推進基層政府專項債管理高質(zhì)量發(fā)展的策略研究專項債券作為省級政府為公益性項目融資的重要工具，在經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，為地方政府拓寬了融資渠道，對促進公益項目投資、拉動經(jīng)濟快速增長起到了關(guān)鍵作用。然而，如何高效、合規(guī)地運用專項債券資金，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，成為市、縣級基層政府面臨的新挑戰(zhàn)。一、基層政府專項債籌集、使用現(xiàn)狀（一）項目核準(zhǔn)融資難基層政府主導(dǎo)專項債項目的策劃籌備和申報使用工作，但專項債項目申報政策性強、專業(yè)要求高。基層政府往往因項目前期準(zhǔn)備工作不充分、資金投向不精準(zhǔn)，難以滿足國家部委核準(zhǔn)融資條件。以xx市為例，xx年儲備專項債項目xx個，融資需求xx億元，涵蓋生態(tài)環(huán)境保護、城市更新改造、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域。截至xx年底，符合審核條件的項目僅有xx個，核準(zhǔn)融資金額僅xx億元，遠(yuǎn)不能滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需求。（二）資金合規(guī)使用難在實際工作中，一些地區(qū)的專項債核準(zhǔn)融資與前期手續(xù)完善、項目建設(shè)進度銜接不暢，難以快速形成實物工作量，導(dǎo)致“資金等項目”的局面。部分項目為應(yīng)對專項債資金閑置監(jiān)管，超進度撥付工程款或以撥作支虛報債券使用進度，為資金安全和工程質(zhì)量埋下隱患。此外，建設(shè)單位將專項債資金用于經(jīng)常性支出或彌補其他工作經(jīng)費不足的現(xiàn)象依然存在。（三）債務(wù)還本付息難自2015年我國試點發(fā)行政府專項債以來，部分項目已建成投產(chǎn)并進入償債期。從建成項目的運營情況來看，部分專項債券支持的項目存在建設(shè)周期長、投入產(chǎn)出比不匹配、自身盈利能力差等問題。目前，基層政府專項債券償債資金主要依賴土地出讓收入。隨著城市可開發(fā)利用土地減少，新增專項債券發(fā)行規(guī)模增大，這種償債模式存在較大風(fēng)險隱患。二、專項債券管理困局分析（一）儲備和申報的項目質(zhì)態(tài)不佳基層政府對專項債券籌資政策理解不透徹，儲備和申報項目時未能充分把握評審要求及國家部委關(guān)注重點，影響了專項債券額度下達和作用發(fā)揮。1.項目成熟度不高。部分項目申報準(zhǔn)備工作不充分，未深入調(diào)查前期手續(xù)完整性、項目可行性，未嚴(yán)格研判項目成本收益預(yù)測科學(xué)性及財評報告等申報資料質(zhì)量，導(dǎo)致申報項目可行性低甚至不可行。2.項目導(dǎo)向性不足。專項債儲備項目呈現(xiàn)“多、雜、散”特點，未能精準(zhǔn)聚焦重大項目和重點領(lǐng)域，缺乏符合地方實際、發(fā)揮地方優(yōu)勢的重點投資項目。3.個別項目不符合投資領(lǐng)域要求。部分部門因政策把握不準(zhǔn)確，儲備和申報的個別項目不屬于專項債投向領(lǐng)域范圍。例如，xx市儲備的某中小學(xué)校外實訓(xùn)基地建設(shè)項目，雖屬教育領(lǐng)域，但符合專項債投資方向的教育領(lǐng)域僅限托幼和職業(yè)教育。（二）項目全生命周期績效管理理念尚未形成專項債券在“借、用、管、還”全生命周期出現(xiàn)的問題，皆與未切實貫徹全流程績效管理要求有關(guān)。1.部分項目從儲備開始未科學(xué)評估必要性和可行性，未從時效、成本、效益等方面設(shè)定可行實施方案，影響項目核準(zhǔn)融資速度，為后續(xù)組織實施、資金管理使用留下隱患，增加債券本息償還不確定性，可能導(dǎo)致“資金等項目”。2.部分部門未落實“舉債必問效、無效必問責(zé)”要求。