i摘要治理理論具有普遍性，也適用于生活垃圾分類管理。在云南省曲靖市老城區(qū)生活垃圾分類的過程中，整個治理環(huán)境包括很多系統(tǒng)。制度要素之間存在共同利益，需要相互合作、協(xié)調和制約，以實現(xiàn)集體利益的最大化。根據(jù)協(xié)同理論，盡管每個系統(tǒng)在其自身條件、屬性和目標方面都不同，但它并不影響某些條件下系統(tǒng)之間的相互作用，這是社會發(fā)展過程中遵循的規(guī)律。利用協(xié)同治理理論對云南省曲靖市老城區(qū)生活垃圾分類與處理的研究，是許多大城市城區(qū)垃圾分類研究的理論成果的延續(xù)，云南省在吸收許多先進經驗的基礎上，結合區(qū)域特點和實際情況，可以提高垃圾分類效果，減少效果差的工作措施，完善垃圾分類體系。本文擬將協(xié)同治理理論應用于云南省曲靖市老城區(qū)生活垃圾分類管理，以期從理論上解決曲靖市舊城區(qū)的生活垃圾分類治理問題。關鍵詞：云南曲靖市；老城區(qū)；生活垃圾分類；治理問題；對策

緒論實行垃圾分類，體現(xiàn)著一個國家的文明水平。它體現(xiàn)著一個國家始終堅持以人民為中心的思想，體現(xiàn)著一個國家時刻將人民群眾的事當做自己的事，將人民群眾的操心事、煩心事、憂心事落到實處、落在細處。實行垃圾分類，體現(xiàn)著一個社會、一個家庭的文明水平。垃圾分類是一種文明健康的生活方式，個人和家庭是實行垃圾分類的主體，它體現(xiàn)著人們對環(huán)境建設的深刻認識與高度重視，體現(xiàn)著人們的文明素質與社會的文明進步，體現(xiàn)著人們的共同擔當與共同參與。對云南曲靖市老城區(qū)“垃圾分類”治理問題的研究有利于增加城區(qū)垃圾分類工作的管理經驗，加速垃圾分類工作在云南曲靖市老城區(qū)的實施進度，響應國家對于垃圾分類工作的政策要求，減少污染，節(jié)省資源。同時，垃圾分類工作可以減少垃圾處理量和處理設備，降低處理成本，減少土地資源的消耗，通過分類投放、分類收集，把有用物資,從垃圾中分離出來重新回收、利用，變廢為寶，具有社會、經濟、生態(tài)三方面的效益。云南曲靖市老城區(qū)生活垃圾分類治理現(xiàn)狀生活垃圾分類工作現(xiàn)行政策生活垃圾，包括單位和個人在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的建筑垃圾等固體廢物。云南曲靖市自2020年5月1日實施《云南曲靖市生活垃圾管理條例》以來，在強化分類投放方面，已經將個人生活垃圾分類從倡導性上升到了義務性條款。在加強社會共治方面，明確了街道辦事處將生活垃圾管理納入基層社區(qū)治理工作。在處罰方面，明確規(guī)定垃圾“不得混裝混運”，“不分類則要求其改正”，拒不改正的則向城管執(zhí)法部門報告。《云南曲靖市生活垃圾管理條例》也特別規(guī)定，個人違規(guī)投放應當多宣傳教育，慎用處罰和信用懲罰。個人不按規(guī)定進行垃圾分類且屢教不改，將處50元以上200元以下罰款。不過，自愿參加生活垃圾分類等社區(qū)服務活動的，則可以不予處罰?！对颇锨甘猩罾芾項l例》規(guī)定由社區(qū)對責任人處罰進行認定以及社區(qū)服務活動的具體流程，并報告給城管部門，由城管部門進行懲罰決定書的下發(fā)和執(zhí)行懲罰。從宣傳方面來看，在云南曲靖市老城區(qū)中垃圾分類的宣傳工作在政府層面由市城市管理部門負責，其對生活垃圾分類收集容器的顏色、圖文標識、設置標準和地點等制定規(guī)范，并向社會公布。在社會層面，則由各街道、社區(qū)、物業(yè)公司負責宣傳。生活垃圾分類治理流程現(xiàn)狀目前，云南曲靖市將生活垃圾大致分為四類，包括可回收物、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾?？苫厥瘴铮侵冈谌粘Ｉ钪谢蛘邽槿粘Ｉ钐峁┓盏幕顒又挟a生的，已經失去原有全部或者部分使用價值，回收后經過再加工可以成為生產原料或者經過整理可以再利用的物品，主要包括廢紙類、塑料類、玻璃類、金屬類、電子廢棄物類、織物類等。