關(guān)于中國農(nóng)地制度改革爭論的核心問題

一、現(xiàn)有制度的反思農(nóng)業(yè)用地制度作為經(jīng)濟制度之一，在決定一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展方面發(fā)揮著根本性的作用。對人均耕地面積小的經(jīng)濟體來說,如何選擇農(nóng)地制度尤為關(guān)鍵,同時也更加困難。至今為止,即便是發(fā)達國家如日本,依然在受農(nóng)地問題的困擾,其對于農(nóng)地制度的改革仍然處在艱難探索中(張桂林,1994)。中國人均耕地面積不到1.4畝,僅為世界平均水平的40%。作為一個人地比例極為不利的國家,中國擁有當今世界上獨一無二的“集體所有,家庭經(jīng)營”的農(nóng)地制度。這一被認為是中國農(nóng)民偉大創(chuàng)造的制度,曾經(jīng)釋放了巨大的生產(chǎn)力。與此同時,圍繞這一農(nóng)地制度的爭論也從未停止,特別是隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點時期到來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境發(fā)生重大改變,對農(nóng)地制度改革方向的討論更加激烈。當前,關(guān)于農(nóng)地制度改革學術(shù)界有三種觀點:其一是堅持集體所有制,代表性的學者包括溫鐵軍(2009)、曹錦清(2009)、姚洋(2002)、韓俊(2003)和布羅姆利(2007),認為中國農(nóng)地制度改革應(yīng)該在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不斷調(diào)整和完善以適應(yīng)新的變化;其二是主張進行農(nóng)地私有制改革,如文貫中(2009)、秦暉(2009)、蔡繼明(2005)、樊明(2011)等人;其三是主張建立國有永佃制,如安希伋(1988)、周天勇(2004)等人,認為理想的土地改革方案是“土地國有+很長期限的土地使用權(quán)①”。每一種觀點都有其背后的邏輯,堅持集體所有制的學者認為現(xiàn)有制度框架有其不可替代的優(yōu)越性,這一制度在其實現(xiàn)形式上還提供了繼續(xù)創(chuàng)新和完善的空間。他們大多認為一旦實施農(nóng)地私有化改革,必將導致農(nóng)地高度集中、貧富分化,繼而影響社會穩(wěn)定;或者認為即便實現(xiàn)了私有化,也未必會有效提升農(nóng)地規(guī)模和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。主張私有化改革的學者則認為界定清晰的、完整的私有產(chǎn)權(quán)是提高農(nóng)地要素效率、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的必要條件,同時也能很好地保護農(nóng)民的權(quán)利;他們認為集體所有制因存在農(nóng)業(yè)權(quán)利主體缺位、所有權(quán)和使用權(quán)分離、權(quán)利不確定等諸多缺點而導致農(nóng)地經(jīng)營效率低下,也不利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營,而且難以保護農(nóng)民權(quán)利。持國有永佃制觀點的學者則認為這樣既堅持了公有制,同時也能夠獲得類似于農(nóng)地私有制所帶來的好處,有助于保護農(nóng)民權(quán)益,有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地融資和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營等等。這些判斷孰對孰錯,一方面需要邏輯層面的推導,更重要的是需要盡可能利用經(jīng)驗證據(jù)來予以驗證。當然,第一點相對容易做到,但第二點則困難得多,這是因為農(nóng)地制度無法做實驗,只能千方百計尋找合適的案例和經(jīng)驗事實來進行驗證。日本、韓國、中國臺灣這三個東亞經(jīng)濟體與中國在傳統(tǒng)上有著相同的農(nóng)耕文化,有著類似的農(nóng)業(yè)資源稟賦特征——特別是不利的人地比例,有著同被稱為“東亞模式”的農(nóng)業(yè)模式。而且在二戰(zhàn)之后,它們與中國一樣在席卷全球的農(nóng)地改革和租賃改革②浪潮(費德里科,2011)中迅速建立了土地農(nóng)民所有制。但之后,中國于1952年即開始進行農(nóng)業(yè)社會主義改造,走上了不同的道路;日本、韓國和中國臺灣則依然堅持了農(nóng)地私有制。這些先發(fā)經(jīng)濟體正好為我們提供了觀察農(nóng)地制度改革(特別是私有制實踐)的“試驗田”。截至目前,已經(jīng)有不少研究文獻在借鑒日本、韓國以及中國臺灣農(nóng)地制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了中國農(nóng)地制度改革的建議,例如高強和高橋五郎(2012)、許宏和周應(yīng)恒(2009)以及張桂林(1994)等。