IV引言改革開放40多年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，生產(chǎn)力有了很大解放，社會(huì)主義政治文明建設(shè)取得了堅(jiān)實(shí)進(jìn)展。規(guī)劃建設(shè)服務(wù)型政府是完善社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)制度、創(chuàng)建和諧社會(huì)的必然選擇。當(dāng)前，中國正在進(jìn)入服務(wù)型政府建設(shè)攻堅(jiān)時(shí)期。公民參與政府決策對于宏觀決策的導(dǎo)向性、推廣性乃至全面建設(shè)服務(wù)型政府都存在現(xiàn)實(shí)意義。習(xí)近平總書記十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)了迅速擴(kuò)大人民有序政治參與的重要性，人民平等參與也是2020-2035年間中國為之努力奮斗的基本目標(biāo)。中國憲法規(guī)定，人民根據(jù)法律、國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，通過多種渠道和形式進(jìn)行管理。《憲法》明文規(guī)定公民參與政府政策是適應(yīng)社會(huì)主義發(fā)展需要的。公民參與可以提高人民群眾對政府的認(rèn)同感、滿足感與參與感，有利于促進(jìn)中國共產(chǎn)黨踐行誓言、推進(jìn)政府改革。黨的十八屆中全會(huì)和十九屆四中全會(huì)都提出了“公民參與決策制定”的重要任務(wù)，這對推進(jìn)我國治理現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義，同時(shí)也對提高政府的組織能力提出了更高的要求。公民參與治理決策判斷在現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中具有重要意義，它不僅推動(dòng)了中國政治演變，而且為建設(shè)服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。公民參與決策具有合法性基礎(chǔ)、廣泛性基礎(chǔ)、主體性基礎(chǔ)和民主性基礎(chǔ)等特點(diǎn)。公民參與在促進(jìn)民主法治、推進(jìn)社會(huì)主義政治文明方面發(fā)揮著重要作用。強(qiáng)化公民在治理模式、決策、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、立法工作以及政府管理等方面的參與能夠極大地提升公民對于政府的信任感與誠信。公民參與決策屬于公民參與的一部分。與傳統(tǒng)治理相比，原有治理所引發(fā)的若干社會(huì)性問題，可通過行為對比的變化加以解決。這些摩擦接觸很多是由于行政工作中不應(yīng)該產(chǎn)生和分析問題造成的。構(gòu)建服務(wù)型政府有助于增強(qiáng)公民的參與性，可以大大減少社會(huì)各黨派之間的矛盾沖突。公民參與拉近了社會(huì)的距離，適應(yīng)了現(xiàn)代中國對公民的要求。公民參與政府決策，是服務(wù)型政府、民主型政府建設(shè)的必經(jīng)之路。對行政決策機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)建立高效的公民利益表達(dá)機(jī)制，確立嶄新的行政決策理念，阻斷輿論渠道，做好公民參與的充分準(zhǔn)備。而公民對政府決策的參與又能改善決策質(zhì)量。通過市民的參與搜集民意為決策提供了可能。收集、篩選、完善民意的過程，既是“民治”的體現(xiàn)，也是“民智”的體現(xiàn)。更好地解決沖突和利益沖突是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，政治意義重大。簡言之，公民參與對于決策制定有著不可或缺的地位，對于構(gòu)建服務(wù)型政府有著十分重要的意義。當(dāng)前我國正處在全面深化改革時(shí)期，社會(huì)生活發(fā)生了深刻變化，各種矛盾和問題也日益增多。為此，本論文擬從服務(wù)型政府角度對公民參與治理決策方案進(jìn)行研究，并深入探究在這一階段中公民是如何有序、規(guī)范的參與治理決策的，成為持續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府規(guī)劃目標(biāo)。研究現(xiàn)狀：國外學(xué)者認(rèn)為行政決策主體的多元化是治理理論強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。自20世紀(jì)80年代以來，許多領(lǐng)域諸如管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)已經(jīng)廣泛的運(yùn)用“治理”一詞。治理之于政府的行政管理內(nèi)涵摒棄了傳統(tǒng)公共行政的壟斷性和強(qiáng)制特征，寄理性于政府、企業(yè)、個(gè)人和各種社會(huì)組織的共同力量，并且要調(diào)動(dòng)最大的力量去深挖除了政府以外的各種各樣的社會(huì)管理工具，各類型的社會(huì)組織通力合作管理關(guān)系是強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。