廚余垃圾，是指家庭中產生的菜幫菜葉、瓜果皮核、剩菜剩飯、廢棄食物等易腐性垃圾；從事餐飲經營活動的企業(yè)和機關、部隊、學校、企業(yè)事業(yè)等單位集體食堂在食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的食物殘渣、食品加工廢料和廢棄食用油脂；以及農貿市場、農產品批發(fā)市場產生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、水產品、畜禽內臟等。其中，廢棄食用油脂是指不可再食用的動植物油脂和油水混合物。有害垃圾，是指生活垃圾中的有毒有害物質，主要包括廢電池(鎘鎳電池、氧化汞電池、鉛蓄電池等)，廢熒光燈管(日光燈管、節(jié)能燈等)，廢溫度計，廢血壓計，廢藥品及其包裝物，廢油漆、溶劑及其包裝物，廢殺蟲劑、消毒劑及其包裝物，廢膠片及廢相紙等。其他垃圾，是指除廚余垃圾、可回收物、有害垃圾之外的生活垃圾，以及難以辨識類別的生活垃圾。產生生活垃圾的單位和個人是生活垃圾分類投放的責任主體，有義務分類投放生活垃圾。《云南曲靖市生活垃圾管理條例》規(guī)定，各小區(qū)街道設立生活垃圾分類管理責任人，可以根據(jù)可回收物、有害垃圾的種類和處置利用需要，細化設置收集容器。垃圾分類管理責任人有監(jiān)督、指導投放人正確進行垃圾分類的責任，對未正確進行生活垃圾分類的投放人，予以勸阻和糾正。對于屢教不改，不按照生活垃圾分類管理條例規(guī)定執(zhí)行的投放人，由負責人向城管部門進行舉報。城管部門作為政府執(zhí)法部門，有權根據(jù)垃圾分類管理負責人的舉報對相關責任人進行處罰。生活垃圾分類工作實施成效根據(jù)云南曲靖市城市管理委員會提供的數(shù)據(jù)。2021年4月，全市家庭廚余垃圾分出量3878噸/日，比《云南曲靖市生活垃圾管理條例》實施前增長11.6倍，可回收物分出量4382噸/日，比《條例》實施前增長46.1%，生活垃圾回收利用率達到37.5%。分出來的多了，剩余的生活垃圾日均清運量隨之減少，2021年前4個月與2019年相比，每天減量7100余噸，下降25.6%。由于云南曲靖市老城區(qū)的地域特殊性，平房院落和胡同占據(jù)了整個行政面積的80以上。不同于樓宇小區(qū)，居民對于社區(qū)街道的整體概念不強，更多的居民將院落視為一個單位，對院落外的公共道路的衛(wèi)生環(huán)境并沒有保護和維持的意識。這種模式導致平房區(qū)的公共道路上堆積了大量居民投放的生活垃圾。因此，云南曲靖市老城區(qū)政府部門設定了“垃圾不落地”模式。首先撤除平房區(qū)胡同內的所有垃圾桶站，再通過社區(qū)將生活垃圾分類的觀念宣傳到每一戶，最后由保潔車輛在早晚固定時段進行基礎保潔時一并收運生活垃圾。以東城區(qū)朝陽門街道為例，東四街道平房區(qū)面積約0.7平方公里，平房院落1000余座。在《云南曲靖市生活垃圾管理條例》實施前，該街道區(qū)域內共計垃圾桶站83出，每日產生垃圾約20余噸。在執(zhí)行“垃圾不落地”模式后，該街道推進了“監(jiān)督員隨車行”的方式，由社區(qū)工作人員跟隨垃圾分類清運車在平房區(qū)胡同區(qū)域定時巡回收運。在《云南曲靖市生活垃圾管理條例》實施以來，經過1年多的運行，每日的其他垃圾減量至10余噸。云南曲靖市老城區(qū)生活垃圾分類治理問題政府管理與社區(qū)治理的協(xié)同問題根據(jù)《云南曲靖市生活垃圾管理條例》的規(guī)定，社區(qū)指定的垃圾分類負責人僅有監(jiān)督、指導投放人正確進行垃圾分類的責任，對未正確進行生活垃圾分類的投放人，予以勸阻和糾正。但從實際出發(fā)，由于負責人并無執(zhí)法權，導致即使居民屢教不改，未正確的進行垃圾分類，社區(qū)相關負責人也只能向政府城管部門報告，等待城管部門的處理結果。從訪談的結果上看，城管部門實際對居民行為進行處罰的情況較少。