中國(guó)改革中的基層治理問(wèn)題引言：基層治理——國(guó)家改革的“神經(jīng)末梢”與“活力源泉”在深圳某老城區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心，我曾目睹一位頭發(fā)花白的社區(qū)主任對(duì)著堆積如山的臺(tái)賬嘆氣：“上面要的報(bào)表有23種，創(chuàng)文、反詐、人口普查，每個(gè)部門(mén)都要單獨(dú)報(bào)。我們白天走訪居民，晚上加班填表格，真正和居民坐下來(lái)拉家常的時(shí)間反而少了?！边@樣的場(chǎng)景，折射出中國(guó)改革進(jìn)程中基層治理的深層張力——作為國(guó)家治理體系的“最后一公里”，基層既是政策落實(shí)的“執(zhí)行終端”，又是社會(huì)矛盾的“匯聚節(jié)點(diǎn)”，更是改革創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位制”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“社區(qū)制”，從“管理”到“治理”的理念轉(zhuǎn)型，中國(guó)基層治理始終與國(guó)家改革同頻共振。本文將沿著歷史演進(jìn)的脈絡(luò)，聚焦現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，剖析深層矛盾，探討優(yōu)化路徑，試圖勾勒出一幅基層治理改革的立體圖景。一、基層治理的歷史演進(jìn)：從“管理”到“治理”的改革印記1.1改革開(kāi)放前：“全能管控”下的治理模式新中國(guó)成立初期，為應(yīng)對(duì)百?gòu)U待興的社會(huì)局面，國(guó)家構(gòu)建了以“單位制”和“人民公社制”為核心的基層治理體系。城市里，每個(gè)企事業(yè)單位不僅是生產(chǎn)單位，更是涵蓋住房、醫(yī)療、教育的“小社會(huì)”，職工從出生到退休的所有需求幾乎都由單位包攬；農(nóng)村中，人民公社通過(guò)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，將分散的農(nóng)民組織成集體生產(chǎn)單元。這種“縱向到底、橫向到邊”的管控模式，在集中資源推進(jìn)工業(yè)化、保障基本民生方面發(fā)揮了重要作用，但也逐漸顯現(xiàn)出“行政包辦一切”的弊端——社會(huì)自身的組織能力被抑制，基層缺乏自主創(chuàng)新的空間。1.2改革開(kāi)放初期：“市場(chǎng)化沖擊”下的治理轉(zhuǎn)型1978年改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化。城市中，國(guó)企改革打破“鐵飯碗”，大量“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”；農(nóng)村中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社，農(nóng)民從“集體人”回歸“個(gè)體人”。原有的基層治理體系面臨“斷網(wǎng)”風(fēng)險(xiǎn)：城市里，老舊小區(qū)缺乏管理主體，垃圾堆積、設(shè)施老化問(wèn)題頻發(fā)；農(nóng)村中，村委會(huì)與村民的聯(lián)系因青壯年外出務(wù)工而弱化，公共事務(wù)無(wú)人牽頭。這一階段，基層治理開(kāi)始從“政府包辦”向“多元參與”試探——1989年《城市居民委員會(huì)組織法》頒布，明確居委會(huì)的群眾性自治組織性質(zhì)；1998年《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施，村民自治制度正式確立。1.3新時(shí)代：“治理現(xiàn)代化”目標(biāo)下的系統(tǒng)重構(gòu)進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是黨的十八大以來(lái)，基層治理被提升到“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的一字之變，背后是理念的根本轉(zhuǎn)變——強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力。