2025年城市規(guī)劃與土地資源管理案例分析考試試題及答案一、案例背景江南市為長三角地區(qū)中等城市，2020年常住人口185萬，GDP總量4200億元，處于工業(yè)化中后期向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型階段。2025年啟動(dòng)新一輪國土空間總體規(guī)劃編制，核心目標(biāo)為建設(shè)“長三角生態(tài)型產(chǎn)城融合示范城市”，規(guī)劃范圍200平方公里（含現(xiàn)狀建成區(qū)120平方公里、拓展區(qū)80平方公里）。案例聚焦規(guī)劃編制過程中遇到的典型問題：1.多規(guī)沖突遺留問題：原城市總體規(guī)劃（2010-2020）確定城市建設(shè)用地規(guī)模150平方公里，土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模135平方公里，生態(tài)保護(hù)紅線劃定（2018年）覆蓋城市拓展區(qū)25%區(qū)域（約20平方公里），三者在拓展區(qū)范圍、工業(yè)用地布局、生態(tài)廊道走向等方面存在重疊矛盾。例如，原城規(guī)將A片區(qū)（12平方公里）規(guī)劃為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，土規(guī)標(biāo)注為一般耕地（基本農(nóng)田占比30%），生態(tài)紅線則覆蓋其中4平方公里的濕地。2.產(chǎn)城融合與土地集約矛盾：現(xiàn)狀建成區(qū)工業(yè)用地占比28%（高于國家推薦標(biāo)準(zhǔn)15-25%），平均容積率0.6，地均產(chǎn)值800萬元/公頃（低于長三角同類城市1200萬元/公頃）。規(guī)劃草案提出“工業(yè)用地減量化+復(fù)合開發(fā)”策略，擬將15平方公里低效工業(yè)用地調(diào)整為“工業(yè)+研發(fā)+居住”混合用地（容積率提升至2.0），但部分企業(yè)（尤其是傳統(tǒng)制造業(yè)）擔(dān)憂搬遷成本（測(cè)算平均每公頃搬遷費(fèi)用1200萬元）與產(chǎn)業(yè)配套斷裂風(fēng)險(xiǎn)。3.生態(tài)保護(hù)與開發(fā)需求平衡：規(guī)劃拓展區(qū)包含B濕地（省級(jí)重要濕地，面積15平方公里）及周邊5公里生態(tài)緩沖區(qū)（原規(guī)劃控制區(qū)30平方公里）。地方政府提出將緩沖區(qū)面積縮減至15平方公里（減少50%），用于布局新能源汽車產(chǎn)業(yè)園（預(yù)計(jì)年產(chǎn)值500億元，帶動(dòng)就業(yè)3萬人），理由是“國家新能源產(chǎn)業(yè)政策支持”“現(xiàn)有緩沖區(qū)范圍過大導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)”。但生態(tài)專家指出，B濕地生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估為每年8億元（含碳匯、水質(zhì)凈化等），縮減緩沖區(qū)可能導(dǎo)致濕地生態(tài)功能下降30%。4.公眾參與實(shí)效不足：規(guī)劃編制前期開展了兩輪公眾意見征集，首次通過官網(wǎng)公告收集到127條意見（主要涉及交通擁堵、教育配套不足），二次通過社區(qū)座談會(huì)收集到83條意見（集中在老舊小區(qū)改造、綠地不足），但規(guī)劃草案僅采納了15%的建議（如新增3處社區(qū)公園），多數(shù)意見以“不符合規(guī)劃指標(biāo)”“超出財(cái)政能力”為由未予回應(yīng)。部分居民反映“參與就是走形式，最后還是政府說了算”。5.土地增值收益分配爭(zhēng)議：C片區(qū)為城中村（集體建設(shè)用地100公頃），現(xiàn)狀建筑密度65%，容積率1.2，居住人口2.5萬（人均居住面積15平方米）。規(guī)劃擬征收后開發(fā)為商業(yè)居住綜合體（容積率3.5），預(yù)計(jì)土地出讓收入45億元（原集體土地征收補(bǔ)償12億元）。村集體要求按“土地增值收益的40%”參與分配（依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第三十二條），但地方政府認(rèn)為“集體土地已轉(zhuǎn)為國有，增值收益應(yīng)主要用于公共設(shè)施建設(shè)”，雙方協(xié)商陷入僵局。二、考試試題（一）問題一：結(jié)合案例背景，分析多規(guī)沖突的具體表現(xiàn)，并闡述國土空間規(guī)劃體系下解決多規(guī)沖突的核心路徑（20分）（二）問題二：從土地集約利用角度，評(píng)價(jià)案例中“工業(yè)用地減量化+復(fù)合開發(fā)”方案的合理性，并提出3條以上優(yōu)化建議（20分）（三）問題三：依據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》（假設(shè)2023年修訂）及生態(tài)保護(hù)相關(guān)理論，論證案例中“縮減B濕地緩沖區(qū)”方案的合規(guī)性與可行性（20分）（四）問題四：針對(duì)案例中公眾參與實(shí)效不足的問題，設(shè)計(jì)一套覆蓋規(guī)劃編制全周期（前期調(diào)研、草案編制、公示審批、實(shí)施監(jiān)督）的公眾參與機(jī)制，要求包含參與主體、方式、內(nèi)容及保障措施（20分）（五）問題五：運(yùn)用土地增值收益分配理論（如“漲價(jià)歸公”“利益共享”），結(jié)合案例數(shù)據(jù)，提出C片區(qū)城中村改造項(xiàng)目收益分配優(yōu)化方案（20分）三、參考答案（一）問題一參考答案1.