國家開放大學(xué)行政管理本科《行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》期末紙質(zhì)考試資料★試題：權(quán)力監(jiān)督的含義與作用、權(quán)力制衡的含義與功能、權(quán)力的監(jiān)督與制衡的差異分析、我國權(quán)力監(jiān)督與制衡機制的現(xiàn)狀二、權(quán)力的監(jiān)督與制衡領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化不僅會導(dǎo)致社會資源的巨大浪費、經(jīng)濟發(fā)展的不良反應(yīng)，還將在根本上沖擊政權(quán)的合法性與穩(wěn)定性。因此，如果不能對權(quán)力異化進行有效的制衡，就一定無法穩(wěn)健地推進整個社會的健康發(fā)展。(一)監(jiān)督與制衡的概念與內(nèi)涵1、權(quán)力監(jiān)督的含義與作用(1)權(quán)力監(jiān)督的含義。監(jiān)督，《辭海》解釋為監(jiān)察、督促。從字面上講，監(jiān)督包含了監(jiān)視和督促的含義，即對某一特定對象或過程進行監(jiān)視、督促，使其結(jié)果能達到預(yù)定的目標(biāo)?！吨芏Y·地官司徒第二》記載“大喪用役，則帥其民而至，遂治之”，漢代的鄭玄把“治”解釋為“監(jiān)督其事”，賈公彥進一步解釋為“謂監(jiān)當(dāng)督察其事”。這說明，從周代開始，監(jiān)督就與管理，特別是公共事務(wù)的管理密切相關(guān)。隨著社會的發(fā)展與進步，監(jiān)督的內(nèi)涵不斷擴充和豐富。如前文所述，權(quán)力在運行過程中必然體現(xiàn)個人或集團的意志，因而必然產(chǎn)生正反兩個方面的作用及由此導(dǎo)致的正負效應(yīng)。權(quán)力的正效應(yīng)是指它給組織和社會帶來的發(fā)展、進步，而權(quán)力的負效應(yīng)是指行使權(quán)力者濫用權(quán)力對公共目標(biāo)和公共利益造成的危害。因此，保障權(quán)力正效應(yīng)的發(fā)揮，盡量防止和減少負效應(yīng)的發(fā)生已經(jīng)成為公共部門與公眾的共同追求。其中，加強對權(quán)力的有效監(jiān)督是主要的方式之一。因此，權(quán)力監(jiān)督是民主或民主政治的重要范疇，它是指國家權(quán)力機關(guān)、專責(zé)機關(guān)和公眾為維護公共利益，依照一定的法律、制度規(guī)范對公共組織或公職人員行使公共權(quán)力的行為進行督察、監(jiān)控和管理的社會活動。(2)權(quán)力監(jiān)督的作用。對權(quán)力進行監(jiān)督的作用有：一是規(guī)定權(quán)力的運行方向。防止權(quán)力運行過程中私人目標(biāo)的有意識滲透，進而防止權(quán)力的運行背離公共目標(biāo)，損害公共利益。二是規(guī)范權(quán)力的運行過程。盡可能避免行使權(quán)力者無意識地把個人好惡、個人經(jīng)驗、個人意志和愿望滲透到?jīng)Q策過程，造成權(quán)力的缺失、誤用甚至濫用，導(dǎo)致失誤，給組織造成損失。三是保障公眾通過各種方式查看、督促公共部門履行公共權(quán)力，以實現(xiàn)公眾對公共事務(wù)的管理參與，提高社會的民主程度。2.權(quán)力制衡的含義與功能(1)權(quán)力制衡的含義。制衡，原指一種事物的存在與變化，以另一種事物的存在與變化為條件。以此而論，它是一種普遍存在的自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，正是借助于這種客觀存在的制衡作用，才保持了自然界和人類社會的平衡發(fā)展。所謂權(quán)力制衡，從一般意義上講，就是對權(quán)力的限制與平衡。具體來說，就是享有制衡權(quán)力的個人或者組織與群體，運用民主、法制與新聞輿論等多種手段，通過各種有效途徑，對權(quán)力所有人與運行者所形成的特定的限制與約束關(guān)系。權(quán)力制衡，就其對行政權(quán)力的正常運行所發(fā)揮的作用而言，是一種功能；就其組織結(jié)構(gòu)、運行方式和基本功能及其相互關(guān)系而言，又是一種機制?？茖W(xué)的權(quán)力制衡機制必須是完整、嚴密的，它既能最大限度地保證權(quán)力的正常運行，又能使權(quán)力無一例外地受到有效制衡；既能通過權(quán)力的運行規(guī)范社會行為，促進社會的進步和發(fā)展，又能通過制衡防止權(quán)力無限擴張和泛濫；它不應(yīng)依賴自然界的力量，也不應(yīng)等到“物極必反”再借助暴力革命來尋求新的平衡，而應(yīng)通過規(guī)范化、常規(guī)化的調(diào)控，隨時糾正權(quán)力運轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的失衡，以保證社會的穩(wěn)定，推動生產(chǎn)力的發(fā)展及經(jīng)濟文化的繁榮。(2)權(quán)力制衡的功能。權(quán)力制衡的基本功能是對權(quán)力正常運行的肯定和保護，是對權(quán)力偏離軌道的防范與矯正，是對權(quán)力的補充與完善。