各地涌現(xiàn)出諸多創(chuàng)新實(shí)踐：上海推行“15分鐘社區(qū)生活圈”，將養(yǎng)老、托幼、健身等服務(wù)嵌入居民生活半徑；浙江推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”升級(jí)版，通過(guò)“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”“百姓議事會(huì)”讓矛盾化解在基層；深圳試點(diǎn)“社區(qū)工作者職業(yè)體系”，將社工待遇與專(zhuān)業(yè)資質(zhì)掛鉤，吸引人才扎根基層。這些探索標(biāo)志著基層治理進(jìn)入“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的新階段。二、改革進(jìn)程中的基層治理現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：從“看得見(jiàn)的痛”到“摸得著的難”2.1權(quán)責(zé)失衡：“小馬拉大車(chē)”的治理困境在江蘇某街道調(diào)研時(shí)，一位社區(qū)書(shū)記給我看了他們的“責(zé)任清單”：除了法定的社區(qū)服務(wù)、矛盾調(diào)解等職責(zé)，還包括配合環(huán)保部門(mén)查違排、協(xié)助市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)查無(wú)證餐飲、參與交通文明勸導(dǎo)等200多項(xiàng)任務(wù)。“我們沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，但出了問(wèn)題要‘背鍋’；有考核指標(biāo)，但沒(méi)有對(duì)應(yīng)的資源。”這種“有責(zé)無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)民政部2022年調(diào)研，全國(guó)78%的社區(qū)承擔(dān)過(guò)超出法定職責(zé)的行政任務(wù)，其中32%的任務(wù)來(lái)自臨時(shí)攤派。更棘手的是“痕跡管理”異化——某社區(qū)為迎檢，僅“反詐宣傳”就需要準(zhǔn)備入戶(hù)照片、簽到表、臺(tái)賬本、電子問(wèn)卷四項(xiàng)材料，耗費(fèi)的時(shí)間是實(shí)際宣傳的2倍。2.2資源匱乏：“巧婦難為無(wú)米之炊”的現(xiàn)實(shí)制約資源不足是基層治理的另一個(gè)痛點(diǎn)，突出表現(xiàn)在人力、財(cái)力、物力三個(gè)方面。人力上，按民政部標(biāo)準(zhǔn)，城市社區(qū)工作者與居民比例應(yīng)不低于1:1000，但在流動(dòng)人口密集的珠三角地區(qū)，部分社區(qū)服務(wù)人口超10萬(wàn)，社工僅20余人，人均服務(wù)5000人；財(cái)力上，社區(qū)經(jīng)費(fèi)主要依賴(lài)街道下?lián)?，某西部縣城社區(qū)年經(jīng)費(fèi)僅8萬(wàn)元，連購(gòu)買(mǎi)基本辦公耗材都捉襟見(jiàn)肘；物力上，老舊小區(qū)缺乏活動(dòng)場(chǎng)所，某上海中心城區(qū)社區(qū)將會(huì)議室隔出一半作為老年活動(dòng)室，“晴天曬太陽(yáng)，雨天擠走廊”是常態(tài)。資源匱乏直接導(dǎo)致服務(wù)供給“碎片化”——能完成上級(jí)任務(wù)已屬不易，個(gè)性化、精細(xì)化服務(wù)無(wú)從談起。2.3參與不足：“政府干、群眾看”的互動(dòng)瓶頸盡管“共建共治共享”喊了多年，但基層治理中“行政主導(dǎo)”的慣性依然強(qiáng)大。在北方某工業(yè)城市的老舊社區(qū)，居委會(huì)花30萬(wàn)建了“社區(qū)文化廣場(chǎng)”，但居民吐槽“健身器材裝在樹(shù)蔭外，夏天根本沒(méi)法用”；南方某村為推進(jìn)“廁所革命”，統(tǒng)一采購(gòu)了標(biāo)準(zhǔn)化馬桶，卻忽略了村民習(xí)慣“早廁種菜”的傳統(tǒng)，導(dǎo)致設(shè)備閑置。這些案例反映出：一方面，部分基層干部仍習(xí)慣“替民做主”，缺乏“問(wèn)需于民”的意識(shí)；另一方面，居民參與渠道有限——社區(qū)議事會(huì)多為“精英參與”，普通群眾覺(jué)得“說(shuō)了也白說(shuō)”；社會(huì)組織發(fā)展滯后，全國(guó)社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量雖超400萬(wàn)家，但真正能提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的不足10%。