第10章政法系統(tǒng)政法工作是黨和國家工作的重要組成部分，黨委政法委員會是黨委領導和管理政法工作的職能部門，政法單位是黨領導下從事政法工作的專門力量，主要包括審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關等單位?！包h管政法”是我國政法系統(tǒng)的基本原則，憲法規(guī)定的政法機關之間“互相配合，互相制約”的關系是黨的集中統(tǒng)一領導在“刀把子”上的體現(xiàn)。改革開放40多年來，司法改革歷程的循環(huán)往復，體現(xiàn)了我國黨政體制變遷過程中探尋“黨治”與“法治”平衡的艱辛歷程。本章第一節(jié)簡要梳理了政法系統(tǒng)的基本概念、構成要素，以及政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展；第二節(jié)介紹政法系統(tǒng)各機關的組織結構、基本職能與運作規(guī)則；第三節(jié)探討了改革開放以來，黨管政法原則的組織體現(xiàn)，并探討司法改革與政法系統(tǒng)發(fā)展變遷之間的關系。政法系統(tǒng)的組織構成與歷史發(fā)展01在我國的政治體制分析中，為何“政法系統(tǒng)”而非一般教科書采用的“司法機關”成為關鍵詞？政法系統(tǒng)的基本組織框架及其運作是怎樣的？改革開放以來政法系統(tǒng)的創(chuàng)新與發(fā)展，以及由此帶來的政法系統(tǒng)內外的權力關系變化有哪些？這些變化又怎樣影響了我國的改革進程？一.政法系統(tǒng)的概念、原則與組織政法系統(tǒng)又稱“政法口”。政法系統(tǒng)又稱“政法口”。在黨政體制的諸系統(tǒng)中，政法是僅次于軍隊的掌握國家強制力的系統(tǒng)。早期的“政法口”包括“公檢法司民”，即公安、檢察、法院、司法行政和民政五個部門?，F(xiàn)在政法事務與民政事務已分開，政法系統(tǒng)包括“公檢法司安”，即公安、檢查院、法院、司法行政與國家安全機關。中央政法委員會以及各級政法委員會是黨領導政法工作的職能部門，負責指導并協(xié)調各政法機關工作。（一）概念

“政法”一詞為新中國成立后由中國共產黨所創(chuàng)，與“司法”既相互聯(lián)系又有重要區(qū)別；兩者并非簡單的包含關系，兩種邏輯之間存在一定的張力。政法司法VS政法邏輯具有強烈的階級性與工具性，是一種懷抱解放使命、重視實質爭議的獨特司法傳統(tǒng)，強調黨的組織保障與群眾路線的工作方法。

司法即黨和國家的具體的執(zhí)法機關，包括公安（含內設交警）、司法部門（在此以律師及法律服務工作者身份出現(xiàn)）、人民檢察院和人民法院等部門的統(tǒng)稱。政法司法監(jiān)督、管理被監(jiān)督、管理（二）政法與司法（三）黨管政法在我國的黨政體制下，政法系統(tǒng)的基本原則是黨管政法。通過黨委、政法委和黨組三重結構實現(xiàn)。黨委黨委直接審批案件過渡到在大政方針上領導政法。政法委政法委作為黨領導政法工作的職能部門，其機構與職權持續(xù)強化。黨組為確保加強黨對各政法機關的領導，各機關內部設黨組，作為各機關領導核心。政法工作具有鮮明的工具性，其核心任務是為黨的中心工作保駕護航；在黨和國家建設的不同階段，政法系統(tǒng)的主要功能也經歷了從革命到建設（維穩(wěn)）的轉換。（四）政法系統(tǒng)的功能