主要觀點(diǎn):公共行政的管理主體除政府外，各類非政府組織，私營部門和社會(huì)團(tuán)體等也是管理公共事務(wù)的核心力量。與此同時(shí)，有一種權(quán)力間相互依賴的關(guān)系存在于各種主體之中，這種交錯(cuò)復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系通過各種途徑談判和交易，在共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下實(shí)現(xiàn)自我的目的，很自然的有了一種互動(dòng)的過程。公共管理中的主體互相依賴的這種權(quán)力關(guān)系，以及相互之間的交易和協(xié)作的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，其結(jié)果將會(huì)形成一種無形的自主的網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)今的社會(huì)的是多元化的，私人或建立在公共性基礎(chǔ)上的組織，均不能掌握完整知識與資源信息并獨(dú)立地處理一切問題。不同類型的公共組織都可依賴自我的優(yōu)勢和資源，樹立共有的目標(biāo)通過對話方式，加強(qiáng)相互間的理解程度和信任基礎(chǔ)，公共事務(wù)的聯(lián)合體由此在共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制下建立起來。公共事務(wù)的管理工作，對于政府的責(zé)任，就是盡量的使用一些的新穎的方法和技術(shù)手段對公共事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和控制，尤其是在具體的基礎(chǔ)性的工作中。在實(shí)踐中，并沒有一條清楚的責(zé)任界限在公與私、社會(huì)與政府以及市場和政府之間。公共責(zé)任由誰來承擔(dān)，已經(jīng)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，即從政府這個(gè)主體方慢慢向各種非政府組織和個(gè)人的過渡。善治是以法治為基礎(chǔ)，以效率為核心，以責(zé)任為核心的綜合性公共服務(wù)體系。善治包括一個(gè)高效的公共服務(wù)、一個(gè)單獨(dú)的司法體制和合同履行法律框架、對公共資金進(jìn)行負(fù)責(zé)的管理、各級政府必須守法、尊重人權(quán)。決策規(guī)則是公共選擇理論研究的重點(diǎn)。帕特里克·敦利威假設(shè)決策的個(gè)體都是具體理性的，每個(gè)個(gè)體為了自己想要達(dá)到的目標(biāo)，當(dāng)然會(huì)采用可達(dá)到其目標(biāo)的最適合手段，在任何公共選擇中，無論作為需求一方的公民和各方利益集團(tuán)，還是作為供給一方的政治家和政府都是想要得到自我利益實(shí)現(xiàn)的理性體，研究的途徑就是把滿足自我利益作為對政治行為的潛在的假定條件。從成本規(guī)則的方面布坎南給予解釋，一項(xiàng)行政決策的制定包括了決策自身的成本，同時(shí)提出經(jīng)紀(jì)人假設(shè)的概念和要以理性的方式進(jìn)行選擇，認(rèn)為人們都是出于自身利益最大化而采取的行動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的方面闡述了行政決策沒有有效表達(dá)公民意愿的情況，在政治領(lǐng)域，具體的表現(xiàn)為公民對于公共物品的需要，所以就形成這種基于公共物品的行政決策，公民對于自身利益的追求和在偏好基礎(chǔ)的參與就成為在公共選擇方面是必須和必要的。行政過程的民主參與是民主行政理論強(qiáng)調(diào)的重中之重，威爾遜把行政和政治二分法引入了傳統(tǒng)行政，他認(rèn)為知道公共機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行應(yīng)該遵循行政管理當(dāng)中的穩(wěn)定原則和企業(yè)原則，政府是應(yīng)該也要求追求效率和標(biāo)準(zhǔn)，所以從政治的過程分離出行政是必須的，很明顯在政治活動(dòng)中帶有明顯的不確定性，只有將行政和政治的分離，才能真正實(shí)現(xiàn)行政效率與民主政治兩方面的平衡。在隨后發(fā)展的民主行政要求在最大程度上滿足公民的意愿，尊重公民的主權(quán)，以公民利益、公民的自我意愿為出發(fā)點(diǎn)，政府組織的中心應(yīng)該把更多的目光關(guān)注社會(huì)民眾，政府應(yīng)該是代表廣大公民利益的導(dǎo)向，要提高政府信息的透明程度和行政決策的公開性，摒棄對于職權(quán)的濫用，要充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與公正。很顯然，與傳統(tǒng)行政相比較，民主行政更多的是強(qiáng)調(diào)公民參與的互動(dòng)作用，發(fā)揮自我的主動(dòng)性和政府的有效性。國內(nèi)學(xué)者對行政決策概念給出較多解釋，如黃達(dá)強(qiáng)等認(rèn)為行政決策即國家機(jī)關(guān)在行政管理中行使職能，作出處理國家公共事務(wù)決策。