做踏踏實實的研究者，結(jié)合工作實踐中遇到的帶有普遍性、全局性的間題，從理論上加以研究。所以，督導人員應(yīng)該朝著既要研究教育，也要研究經(jīng)濟和杜會；既要了解學校教育，又要了解家庭教育和

19、社會教育；既要“知政”，也要“通學”的方向發(fā)展.3、熟悉有關(guān)教育法律、法規(guī)。山東省教育督導條例第二條規(guī)定，教育督導，是指縣級以上人民政府按照管轄權(quán)限對本行政區(qū)域內(nèi)教育工作依法進行的監(jiān)督、檢查、評估、指導等活動，可見教育督導的政策性很強。要認真學好全國、全省、市教育工作會議的有關(guān)文件和有關(guān)法規(guī)、方針、政策，為依法督導提供法規(guī)和政策等方面的支撐。當前要重點學習研究山東省義務(wù)教育條例、山東省普通中小學管理基本規(guī)范、山東省教育督導條例、山東省普通中小學考試管理規(guī)定、山東省基礎(chǔ)教育教研工作基本規(guī)范等等。4、善于自學、反思和總結(jié)。教育督導機構(gòu)要把“內(nèi)強素質(zhì)、外塑形象”作為自身建設(shè)的目標，不斷增強督導人員的工作責任感和緊迫感，除去通過加強一系列制度建設(shè)，引導激勵督學努力工作，還要特別強調(diào)督導人員的自學提高。督導人員僅靠一次崗位培訓已經(jīng)遠遠不能勝任工作的要求，因為時代發(fā)展很快，改革不斷深化，我們不能用昨天的觀點評價今天的學校，指導明天的工作。根據(jù)中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定精神，即將進行的督導工作對象(不只督政、督學，還要考核黨政主要領(lǐng)導)、范圍(不只學校教育，還有家庭、社會教育)、方式(不只督導與行政部門結(jié)合，還要與法律監(jiān)督結(jié)合，與