這些研究得出的一些結(jié)論有著重要的理論和實踐意義。本文將試圖圍繞當前中國農(nóng)地制度改革爭論,特別是農(nóng)地集體所有制和私有制之間的爭論③所涉及到的一些核心判斷,利用日本、韓國和中國臺灣二戰(zhàn)后至今農(nóng)地制度變遷的經(jīng)驗證據(jù)進行檢驗,最終在此基礎(chǔ)上提出中國農(nóng)地制度改革的建議。本文要驗證的幾個判斷如下:1、農(nóng)地是極其重要的生產(chǎn)要素,農(nóng)地制度設(shè)計應(yīng)該追求其要素效率最大化;2、“農(nóng)地私有化+市場化流轉(zhuǎn)”必然導致農(nóng)地集中和規(guī)模經(jīng)營;3、農(nóng)地集中會導致貧富分化、社會失衡。全文安排上,我們將首先介紹東亞先發(fā)經(jīng)濟體農(nóng)地制度改革歷程及特征,然后驗證上述三個核心判斷,最后給出中國農(nóng)地制度改革的建議。二、東亞地區(qū)農(nóng)業(yè)體制改革的過程和特點(一)針對土地分散問題的新“方”的改革二戰(zhàn)后以來,日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度改革可分為兩個大的階段,即舒爾茨(1987)所指出的針對“受壓迫的、無知的、陷入大地產(chǎn)控制的農(nóng)民問題”的改革和針對“土地分散問題”的改革。1.土地產(chǎn)權(quán)制度二戰(zhàn)后,日本、韓國和中國臺灣均通過強制性改革,將農(nóng)地地主所有變?yōu)檗r(nóng)民所有,迅速建立“均田制”,實現(xiàn)耕者有其田。1952年,日本制定《農(nóng)地法》鞏固改革成果,規(guī)定農(nóng)戶擁有土地的上限為3公頃;嚴格限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn),防止土地再次集中。韓國政府于1949年頒布《土地改革法》,政府以低價強制性收購農(nóng)戶超過3公頃以上的土地,以更低的價格賣給佃農(nóng),同時禁止土地租賃轉(zhuǎn)讓。中國臺灣在1949-1954年通過實施“減租、公地放領(lǐng)、耕者有其田”三步驟農(nóng)地改革,確立自耕農(nóng)制度;同時限制農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和租賃。其《土地法》規(guī)定購買私有農(nóng)地所有權(quán)的主體“以能自耕者為限,并不得轉(zhuǎn)移共有”。在當時的經(jīng)濟環(huán)境下,上述三個經(jīng)濟體迅速建立的“均田制”保證了其社會穩(wěn)定和公平,釋放了生產(chǎn)力,促進了此階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。2.大力發(fā)展農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)日本、韓國和中國臺灣第二階段農(nóng)地制度改革均始于劉易斯轉(zhuǎn)折點之后(1)。其中,日本在1961年頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》,明確把以調(diào)整土地經(jīng)營規(guī)模為中心的“結(jié)構(gòu)政策”擺在農(nóng)業(yè)政策的首位。隨后于1962年修改《農(nóng)地法》,放寬農(nóng)戶占有農(nóng)地上限,允許符合條件的農(nóng)業(yè)法人購買農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(2);支持鼓勵大農(nóng)戶購買小農(nóng)戶的土地。但由于通過農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地集中和擴大規(guī)模的設(shè)想在實踐中效果不理想,隨后政府將農(nóng)地改革的重點逐步轉(zhuǎn)移到鼓勵在分散占有情況下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集中經(jīng)營和作業(yè)方面(張忠根、田萬獲,2002)。因此,從20世紀70年代開始,日本采取了一系列措施,1970年出臺“綜合農(nóng)政”,1970年、1982年兩次修改《土地法》,1980年頒布《土地利用增進法》,放寬對農(nóng)地租賃的限制,倡導以租賃為主要方式的規(guī)模經(jīng)營。同時,日本通過發(fā)展各種形式的合作和協(xié)作來提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,包括:以地域為單位,促進農(nóng)地的集中連片經(jīng)營和共同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);以農(nóng)協(xié)為依托,幫助“核心農(nóng)戶”和生產(chǎn)合作組織妥善經(jīng)營農(nóng)戶出租和委托作業(yè)的耕地;通過農(nóng)協(xié)積極扶持各農(nóng)田作業(yè)環(huán)節(jié)上的協(xié)作以緩解農(nóng)民季節(jié)性勞動力短缺問題;組織經(jīng)營委托和作業(yè)委托;扶持農(nóng)業(yè)合作組織等等。