2021年1月9日，中央政法工作會議在北京召開。這次會議的主要任務是：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會及中央全面依法治國工作會議、中央經濟工作會議精神，總結工作，分析形勢，研究部署2021年政法工作。會議現(xiàn)場（五）政法系統(tǒng)的組織及其特點政法系統(tǒng)包括法院、檢察院、公安、司法、國家安全等國家強力機關，是黨政體制的“刀把子”政法系統(tǒng)結構復雜政法系統(tǒng)內部存在著超過一般意義的碎片化政法系統(tǒng)是黨政體制的“刀把子”政法機關作為人民民主專政的國家政權機關，是黨和人民掌握的刀把子，必須置于黨的絕對領導之下。要正確處理好黨的政策和國家法律、堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立、公正行使職權的關系，既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作的能力和水平。必須清醒認識新形勢下政法工作的主要任務必須始終堅持嚴格執(zhí)法、公正司法必須建設一支高素質的政法隊伍必須深化對司法體制改革重大意義的認識政法系統(tǒng)結構復雜其一，政法各機關的地位、規(guī)格不一。其二，各政法機關領導體制有所不同，公檢法司是雙重領導部門，一方面受當?shù)攸h委（或政府）的領導，另一方面受上級機關的領導和監(jiān)督；國家安全部門則實行“條塊結合，以條為主”的體制。其三，各機關的“條條”關系也同樣存在差異。例如：人民檢察院，不但對本級人民代表大會及常務委員會負責，同時在業(yè)務上也要受上級人民法院、人民檢察院指導。政法系統(tǒng)內部存在著超過一般意義的碎片化各政法機關之間權力分散,但又相互制約、相互監(jiān)督,這種權力的分散已經不是普通的勞動分工，經常發(fā)展為相互制衡的零和博弈狀態(tài)。大權獨攬，小權分散；黨委決定，各方去辦；辦也有訣，不離原則；工作檢查，黨委有責。在改革進程中，各政法機關之間的職責分工往往是部門擴權的基礎，而權力之間的互動與博弈又要求政法系統(tǒng)內部存在有效的協(xié)調機制由于政法系統(tǒng)構成的復雜性，黨成為協(xié)調政法系統(tǒng)的唯一可能。政法系統(tǒng)的碎片化強化了黨管政法的基本原則。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展中國政法系統(tǒng)的發(fā)展始終處于一定的變動與調整中，各政法機關如何設置，確立怎樣的領導體制，政法機關是應該“分”還是應該“合”，都經過了一再的摸索；大致而言，可以以“文化大革命”為分界，將政法系統(tǒng)的發(fā)展劃分為三個階段：初創(chuàng)與調整期（1949—1957年）破壞期（1957—1976年）重建與制度化時期（1976年至今）二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（一）政法系統(tǒng)的初創(chuàng)與調整期（１９４９—１９５７年）早在土地革命戰(zhàn)爭時期，人民司法制度已經初步成形。在江西蘇區(qū)時期，實行審檢合署制。新中國成立前，華北人民政府則采用了審檢分立制，在新中國成立后這一制度被移植到政務院系統(tǒng)中。在中央與大行政區(qū)級別實行審判、檢察、偵查、司法行政的分立制，人民法院與人民檢察署均是同級人民政府的組成部分。政務院下設“政治法律委員會”，負責指導政法部門工作，同時指導與聯(lián)系最高人民法院、最高人民檢察署和政務院人民檢察委員會。1954年，一屆全國人大一次會議通過并頒布了新中國第一部憲法，同時頒布了《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，標志著人民司法制度的初步確立。之后，政法委機構結束工作，地方各級政法委取消。國務院設立政法辦公室，負責領導政法部門，但不負責協(xié)調最高法院和最高檢察院。1954年秋，中共中央書記處成立第一辦公室，主管政法。這通常被視為政法委組織史上的第一次起落。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（一）政法系統(tǒng)的初創(chuàng)與調整期（1949—1957年）在國家政權的初創(chuàng)期，政法機關的設立有兩個特點：一是揚棄了革命期間合并司法機關的特點，采用審檢分立制，確立了公檢法司分立的體制。這既有從華北到全國的發(fā)展路徑上的考慮，也有出于對蘇聯(lián)克格勃的警察制度乃至革命期間肅反擴大化經驗的反思。二是政法委制度萌芽。政務院下設的政法委員會雖然在設置路徑、具體職能上略有不同，但仍是中央層面指導并聯(lián)系各政法機關的協(xié)調機構，從這個角度來講，此時的政治法律委員會的確是政法委前身。１９５４年《憲法》后取消了政法委，轉向以國務院一辦或中央書記處一辦的形式協(xié)調各政法機關。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（二）政法系統(tǒng)的破壞期（1957—1976年）自1957年起，受反右斗爭的影響，“五四憲法”所確立的司法制度受到了沖擊。1957年，最高人民法院與司法部提出地方政法部門的影響，須接受黨委的領導和監(jiān)督，黨委有權過問一切案件，凡是黨委規(guī)定的審批范圍內的案件應在審理后宣判前交黨委審批。1959年以“已無單獨設立之必要”為由撤銷了司法部和各省、自治區(qū)、直轄市的司法廳（局），回到審判與司法行政的“合一制”。同時撤銷國務院法制局及各部的法律室。1960年11月，公安部、最高人民法院、最高檢察院合署辦公，由公安部黨組統(tǒng)率。1962年后對極左錯誤稍有糾正，審判、檢察、人民調解等制度部分恢復，但糾正力度有限。“文化大革命”期間，司法制度遭到嚴重破壞。從1968年開始，公、檢、法被“砸爛”，1969年正式撤銷了各級檢察機關，人民法院實行了軍事管制。1975年，憲法規(guī)定由公安機關行使檢察機關的職權，從法律上完全取消了人民檢察制度。1967年后，“群眾專政指揮部”成為“革委會”領導下的實際司法機關，制造了大量的冤假錯案。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（二）政法系統(tǒng)的破壞期（1957—1976年）值得一提的是，在此期間政法委建制也同樣經歷了起落：１９５６年７月，中共中央法律委員會成立，書記處一辦撤銷。1958年，中共中央成立政法領導小組，直接隸屬于中央政治局與中央書記處。但該領導小組在“文化大革命”期間名存實亡。這是政法委的第二次起落。“文化大革命”結束后，中央領導層對“文化大革命”經歷的反思，最終促成了“告別革命”的基本論斷，以經濟建設為黨的中心任務，政法系統(tǒng)的功能從繼續(xù)革命、全面專政，轉向了為經濟建設保駕護航。同時，這一時期內政法機關合署辦公也是黨中央吸取的重大教訓，政法機關的“分”——“職責分立并相互配合、相互制約”的基本關系在后期上升為憲法原則。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（三）政法系統(tǒng)的重建與制度化時期（1976年至今）1978年12月，黨的十一屆三中全會明確提出，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。人民司法制度進入了新的發(fā)展時期，各項司法制度得到了迅速恢復和全面發(fā)展。1978年，五屆全國人大一次會議通過了新的《中華人民共和國憲法》，恢復了人民檢察院的設置，但沒有恢復法院和檢察院獨立行使職權的原則。1979年通過了《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》。1982年《憲法》重新確立了人民司法制度的基本內容，規(guī)定了審判權與檢察權的獨立行使職權，人民法院、人民檢察院、公安機關辦理刑事案件，應當“分工負責，互相配合，互相制約”。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（三）政法系統(tǒng)的重建與制度化時期（1976年至今）自20世紀８０年代起，人民法院開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、加強律師辯護、建設職業(yè)化法官和檢察官隊伍等為重點內容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革。1995年，黨的十五大報告提出要推進司法改革。最高人民法院自1999年起連續(xù)發(fā)布了五個五年改革綱要，最高人民檢察院也發(fā)布了檢察改革實施意見。2003年起，中央政法委啟動了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實施的司法改革，中國司法改革走向整體統(tǒng)籌、有序推進的階段。2013年，黨的十八屆三中全會明確做出了“推進法治中國建設”的決定，增強了民眾對深化司法改革、挑戰(zhàn)司法行政化與地方化的預期。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（三）政法系統(tǒng)的重建與制度化時期（1976年至今）同時，在政法委的組織發(fā)展方面，從改革初期到２０世紀８０年代后期是政法委的曲折發(fā)展時期。１９７８年，中共中央成立中央政法小組，協(xié)助中央處理政法部門的一些政策方針問題。１９８０年，小組改制為中央政法委員會，主要負責聯(lián)系并指導政法各部門的工作。到１９８１年，全國各省、區(qū)、市黨委都相繼成立了政法委，任命專職政法委書記。到１９８２年，政法委員會建制延伸到縣一級。１９８７年，黨的十三大決定改革黨政關系，實現(xiàn)黨政分開。為此，１９８８年，中共中央撤銷了中央政法委員會，另行設立中央政法領導小組，組織與職能大為削弱。１９９０年３月，中共中央決定恢復中央政法委員會，恢復原有的建制與功能。同時，中央政法委員會與中央綜合治理辦公室合署辦公，組織機構從縣級延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，編制也相應擴大。自此，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政法委的建制與功能得到了全面加強。二、政法系統(tǒng)的歷史發(fā)展（三）政法系統(tǒng)的重建與制度化時期（1976年至今）在這一時期，主張形式理性的司法概念一度成為司法改革的主流。然而，盡管政法傳統(tǒng)很少在早期司法改革中專門討論，但始終或明或暗地體現(xiàn)在司法改革的場景中。政法委系統(tǒng)幾經調整，最終牢牢把握著整體性指導司法改革的大權?？v觀不同時期政法系統(tǒng)的發(fā)展，政法機關的“分”與“合”始終是初期建制的主線。“文化大革命”時期政法機關的“合”是深刻的歷史教訓，因此在１９８２年，公檢法在刑事司法方面“分工負責，互相配合，互相制約”的關系上升為憲法原則；１９９０年以來基本穩(wěn)固了政法委員會的常設性職能部門的地位。政法系統(tǒng)的組織與運作02二.政法機關的組織結構體系與實際運作（一）政法委員會（1）發(fā)展趨勢1.組織結構