楊海坤認(rèn)為，行政決策具有普遍約束力，它是行政機(jī)關(guān)在行政管理中為了實(shí)現(xiàn)其職能而作出的針對特定對象的決策。而在許鶯看來，行政決策就是國家行政機(jī)關(guān)在履行政府職能時(shí)，針對所要處理的問題依法制定計(jì)劃或進(jìn)行選擇的程序。在行政管理中處于首要環(huán)節(jié)，是各職運(yùn)作的依據(jù)。關(guān)于公民參與的概念國內(nèi)學(xué)者給出如下分析，在徐文星看來，公眾參與是行政決策全過程中以不同形式和程度反映公眾聲音和公眾意愿的行為，其基本含義就是公眾對政府管理有關(guān)系列活動(dòng)的有目的參與。在李圖強(qiáng)看來，公民參與是指公民個(gè)人或者公民團(tuán)體為貫徹民主政治，謀求公共利益和實(shí)現(xiàn)公民資格而進(jìn)行的包含一切公共事務(wù)和決策在內(nèi)的活動(dòng)，它建立在公民自身切身地方性事務(wù)之上，然后逐漸延伸至全國性行政決策之中。錢潔從行政決策形成的過程分析，公民參與就是與某一公共事務(wù)或者政策有利害關(guān)系的人或者群體直接參與到政策過程中來，從而對政策結(jié)果產(chǎn)生影響或者理解和熟悉政策信息的咨詢活動(dòng)。黨秀云將公民參與視為公民權(quán)力使用和權(quán)力再分配的過程，使得當(dāng)前處于政治，經(jīng)濟(jì)及其他活動(dòng)之中而不能執(zhí)掌大權(quán)的民眾，他們的觀點(diǎn)將來能夠有納入考慮的可能。國內(nèi)學(xué)者給予積極肯定的態(tài)度認(rèn)為行政決策需要公民的參與，公民的參與是必要的也是必須的，它將促進(jìn)行政決策民主化、科學(xué)化的進(jìn)程，正如梁巨龍所強(qiáng)調(diào)的那樣，公民的政策參與將有利于公共政策體系合法性基礎(chǔ)的實(shí)現(xiàn)與拓展、公眾對政府的監(jiān)督以及政策公共性的保障。朱余斌著重指出，政治民主、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)甚至行政民主都在快速發(fā)展，公共政策己經(jīng)成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府調(diào)控、實(shí)施社會(huì)管理必不可少的重要工具之一，而公民參與則是改善公共政策質(zhì)量最主要的途徑，甚至可以將其視為公共政策的基石。敖勝利認(rèn)為，市民在公共政策制定過程中主體意識逐步加強(qiáng)，參與公共政策制定的要求越來越強(qiáng)烈，特別是對關(guān)系到公眾自身利益的公共政策的制定過程的關(guān)注更是與日俱增。公民參與公共政策的制定過程已經(jīng)成為一種趨勢，它能夠保證公共政策的公共性、民主性、科學(xué)性、合法性和有效性。本文研究內(nèi)容有：1.違建現(xiàn)象的參與式治理現(xiàn)狀研究。分析我國參與式治理在違建現(xiàn)象治理中的作用，并結(jié)合富陽區(qū)違建現(xiàn)象治理工作實(shí)際，分析富陽區(qū)違建現(xiàn)象參與式治理的現(xiàn)狀，分析出其存在的問題。2.違建現(xiàn)象的參與式治理存在問題的原因研究。在分析違建現(xiàn)象參與式治理中存在問題的基礎(chǔ)上，從富陽區(qū)的參與式治理實(shí)踐出發(fā)，對問題逐條分解，并參考富陽區(qū)城市管理局相應(yīng)科室負(fù)責(zé)人的意見，深入剖析各個(gè)問題存在的具體原因。3.完善違建現(xiàn)象的參與式治理的對策研究。得出問題的原因后，以此為基礎(chǔ)，對比富陽區(qū)兩屆三年專項(xiàng)行動(dòng)前后的治理成效，尋找出改進(jìn)違建現(xiàn)象參與式治理模式的途徑，最后提出完善參與式治理的對策。本文研究方法有：1.文獻(xiàn)研究法。本文通過閱讀，收集有關(guān)著作，期刊及其他信息，分析總結(jié)了國內(nèi)外參與式治理的理論和文章。在眾多文獻(xiàn)資料中，甄選出與違建現(xiàn)象治理有關(guān)的內(nèi)容，包括了違建治理概況、多元主體參與違建治理等，并通過具體案例對多元主體參與違建治理的現(xiàn)狀進(jìn)行印證。2.案例分析法。本文以富陽違建現(xiàn)象治理作為研究對象，獲取了與本研究有關(guān)的數(shù)據(jù)，同時(shí)結(jié)合杭州市富陽區(qū)城市管理局對應(yīng)科室的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，進(jìn)行調(diào)研材料的收集和素材地加工，在此基礎(chǔ)上，提出有效的問題解決方案。1基本概念和基本理論1.1基本概念1.1.1行政決策行政決策，又稱政府決策或者公共決策。在學(xué)術(shù)界，人們對行政決策有不同的看法。威爾遜把公共決策起草者看作政治家，執(zhí)行者是管理者，關(guān)鍵是法律條文[1]；大衛(wèi)認(rèn)為公共決策是對整個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配[2]；在陳振明看來，行政決策就是由國家或者政府來作出。它的目的是生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，在宏觀上控制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行，解決公共問題[3]。