.,1,第五章政策制定,第四節(jié)政策議程的建立,.,2,第四節(jié)政策議程的建立,一、公眾議程與政府議程二、政策議程的基本模式三、政策議程建立的條件四、政策議程的觸發(fā)機(jī)制,.,3,一、公眾議程與政府議程1.政策議程的含義：有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為予以解決的政策問題的過程。2.政策議程的類型：公眾議程政策議程政府議程,.,4,(1)公眾議程:某個(gè)社會(huì)問題已經(jīng)引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決的過程。(2)政府議程:某些社會(huì)問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定行動(dòng)，并將社會(huì)問題納入政策范圍的過程。,.,5,3.公眾議程與政府議程的區(qū)別公眾議程一般由一些較抽象的項(xiàng)目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點(diǎn)；政府議程則比公眾議程來得特定而且具體，它是對政策問題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段。,.,6,二、政策議程的基本模式根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用（即直接提出或間接提出政策問題）,以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問題的程度和方向，提出三種模式：外在創(chuàng)始模式政策議程模式政治動(dòng)員模式內(nèi)在創(chuàng)始模式,.,7,1外在創(chuàng)始模式政府系統(tǒng)以外的因素對政策議程起決定性作用，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程。該模式通常在民主和平等的社會(huì)中比較常見。,.,8,2政治動(dòng)員模式權(quán)力精英特別是政治領(lǐng)袖進(jìn)行問題的創(chuàng)始，并進(jìn)入政府議程的一種模式，通常先有政府議程，后有公眾議程。,.,9,3內(nèi)在創(chuàng)始模式由領(lǐng)袖和權(quán)力精英在決策層內(nèi)部所引發(fā)的政策議程，基本不存在社會(huì)參與，決策者不希望訴諸公眾議程，而直接建立政府議程。任何政策議程的建立都是公眾議程與政府議程交互作用和影響的結(jié)果，應(yīng)具體問題具體分析。,.,10,香港學(xué)者王紹光認(rèn)為，在中國的公共政策議程設(shè)置中，“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。,.,11,三、政策議程建立的條件公民個(gè)人的作用利益團(tuán)體的作用政治領(lǐng)袖的作用政府體制的作用大眾傳媒的作用問題自身的作用,.,12,1、公民個(gè)人的作用很多具有公共性質(zhì)的問題都是由私人問題而引發(fā)的。非正式關(guān)系在政策議程建立過程中起著一定的作用。討論：在當(dāng)代中國，公民個(gè)人參與政策制定存在哪些障礙？,.,13,（1）參與意識淡薄落后的“草民”、“順民”意識，缺乏主權(quán)在民意識、權(quán)利意識和自主意識。在一項(xiàng)調(diào)查中，當(dāng)被問到：如果你覺得政府的某項(xiàng)決定損害了自己的利益，比如調(diào)整物價(jià)的政策，那么你會(huì)不會(huì)想到自己可以采取某些方法促使政府修改這項(xiàng)決定。僅有19.7%的人想到自己有權(quán)利影響政府的決定。,.,14,（2）信息不公開政府過程的封閉性是以“黑箱政治”為前提的，陽光政府下才有公眾的有效參與。從一定意義上說，政府過程的開放性是與公民的政策參與成正比例的。在一些政策領(lǐng)域，公民的作用低微，其根本原因是信息公開的不夠充分。例如，官員財(cái)產(chǎn)公示制度缺失，導(dǎo)致公民參與應(yīng)有作用得不到發(fā)揮。,.,15,（3）參與渠道較為單一、狹窄聽證制度被視為“公民直接參與公共決策過程的突破口”。但是聽證制度在實(shí)施中存在諸多不容忽視的問題。例如，2009年某市城市供水價(jià)格改革調(diào)整聽證會(huì)的結(jié)果是，17人贊成漲價(jià)，1人反對漲價(jià)（表示“最好不要漲價(jià)”）。