政法委是“省、自治區(qū)、直轄市、一、二、三類市黨委必設機構，一、二、三類縣黨委的應設機構”自恢復建制以來政法委的職能總體上呈擴張之勢，內部組織結構也隨之進一步復雜化。1990年3月1995年6月5日2006年中共中央決定恢復中央政法委員會中共中央發(fā)出《關于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》:“各地黨委政法領導機構的名稱統(tǒng)一為政法委員會，并加強必要的建設”，還規(guī)定，“各地黨委政法委員會的職責任務，可以參照中央政法委員會的職責任務，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委確定”。中共中央再次重申:“各級黨委政法委是黨領導、管理政法工作的職能部門和重要組織形式”。1990年4月2日中共中央明確指出:“各級黨委政法委員會是黨領導政法工作的職能部門，擔負著十分重要的職責，任務日益繁重，必須從各方面加強工作，充分發(fā)揮其職能作用”2.基本工作制度執(zhí)法監(jiān)督制度協(xié)管干部制度黨內聯(lián)席會議制度政法委作為黨領導政法工作的職能部門，其具體運作受到多個因素影響，在不同的層級與地方存在巨大的差異。根據(jù)現(xiàn)有材料，大致可以歸納為執(zhí)法監(jiān)督制度、黨內聯(lián)席會議制度、協(xié)管干部制度，各項制度之間也有一定的交叉。執(zhí)法監(jiān)督制度中國共產黨的執(zhí)政黨地位決定了黨對各項工作包括政法工作的領導權，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權是從黨的領導權派生出來的。各級黨委政法委員會是黨委領導、管理政法工作的職能部門，執(zhí)法監(jiān)督是其主要工作職責。其執(zhí)法監(jiān)督工作方式主要表現(xiàn)在督辦、協(xié)調重大、復雜、疑難案件及查處司法人員違紀違法案件上。有助于保證政法部門正確貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策有助于解決執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公、監(jiān)督不力的問題有助于政法各部門協(xié)調配合、相互支持，共同完成憲法和法律賦予的職責和任務有助于改善執(zhí)法環(huán)境，幫助和支持政法部門排除干擾，嚴格執(zhí)法，秉公辦案，維護社會主義法制的尊嚴和統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督制度的作用黨內聯(lián)席會議制度在一定程度上，黨內聯(lián)席會議制度是執(zhí)法監(jiān)督制度的一種工作形式，又稱“四長”或“五長”會議，或“案件督辦制度”。這是各級政法委共有的制度，在有些地方，只有這條制度是“實”的。本區(qū)域內有重大影響，需要各政法機關協(xié)作從重、從快辦理的案件各級政法委與政法機關之間有重大分歧或爭議的疑難案件政策性、敏感性強，涉及需要政法系統(tǒng)以外有關方面協(xié)調配合辦理的案件各級領導交辦的需要政法委協(xié)調的案件政法委認為需要研究習協(xié)調的其他重要事項協(xié)調的范圍：協(xié)管干部制度中辦(1995)28號文重申：“各級黨委政法委員會協(xié)助同級黨委及其組織部門考察、管理政法部門的領導干部?！?996年，縣級政法系統(tǒng)的干部管理體制方式為：選舉制。檢、法兩家的副職及公安、司法兩局副職由同級人民政府任命，公安局的科所隊及檢察院科室負責人由同級組織部任命，司法局的股室負責人則由同級人事部門任命。在當前實踐中，一些地方和部門對黨委政法委協(xié)管干部工作存有不同程度的模糊認識，對政法委協(xié)管干部管什么、怎么管、如何抓也沒有明確的制度性規(guī)定，各地的具體做法也不盡相同。（1）自重建以來，各級政法委的職能、機構、編制、建制一再加強。3.實際運作及其問題1999199119901988根據(jù)中共取締FLG組織的需要而成立的“61X10辦公室”（對外稱“國務院防范與處理邪教辦公室”），與政法委員會合署辦公；同時，還有維護穩(wěn)定工作領導小組辦公室也與政法委員會合署辦公。中共在中央、省、地、縣級均成立社會治安綜合治理委員會，下設辦公室，與政法委員會合署辦公。中共中央又決定恢復設立“中央政法委員會”，而各級黨委政法委員會也進一步加強完善。國家進行機構改革，實行黨政分開；同年5月19日，決定撤銷“中央政法委員會”，成立“中央政法領導小組”。但大多數(shù)省級以下黨委的政法委員會，并未立刻隨之撤銷。（2）中央政法委逐漸承擔了綜合治理、維護穩(wěn)定、司法改革等職能，地方政法委的機構與編制也隨之擴張。政法委建制也從縣一級逐漸延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。據(jù)報道，在極端的情況下，一些地方政法委掌握了信訪權與綜合治理權，在“綜合治理”的口號下，有的政法委不僅控制了公安、法院、檢察院，甚至包括了國安、武裝警察系統(tǒng)，能隨時調動中國外交、教育、司法、行政、軍隊、衛(wèi)生等資源，成為政權以外的一個權力中心。使得政法委成為不僅集公、檢、法于一身，而且集立法、行政與司法權于一身的超級機構。隨著政法委權威的不斷擴張，政法委對政法系統(tǒng)的領導逐漸超出“大政方針”的指導。尤其是隨著執(zhí)法監(jiān)督制度內容的不斷細化與具體化，政法委對重大案件的督辦在個別情況下演變成了政法委定案決案。出現(xiàn)如“佘祥林案”、“趙作海案”等諸多冤假錯案。（二）人民法院1.組織體系與職權（1）定義根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》，人民法院是國家審判機關，負責行使審判權。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。最高人民法院（2）組織體系最高人民法院、地方各級人民法院以及專門人民法院，實行四級兩審制。