部分項目實施單位未履行主體責(zé)任，債券資金不能及時形成實物工作量；部分部門未持續(xù)監(jiān)控資金執(zhí)行進度和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，未能及時發(fā)現(xiàn)項目偏離目標(biāo)問題，重額度爭取、輕支出監(jiān)管現(xiàn)象普遍。（三）部門協(xié)同推進與監(jiān)管的工作機制未建立專項債項目周期長、環(huán)節(jié)多，涉及發(fā)改、財政、環(huán)保及建設(shè)單位等多個主體，但相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動不足，項目落實落地難，建設(shè)進度推進緩慢。1.在項目與資金銜接方面，因部門間協(xié)調(diào)配合聯(lián)動工作機制未形成，立項、用地、規(guī)劃、環(huán)評等審批程序繁瑣，前期手續(xù)、開工時間、資金需求等工作環(huán)節(jié)銜接不暢，導(dǎo)致項目融資難、資金落地見效難。2.在資金使用及績效目標(biāo)實現(xiàn)方面，各部門局限于自身職責(zé)，僅對專項債管理某一方面工作進行日常監(jiān)管，未全面掌握項目建設(shè)、資金使用及實施效果動態(tài)，信息未共享，不能及時協(xié)調(diào)解決項目建設(shè)中的困難和問題，監(jiān)管與服務(wù)效能難以形成合力。三、治理措施與對策建議（一）優(yōu)選項目，做好規(guī)劃高質(zhì)量項目是管好用好專項債券資金、推動經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”。要選準(zhǔn)選好專項債項目，精準(zhǔn)聚焦重大領(lǐng)域和重點項目，嚴(yán)把項目入庫關(guān)。1.提前做好項目儲備工作，優(yōu)先考慮符合國家專項債券投資方向的惠民生、補短板、帶效益項目。對前期手續(xù)完善、可行性分析科學(xué)、自求平衡方案真實、經(jīng)濟社會生態(tài)效益良好的項目優(yōu)先入庫。2.根據(jù)專項債券籌集使用要求，從投向領(lǐng)域、融資規(guī)模、項目成熟度等維度對庫中項目進行甄別、整合，優(yōu)化項目規(guī)模、預(yù)期回報和經(jīng)濟社會效益，確保項目質(zhì)量。（二）用好績效管理“指揮棒”要多部門、多層次推進專項債券績效管理工作。1.重點圍繞項目可行性、合規(guī)性、收益性、風(fēng)險性等，對申請專項債券資金的項目開展事前績效評估。2.牢牢把握“資金跟著項目走”原則，加強專項債券資金管理使用和項目績效目標(biāo)實現(xiàn)“雙監(jiān)控”，動態(tài)跟蹤資金使用和項目實施薄弱環(huán)節(jié)，及時糾正偏差。3.嚴(yán)格落實“舉債必問效，無效必問責(zé)”要求，做實建設(shè)單位自評和財政重點評價工作，根據(jù)績效評價結(jié)果指導(dǎo)問題整改和來年預(yù)算安排，確?？冃гu價管理落實到位。（三）探索優(yōu)化協(xié)同保障工作機制各部門要履職盡責(zé)，協(xié)同做好“服務(wù)”與“監(jiān)管”工作。1.壓實部門主體責(zé)任。財政、發(fā)改等債券歸口管理部門，住建、交通等項目主管部門，以及項目建設(shè)單位要立足本職，在專項債項目建設(shè)全周期提供指導(dǎo)與監(jiān)管。定期開展跟蹤核查與評估，及時發(fā)現(xiàn)并解決專項債券在各環(huán)節(jié)中的問題。2.建立協(xié)同聯(lián)動工作機制。基層政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化部門協(xié)調(diào)配合，做好項目建設(shè)及資金調(diào)度信息互通共享，形成工作合力。共同研究工作推進中的重大問題，深入分析原因，提出對策建議，促進政策措施落地見效。四、總結(jié)基層政府專項債券管理在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但也面臨