多規(guī)沖突具體表現(xiàn)：（1）規(guī)模沖突：原城規(guī)建設(shè)用地規(guī)模（150平方公里）與土規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模（135平方公里）相差15平方公里，導(dǎo)致拓展區(qū)部分區(qū)域（如A片區(qū)）在“是否允許建設(shè)”上存在矛盾。（2）空間重疊沖突：A片區(qū)同時(shí)被城規(guī)劃為工業(yè)區(qū)、土規(guī)標(biāo)注為耕地（含30%基本農(nóng)田）、生態(tài)紅線覆蓋4平方公里濕地，同一地塊存在三種管控要求。（3）目標(biāo)導(dǎo)向沖突：城規(guī)側(cè)重城市擴(kuò)張與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土規(guī)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)（尤其基本農(nóng)田），生態(tài)紅線聚焦生態(tài)功能，三者在A片區(qū)的功能定位（開發(fā)/保護(hù)）上存在根本矛盾。2.國土空間規(guī)劃體系下解決路徑：（1）“三區(qū)三線”劃定為核心：以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（“雙評(píng)價(jià)”）為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（“三區(qū)三線”）。案例中A片區(qū)需首先確定生態(tài)保護(hù)紅線最終范圍（保留4平方公里濕地），剩余8平方公里中，通過“雙評(píng)價(jià)”判定耕地質(zhì)量（若30%基本農(nóng)田為優(yōu)質(zhì)耕地則保留），剩余部分納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。（2）規(guī)劃編制“多規(guī)合一”：依據(jù)《國土空間規(guī)劃法》（假設(shè)2024年實(shí)施），將原城規(guī)、土規(guī)、生態(tài)規(guī)劃等統(tǒng)一為“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)比對(duì)與沖突預(yù)警。案例中需將A片區(qū)的三種規(guī)劃數(shù)據(jù)導(dǎo)入系統(tǒng)，通過空間疊加分析明確最終管控規(guī)則。（3）沖突協(xié)調(diào)機(jī)制：對(duì)無法通過“三區(qū)三線”直接解決的沖突（如A片區(qū)剩余可開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)與耕地矛盾），建立“分級(jí)協(xié)調(diào)”機(jī)制：市級(jí)層面組織自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門聯(lián)合審查，優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)和糧食安全，若確需調(diào)整基本農(nóng)田，需按《土地管理法》要求落實(shí)“占補(bǔ)平衡”并報(bào)省級(jí)政府審批。（二）問題二參考答案1.合理性評(píng)價(jià)：（1）正向性：現(xiàn)狀工業(yè)用地占比（28%）超國家標(biāo)準(zhǔn)上限（25%），容積率（0.6）和地均產(chǎn)值（800萬元/公頃）低于長三角平均水平（1200萬元/公頃），方案通過“減量化+復(fù)合開發(fā)”（容積率提升至2.0）可提高土地集約度，符合“控制增量、盤活存量”的國土空間開發(fā)原則。（2）局限性：①未充分考慮企業(yè)異質(zhì)性：傳統(tǒng)制造業(yè)搬遷成本高（1200萬元/公頃），且依賴原有產(chǎn)業(yè)配套（如物流、上下游企業(yè)），強(qiáng)制搬遷可能導(dǎo)致企業(yè)外遷（案例中若15平方公里工業(yè)用地全部調(diào)整，預(yù)計(jì)20%企業(yè)可能遷出江南市）。②混合開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)：“工業(yè)+研發(fā)+居住”用地對(duì)配套要求高（如交通、公共服務(wù)），現(xiàn)狀建成區(qū)部分工業(yè)片區(qū)遠(yuǎn)離居住區(qū)（平均距離3公里），若直接混合開發(fā)可能增加職住通勤壓力（現(xiàn)狀平均通勤時(shí)間已達(dá)45分鐘）。2.