事實(shí)上，價(jià)格決策中的聽證會(huì)已經(jīng)被譏諷為“逢聽必漲”的政治游戲。,.,16,（4）部分政府官員不支持公民參與彭水詩案2006年8月15日，秦中飛寫了一條名為沁園春彭水的短信，內(nèi)有“看今日彭水，滿眼瘴氣，官民沖突，不可開交。城建打人，公安辱尸，竟向百姓放空炮”等句。9月11日，他被正式執(zhí)行逮捕。10月24日，彭水縣公安局對秦中飛宣布無罪開釋，并表示道歉。,.,17,類似的例子還有，山西的“稷山文案”、安徽的“五河短信案”、海南的“儋州山歌案”等。這表明，一些官員難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)已經(jīng)改變了的政治生態(tài)。面對蓬勃興盛的網(wǎng)絡(luò)民主，他們的第一反應(yīng)就是限制，企圖壓制網(wǎng)絡(luò)言論。,.,18,2、利益團(tuán)體的作用任何利益團(tuán)體都要自己的利益要求，在社會(huì)中它們尋求著某種合理的平衡狀態(tài)。如果出現(xiàn)的某種情況威脅到這種平衡狀態(tài)的存在，那么它們就肯定會(huì)做出必要的反應(yīng)。當(dāng)然，也必須承認(rèn)某些利益團(tuán)體具有為公的動(dòng)機(jī)。,.,19,怒江大壩工程暫緩背后的民間力量北京的“綠家園”和“云南大眾流域”這兩個(gè)民間環(huán)保組織的活動(dòng)和聲音極大地影響了中央政府的決策，這在中國還是第一。,.,20,3、政治領(lǐng)袖的作用4、政府體制的作用5、大眾傳媒的作用第一，傳播政策問題；第二，制造輿論壓力；第三，連接公眾與政府的橋梁；第四，政府決策系統(tǒng)的外腦。,.,21,焦點(diǎn)訪談，表揚(yáng)先進(jìn)，批評落后，伸張正義。李鵬1997年12月29日輿論監(jiān)督，群眾喉舌，政府鏡鑒，改革尖兵。朱镕基1998年10月17日與祖國同在，與人民同行，與世界同步，與時(shí)代同進(jìn)。溫家寶2003年8月26日,.,22,中國國家主席胡錦濤在世界媒體峰會(huì)開幕式上致辭時(shí)表示：中國政府始終高度重視媒體發(fā)展，始終支持媒體搞好輿論監(jiān)督。溫家寶在國務(wù)院全國依法行政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：在和平建設(shè)時(shí)期，執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)是腐敗。要支持媒體曝光違法行政行為。,.,23,在轉(zhuǎn)型中國，大眾傳媒漸成為政策系統(tǒng)中各種利益表達(dá)與聚合的公共平臺，是影響公共政策的重要變量。但是對媒體行為起決定作用的仍然是官方態(tài)度，中國媒體要擔(dān)當(dāng)“社會(huì)公器”的角色還有很長的路要走。賈西津：中國公民參與案例與模式,.,24,長期以來，人們對于媒體給予了很高的期望。那么，媒體是否必然的是“凈土”、“天使”？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們對媒體追求發(fā)行量、收視率、用戶量、廣告量最大化的現(xiàn)象已不再陌生。有人說：“廣告對報(bào)紙的支持是一種復(fù)雜的恩賜。報(bào)紙對廣告的依賴可能使報(bào)紙出版者偏袒及企業(yè)商人的道德準(zhǔn)則和利益”。,.,25,山西某礦難發(fā)生后，煤礦未向上級報(bào)告，反而為聞風(fēng)而來的各地的所謂“記者”發(fā)放“封口費(fèi)”，多則上萬元，少則幾千元。結(jié)果，真假記者爭先恐后地趕到出事煤礦不是為了采訪報(bào)道，而是去領(lǐng)取煤礦發(fā)放的“封口費(fèi)?！胺饪谫M(fèi)”事件不能不讓人產(chǎn)生“記者進(jìn)行監(jiān)督，誰來監(jiān)督記者”的疑問。,.,26,6.問題自身的作用重要性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、沒有先例、明朗化,.,27,四、政策議程的觸發(fā)機(jī)制1、觸發(fā)機(jī)制的影響因素觸發(fā)機(jī)制作為公共政策的催化劑，其作用的發(fā)揮源于三個(gè)影響因素的互動(dòng)：（1）范圍：范圍指的是受觸發(fā)機(jī)制影響的人員數(shù)量和地區(qū)規(guī)模。（2）強(qiáng)度。