張國慶認(rèn)為，所謂行政決策，就是“有行政決策權(quán)的單位或者個(gè)人，在多種可能的管理方案之中進(jìn)行選擇或者決定，以實(shí)現(xiàn)有效的管理目標(biāo)的過程”[4]。決策應(yīng)具有以下特征：第一，決策機(jī)構(gòu)的多樣性必須由政府、與決策支持相關(guān)的利益相關(guān)人和社區(qū)組織構(gòu)成。第二，行政決策的漸進(jìn)決策模型必須公開：行政決策必須以公共事務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行公開，追求公共利益。第三，行政決策必須是科學(xué)化和民主化的體現(xiàn)?？茖W(xué)既表現(xiàn)為“人民政府”，也表現(xiàn)為”人民智慧",這是政府決策中的重點(diǎn)與核心;民主化表現(xiàn)為“民意”，這是行政決策與服務(wù)型政府共同的根本訴求。公民參與行政決策主要體現(xiàn)在保障普通公民，非政府組織，專家以及科學(xué)家依照法定程序直接參加行政決策上，他們的觀點(diǎn)建立在當(dāng)代公民參與的理論基礎(chǔ)之上。孫柏瑛將公民參與分為：重要公共關(guān)系、公民調(diào)查、社區(qū)發(fā)展和公民論壇。1.1.2公民參與公民參與其實(shí)是由法律所賦予給公民的一項(xiàng)權(quán)利，公民通過不同的方式與途徑，積極地參與到過國家的政治生活中，對政府的決策產(chǎn)生一定的影響。公民參與的主體可以分為參與公民個(gè)體以及公民團(tuán)體。在我國，公民是指擁有我國國籍，并且依法享有相應(yīng)的權(quán)利，承擔(dān)其義務(wù)[5]。憲法賦予了我國公民政治權(quán)利，理應(yīng)享有政治的參與權(quán)，公民的參與可以是自主或是被動(dòng)的，政府部門要充分保障公民參與的積極性，并且提供相應(yīng)的參與途徑，因?yàn)橐坏┕竦膮⑴c訴求沒有辦法實(shí)現(xiàn)，自身的利益訴求也無法傳達(dá)，那么就極有可能才采取非法的形式參與到政府決策中來。1.2新公共服務(wù)理論說到社會(huì)參與，我們應(yīng)該稱它為一群致力于新公共服務(wù)的研究者，其中，亞利桑那州立大學(xué)登哈特伉儷是最具影響力的代表人物。在對傳統(tǒng)公共治理，尤其是對新政府“掌舵而不是劃槳”這一創(chuàng)新思路進(jìn)行文化批判的基石之上，明確提出了一種新的組織管理模式：新公共服務(wù)理論。“新公共服務(wù)”是一個(gè)治理現(xiàn)代化的概念，研究公民在治理體系中的中心地位和公民在公共治理中的作用。新公共服務(wù)以“市民”為中心。第一，科學(xué)家努力轉(zhuǎn)變政府是惟一“掌舵者”地位。在他們看來，“公民”就是社會(huì)與國家的主人，而不是政府。為了改變政府的統(tǒng)治理念，她建議“服務(wù)于公民，而非顧客”。二是強(qiáng)化“服務(wù)公民，而不是服務(wù)顧客”的理念，新公共服務(wù)凸顯了在處理政府和民眾實(shí)際關(guān)系時(shí)首先將民眾作為公民來看待，了解并尊重其正當(dāng)權(quán)利、盡力維護(hù)其參與、重視為其服務(wù)的需要。第三，政府必須有戰(zhàn)略思考，加強(qiáng)民主。協(xié)作和加強(qiáng)協(xié)作是有效和負(fù)責(zé)任地制定符合公民需要的政策的必要前提[6]。因此，公民參與是民主的核心框架，政府必須積極有效重視公民參與，并將其視為民主不可避免的一部分。最后，所有公民的最大利益應(yīng)該是政府的目標(biāo)。所以政府與公民之間需要通過對話協(xié)商來達(dá)到平等，尊重和誠意地管理社會(huì)事務(wù)的目的。以期更加合理，高效的解決公共事務(wù)管理過程中出現(xiàn)的各種問題，政府必須更加積極地開展工作。此外，還需要特別注意的是，政府項(xiàng)目在內(nèi)容和程序上都必須高度參與公共利益[7]。2杭州市富陽區(qū)違建問題治理中公民參與的現(xiàn)狀2.1州市富陽區(qū)違建問題的由來以及治理困境違法建設(shè)歷來是困擾各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要難題，特別是大城市屢禁不止，違法建設(shè)就像瘋長的毒瘤侵蝕了本就有限的國土與空間資源，極大地影響了城市形象甚至對廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅。雖然各地查處力度逐年增大，但是不少地方情況仍不樂觀，存量違法建設(shè)較多，新的違法建設(shè)也不斷出現(xiàn)，違法建設(shè)處理已成為城市治理中的重大問題。處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的富陽區(qū)，轄區(qū)內(nèi)違建現(xiàn)象問題較為突出，違建行為時(shí)有發(fā)生。由于富陽區(qū)內(nèi)既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落、社區(qū)，又有城市管理小區(qū)，以致違建現(xiàn)象的形式呈現(xiàn)多樣化，情況十分復(fù)雜。很長一段時(shí)間以來，因?yàn)檩爡^(qū)的地理原因和基本區(qū)情，違建現(xiàn)象主要通過傳統(tǒng)的管理模式進(jìn)行管理，一直到近幾年這種模式才漸漸有所改變。