第第頁基層民主與當前臺灣社會意識的分析中興大學社會學系副教授

今年的基層選舉的確不同于往年。候選人對村里長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民代表的高度興趣，實在與這些職位所能帶來的社會聲望或實質(zhì)報酬不成比例，這個情況特別是發(fā)生在都會地區(qū)的里長競爭。這樣的異?，F(xiàn)象，也引起社會各界廣泛的討論。在這篇評論中，我將分析臺灣目前具有影響力的意見之根本分歧，并提出一些反省和政策上的建議。本文提出的兩個論點：（1）精英主義的意識型態(tài)對于臺灣的基層民主與地方市民社會采取的敵對態(tài)度值得注意；（2）民主制度的實現(xiàn)需要不斷的實踐，冀望臺灣社會民主化的實現(xiàn)，應采取比較長遠的觀點來期待理想政治的來臨。

基層選舉的轉型

臺灣社會的里長制度，基本上是沿自日本殖民政府的保正制度，這是殖民者為方便國家統(tǒng)制力的延伸，將社會底層的群眾緊緊的納入國家的行政控制之下。這是一種國家「基層權力的表現(xiàn)，這種力量相當重要，可以補足國家的中央權力鞭長莫及的缺憾。實際而言，里長制度的作用在過去半個世紀以來，也是這樣的運用，是國家統(tǒng)治體制的地方性機制。但是隨著臺灣社會的民主化趨勢，傳統(tǒng)國民黨的社會統(tǒng)合制度產(chǎn)生弱化的征兆，對新興的政黨或社會運動團體而言，過去作為底層動員組織的里長、村長等，成為一個可以更為活用的政治職位，以作為組織地方社會勢力的基礎。三個主要政黨對基層民代位置的重要性，因此重新加以評估，這是造成這次基層選舉超乎尋常熱絡的主因。

這次的基層選舉基本上表現(xiàn)了三個新的發(fā)展趨勢：

（1）民代化-選舉的形式傾向于以全國性民代選舉的方式運作，以競爭特殊利益的能力，交換選民的同意投票。從選舉總部的排場到文宣的制作，可以看到「組織化運作的形式。對選民的訴求也力求「契約化，白紙黑字，成為候選人的宣傳重點。將村里長的身分提升到準民代的地位，認為可以借著這個職位為社區(qū)的選民爭取獨有的利益。

（2）政黨化-政黨高度介入的情況，特別是不同政黨在同一選區(qū)的競爭和運作，結果將使這些基礎政治職位作為特定的政黨服務的傾向，比往常更為明顯。選后政黨非常在意計算席次的多寡與變化，便是「政黨化的一個明顯表現(xiàn)。

（3）社會運動化-相對于過去人情式的選舉動員，這次不少地區(qū)是以社會運動的方式，組成串連式的網(wǎng)絡，提出一些共同的運作目標，互相支持，共同創(chuàng)造一個團體組織的特色。雖然這不等于可以獲得選票，但這個組織式的發(fā)展方向的確是過去未曾有的。

基層選舉的意識型態(tài)：

精英理論的批判

基層選舉所表現(xiàn)出來的一些動作，不諱言的，已接近庸俗化政治的邊緣，而招致嚴厲的批評。對基層選舉批判最力的，是政治精英主義者。以龍應臺（注1）對臺北市里長選舉的論點作為代表，她認為：（1）里長的制度是浪費行政資源，應以增加行政效率，取代這種過時的設計；（2）里長制不能作為推動社群意識及在野制衡力量；（3）里長是以利誘人的體制，是政黨競爭和收買樁腳的產(chǎn)物。她估算臺北市四年的里長任期需要市民付出十億元。從成本觀點來看，里長增強的是樁腳文化，而不是民眾得到更多的政府服務，更不是民主的提升。

這樣的論點應再仔細審視。首先，里長制度被界定為政府的行政工具，這樣的評判基層民主，帶著偏狹的預設立場，并不適當。正因為如龍應臺所觀察到的行政效率低落，而無法一通電話就辦好，臺灣社會有必要借著基層民主體制要求政府的立即反應。第二，里長作為社區(qū)意識及壓力團體的代表或領導的企圖，被完全的否定了。精英主義者一貫的認為，政治權力應交付給少數(shù)有統(tǒng)治才能的精英，這一小群的領導者最適合處理公眾事務，社會下層力量則不足輕重?；鶎用翊膮⑦x者中的確有自我利益導向的投機者，但這絕不意謂廢除民眾的參與，而將公共事務完全交給國家，會有更好的結局。對國家或權力精英的過度信任，所招致的危險絕對不低于不成熟的基層民主。最后，樁腳關系并不只是存在于基層選舉，大大小小的選舉都反映了這種樁腳文化。單獨的批判基層，再次顯示精英主義的偏狹、孤傲的心理態(tài)度。