2.4數(shù)字鴻溝：“技術(shù)賦能”背后的新矛盾近年來(lái)，“數(shù)字治理”成為基層改革熱點(diǎn)，卻也衍生出“技術(shù)形式主義”。某社區(qū)安裝了“智能門(mén)禁”，但老年居民記不住密碼，只能找社工幫忙開(kāi)門(mén)；某街道推廣“社區(qū)APP”，要求居民注冊(cè)率達(dá)90%，社工不得不“代注冊(cè)”“刷數(shù)據(jù)”；更嚴(yán)重的是“數(shù)據(jù)壁壘”——公安、民政、醫(yī)保等部門(mén)的信息系統(tǒng)互不聯(lián)通，社區(qū)干部需要在12個(gè)平臺(tái)重復(fù)錄入居民信息。技術(shù)本應(yīng)是減負(fù)工具，卻在某些地方異化為新的負(fù)擔(dān)。一位老社區(qū)工作者感嘆：“以前是‘腿勤’，現(xiàn)在是‘手勤’，但和居民的心反而遠(yuǎn)了?！比?、基層治理問(wèn)題的深層矛盾：體制、文化與時(shí)代的交織共振3.1條塊分割的行政體制：“上面千條線，下面一根針”的結(jié)構(gòu)性矛盾我國(guó)行政體系中“條”（垂直管理部門(mén)）與“塊”（地方政府）的關(guān)系長(zhǎng)期未能完全理順。以環(huán)境衛(wèi)生管理為例，環(huán)保、城管、街道都有管轄權(quán)，但具體到社區(qū)垃圾清運(yùn)不及時(shí)的問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)說(shuō)“歸城管”，城管說(shuō)“歸街道”，街道說(shuō)“社區(qū)沒(méi)執(zhí)法權(quán)”。這種“責(zé)任下移、權(quán)力上收”的體制，導(dǎo)致基層成為“問(wèn)題兜底者”。更關(guān)鍵的是考核機(jī)制——上級(jí)部門(mén)往往以“一票否決”“排名通報(bào)”等方式壓實(shí)責(zé)任，但很少同步下放資源和權(quán)限。某街道辦主任坦言：“我們最怕‘創(chuàng)新試點(diǎn)’，試點(diǎn)時(shí)給政策不給錢(qián)，結(jié)束后要常態(tài)化，最后還是街道買(mǎi)單。”3.2傳統(tǒng)治理文化的慣性：“官本位”與“民依賴(lài)”的雙向強(qiáng)化在中國(guó)傳統(tǒng)治理文化中，“父母官”觀念根深蒂固，部分基層干部仍將自己視為“管理者”而非“服務(wù)者”，習(xí)慣用行政命令代替協(xié)商溝通。而另一方面，長(zhǎng)期的“政府包辦”也養(yǎng)成了部分群眾的“等靠要”心態(tài)——遇到問(wèn)題第一反應(yīng)是“找政府”，而不是“自己組織解決”。在江西某村的調(diào)研中，村民說(shuō)：“修路是政府的事，我們湊錢(qián)算什么？”這種文化慣性導(dǎo)致“治理共同體”難以形成：干部覺(jué)得“群眾不配合”，群眾覺(jué)得“干部不貼心”，雙方陷入“信任赤字”。3.3社會(huì)轉(zhuǎn)型的疊加壓力：快速變遷中的治理適配難題當(dāng)前中國(guó)正經(jīng)歷人類(lèi)歷史上規(guī)模最大的社會(huì)轉(zhuǎn)型：城鎮(zhèn)化率突破65%，4億流動(dòng)人口跨區(qū)域流動(dòng)；老齡化率達(dá)21%，60歲以上人口超3億；新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)催生大量靈活就業(yè)者……這些變化對(duì)基層治理提出了新要求：如何服務(wù)“新市民”群體？如何關(guān)愛(ài)“空巢老人”？如何管理“外賣(mài)騎手”“網(wǎng)約車(chē)司機(jī)”等新就業(yè)群體？傳統(tǒng)的“屬地管理”模式難以覆蓋這些“流動(dòng)的、分散的、新興的”社會(huì)單元，而基層治理的響應(yīng)機(jī)制、服務(wù)模式尚未完全跟上。四、基層治理優(yōu)化的實(shí)踐探索：從“破題”到“解題”的改革智慧4.1權(quán)責(zé)重構(gòu)：讓基層“有權(quán)有能”浙江杭州推行“基層治理四平臺(tái)”改革，將原先分散在20多個(gè)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限下沉到街道，通過(guò)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”解決“看得見(jiàn)的管不了”問(wèn)題；廣東深圳制定《社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入清單》，明確社區(qū)只承擔(dān)32項(xiàng)法定職責(zé)，其他事項(xiàng)須經(jīng)審核備案方可下放，清單外事項(xiàng)社區(qū)有權(quán)拒絕。