重發(fā)展輕管理。早在多年以前，富陽區(qū)對于在建或已經(jīng)建成的建筑，并未有十分嚴(yán)格的管理舉措，在此時(shí)對于建筑的合法性問題，國家沒有出臺相應(yīng)的規(guī)章制度；就當(dāng)?shù)囟?，在那時(shí)建房的需求，更多的目的是應(yīng)需而建。而且當(dāng)時(shí)處于市場經(jīng)濟(jì)初期“先發(fā)展、后管理”的理念中，房屋或者建筑建設(shè)能給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定的助力，既能滿足住房需求，更會(huì)帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展，能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)積累良好的資本。同時(shí)，由于多頭管理問題，違建現(xiàn)象治理工作常常遇到困難。當(dāng)時(shí)，違建現(xiàn)象的責(zé)任管理單位包括富陽區(qū)城監(jiān)大隊(duì)、國土局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，且由于相關(guān)法律法規(guī)的不完善，形成市級、區(qū)級兩級機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多頭管理，造成違建現(xiàn)象管理無法順暢進(jìn)行，部分違建管理甚至被擱置。2.2公民參與的現(xiàn)狀調(diào)查為了本次調(diào)查能夠了解杭州市富陽區(qū)違建情況中公民參與的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，一共發(fā)放500份，回收490份，有效問卷占98.4%，具有參考價(jià)值。2.2.1調(diào)研對象的基本信息根據(jù)受訪者的性別分布情況，男性252人（比例51.2%），女性240人（比例48.8%），數(shù)據(jù)差異不大，不考慮該因素對總體情況分析評價(jià)的影響。按照參與問卷群眾的年齡和學(xué)歷進(jìn)行分析，參與者大多為學(xué)歷水平在高中以上的青年和中年人士，能有效運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等工具獲取信息。年齡分布主要在18周歲到50周歲間，都已成年且大部分已經(jīng)在該區(qū)域工作，能合理表達(dá)自身對治理情況的意見。其中受調(diào)查群眾中?？萍氨究频恼急葹?0.5%，初中以下占比僅為8%。圖2.1受訪者的學(xué)歷情況2.2.2公眾對違建現(xiàn)象治理主體責(zé)任認(rèn)知度在此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)中，對多元主體參與違建現(xiàn)象治理，有72%的群眾選擇很有必要，22%的群眾選擇為一般，僅6%的人認(rèn)為不重要。近年來，違建現(xiàn)象治理實(shí)踐中，公民在公共事務(wù)中的定位和責(zé)任感，是評定公民能否參與治理的重要內(nèi)容。圖2.2受訪者對多元主體參加違建現(xiàn)象治理必要性調(diào)查調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)被調(diào)查對象認(rèn)為多元主體參與很有必要，但是分析主體責(zé)任時(shí)，超過九成的群眾表示主體為當(dāng)?shù)卣?，僅6.1%的人認(rèn)為公眾也有責(zé)任，這些數(shù)據(jù)表明公民參與治理的問題有，一方面尋求主體權(quán)利，另一方面又將責(zé)任全部歸由政府，說明了傳統(tǒng)思維占據(jù)了一大部分人的思想。圖2.3受訪者對負(fù)有主體責(zé)任的違建現(xiàn)象治理對象的認(rèn)知情況2.2.3公眾對違建現(xiàn)象治理的參與的主動(dòng)性在調(diào)查參與違建現(xiàn)象治理經(jīng)常性情況時(shí)，大部分調(diào)研對象都指出從不關(guān)注，27%的偶爾關(guān)注，僅23%的經(jīng)常關(guān)注。圖2.4受訪者參與違建現(xiàn)象治理活動(dòng)參與的主動(dòng)性情況在調(diào)研對象對身邊違建現(xiàn)象實(shí)行舉報(bào)積極性情況時(shí)，八成調(diào)研對象會(huì)進(jìn)行舉報(bào)，15%的調(diào)研對象偶爾為之，僅5%的調(diào)研對象選擇從不舉報(bào)。這表明了群眾參與的積極性正在提升，但還有提升的空間。圖2.5受訪者對身邊違建現(xiàn)象實(shí)行舉報(bào)積極性情況調(diào)研對象參與違建現(xiàn)象治理行為參與方式時(shí)，85.7%的群眾將關(guān)注有關(guān)政策信息放第一位，信訪舉報(bào)放第二，志愿活動(dòng)第三，最后才是進(jìn)行監(jiān)督。這說明，越便捷的方式，越受群眾的喜歡，而類似監(jiān)督的行為，比如聽取監(jiān)督情況，實(shí)時(shí)監(jiān)督等要求的專業(yè)性強(qiáng)，不夠簡便，因此受歡迎的程度低。