我國人民法院分四級，即：最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院。兩審終審，是指除了最高人民法院第一審判決或裁定就是終審判決和裁定外，其他的一般案件，可經過兩級法院審理然后終審?；鶎尤嗣穹ㄔ褐屑壢嗣穹ㄔ焊呒壢嗣穹ㄔ喊h人民法院和市人民法院、自治縣人民法院以及市轄區(qū)人民法院省、自治區(qū)內按地區(qū)設立的中級人民法院、在直轄市內設立的中級人民法院、省、自治區(qū)轄市的中級人民法院以及自治州中級人民法院省高級人民法院、自治區(qū)高級人民法院以及直轄市高級人民法院第一審普通刑事案件危害國家安全、恐怖活動的刑事案件；可能判處無期徒刑、死刑（包括死緩）的刑事案件；重大涉外民事案件；本轄區(qū)內有重大影響的民事案件；最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件在全國有重大影響的案件；認為應當由最高人民法院審理的案件（1）基本原則：2.基本原則與制度司法公開司法獨立法律面前人人平等最高人民法院明文界定司法公開為六個方面：立案公開庭審公開執(zhí)行公開聽證公開文書公開審務公開

司法獨立原則，在我國又稱獨立行使職權原則。刑事訴訟法第5條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這一規(guī)定確立了人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權的原則。行政機關、社會團體和個人不得以任何理由、任何方式對人民法院、人民檢察院進行的刑事訴訟活動加以干涉人民法院、人民檢察院在獨立行使職權過程中，必須嚴格遵守國家法律的規(guī)定，不得實施違反法律程序和規(guī)則的行為人民法院、人民檢察院在依法獨立行使職權過程中，必須接受中國共產黨的領導，必須接受各級人民代表大會的監(jiān)督并向其報告工作