其功能具體表現(xiàn)為以下幾個方面：①導(dǎo)向功能。引導(dǎo)權(quán)力始終按照人民的意志運行，建立健全有效的權(quán)力制衡機制，使選舉制和罷免制得到普遍實施，可使掌權(quán)者充分認識到人民的力量與權(quán)威，從而引導(dǎo)其忠實地按照人民的意志辦事，全心全意為人民服務(wù)。②保障功能。權(quán)力制衡對權(quán)力運行的方向性進行了有效的規(guī)范，是公共權(quán)力為公共利益服務(wù)的保障機制。③防范功能。預(yù)防和阻止濫用權(quán)力的行為發(fā)生、發(fā)展。權(quán)力制衡使權(quán)力與責(zé)任相結(jié)合，能夠使掌權(quán)者在主觀上明確，在客觀上承擔(dān)運行權(quán)力所產(chǎn)生的各種后果，促使掌權(quán)者以高度的責(zé)任精神審慎地運用權(quán)力，由此達到有病治病、無病防病之效。④矯正功能。對偏離正軌的權(quán)力行為予以及時地矯正和補救。權(quán)力制衡有一套完善的監(jiān)控機制，一旦失誤發(fā)生，便能做出靈敏的反應(yīng)，并按預(yù)定程序及時進行補救和調(diào)整。⑤懲戒功能。對濫用權(quán)力的行為及其責(zé)任者予以必要的制裁，以達到懲前毖后、治病救人之目的。⑥調(diào)整功能。作為聯(lián)系權(quán)力運行者與權(quán)力所有者及其內(nèi)部不同利益群體的樞紐，權(quán)力制衡對權(quán)力所有者與權(quán)力運行者之間矛盾和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和解決起著必不可少的作用。權(quán)力制衡的基本功能表明，要確保掌權(quán)者的行為以公共目標(biāo)為取向，合理界定國家各項權(quán)力的運行界限和運行軌道，使各項決策和管理更加科學(xué)、合理，就必須建立健全有效的權(quán)力制衡機制，由此獲得最佳的經(jīng)濟效益和社會效益。(二)權(quán)力的監(jiān)督與制衡的差異分析監(jiān)督與制衡是對權(quán)力進行約束的兩種必要手段，是預(yù)防和懲治貪瀆、維護公共利益、建設(shè)法治社會的有效措施，二者在目標(biāo)、功能上都有很多的共同性。這也是目前我國理論和實踐中提到對權(quán)力的約束時，“監(jiān)督”和“制衡”“制約”往往混為一談，不加區(qū)分的原因。例如，有人認為，制衡是監(jiān)督的一個手段，也有人把監(jiān)督看成制衡的一個方面。事實上，二者存在共同性的同時，也存在非常明顯的差異性。1、二者的主體關(guān)系不同一般而言，監(jiān)督是發(fā)生在上級對下級的權(quán)力行為中，監(jiān)督者居于主導(dǎo)地位，監(jiān)督者與被監(jiān)督者是不平等的。例如，在科層組織中，上級對下級的履職就有監(jiān)督檢查的職能，這時，監(jiān)督的有效性往往與級別成正比。再如，現(xiàn)代民主社會中的公眾監(jiān)督，理論上，公眾才是公共權(quán)力的所有者，只是為了公共事務(wù)的管理效能才將權(quán)力“授權(quán)”或“委托”給公共部門。因此，公眾作為權(quán)力的“主人”，對權(quán)力的代理人實施自上而下的監(jiān)督。權(quán)力制衡關(guān)系是橫向的，各種權(quán)力的地位是平等的或同層次的，不存在隸屬關(guān)系,有不同的利益、不同的機構(gòu)，分屬不同的權(quán)力系統(tǒng)，因此，不存在“左手監(jiān)督右手”的問題。2、二者的作用機制不同由于監(jiān)督是自上而下的，因此更多地依賴于權(quán)力的規(guī)定性，即監(jiān)督主體具有監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)威是運行監(jiān)督的有效推動力。制衡則不同，由于雙方地位的平等性，制衡更多地依賴法定的程序制約，即特定的職能分工、專門的監(jiān)督程序和監(jiān)督手段保障監(jiān)督的事實。3.二者的作用方向不同監(jiān)督是單向行為，上級監(jiān)督下級，中央監(jiān)督地方，公眾(權(quán)力的主人)監(jiān)督公共部門和公職人員(權(quán)力的代理人)。權(quán)力制衡的關(guān)系是雙向的，即各種權(quán)力主體通過承擔(dān)不同的職能來達成雙方之間的限制與平衡。二者之間沒有地位的上下之分，只有啟動程序的先后之分。4，二者的作用階段不同監(jiān)督過程覆蓋了權(quán)力運行的過程，是一種事中控制，由于上級對下級的監(jiān)督往往伴隨監(jiān)督結(jié)果的反饋，即獎優(yōu)懲劣，因此，廣義的監(jiān)督過程也包括反饋過程，即監(jiān)督既是一種事中行為，又是一種事后行為。制衡則包含了事前、事中、事后三個階段。由于制衡存在的前提是平等的權(quán)力存在的既定現(xiàn)狀，因此，從程序而言，“防”的功能得到了很好的發(fā)揮。綜上所述，監(jiān)督與制衡，既存在相同點，又存在明顯的差異性，對二者進行區(qū)分，將有助于加深我們對權(quán)力運行的認識，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展完善權(quán)力約束機制。