圖2.6受訪者參與違建現(xiàn)象治理行為的情況3杭州市富陽區(qū)公民參與違建問題決策中存在問題及原因分析通過對富陽區(qū)公眾參與的基本信息、責(zé)任認(rèn)知度、參與的主動(dòng)性現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，得知該地區(qū)公民參與違建治理的渠道單一、參與程度有限、治理效果不佳等具體如下：3.1公民參與渠道單一參與治理渠道現(xiàn)狀分析中，按照各類主體對參與渠道進(jìn)行了劃分，其中公民的參與渠道主要有信訪、投訴、舉報(bào)和監(jiān)督幾種形式。然而我們不能忽視公民中的特殊群體，尤其是弱勢群體，他們目前面臨著參與方式單一、參與渠道不足的問題。造成這種情況的主要原因是：由于弱勢群體對網(wǎng)絡(luò)平臺，手機(jī)等工具的使用水平較低，信息化能力水平不足，獲取違建現(xiàn)象治理信息的意識不高，因此，難以從多種渠道中參與進(jìn)違建現(xiàn)象治理當(dāng)中[8]。3.2公民參與程度有限參與式治理問卷調(diào)查中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)公民的參與度和參與意識都有了一定提升，但是在一些參與行為中，公民的參與積極性不是很高，參與的意愿也不夠強(qiáng)烈。以富陽區(qū)行風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督隊(duì)為例，雖然群眾能通過行風(fēng)政風(fēng)隊(duì)伍，獲得更多的治理信息，表達(dá)自身的意見和建議，以實(shí)際行動(dòng)參與違建現(xiàn)象治理，但我們不能忽視其存在的問題：據(jù)了解，截至目前，富陽區(qū)行風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督隊(duì)現(xiàn)有30余人，總體上來說雖然已經(jīng)有部分人參與，但實(shí)際上規(guī)模不大，監(jiān)督的違法建設(shè)案件每年在40件左右，監(jiān)督率在50%左右，數(shù)據(jù)上顯示出監(jiān)督隊(duì)的力度實(shí)際上是不夠的，很多公民雖然了解到有這么一個(gè)隊(duì)伍存在，但是他們的實(shí)際參與和日常關(guān)注度都不足，參與到監(jiān)督隊(duì)伍中的意愿不是很強(qiáng)烈[9]。另外，12345網(wǎng)絡(luò)平臺、智慧城市管理平臺等新型參與方式為群眾拓寬了參與渠道，但是就使用率上來說，其以萬安和雙陽兩個(gè)街道的居民為主要使用人群，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民對于這種新形式還不是很適應(yīng)，主觀上不是很愿意通過這種形式參與治理，這就導(dǎo)致了雖然開拓了新的參與方式，但是這些方式的參與數(shù)量不是很高，參與的人員范圍也不夠廣。總體上，多元主體的參與意識在增強(qiáng)，但實(shí)際上公民的參與還不夠普遍，尤其公民所組成的群體更是參與行為較少，根據(jù)調(diào)查可知越便捷的方式，越受群眾的喜歡，而類似監(jiān)督的行為，比如聽取監(jiān)督情況，實(shí)時(shí)監(jiān)督等要求的專業(yè)性強(qiáng)，不夠簡便，因此受歡迎的程度低，所以參與的廣度和深度都略顯不足。3.3公民參與式治理成效低富陽區(qū)違建治理中的公民參與成效待加強(qiáng)。居民參與治理成效是指居民在實(shí)施參與行為后,對政府和社區(qū)公共管理組織的影響。通過與富陽區(qū)居民的交流，他們通過民主協(xié)商參與社區(qū)治理的過程中還存在著一些問題，造成了治理成效有待加強(qiáng)。在社區(qū)居民決定公共事務(wù)的時(shí)候，很多情況會(huì)采用投票的方式來表現(xiàn)民主，在一定程度上，這是對于居民參與權(quán)利的一種保障，也會(huì)對他們參與的積極性帶來積極的影響。但是在參與者水平有限，利益多元的情況下，并不一定能產(chǎn)生很好的效能，因?yàn)殡m然熱心參與社區(qū)的公共事務(wù)，但居民也會(huì)存在著從眾心態(tài)，雖然結(jié)果達(dá)到一種“表面上的共識”，但是這種投票參與也是一種流于表面的民主。自管會(huì)的民主協(xié)商是這樣，居委會(huì)的換屆選舉也存在這樣的問題[10]。同樣影響治理成效的還有政策執(zhí)行上的偏差。政府在制定政策的時(shí)候的初心常常因?yàn)樽陨隙碌膶訉硬渴饌鬟_(dá)而出現(xiàn)走樣。社區(qū)作為社會(huì)治理的基層，有時(shí)被部署的任務(wù)已經(jīng)通過中間環(huán)節(jié)中主客觀的各種原因出現(xiàn)偏差，造成社區(qū)公民參與踐行的現(xiàn)實(shí)困境而影響到他們的治理成效。富陽區(qū)在參與式治理中存在的問題其實(shí)在大部分城市社區(qū)治理中也都存在著[11]。造成這一問題的主要原因有兩點(diǎn)。一方面，居民在參與過程中技能欠缺，知識儲備不充分，影響了參與效果。一般文化水平越高，居民能力素養(yǎng)越高，信息獲取和對政策法規(guī)分析理解能力越強(qiáng)，才能在參與過程中采取更加合理有效地方式最大限度地發(fā)揮參與作用。與此同時(shí)，在參與社區(qū)治理過程中，既需具備基本政治常識與法律知識，又需對多元治理主體模式有較深入了解。