優(yōu)化建議：（1）分類處置低效工業(yè)用地：對(duì)高產(chǎn)值、低能耗的高新技術(shù)企業(yè)（占比約30%），保留并支持“零增地”技改（如允許容積率提升至1.5）；對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)（占比50%），引導(dǎo)進(jìn)入市級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（已規(guī)劃10平方公里，配套物流園和公共服務(wù)中心），給予搬遷補(bǔ)貼（按每公頃600萬元標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)50%搬遷成本）；對(duì)僵尸企業(yè)（占比20%），通過“協(xié)議收回+公開出讓”方式盤活。（2）推行“工業(yè)鄰里中心”模式：在混合用地片區(qū)配套建設(shè)15分鐘生活圈（含便利店、社區(qū)醫(yī)院、托育機(jī)構(gòu)），并規(guī)劃專用通勤巴士（每15分鐘一班）連接居住區(qū)與工業(yè)區(qū)，降低職住分離影響。（3）設(shè)定容積率彈性區(qū)間：根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型差異化設(shè)定容積率：研發(fā)用地容積率2.0-3.0，一般工業(yè)用地1.2-1.8，避免“一刀切”提升至2.0導(dǎo)致部分企業(yè)（如倉儲(chǔ)物流）空間需求不匹配。（三）問題三參考答案1.合規(guī)性分析：依據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》（2023修訂）第三條：“生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格限制人為活動(dòng)；生態(tài)緩沖區(qū)應(yīng)保持原有的生態(tài)功能，原則上不得調(diào)整范圍，確需調(diào)整的需報(bào)省級(jí)政府審批，并開展生態(tài)影響論證?！卑咐小翱s減B濕地緩沖區(qū)（從30平方公里減至15平方公里）”屬于調(diào)整生態(tài)緩沖區(qū)范圍，需滿足以下條件：（1）調(diào)整理由需“基于國家重大戰(zhàn)略或生態(tài)保護(hù)需要”，而案例中調(diào)整理由為“布局新能源汽車產(chǎn)業(yè)園”（屬產(chǎn)業(yè)開發(fā)），不符合“重大戰(zhàn)略”或“生態(tài)保護(hù)”要求，違反《辦法》第三條。（2）需開展生態(tài)影響論證。案例中生態(tài)專家已指出，縮減緩沖區(qū)將導(dǎo)致濕地生態(tài)功能下降30%（服務(wù)價(jià)值減少2.4億元/年），而新能源汽車產(chǎn)業(yè)園年產(chǎn)值500億元（扣除成本后利稅約50億元/年），生態(tài)損失（2.4億元/年）雖小于經(jīng)濟(jì)收益（50億元/年），但《辦法》強(qiáng)調(diào)“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的“三不”原則，功能下降已違反核心要求。2.可行性論證：（1）替代方案可行性：江南市可選擇拓展區(qū)其他區(qū)域（如D片區(qū)，原為廢棄礦區(qū)，面積20平方公里，生態(tài)敏感性低）布局新能源汽車產(chǎn)業(yè)園，需投入生態(tài)修復(fù)成本5億元（礦區(qū)復(fù)墾+污染治理），但可避免B濕地生態(tài)功能損失。（2）補(bǔ)償機(jī)制可行性：若堅(jiān)持在B濕地緩沖區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園，需依據(jù)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（2022），向省級(jí)財(cái)政繳納生態(tài)補(bǔ)償資金（按生態(tài)功能損失額的2倍計(jì)算，即4.8億元/年），并實(shí)施“占補(bǔ)平衡”（在市域內(nèi)其他區(qū)域建設(shè)同等面積的人工濕地，需投資10億元），綜合成本（4.8億+10億）高于使用D片區(qū)（5億元），經(jīng)濟(jì)可行性更低。綜上，“縮減B濕地緩沖區(qū)”方案既不合規(guī)（違反“三不”原則），也不具備經(jīng)濟(jì)可行性（替代方案成本更低），應(yīng)不予采納。（四）問題四參考答案設(shè)計(jì)覆蓋全周期的公眾參與機(jī)制如下：1.前期調(diào)研階段（規(guī)劃啟動(dòng)-雙評(píng)價(jià)完成）-參與主體：市自然資源局、街道辦、社區(qū)代表、行業(yè)協(xié)會(huì)（如房地產(chǎn)協(xié)會(huì)、教育協(xié)會(huì)）、生態(tài)專家。-參與方式：①召開“需求征集聽證會(huì)”（覆蓋10個(gè)街道，每場(chǎng)邀請(qǐng)20-30名居民代表），通過“問題清單+打分表”收集需求（如“交通擁堵”“教育資源不足”分別賦值1-5分）。②委托第三方機(jī)構(gòu)開展問卷調(diào)查（樣本量5000份，覆蓋不同年齡、職業(yè)群體），重點(diǎn)關(guān)注“最希望改善的城市問題”“愿意為公共服務(wù)付費(fèi)的上限”（如物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)）。-參與內(nèi)容：確定規(guī)劃編制的核心目標(biāo)（如“優(yōu)先解決交通擁堵”“增加15分鐘生活圈覆蓋”），為“雙評(píng)價(jià)”提供社會(huì)需求輸入。