法律確認和保護公民在享有權利和承擔義務時處于平等的地位，不允許任何人有超越法律之上的特權，包括三個以下含義：任何公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都一律平等地享有憲法和法律規(guī)定的權利，也都平等地履行憲法和法律所規(guī)定的義務。公民的合法權益都一律平等地受到保護，對違法行為一律依法予以追究，決不允許任何違法犯罪分子逍遙法外。在法律面前，不允許任何公民享有法律以外的特權，任何人不得強迫任何公民承擔法律以外的義務，不得使公民受到法律以外的懲罰。（2）基本制度審判委員會制度合議制與獨任制人民陪審員制度審判監(jiān)督制度最高人民法院院長由全國人大主席團提名、全國人大選舉產生，向全國人大負責并報告工作，任期五年，不得連任兩屆以上。全國人大常委會根據(jù)最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長。地方各級人民法院院長均由同級人大選舉產生，副院長、庭長、副庭長、審判員由同級人大常委會任免。

審判委員會制度

審判委員會是中國各級人民法院內部的最高審判組織。它的任務主要是總結交流審判經驗、討論決定疑難、復雜案件以及研究與審判工作有關的問題。審判委員會的會議由法院院長主持，成員由院長1人，副院長、庭長、資深審判員若干人組成。組成人數(shù)是單數(shù)。審判委員會法院院長副院長庭長資深審判員合議制與獨任制

獨任制，是指有一名審判員對案件進行審理并作出裁判的審判組織形式。我國《民事訴訟法》第四十條第二款規(guī)定：“適用簡易程序審理的民事案件，由審判員一人獨任審理?！备鶕?jù)該法第161條的規(guī)定：“依照特別程序審理的案件，除了選民資格案件或者重大、疑難案件由合議庭進行審理外，其余案件均由審判員一人獨任審理。”

合議制，是指由三名以上的審判人員，或者由審判員和陪審員共同組成審判庭代表法院行使審判權，對案件進行審理和裁判的審判組織形式。人民陪審員制度

人民陪審員制度，是指國家審判機關審判案件時吸收非職業(yè)法官作為陪審員,陪審與職業(yè)法官或職業(yè)審判員一起審判案件的一種司法制度。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議授權最高人民法院在北京、河北、黑龍江、江蘇、福建、山東、河南、廣西、重慶、陜西10個?。▍^(qū)、市），各選5個法院開展人民陪審員制度改革試點工作。審判監(jiān)督制度

審判監(jiān)督制度，又稱再審制度，是指人民法院對已經發(fā)生法律效力的判決和裁定依法重新審判的一種特別的審判工作制度，包括以下幾個要點：提起審判監(jiān)督程序的前提，是發(fā)現(xiàn)已經發(fā)生法律效力的裁決和裁定，在認定事實或適用法律上確有錯誤。有權提起審判監(jiān)督程序的是各級人民法院院長、上級人民法院、上級人民檢察院、最高人民法院和最高人民檢察院。提起審判監(jiān)督的方式是各級人民法院院長提請審判委員會處理；最高人民法院提審或指定下級人民法院再審；最高人民檢察院、上級人民檢察院按審判監(jiān)督程序提出抗訴。人民法院按照審判監(jiān)督程序重新審判，應當另行組成合議庭進行，如果原來是第一審案件，應當按照第一審程序進行審判，所做的判決裁定可上訴、抗訴；第二審案件為終審的判決、裁定。3.實際運作及其問題:司法地方化、司法行政化、司法大眾化司法地方化132司法行政化司法大眾化人民法院面臨的地方保護主義問題，這又與在現(xiàn)行體制下地方黨政掌握了法院的人、財、物大權相關。在審判活動中的行政化，如法院內部判決的層層定案審批制度，又是指在上下級法院關系中上級法院通過發(fā)布規(guī)范性文件、績效評估、錯案追究等方式加強對下級法院的監(jiān)督甚至領導。法官職業(yè)的大眾化，即學界討論已久的退轉軍人進法院等影響法官隊伍職業(yè)化的現(xiàn)象。（三）人民檢察院1.組織體系與職權（1）地位

人民檢察院是中華人民共和國國家法律監(jiān)督機關。最高人民檢察院是中國最高法律監(jiān)督機關，領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。最高人民檢察院對全國人民代表大會及其常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。（2）組織體系

最高檢察院設一名檢察長、數(shù)名副檢察長與檢察員。檢察長統(tǒng)一領導檢察院工作，由全國人大選舉和罷免，副檢察長、檢察員由由檢察長提請全國人大常委會任免。最高人民檢察院地方各級人民檢察院專門人民檢察院目前在我國設軍事、鐵路運輸檢察院等專門檢察院。