但在實(shí)際中我們發(fā)現(xiàn)，富陽區(qū)的參與社區(qū)治理的居民結(jié)構(gòu)不平衡，參與治理的內(nèi)容也多限于文化類，參與的渠道也非常有限，因此，許多社區(qū)居民常常甚至不了解基本程序，缺乏政治理論知識以及不明確治理體系及運(yùn)作程序，可能在訴求表達(dá)過程中采取非規(guī)范化、合理化方式方法，繼而導(dǎo)致參與混亂、無序，參與結(jié)果與期望相差甚遠(yuǎn)。另一方面，則是監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前我國社區(qū)參與式治理過程中是缺少對于權(quán)力和運(yùn)行的監(jiān)督[12]。以居委會(huì)為例，依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，居委會(huì)對居民會(huì)議負(fù)總責(zé)，匯報(bào)工作情況，可以說居委會(huì)受到居民會(huì)議的監(jiān)督?？墒?，居民會(huì)議是非常設(shè)的機(jī)構(gòu)，在時(shí)間和效果上的監(jiān)督作用是沒有辦法保證的，也缺少相關(guān)法律和制度的保障。從參與主體上來看，政府部門在監(jiān)督上存在不力，依法監(jiān)督意識不強(qiáng)，在監(jiān)督行為上自由裁量度太大，甚至讓社區(qū)自治成為了腐敗分子權(quán)力尋租的場所。社區(qū)居民對監(jiān)督缺乏信心和愿望。在社區(qū)參與監(jiān)督的過程中，居民有時(shí)候認(rèn)為有些問題與自身利益沒有什么關(guān)系，不愿意發(fā)揮監(jiān)督作用，有時(shí)候即使發(fā)現(xiàn)了治理過程中并不完全合法的現(xiàn)象,但是卻沒有合適的途徑去進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。4杭州市富陽區(qū)違建問題治理中公民參與的完善對策4.1拓寬參與治理的渠道多中心治理理論重視治理主體多元性，倡導(dǎo)多元主體在治理進(jìn)程中的聯(lián)合治理功能，強(qiáng)調(diào)以制度與程序來保障多元利益主體參與權(quán)力，讓多元利益主體意志得以順暢表達(dá)，讓治理決策與舉措以民主、理性協(xié)商、科學(xué)為前提，最大限度地實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)。對違法建筑進(jìn)行治理，涉及到社會(huì)各階層組織及個(gè)人的利益，很多情況下，多元主體利益沖突十分尖銳，如果沒有多元參與機(jī)制，很難達(dá)成利益協(xié)調(diào)。所以在對違法建筑的整治過程中，政府應(yīng)該通過頂層的制度設(shè)計(jì)，從程序上保障多元主體參與機(jī)制的落實(shí)，使不同的利益群體參與到違法建筑的治理中來，建立起通暢的意愿表達(dá)平臺，通過不同途徑和渠道盡可能收集不同利益群體的建議和意見，并對治理政策在實(shí)施中的科學(xué)性和可行性進(jìn)行認(rèn)真評估，不斷地調(diào)整治理對策和措施，在確保公共利益的前提下，讓違法建筑治理工作盡可能的降低對個(gè)人利益的損害。要進(jìn)一步拓寬多元參與違法建筑治理的具體途徑和渠道，各個(gè)利益群體可以通過如論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)等形式，不同利益群體之間可以進(jìn)行面對面的辯論和交流，言之鑿鑿的表達(dá)了各自的不同訴求，各利益相關(guān)方在這一博弈過程中達(dá)成了較為一致或妥協(xié)的方案與觀點(diǎn)。在這個(gè)過程中政府已不是決策的惟一中心和壟斷的力量。透明化、公正性、民主性、制度化、公開化成為城市治理的基本原則，調(diào)動(dòng)了群眾參與的積極性與主動(dòng)性，為違法建筑治理提供了新的思路。首先要廣泛動(dòng)員社會(huì)各界人士積極參與到城市管理工作中來；二是通過系列舉措，把違法建筑治理工作進(jìn)展、具體舉措及目標(biāo)要求、群眾關(guān)心的難點(diǎn)熱點(diǎn)處置結(jié)果等及時(shí)向群眾通報(bào)，全面接受群眾及輿論監(jiān)督。三是設(shè)置舉報(bào)電話、舉報(bào)箱，主動(dòng)呼吁群眾對周圍違法建筑進(jìn)行投訴舉報(bào)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)安排人員受理群眾信訪、來電，并及時(shí)調(diào)查處理，反饋情況，對社會(huì)公眾對違法建設(shè)的投訴，并做到了件件有落實(shí)、件件有反饋，有力地促進(jìn)了違法建筑整治的持續(xù)深入發(fā)展。一是加大了執(zhí)法力度。積極調(diào)查處理各新聞媒體披露的違法建設(shè)問題，將案件調(diào)查進(jìn)展情況及處理結(jié)果及時(shí)反饋給媒體，取信于民[13]。4.2提高公民參與的積極性在如今參與式社區(qū)治理的視角下，想要提高參與積極性，社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)是在考核環(huán)節(jié)中不可或缺的重要存在。首先是制定社區(qū)公共服務(wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)，要以居民滿意度為導(dǎo)向。