(三)我國權(quán)力監(jiān)督與制衡機制的現(xiàn)狀查理·孟德斯鳩明確指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹倏梢哉f，對于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制衡應(yīng)該是與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力同生并存的，是由權(quán)力自身的特性決定的。中華人民共和國的成立，從根本上改變了以往權(quán)力私有的性質(zhì)，這種權(quán)力性質(zhì)的根本改變，使得監(jiān)督權(quán)力的主體具有無時不在、無處不有的空前廣泛性，為獲得監(jiān)督權(quán)力的理想效果提供了堅實基礎(chǔ)。法定監(jiān)督機制包括人民代表大會及其常務(wù)委員會對行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的監(jiān)督，也有審判和檢察機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，行政機關(guān)內(nèi)部還有一套監(jiān)察系統(tǒng)對其他行政部門及其工作人員的活動進行監(jiān)察，中國共產(chǎn)黨的各級紀委還對黨員和黨員干部進行黨紀監(jiān)督。與此同時，公眾通過媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方式也在發(fā)揮著越來越多的作用。整體而言，我國的權(quán)力制約體系在不斷地發(fā)展和健全過程中推動了我國的政治、經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展，保障了我國公民的公共利益。但是隨著社會的迅速發(fā)展，我國的權(quán)力制約體系也不斷地暴露出一些問題，如一些權(quán)力機構(gòu)存在權(quán)力虛化現(xiàn)象。保證權(quán)力制約的有效性，監(jiān)督與制衡是必要的兩種手段，根據(jù)我國目前的國情，我們認為應(yīng)該從以下幾點人手，對權(quán)力監(jiān)督與制衡機制進行建設(shè)。1.權(quán)力的相互制衡機制：以權(quán)力制衡權(quán)力權(quán)力的監(jiān)督存在于上下級關(guān)系之間，而權(quán)力的制衡則依賴于權(quán)力的平等與平衡。進一步完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，包括完善執(zhí)政黨與權(quán)力機構(gòu)的關(guān)系、執(zhí)政黨與政府的關(guān)系、執(zhí)政黨與政府和司法部門的關(guān)系。在當(dāng)前持續(xù)推進的深化機構(gòu)和行政體制改革中，首先，需要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。其次,深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責(zé)任制，合理地配置司法權(quán)，完善司法程序也是“以權(quán)力制衡權(quán)力”的保障。2.道德制衡機制：以道德制衡權(quán)力道德制衡機制的含義是通過學(xué)習(xí)和教育的方法使社會或統(tǒng)治階級對政府官員的要求內(nèi)化為其道德信念，幫助他們樹立“正確”的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們?yōu)榻y(tǒng)治利益或公共利益服務(wù)的意識和品質(zhì)，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴格要求自己，運用好手中的權(quán)力。現(xiàn)實中道德制衡機制與權(quán)力的相互制衡機制往往是并存的。但與權(quán)力的相互制衡機制相比，道德制衡機制側(cè)重于事先的預(yù)防，期望將問題解決在可能出現(xiàn)之前；而前者側(cè)重于事后的阻止或懲罰，以使已經(jīng)出現(xiàn)的問題得到解決。權(quán)力的相互制衡機制往往形成各種制度，具有制度化的外觀：而道德制衡機制有可能形成若干制度。例如，使學(xué)習(xí)和教育成為制度性、常規(guī)性的要求，但是更多地表現(xiàn)為非制度化的、漫延式的、多種多樣的方法和措施。權(quán)力的相互制衡機制表現(xiàn)為以一種剛性的力量對付另一種剛性的力量，而道德制衡機制表現(xiàn)為以一種柔性的力量去馴化一種剛性的力量，它期望實施者具有足夠的耐心、春風(fēng)化雨般的說服技術(shù)和以身作則的榜樣作用。雖然這些措施是潛移默化、緩慢地起作用，但是效果可能是更巨大和持久的。3.權(quán)利制衡機制：以權(quán)利制衡權(quán)力權(quán)利制衡機制是民主社會所獨有的一項治國戰(zhàn)略。它主要是在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用。