精英主義的寡頭式的政治立場對基層民主的批判，暗地里露出了法西斯意識型態(tài)的影子，這種反民主傾向或許可以從一些中產(chǎn)階級手上得到不少掌聲（注2），但對民主抱有希望的人，這樣的聲音則是嗷嘈難入耳。

草根民主的力量與結構限制

對基層民眾的政治影響力采取贊賞及同情的態(tài)度，我稱為草根民主主義。草根民主對里長有非常高的期待，不僅是作為地方上的意見領袖，更是群眾動員的第一線力量。這次北市的「專業(yè)里長聯(lián)機的組織，顯然是一個令人欣喜的發(fā)展方向，憑借著對社區(qū)需求的了解與熱誠，以組織的方式將適當人選推到正式的公務職位上，這絕對是一個正確的運作方式（注3）。甚至連精英色彩濃厚的新黨也發(fā)表支持草根民主的意見，「基層選舉畢竟是一個民主國家的穩(wěn)定基石所在（注4）。

草根民主附著在正式選舉的體制上，自然是有一些限制，特別是在政策影響力方面。里長缺乏權力自主性及政策的決策權，的確是一個嚴重的缺憾。不同于地方民代具有完整的質(zhì)詢和審核預算的能力，村里干事又與里長功能重疊，里長的身分是有點尷尬，但里長并非一定要扮演「準民代的角色，一定要接受這樣的限制，其實，里長可以采用一套全新的劇本，從以往的行政工具角色中跳脫出來，以更積極的方式，配合地方的社區(qū)運動組織，向政府要求更有效的政策反應。不少縣市的里長已扮演過這樣的角色，而且非常成功的與里民結合在一起。

基層民主的最大作用是透過社區(qū)居民的動員過程，增強社區(qū)居民的組織強度及網(wǎng)絡關系，這構成社區(qū)（而不只是里民或民代個人）的「社會資本。有趣的是，社會科學研究的結論指出，擁有愈多的志愿組織與社會資本的地區(qū)，當?shù)氐恼男蕰摺?/p>

政策的建議

精英主義的觀點應予摒棄，基層民主和選舉不可放棄。同時，臺灣地區(qū)基層民主的運作盡管不理想，但并非沒有解決的方法。最嚴重的問題應是地方政治為黑道與金權勢力所把持，不論是精英主義或草根主義都意識到這個問題的嚴重性。一般的建議包括：嚴查賄選，杜絕幽靈人口，監(jiān)督民代不當?shù)美ㄒ喟ㄟ^高的辦公費或薪資）。但這些策略大都只是治標，重視的是短期的效應。

最重要的問題是具有社區(qū)意識且重視社區(qū)需求的人才，在地方的選舉結構上往往有使不上力的感覺。臺灣的地方社會明顯的受制人情網(wǎng)絡的包圍，從候選人到樁腳到選民之間，由綿密的關系網(wǎng)絡結合在一起。維持這樣的關系需要花費相當?shù)慕?jīng)濟資源。在其它社區(qū)動員力量未能有效展現(xiàn)的情況下，黑金政治與社會網(wǎng)絡的結合，左右了大部分的基層選舉，這樣的情況可能還要再延續(xù)一段時間。

而臺灣地區(qū)，特別是在都會以外的地區(qū)，民眾的教育經(jīng)驗很少強調(diào)這種人情政治的不良后果。這不是暗示教育程度較低者一定表現(xiàn)這種傾向（但不幸的是相關現(xiàn)象的確存在）。其實這種民主的思考并不需太高的教育水準，但上一代的民眾沒有機會得到這樣的教育，亦即在「民主人口分配上，有集中于都會的傾向。延伸而來的問題是，臺灣社會里熟悉民主運作的選民，可以較平均的散布在各個區(qū)域嗎？實際上依照我們區(qū)域發(fā)展的不均度而言，可能會使缺乏在正式教育體制中得到民主訓練的人口集中在特定區(qū)域，特別是經(jīng)濟發(fā)展較不理想的區(qū)域。這種不均的情況，很難由國家政策著手而產(chǎn)生立即的效果，但未來也不應太過悲觀，一個有利的影響因素是臺灣的普及教育，會使得民主人口緩慢的增加。或許理想的基層民主的實現(xiàn)，還要再一個世代以上的耐心等待，但絕不能因初期的問題而因噎廢食。草根民主來的緩慢，需要基層選舉提供的民主實踐機會。歷史上，能夠積極的反應民眾需求的政府，從來不是自然出現(xiàn)的，而是人民爭取來的。讓基層選舉持續(xù)舉行，是最好的民主化政策。

注1：87年6月13日中國時報時論廣場，（十億元一個電話-我看里長選舉）。

注2：87