強(qiáng)度指公眾的態(tài)度反映。（3）時(shí)間。時(shí)間指觸發(fā)機(jī)制產(chǎn)生的時(shí)間。據(jù)此，可以把觸發(fā)機(jī)制劃分為瞬間機(jī)制和持續(xù)機(jī)制。,.,28,切爾諾貝利事故切爾諾貝利核電站事故于1986年4月26日發(fā)生在烏克蘭境內(nèi)。大量放射物質(zhì)泄漏，成為核電時(shí)代以來最大的事故。輻射危害嚴(yán)重，導(dǎo)致事故后前3個(gè)月內(nèi)有31人死亡，之后15年內(nèi)有6-8萬人死亡，13.4萬人遭受各種程度的輻射疾病折磨，方圓30公里地區(qū)的11.5萬多民眾被迫疏散。為消除事故后果，耗費(fèi)了大量人力物力資源。,.,29,2、觸發(fā)機(jī)制的類型觸發(fā)機(jī)制作為公共政策的潛在先導(dǎo)，產(chǎn)生于內(nèi)部（國內(nèi)）和外部（國外）兩種不同的環(huán)境。因此可以區(qū)分為內(nèi)在觸發(fā)機(jī)制和外在觸發(fā)機(jī)制兩種類型。（1）政策議程的內(nèi)在觸發(fā)機(jī)制自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)災(zāi)難技術(shù)突破、生態(tài)變遷社會(huì)變遷,.,30,（2）政策議程的外在觸發(fā)機(jī)制戰(zhàn)爭行動(dòng)地區(qū)與國際沖突經(jīng)濟(jì)對抗新式武器與力量失衡,.,31,3、政策議程與突發(fā)事件（1）某些危機(jī)或驚人事件蘇聯(lián)成為第一個(gè)發(fā)射衛(wèi)星的國家1957年10月4日，莫斯科時(shí)間晚22時(shí)28分，在蘇聯(lián)的拜科努爾基地，運(yùn)載火箭將重達(dá)約83公斤的人造地球衛(wèi)星送入太空。人類的太空時(shí)代開始了。1958年，美國的第一顆人造地球衛(wèi)星發(fā)射升空，重量為8公斤，人類的太空對抗時(shí)代開始了。如果美國發(fā)射了第一顆人造地球衛(wèi)星，那么歷史將會(huì)怎樣？華盛頓大學(xué)太空政策研究所所長諾斯頓說：“如果沒有蘇聯(lián)的人造地球衛(wèi)星，就可能沒有阿波羅計(jì)劃。,.,32,SARS危機(jī)在這場的危機(jī)中，政府處理不力一度造成疫情蔓延。一些西方媒體利用中國政府前期工作中的失誤對中國實(shí)施“軟打擊”。2006年國務(wù)院頒布國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)事件應(yīng)對法于2007年11月1日起正式施行。,.,33,（2）抗議活動(dòng)抗議活動(dòng)是一種激烈的利益表達(dá)形式，往往帶有某些反常規(guī)的行動(dòng)特征。其表現(xiàn)形式有示威游行、靜坐斗爭、絕食抗議、暴力沖突、武裝對抗。,.,34,長江大學(xué)多名師生政府門前下跪荊州楚航特種鋼制品有限公司距離長江大學(xué)西校區(qū)僅有數(shù)百米距離，學(xué)校師生飽受廢氣、粉塵、噪音等污染。2007年起，師生便向當(dāng)時(shí)的國家質(zhì)監(jiān)總局、國家工商總局反映情況。2010年，學(xué)校三名政協(xié)委員在政協(xié)荊州市會(huì)議上，提交了提案，希望市政府及其行政職能部門能取締這家鋼廠。包括這兩次請?jiān)冈趦?nèi)，長江大學(xué)師生們先后9次請?jiān)福旧a(chǎn)照舊。,.,35,（3）新聞媒介張金柱案1997年8月24日晚9時(shí)左右，河南省鄭州市金水區(qū)經(jīng)一路路口的人們目睹了驚心動(dòng)魄的一幕：一輛逆行的轎車撞上兩輛自行車，其中一位騎車的少年被撞出好幾米遠(yuǎn)倒在路邊，另一位騎車人和自行車被裹在車下拖著狂奔，自行車與地面摩擦發(fā)出一片片火花，滿街的行人都驚呼起來。,.,36,小轎車最后被一位武警戰(zhàn)士強(qiáng)行攔下。而這時(shí)轎車后面已留下一條長達(dá)1500米的血路。騎車人被拉出后，幾乎體無完膚，多根肋骨骨折，左耳外輪脫落，雙腳后跟白骨綻出。8月25日，當(dāng)?shù)卮蠛訄?bào)率先報(bào)道了這一驚人血案。8月27日，肇事者被刑拘后，身份被披露：張金柱，曾任鄭州市公安局二七分局局長、鄭州市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)公安分局政委。,.,37,10月13