與日本在第二階段改革初期即直接放開農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)不同,韓國和中國臺灣更為謹慎,首先是放開了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn),同時大力發(fā)展多種類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)作和合作組織來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。其中臺灣還于1980年之后大規(guī)模推行農(nóng)地重劃③,通過農(nóng)地的“統(tǒng)合、統(tǒng)治、統(tǒng)分”,把農(nóng)戶的耕地集中,統(tǒng)一進行平整,按照每丘田塊20畝的標準進行整修后再重新分配給農(nóng)戶。直到劉易斯轉(zhuǎn)折點過去20多年之后,這兩個經(jīng)濟體才正式解禁農(nóng)地買賣。其中,韓國于1994年發(fā)布新的《農(nóng)地基本法》,放開農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn),在農(nóng)業(yè)振興區(qū)內(nèi)鼓勵農(nóng)戶擁有更大規(guī)模的土地面積(10-20公頃),允許建立擁有土地上限為100公頃的農(nóng)業(yè)法人;同時推出農(nóng)民退休支付計劃,通過補貼鼓勵65歲以上農(nóng)民將農(nóng)地出租或出售給專業(yè)農(nóng)民。臺灣在1993年正式宣布終止“耕者有其田”政策,有條件地允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓;后于2000年進一步將農(nóng)地政策由“管人又管地”調(diào)整為“管地不管人”,放寬購買農(nóng)地所有權(quán)人的資格(單玉麗、劉克輝,2009);2004年發(fā)布“農(nóng)民團體農(nóng)業(yè)企業(yè)機構(gòu)及農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)申請承受耕地轉(zhuǎn)移許可準則”;2008年實施“小地主、大佃農(nóng)計劃”,鼓勵無力耕作的老農(nóng)、不在農(nóng)村的農(nóng)民及無意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)民將農(nóng)地長期出租給專業(yè)農(nóng)民、農(nóng)民團體或農(nóng)業(yè)企業(yè)。(二)東亞地區(qū)農(nóng)業(yè)體制改革的特點1.社會功能定位不明確,農(nóng)地制度選擇因戰(zhàn)后日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度改革是在政府主導下進行的,屬于強制性的制度變遷。政府是以如何更好地統(tǒng)籌實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標為出發(fā)點來對農(nóng)地功能進行定位,并依據(jù)這一定位來進行制度設(shè)計。而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段變化,農(nóng)地功能定位也會發(fā)生調(diào)整,從而產(chǎn)生農(nóng)地制度改革的需求,這也是上述三個經(jīng)濟體農(nóng)地制度改革背后的邏輯所在。在戰(zhàn)后初期,它們的經(jīng)濟社會發(fā)展水平都不高,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占很大比例,大部分居民的主要收入來自農(nóng)地經(jīng)營,農(nóng)地承擔了包括生存保證、社會保障以及吸納就業(yè)等諸多經(jīng)濟功能和社會功能,只有確保耕者有其田,才能保證農(nóng)戶基本的生存水平和生活保障,解決他們的就業(yè)問題。因此日本、韓國和中國臺灣均選擇了均田制,同時嚴格限制農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的流動以防止農(nóng)地集中。