另一方面，云南曲靖市對于生活垃圾分類的執(zhí)行率有硬性要求。因此，社區(qū)垃圾分類負責人與環(huán)衛(wèi)工人在發(fā)現(xiàn)居民投放了未正確進行垃圾分類的生活垃圾后，會將該垃圾進行分類，這進一步加大了城管部門取證的難度。責任歸屬混亂、資源利用率低云南曲靖市老城區(qū)平房區(qū)域包含大量的老胡同。從城市規(guī)劃上看，胡同區(qū)域屬于公共道路，因此環(huán)衛(wèi)部門主要負責公共道路的垃圾清運工作。但從城市管理的角度看，公共道路也被劃分在街道及社區(qū)的管理范圍。在云南曲靖市老城區(qū)執(zhí)行“垃圾不落地”的模式，即撤銷平房區(qū)的垃圾桶站，改為垃圾清運車的模式后，居民將垃圾直接不分類投放在原來垃圾桶站位置的情況明顯增多。一方面，環(huán)衛(wèi)人員有權拒絕回收未進行分類的生活垃圾。而另一方面，社區(qū)垃圾分類負責人也無法尋找到投放人并指導其正確進行生活垃圾分類。因此，投放于公共道路的垃圾只能由社區(qū)垃圾分類負責人與環(huán)衛(wèi)工人進行分類并投放，最終不了了之。目前，濕垃圾依舊是生活垃圾可回收價值最高的。但在云南曲靖市中承擔濕垃圾末端處置的各區(qū)企業(yè)均由于多方因素導致，在垃圾回收的處理進度中備受限制，這些因素具體有：對于企業(yè)建設過程中，其選址困難且周期時間較長；對于處置濕垃圾的設備而言，其能力不足且建設落后。除了上述因素之外，導致目前濕垃圾處理進度受限的另一方面是，處理濕垃圾資源的技術較為單一簡單，將濕垃圾作為制作肥料和飼料的原材料，經技術生產后提供給農田和家禽使用。但結合目前的國情看來，對于以廚余和果皮等垃圾作為原材料生產的肥料和飼料，并未提出相應的準則，因此對濕垃圾處理后不符合農民要求，造成濕垃圾的再生產品難以取得許可證進入市場，沒有合適去向，資源化處理后的產品無法有效利用，這讓很多企業(yè)放棄投資落地。生活垃圾治理中政府的不作為在生活垃圾處理過程中，云南曲靖市的政府具有監(jiān)管和行政處罰的權利。但就目前的實際情況而言，老城區(qū)多地出現(xiàn)無人負責的現(xiàn)象，比如落在基層落實時，監(jiān)管責任往往只是掛個名頭，不少生活垃圾接收和投放設施損壞也沒人負責、未派遣專人對居民不按分類標準投放生活垃圾的行為進行監(jiān)管、管理責任人做不到及時監(jiān)管等。為提高工作效率和限制資源的目的，基層組織在受到政府相關部門的授權或委托后，代表政府部門履行相應的職能監(jiān)管任務。所以，即便是負責該項管理的工作人員職責并未履行或監(jiān)管不力，政府也需要承擔相應責任。因此，加強對授權委托人的監(jiān)督和管理，指出其工作不妥當?shù)牡胤讲椭恼@得尤為重要。但現(xiàn)實情況并非如此，政府或相關負責人往往并不作為，對投訴建議的處理態(tài)度消極。綜上所述，政府職能要進一步明確：其一，對垃圾處理進行合理的監(jiān)管規(guī)劃，其二，對政策的落實應增加關注度。針對落實垃圾分類而言，應安全專門負責巡視檢查的人員，嚴肅處理違反垃圾分類標準的行為。但就目前形勢看來，大多數(shù)政府依舊是聽之任之的態(tài)度。即使是政府監(jiān)管能力加強，監(jiān)管效果較好，不規(guī)范的員工操作或因設備導致的二次污染也屢見不鮮，比如說：污水滴落于垃圾車行駛過的街道而留下痕跡并散發(fā)臭味、無人負責對垃圾投放點中生活垃圾的收運、水體、空氣因胡亂堆放的生活垃圾而受到污染，進而對居民的正常生活造成影響，這種情況多發(fā)生于相對滯后或發(fā)展較慢的地區(qū)，但相關部門對此無人問津。即使是接收到居民的投訴建議，也依舊消極怠工，最終不了了之。另一職權行政處罰也并未真正落實，對于那些不利于垃圾處理回收的行為，政府并未對其進行處罰，這些問題的發(fā)生都源于相關部門的消極怠工。完善云南曲靖市老城區(qū)垃圾分類治理的對策營造垃圾分類宣傳環(huán)境（1）宣傳對象多樣化。針對不同年齡群體，制作公益廣告、動漫等宣傳品，在人流聚集的場所進行滾動播出，讓人們時刻意識到垃圾分類的重要性和政府的重視程度。