對富陽區(qū)應(yīng)主要從3個(gè)層面進(jìn)行研究：一是社區(qū)公共資源投入情況，基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目與設(shè)施是否完備；二是社區(qū)公共服務(wù)供給能力情況，即組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員配備情況，制度機(jī)制建設(shè)情況與業(yè)務(wù)能力情況；三是社區(qū)公共服務(wù)政策與社區(qū)秩序成效情況、政策執(zhí)行情況、衛(wèi)生、治安與文體活動(dòng)開展情況是否符合要求，社區(qū)安全穩(wěn)定有序情況，居民滿意度與幸福感情況。只有以居民滿意度為導(dǎo)向，構(gòu)建一個(gè)綜合、客觀的績效評價(jià)體系，以推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)優(yōu)化與創(chuàng)新，較好地適應(yīng)社區(qū)居民公共服務(wù)需求。本文從居民參與概況入手，分析了我國社區(qū)考評體系存在的問題及原因。公民參與是提高社區(qū)治理水平的重要途徑之一。政府應(yīng)完善居民參與政策和機(jī)制，轉(zhuǎn)變居民參與的思想意識，建立科學(xué)有效的績效考評制度，加強(qiáng)對基層社區(qū)工作的考核監(jiān)督；其次要明確社區(qū)居民的評估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分級考核，完善社區(qū)考評體系，加強(qiáng)基層管理和基層工作者的培訓(xùn)。對于社區(qū)居民參與程度的評估可以通過組建測評小組來完成；對社區(qū)居民參與性影響評價(jià)除請第三方專業(yè)人士給予評價(jià)建議外，還應(yīng)積極組織測評小組，測評小組主要由社區(qū)內(nèi)部居民組成，這樣不僅可以規(guī)避獨(dú)立性被干抗的問題，也可以使得社區(qū)參與性影響機(jī)制受參與方約束。被參與主體所評價(jià)、所給予的信息反饋更有價(jià)值、更能體現(xiàn)社區(qū)參與真實(shí)狀況，也拉近了社區(qū)工作者和社區(qū)居民之間的距離，推動(dòng)了社區(qū)參與水平的提高[14]。4.3落實(shí)多元的治理模式提高治理成效一方面，優(yōu)化部門職能劃分。政府職能越位、錯(cuò)位、缺位和居委會(huì)、基層政府和社會(huì)組織三者之間的職能交叉不清的現(xiàn)象始終是阻礙中國基層社區(qū)自治的根本問題?！毒游瘯?huì)組織法》賦予城市居委會(huì)治安維護(hù)、政府協(xié)助、民意表達(dá)、政治整合、公共服務(wù)、民間調(diào)解等6大功能。細(xì)化權(quán)力職能，可采取制定社區(qū)工作事務(wù)清單，制定社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度等措施。建立“協(xié)助清單”、“可購買服務(wù)名單”、“自治清單”，明確政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織的主體職責(zé)。另外，實(shí)行社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入管理制度。政策層面厘清了社區(qū)職責(zé)及政府與社區(qū)之間的責(zé)任邊界；“去行政化“表現(xiàn)為政務(wù)類、行政類任務(wù)移交給政府工作機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)回歸自治屬性并承接自治事務(wù);“服務(wù)類”以政府購買服務(wù)的方式向?qū)I(yè)社會(huì)組織進(jìn)行供給。相關(guān)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度則使政府事務(wù)規(guī)范而有序地下沉，制約了政府權(quán)力對社區(qū)空間的過度占用，避免了社區(qū)負(fù)擔(dān)的回彈。另一方面，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。在多元主體社區(qū)治理的手段上，應(yīng)當(dāng)擯棄原有的，依托行政組織強(qiáng)制勢能管理模式，通過良好的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制來提高社會(huì)公眾的參與熱情，從而為多元主體參與提供了一個(gè)穩(wěn)定暢通的運(yùn)行體制與權(quán)力體系。首先，建立社區(qū)信息公示制度。居民知情權(quán)的充分發(fā)揮是他們能夠參與社區(qū)治理的先決條件，在凡是涉及居民切身利益的社區(qū)事務(wù)必須確保處理程序、依據(jù)、結(jié)果公開透明，做好信息公開公示的工作。信息公開的方式上，除了傳統(tǒng)的方式，還要重視其網(wǎng)絡(luò)的力量，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺共享社區(qū)治理的信息，不僅能夠提升社區(qū)信息化水平，還能提升社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。其次，暢通利益表達(dá)的機(jī)制。一方面