省、自治區(qū)、直轄市省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院，自治州和省轄市人民檢察院縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院（1）基本原則2.基本原則與制度依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉檢察平等原則檢察一體化組織原則（2）基本制度檢察委員會制度檢察委員會是人民檢察院的業(yè)務決策機構，實行民主集中制。各級人民檢察院檢委會由該院檢察長、副檢察長、監(jiān)察委員會專職委員以及有關內設機構負責人組成。自偵制度人民檢察院直接受理案件并立案偵查的制度。人民檢察院對自偵案件立案偵查終結后，認為應當追究刑事責任的，向有管轄權的人民法院提起公訴；認為不構成犯罪的，應當撤銷案件；認為雖不構成犯罪，但違反黨紀、政記需要處理的，則移送黨政機關處理。法公訴制度根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，除少數(shù)親告罪可以自訴外，其他犯罪實行公訴制度。凡需公訴的案件，一律由人民檢察院向有管轄權的人民法院提起公訴。對公安機關移送起訴的案件，一律由人民檢察院進行審查，一個月內做出是否起訴的決定。法律監(jiān)督制度人民檢察院對公安機關偵查活動的監(jiān)督，對人民法院審判活動的監(jiān)督，對監(jiān)獄、看守所以及勞動改造機關的監(jiān)督，合稱為法律監(jiān)督制度。除對人民法院的審判監(jiān)督制度之外，還有偵查監(jiān)督制度和對監(jiān)所的監(jiān)督制度。人民監(jiān)督員制度為了加強對檢察工作的外部監(jiān)督，最高人民檢察院在2003年創(chuàng)設了人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員可以就檢察院自偵案件中的三類案件五種情況進行監(jiān)督。（四）公安機關1.組織架構與管理體制中央公安機關：公安部，是我國最高公安行政領導機關，隸屬于國務院，是公安管理的最高指揮部專門公安機關：鐵路、交通、民航、森林公安機關和海關總署走私犯罪偵查機關輔助機構：（如公安院校、公安科研組織等）及一些延伸機構地方各級公安機關：即全國地方各級公安機關按行政區(qū)劃設置省、地、縣三級公安機關，具體管理所屬區(qū)域公安工作我國的公安機關是人民民主專政的重要工具；從性質上講，公安機關的性質具有雙重性，既有行政性，負責公安行政管理；又有司法性，負責刑事司法任務。2.基本職能

人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔依法預防、制止和懲治違法犯罪活動，保護人民，服務經濟、社會發(fā)展，維護國家安全，維護社會治安秩序的職責。（五）其他政法機關

1983年，六屆人大一次會議決定在國務院成立國家安全部，承擔原來由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作。主要職責為：1.國家安全機關掌管反間諜工作和其他有關國家安全工作開展隱蔽戰(zhàn)線的斗爭，嚴密防范、打擊境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全的行為，保衛(wèi)人民民主專政的政權和社會主義制度，保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行堅持專門工作與群眾路線相結合、專門機關與有關部門相結合的原則，大力開展國家安全教育，不斷增強人民群眾的國家安全意識，建立和加強反間諜的人民防線

在司法行政事務方面，我國實行的是各機關分散管理的體制，因此司法行政機關（司法部系統(tǒng)）僅負責管理部分相關事務。2.司法行政機關司法行政機關的職能和任務主要有：①擬定司法行政工作的相關法律、法規(guī)草案及其他政策；②負責全國監(jiān)獄管理工作，指導監(jiān)督司法行政系統(tǒng)戒毒場所的管理工作；③負責指導監(jiān)督律師、公證、司法鑒定等工作；④監(jiān)督管理法律援助工作；⑤指導監(jiān)督基層司法所和人民調解、社區(qū)矯正、基層法律服務及幫教安置工作等。（五）其他政法機關（一）國家安全機關１９８３年，六屆人大一次會議決定在國務院成立國家安全部，承擔原來由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作。國家安全部由原公安部的一部分政治保衛(wèi)部門和中共中央的某些擔負保衛(wèi)工作的機構組成，負責主管間諜等國家安全案件的偵查工作以及其他政治保衛(wèi)工作。由于國家安全工作的特殊性，可資驗證的資料極少。（五）其他政法機關（二）司法行政機關我國司法行政事務實行分散管理體制，司法行政機關（司法部系統(tǒng)）僅負責管理部分相關事務。2018年黨和國家機構改革依據(jù)全面依法治國的部署，重新組建司法部，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務管理和普法宣傳，不再保留國務院法制辦公室。司法行政機關的主要職能包括：起草有關法律和行政法規(guī)草案，立法協(xié)調和備案審查、解釋，綜合協(xié)調行政執(zhí)法，指導行政復議應訴，普法宣傳，監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正管理，律師公證和司法鑒定仲裁管理，承擔國家司法協(xié)助等。值得注意的是，2018年根據(jù)黨和國家機構改革創(chuàng)建中央全面依法治國委員會，辦公室設在司法部。該委員會負責統(tǒng)籌協(xié)調全面依法治國工作，研究相關重大事項、重大問題，統(tǒng)籌推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法。也就是說，在政法工作“公檢法司安”的工作部署中，出現(xiàn)了中央政法委員會和中央全面依法治國委員會兩個中央工作機關并存的情況。前者是黨的職能部門，后者是議事協(xié)調機構，兩者的關系如何處理、工作如何協(xié)調仍有待關注。黨管政法與司法改革03（一）黨管政法1.黨與政法關系中的大權獨攬（1）黨管政法的方式變遷“64號文件”指出：“加強黨對司法工作的領導，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發(fā)揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權，……黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度。