-保障措施：市財(cái)政安排200萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保第三方調(diào)查獨(dú)立性；對(duì)提出有效建議的居民給予獎(jiǎng)勵(lì)（如“規(guī)劃參與紀(jì)念卡”，可兌換公共服務(wù)）。2.草案編制階段（雙評(píng)價(jià)完成-草案公示前）-參與主體：利益相關(guān)者（如C片區(qū)城中村居民、A片區(qū)企業(yè)主）、專業(yè)人士（規(guī)劃師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家）、媒體。-參與方式：①“分組研討會(huì)”：按問題領(lǐng)域分組（交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)），每組由規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)匯報(bào)初步方案（如“工業(yè)用地調(diào)整范圍”“新增地鐵線路”），參與者通過“方案比選+理由陳述”提出修改意見（如企業(yè)主可提出“保留部分工業(yè)用地”的具體范圍）。②“數(shù)字孿生平臺(tái)參與”：開發(fā)規(guī)劃草案3D可視化平臺(tái)，居民可在線模擬“調(diào)整某地塊性質(zhì)”的影響（如“將工業(yè)用地改為住宅后，周邊學(xué)校學(xué)位缺口增加200個(gè)”），系統(tǒng)自動(dòng)生成影響報(bào)告供參考。-參與內(nèi)容：優(yōu)化具體空間布局（如工業(yè)用地調(diào)整邊界）、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模（如新增學(xué)校數(shù)量）。-保障措施：規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)需對(duì)每條建議出具“采納/不采納意見書”，明確技術(shù)依據(jù)（如“不采納調(diào)整工業(yè)用地范圍的建議，因涉及基本農(nóng)田保護(hù)”），并在平臺(tái)公開。3.公示審批階段（草案公示-人大審議）-參與主體：全體市民、人大代表、政協(xié)委員。-參與方式：①線下公示（10個(gè)社區(qū)服務(wù)中心、市圖書館）+線上公示（官網(wǎng)、微信小程序），公示期45天（高于法定30天）。②“人大代表聯(lián)絡(luò)會(huì)”：組織10場(chǎng)代表座談會(huì)，重點(diǎn)討論“規(guī)劃是否符合民生需求”（如“新增公園是否覆蓋老舊小區(qū)”）。-參與內(nèi)容：對(duì)草案整體合理性提出意見，尤其涉及重大利益調(diào)整的內(nèi)容（如C片區(qū)征收補(bǔ)償方案）。-保障措施：公示期間開通24小時(shí)熱線，安排專業(yè)人員答疑；人大審議時(shí)需附“公眾意見采納情況報(bào)告”，未采納的重大意見需單獨(dú)說明。4.實(shí)施監(jiān)督階段（規(guī)劃獲批-定期評(píng)估）-參與主體：市民監(jiān)督小組（由社區(qū)推薦，每街道5人）、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。-參與方式：①“年度實(shí)施報(bào)告會(huì)”：市自然資源局每年向市民監(jiān)督小組匯報(bào)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展（如“工業(yè)用地調(diào)整完成率”“生態(tài)緩沖區(qū)保護(hù)情況”），小組可現(xiàn)場(chǎng)提問并提交監(jiān)督報(bào)告。②“有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制”：通過微信小程序舉報(bào)“違規(guī)建設(shè)”（如“未按規(guī)劃用途使用土地”），核實(shí)后給予500-2000元獎(jiǎng)勵(lì)。-參與內(nèi)容：監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施是否與審批方案一致，提出動(dòng)態(tài)調(diào)整建議（如“某片區(qū)人口增長超預(yù)期，需增加學(xué)校用地”）。-保障措施：將公眾監(jiān)督結(jié)果納入政府績效考核（占比10%），第三方評(píng)估報(bào)告需向社會(huì)公開。（五）問題五參考答案依據(jù)“漲價(jià)歸公”理論（土地增值主要源于社會(huì)公共投資，應(yīng)主要用于公共利益）和“利益共享”理論（原土地權(quán)利人應(yīng)合理分享增值收益），結(jié)合案例數(shù)據(jù)（土地出讓收入45億元，原征收補(bǔ)償12億元，增值收益33億元），提出以下分配方案：1.基礎(chǔ)分配框架：增值收益=土地出讓收入-（征收補(bǔ)償+開發(fā)成本）=45億-（12億+前期開發(fā)成本8億）=25億元（假設(shè)前期開發(fā)成本為8億元，含“三通一平”、配套設(shè)施建設(shè)）。2.具體分配比例：（1）村集體與村民：作為原土地權(quán)利