這里包含兩重意思：(1)承認公民的權(quán)利，如財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)和隱私權(quán)等，政府權(quán)力不能逾越它的界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域。這是一種消極的制衡作用。(2)一些公民權(quán)利可以發(fā)揮積極的制衡作用，當(dāng)政府逾越權(quán)力的法定界限，濫用權(quán)力或有不當(dāng)行為時，這些權(quán)利可以保證公民做出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權(quán)力觸角或改變不當(dāng)行為。例如，公民對政府某些行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種起訴權(quán)利提供了一種撤銷或改變政府機構(gòu)某些行為的機會。這些權(quán)利要發(fā)揮積極的制衡作用，有的需要與公共權(quán)力內(nèi)部的制衡機制相配合，而有的卻可以單獨發(fā)揮這種作用。法律賦予了這種權(quán)利改變或影響公共權(quán)力關(guān)系的能力，如選舉權(quán)。可以發(fā)揮積極制衡作用的公民權(quán)利主要有：選舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、知情權(quán)，對政府機構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當(dāng)行為進行舉報、檢舉和控告的權(quán)利，以及在遭受來自公共權(quán)力的侵害時獲得救濟的權(quán)利，如申訴的權(quán)利、申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利等。此外，還有一些權(quán)利停留在理論或道德的層面，沒有成為法定的權(quán)利，如非暴力反抗或良性違法的權(quán)利、抵抗權(quán)等。在權(quán)利制衡機制的多種形式中，“輿論監(jiān)督”是值得注意的。廣義的輿論監(jiān)督指對社會一切不良現(xiàn)象的監(jiān)督。這里指的是狹義的輿論監(jiān)督，即通過在公共論壇的自由空間中所抒發(fā)的輿論力量對政府機構(gòu)及其官員濫用權(quán)力等不當(dāng)行為的監(jiān)督與制衡。作為一種活動，它指公民或新聞媒體發(fā)表與傳播針對政府機構(gòu)或政府官員的批評性言論。作為一種功能，它是言論自由權(quán)的諸項政治與社會功能之一。對于媒體所揭露的問題，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視和解決，但是媒體和公民并沒有依據(jù)法律要求被監(jiān)督者陳述及提供有關(guān)資料等調(diào)查性權(quán)力，而且只能提出處理建議，不能做出有法律效力的處理決定。民主原則表明，權(quán)利制衡機制具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)。這一機制不僅充分體現(xiàn)了制衡權(quán)力的根本目的，而且彌補了其他兩種機制的缺陷。無論是以權(quán)力制衡權(quán)力，還是以道德制衡權(quán)力，如果脫離民主的性質(zhì)，那只是為了維護統(tǒng)治者一己利益而采取的策略。權(quán)力的相互制衡機制和道德制衡機制都屬于統(tǒng)治體系的內(nèi)部監(jiān)督。權(quán)力的相互制衡機制意在使公共權(quán)力內(nèi)部的機構(gòu)和官員實行相互的監(jiān)督與制衡，道德制衡機制在于培養(yǎng)官員的自我監(jiān)督和自我制衡的能力。權(quán)利制衡機制所要建立的是被治者對于統(tǒng)治者的監(jiān)督，這是一種體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱的監(jiān)督與制衡。顯然，這三種機制存在不同的內(nèi)在制衡原理，但是在民主社會中這三種機制是可以并存、相輔相成的。實踐中，無論我們建設(shè)哪一種機制，有關(guān)的制度構(gòu)建都要符合一定的制衡原理，才能起到真正的制衡作用。在制度建設(shè)中，我們要注意使三種制衡機制相互配合和相互支持，因為對于有效制衡權(quán)力的目的而言，這些機制是相輔相成、共同作用的。保證權(quán)力的相互制衡機制正常運行，是避免“集體異化”和“官官相護”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施。健全以權(quán)利制衡機制，使公共利益的主體-廣大公民承擔(dān)起監(jiān)督者的責(zé)任。同時，要發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的制衡作用，又離不開公共權(quán)力的恰當(dāng)配置和有效的相互制衡。例如，言論自由和獲得救濟的權(quán)利如果離開了法定的監(jiān)督機構(gòu)和某種形式的司法審查制度的配合，也不易發(fā)揮有效的制衡