首先，在改革初期，黨管政法從黨委直接審批案件過渡到黨從大政方針上領導政法。中共中央于1979年9月9日發(fā)布了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（即“64號文件”），該指示結束了黨委審批案件的制度，消除了中國走向法治的最大制度障礙。黨的十八大后，各種變化說明黨管政法的方式進一步微調。（2）黨管政法的組織抓手黨管政法其目的是實現(xiàn)黨的一元化領導。首先是黨的委員會制。地方黨委是黨中央的代理人。1979年改革后，黨委對政法工作的領導以方針、政策的指導為主，而政法委作為主管政法工作的職能部門得到加強。但在實際過程中，黨委依然掌管著地方政法機關的人、財、物。即便是政法委撤銷建制期間，在政法系統(tǒng)內仍存在某種形式的協(xié)調機構，但協(xié)調力度的大小，以及是否建立專門機構、以何種方式建構這種機構則是不同歷史條件下的多方角力的結果。我們黨政體制的權力體系是“條”“塊”結合的復雜矩陣關系，“條”的作用之一制約“塊”。在現(xiàn)實中，當政法委的傾向性意見與公檢法部門不一致時，地方公檢法部門往往可以繞開政法委直接向上級部門請示，或先請示地方黨委?！靶喾稚ⅰ痹瓌t首先表現(xiàn)在政法系統(tǒng)中，偵查、檢察、審判、司法行政各權分屬不同政法機關，但又相互交叉、相互制約。1978年憲法首先恢復了檢察院的設置，重新強調了法院、檢察院和公安機關“互相配合又互相制約”的工作原則。2.黨與政法關系中的小權分散

1963年中央政法小組擬訂的刑事訴訟法草案（初稿）第3條第1款規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、預審，由公安機關負責。批準逮捕和檢察（包括偵查）、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力?！?/p>

這是我國法律首次明確規(guī)定三機關“分工負責，互相配合，互相制約”的關系原則，并具體規(guī)定了各機關的主要職責，不但是對三機關地位和職能的高度重視，而且體現(xiàn)出以法制方式調整三者關系的執(zhí)政理念。（１）偵查權分散。我國按照案件類型分類配置偵查權。普通刑事案件的偵查和預審由公安機關負責；職務犯罪案件過去由檢察院偵查，監(jiān)察體制改革后由監(jiān)察委調查；間諜、特務案件的偵查權歸國家安全機關；軍隊保衛(wèi)部門與監(jiān)所也有相應的偵查權。偵查權分散有兩個負面后果：一是如果偵查權交疊，會引發(fā)相關部門的齟齬，公安機關與檢察機關可能會相互推諉過于敏感的案件，也可能會爭奪有實際利益的案件。二是過去在自偵案件中，檢察院獨攬案件的立案、偵查、批捕、預審、起訴的權力，缺乏必要的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革雖然解決了檢察“同體監(jiān)督”的難題，但檢察機關仍然保持了對１４類罪名的自偵權，新一輪的內設機構改革又采取了“捕訴合一”體制，取消了原檢察機關內設機構相互制約的機制，使“同體監(jiān)督”仍存在可能性。（２）檢察院與公安機關關系。在公檢法的互動關系中，檢察院起到了獨特的聯(lián)結作用，法院與公安機關之間并不存在組織法意義上的相互配合、制約的關系。檢察院的公訴行為實際上聯(lián)結了法院與公安機關。刑事訴訟法賦予了檢察院全面監(jiān)督公安機關立案、偵查、預審的權力，也賦予了公安機關的復議復核權。在立案監(jiān)督方面，對公安機關不立案偵查的案件，檢察院可要求公安機關說明不立案的理由或指令其立案。檢察院審查公安機關的逮捕申請，可批準或不批準逮捕，要求公安機關補充偵查。公安機關偵查終結的案件由檢察院審查，決定是否提起公訴或撤銷案件，并可要求公安機關退補偵查或自行偵查。公安機關對檢察院的不批捕、不起訴決定可以申請復議或復核。檢察院的補充偵查要求或不批捕、不起訴決定通常被視為公安機關辦錯案的標志。實踐中，公安機關通常避免主動撤銷案件，而傾向于反復要求檢察院復議或復核。檢警關系通常由地方政法委負責協(xié)調。過去，由于政法委書記通常兼任公安廳（局）長，政法委的協(xié)調往往偏向公安機關，導致“大公安，小法院，可有可無檢察院”的現(xiàn)象曾長期存在于政法系統(tǒng)中。（３）檢察院與監(jiān)察機關關系。監(jiān)察體制改革后，檢察機關成為監(jiān)察程序與司法程序的銜接點。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關在調查職務犯罪后，如發(fā)現(xiàn)犯罪事實清楚且證據(jù)充分，需制作起訴意見書并連同案卷、證據(jù)移送檢察院審查，提起公訴。檢察院審查并批準逮捕后，案件進入審查起訴階段。但《刑事訴訟法》規(guī)定了７天審查逮捕時限，這就是困擾《監(jiān)察法》立法與實踐過程的《司法銜接》問題。監(jiān)察委對被調查人實施留置時，需與檢察院逮捕程序“無縫銜接”。實踐中，為解決時間不足的問題，監(jiān)察委和檢察院采用“提前移送”的方法。例如，在北京市的試點中，監(jiān)察機關至少提前１０天將案件移送檢察院，以便檢察院利用這段時間進行初查，決定是否進入刑事訴訟階段并采取強制措施。此外，在現(xiàn)行政法績效考核體系中，一旦檢察院提起公訴而法院判無罪，責任將由檢察院而非實際調查的監(jiān)察機關承擔。這導致檢察院在處理監(jiān)察委案件時表現(xiàn)出異常謹慎，以避免承擔無罪判決的責任。（４）法院與檢察院關系。在政法系統(tǒng)中，檢察院與法院的關系是對等的，是憲法規(guī)定由人大產生、向人大負責，與“一府一委”平行的國家機關。１９９７年黨的十五大以來，兩院被明確定義為司法機關。因此，兩院的利益具有一致性，在改革方向上都強調司法機關相對于其他機關的特殊性。同時，兩院又有相當?shù)母偁帲母镩_放以來在機構、編制，甚至改革方案中相互競爭，各有輸贏。具體到訴訟制度中，檢察院與法院主要在兩個方面進行互動。第一，在刑事訴訟中，檢察院行使提起并參加公訴的請求權，而法院的判決權則是一種決定權。兩者之間有“主輔”之分。第二，憲法賦予檢察院法律監(jiān)督職能。檢察院監(jiān)督法院審判活動。在這對關系中，檢察院與法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。因此，在刑事訴訟中，檢察院兼具公訴人與監(jiān)督者的雙重身份。法院一旦在刑事案件中判決嫌疑人無罪，說明檢察院和公安機關辦了錯案，會引發(fā)三機關間的沖突。在現(xiàn)實中，也出現(xiàn)過檢察院以抗訴方式反擊法院的做法。實際上，法院的無罪乃至輕罪判決相對較少。（４）法院與檢察院關系。改革開放以來，法檢雙方就刑事訴訟、法律監(jiān)督等頻頻扯皮。二者的沖突在２０世紀八九十年代達到頂峰。雙方都試圖通過單方面司法解釋來限制對方，如最高人民法院曾單方規(guī)定了上級抗訴原則，并始終排斥檢察機關對法院執(zhí)行行為的監(jiān)督。１９９６年修訂后的《刑事訴訟法》對檢察權做了諸多限制。但這一態(tài)勢在２１世紀初發(fā)生了轉變。２００８年，中央政法委提出要“優(yōu)化司法職權配置”，擴大了檢察監(jiān)督的范圍，豐富了檢察監(jiān)督的手段，確立了全面（全程）監(jiān)督的基本原則。２０１２年《民事訴訟法》進行了修改，檢察權對訴訟活動的全程監(jiān)督原則正式入法。由此，檢察機關成為上一輪司法職權配置改革中的贏家。當然，自２０１６年監(jiān)察體制改革以來，檢察機關的職權配置與人員編制受到了極大的沖擊，檢察機關的發(fā)展再一次處于歷史的交叉路口。公檢法機關在刑事訴訟中“分工負責，互相配合，互相制約”是我國的憲法性原則。3.小權分散下的大權獨攬