這些實(shí)踐的核心是“權(quán)責(zé)對(duì)等”——通過(guò)立法明確基層職責(zé)邊界，建立“職責(zé)清單+負(fù)面清單”制度，同時(shí)配套資源下沉：人隨事走、錢(qián)隨事轉(zhuǎn)、物隨事配，讓基層有能力承接職責(zé)。4.2資源整合：構(gòu)建“15分鐘服務(wù)圈”上海以“社區(qū)云”平臺(tái)為支撐，整合民政、衛(wèi)生、教育等12個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一屏觀全域、一網(wǎng)管全程”；成都推行“金角銀邊”工程，將城市邊角地改造為社區(qū)食堂、兒童之家、老年活動(dòng)室，變“閑置地”為“活力場(chǎng)”；蘇州探索“物業(yè)+養(yǎng)老”模式，引導(dǎo)物業(yè)公司參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，既拓展了企業(yè)業(yè)務(wù)，又滿足了居民需求。這些案例表明，資源整合的關(guān)鍵不是“政府投入更多”，而是“讓現(xiàn)有資源更高效”——通過(guò)空間整合、數(shù)據(jù)整合、主體整合，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的精準(zhǔn)化、集約化。4.3參與激活：培育“人人有責(zé)”的治理生態(tài)北京“小院議事廳”讓居民在自家門(mén)口討論停車(chē)、綠化問(wèn)題，參與率從不足10%提升到70%；浙江寧波“鄰舍家”項(xiàng)目培育社區(qū)自組織，由居民牽頭成立“手工坊”“讀書(shū)會(huì)”“助老隊(duì)”，實(shí)現(xiàn)“自己的事自己辦”；廣東珠海推行“積分制”治理，居民參與志愿服務(wù)、垃圾分類(lèi)可積累積分，兌換生活用品或公共服務(wù)，激發(fā)參與動(dòng)力。這些創(chuàng)新的共同點(diǎn)是“賦權(quán)于民”——通過(guò)搭建低門(mén)檻、常態(tài)化的參與平臺(tái)，讓居民從“旁觀者”變?yōu)椤爱?dāng)家人”，逐步培育“社區(qū)是我家”的認(rèn)同。4.4數(shù)字治理：回歸“服務(wù)為本”的技術(shù)邏輯上?！半S申辦”社區(qū)版將200多項(xiàng)服務(wù)搬上手機(jī)，老人可在線預(yù)約體檢、申請(qǐng)高齡補(bǔ)貼；杭州“城市大腦”接入社區(qū)安防、消防、物業(yè)系統(tǒng)，通過(guò)AI算法提前預(yù)警獨(dú)居老人跌倒、燃?xì)庑孤┑蕊L(fēng)險(xiǎn)；深圳推行“社區(qū)數(shù)據(jù)專(zhuān)員”制度，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)清洗、需求分析，避免“為數(shù)字化而數(shù)字化”。這些實(shí)踐啟示我們：數(shù)字治理的核心是“技術(shù)為人服務(wù)”——要堅(jiān)持“用戶(hù)思維”，關(guān)注老年人、流動(dòng)人口等特殊群體的使用體驗(yàn)；要打破“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的信息共享；更要警惕“技術(shù)依賴(lài)”，保留必要的線下服務(wù)渠道，讓治理既有“速度”又有“溫度”。五、結(jié)語(yǔ)：基層治理改革——一場(chǎng)永不停歇的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”在福建三明的社區(qū)里，我曾見(jiàn)證一場(chǎng)由居民自發(fā)組織的“樓道微更新”：退休教師畫(huà)墻繪，裝修工人義務(wù)修扶手，小學(xué)生設(shè)計(jì)綠植牌，原本斑駁的樓道變成了“文化長(zhǎng)廊”。這個(gè)場(chǎng)景讓我深刻理解：基層治理的魅力，在于它始終與“人”緊密相連——是社區(qū)工作者的堅(jiān)守，是居民的參與，是社會(huì)組織的活力，共同織就了基層治理的溫暖圖景。中國(guó)改革中的基層治理問(wèn)題，本質(zhì)上是“如何在快速變遷的社會(huì)中，構(gòu)建更具韌性