宣傳應涵蓋政府、社區(qū)、居民、企業(yè)、學校、家庭等，組織不同的垃圾分類活動“進機關、進社區(qū)、進學?！保尷诸惓蔀橐环N時尚。對單位可建立“垃圾分類示范展示基地”，讓白領一族在工作中也不耽誤耳濡目染，促使整個社會引發(fā)垃圾分類熱潮。（2）宣傳手段多樣化。強化社區(qū)宣傳，積極展開“社區(qū)垃圾分類科普周”“垃圾分類開放日”等活動，提高居民的垃圾分類意識。在街頭，可發(fā)放環(huán)保手袋、日歷、手工品等環(huán)保產品，將環(huán)保意識滲透到市民生活中。利用互聯(lián)網與宣傳相結合的方式，對廣大市民開通支付寶積分兌換和優(yōu)惠減免活動，利用各行各業(yè)宣傳垃圾分類，達到合作共贏的效果。除此以外，定時抽取市民觀看垃圾焚燒危害紀錄片，實地參觀垃圾治理流程，讓市民理解垃圾不分類的危害及理解各個部門的辛苦工作，提高市民的自覺性。完善垃圾分類治理政策（1）垃圾的分類標準要細致，確定每一種垃圾的本質，哪怕是“小龍蝦的外殼”，標準中要包含投放規(guī)則，如垃圾袋和垃圾需不需要分開投放等。（2）統(tǒng)一明細目錄對策，對每一個大類的垃圾都要進行深入研究，最終制定統(tǒng)一的垃圾分類標準。（3）在分類標準上，要注重新興經濟產業(yè)產生的垃圾，如：快遞包裝、報廢共享單車等，對新型垃圾的分類要精準，及時確定責任主體。（4）對有害垃圾和回收率低的可回收物確定細致名單，如有害垃圾有過期藥品、燈泡、燈管等，回收率低的垃圾有復合包裝等。垃圾分類不是一蹴而就，只有全民統(tǒng)一認識，形成統(tǒng)一標準，垃圾分類工作才能往前邁一大步，最終成為市民的良好習慣。由城市制定法律法規(guī)，實驗成功后再牽頭推進附近的縣鄉(xiāng)，最終做到統(tǒng)一的認識，為我國環(huán)境治理提出可靠性政策。行政不作為的內部監(jiān)督與問責機制該市在治理生活垃圾的過程中，是以政府作為核心，對社會采取公共治理的模式，社會公共治理能否發(fā)展，充分取決于政府的行政舉措。對于生活垃圾的投放環(huán)節(jié)來說，政府需要起到引導的效果，從行政的角度出發(fā)，讓居民和單位能正確應對垃圾分類的問題；在處理生活垃圾時，政府要通過公共服務和PPP的方式，實現(xiàn)和企業(yè)之間的充分合作；從整體運行的角度來說，政府要起到統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督和管理的作用。所以，對于生活垃圾的治理來說，行政行為有著至關重要的作用。但是，因為政府現(xiàn)有的資源有限，加上各地政府的職能部門過于懶散，頻繁出現(xiàn)政府不作為的現(xiàn)象。因此，我們要加大對行政職能部門的監(jiān)督和管理力度，嚴厲杜絕行政不作為的現(xiàn)象。對于行政部門來說，在處理生活垃圾期間，要設立一個單獨的行政監(jiān)督辦公室，起到監(jiān)督和控制的作用。實施監(jiān)督時主要包括以下幾個方法，比如日常審查、定期和年終審查等。其中日常審查是用于平時的執(zhí)法過程和個別案例；定期審查則是以某個階段為出發(fā)點，對政府職能部門的行政管理工作實施審核和調查；年終審查則是在一年內對政府行政職能的工作實施管理和審核。監(jiān)督依據(jù)的內容相比之下也有一定的差異。與定期監(jiān)督相比，日常監(jiān)督所以來的依據(jù)相對客觀，包括法律法規(guī)、案件中的實際證據(jù)等，而定期監(jiān)督以及年終監(jiān)督的依據(jù)不僅要借助以上依據(jù)，同時還需要依據(jù)相關部門的長短期規(guī)劃，并要針對規(guī)劃中存在的不足以及職責缺失進行嚴肅處理。

結束語政府在引導垃圾回收工作時，要注重垃圾處理產業(yè)的責任劃分，保證環(huán)環(huán)有人監(jiān)管，杜絕混運情況的發(fā)生。加大對企業(yè)的財政補貼，引導和鼓勵更多回收企業(yè)落地投資，提高末