在權責分立、相互監(jiān)督的態(tài)勢下，政法機關之間的利益糾紛與權力摩擦日益增多，而且，這種沖突是在“零和”狀態(tài)下進行的：公檢法三機關任何一方利益的實現(xiàn)都要以犧牲另一方的利益為代價。

在中心機制缺位的前提下，小權分散實際上強化了黨的集權。地方黨委、政法委等可以充任居間協(xié)調的角色，領導地方政法工作。這正是政法機關小權分散與黨的集權之間的組織邏輯，黨牢牢地把握了政權的“刀把子”機關。（二）法院改革與政法邏輯

司法改革作為議題在1997年正式寫入黨的十五大報告，但法院改革的啟動要追溯到改革初期。在我國的司法改革中，法院改革起步最早，改革方案更為系統(tǒng)，經歷也頗為曲折。（1）階段1.循序漸進的司法改革

2003年之前最高人民法院主導的一系列逐步深入的法院改革2003年之前最高人民法院主導的一系列逐步深入的法院改革（2）趨勢

黨的十八屆三中、四中全會相繼對進一步深化司法體制改革作出了新的規(guī)定：

2015年4月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》?！秾嵤┓桨浮诽岢隽诉M一步深化司法體制和社會體制改革的目標任務：著眼于加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，保證公正司法，依法維護人民群眾權益，提高司法公信力著眼于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成科學有效的社會治理體系和公共法律服務體系，提高社會治理水平著眼于建設高素質法治專門隊伍，推進正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍2.司法改革的趨緩期

為了推進司法體制改革，2003年中央成立了由中央政法委、全國人大內務司法委員會、政法各部門、國務院法制辦及中央編辦負責人組成的中央司法體制改革領導小組，形成了中央政法委主導司法體制改革工作的格局。中央政法委員會向中央提出了《關于進一步推進司法體制改革的建議的請示》20032004200520072010形成了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》全國人大常委會通過《公證法》,極大地完善了我國的公證制度黨的十七大報告提出:“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”最高人民法院推行的指導性案例制度3.黨的十八大以來的司法改革監(jiān)察體制改革

黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革再動員再部署，要求將試點工作在全國推開。中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。部署在全國范圍內深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。推動這一事關全局的重大政治體制改革試點順利實施，完善黨和國家自我監(jiān)督體系?！蛾P于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》《方案》強調，黨的十九大對深化國家監(jiān)察體制改革作出重大決策部署。在總結北京市、山西省、浙江省改革試點工作經驗基礎上，在全國各地推開改革試點。對于健全中國特色國家監(jiān)察體制，強化黨