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,特別是在跨過劉易斯轉(zhuǎn)折點之后,一方面由于農(nóng)業(yè)勞動力不足產(chǎn)生了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的需求;另一方面隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比例、農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比例均降到一個很低的水平,加之社會保障體系不斷健全,農(nóng)地的制度選擇可以擺脫原來所承擔的生存保證、社會保障以及吸納就業(yè)等眾多社會功能的約束,使得追求規(guī)模收益、效率目標和競爭力的提升成為可行,在這種情況下,政府主導了由嚴格限制到支持鼓勵農(nóng)地買賣的制度改革。日本、韓國和中國臺灣正是在統(tǒng)籌考慮整個經(jīng)濟社會發(fā)展需求的基礎(chǔ)上來確定農(nóng)地制度的改革方向。2.日本農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)比重的下降日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度在由第一階段“均田制”向第二階段規(guī)模經(jīng)營調(diào)整時,在時機選擇上都非常謹慎,均是在農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重和農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重下降到很低水平之后才開始推動改革。其中日本在1961年放開農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移限制的時候,其農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為10%,農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重為25%。而韓國和中國臺灣在放開農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制時,農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重已經(jīng)分別下降到7%、3.37%,農(nóng)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)比重下降到14%、11.5%。①三、通過對當前農(nóng)業(yè)體制改革的一些重要評價(一)制度建設(shè)中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)堅持中國農(nóng)業(yè)制度應(yīng)該進行私有制改革的學者秉承新古典經(jīng)濟學的信條認為只有界定清晰的私有產(chǎn)權(quán)才能實現(xiàn)效率最大化。從二戰(zhàn)后日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度改革來看,盡管都實行私有制,但它們對農(nóng)地制度的考慮絕不是簡單地著眼于效率最大化目標,它們所實行的私有制也不同于當前中國農(nóng)地制度改革爭論中堅持私有制的學者所主張的那種“界定清晰、完全的”、可以自由流動而實現(xiàn)最優(yōu)配置的農(nóng)地私有制。在戰(zhàn)后很長一段時間,上述三個經(jīng)濟體均嚴格限制農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn),對持有農(nóng)地的上限、持有農(nóng)地的主體資格等均有嚴格規(guī)定。即便進入戰(zhàn)后農(nóng)地制度改革的第二階段,為了促進規(guī)模經(jīng)營而放松了相關(guān)限制,也并非給予了農(nóng)地完整的私有產(chǎn)權(quán),例如仍然對公司法人購買農(nóng)地有著嚴格限制。之所以如此,原因正在于農(nóng)地在其經(jīng)濟社會發(fā)展中所承擔的并不僅僅是經(jīng)濟功能,還包括可能需要承擔其他社會功能,例如社會保障、社會公平、糧食安全等等。這些功能的重要性會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而發(fā)生變化,需要制度制定者據(jù)此在不同功能之間進行權(quán)衡②。因此,雖不能簡單確定“農(nóng)地是極其重要的生產(chǎn)要素,農(nóng)地制度設(shè)計應(yīng)該追求其要素效率最大化”的主張是不正確的,但至少可以確定這一主張本身是不全面的。(二)立法的角度這一判斷可能是當前中國農(nóng)地制度改革爭論中所涉及到的最復雜的一個問題。很多學者在這一問題上自身就存在邏輯矛盾。一些堅持農(nóng)地集體所有者的學者如溫鐵軍一方面認為農(nóng)地私有化改革將導致農(nóng)地兼并和集中,從而導致貧富分化和社會失衡,另一方面又認為“農(nóng)地私有化+市場流轉(zhuǎn)”不可能促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。當然,也有些學者例如秦暉在邏輯上是一致的,即認為單純農(nóng)地私有化不會導致農(nóng)地兼并,因而也不可能促進規(guī)模經(jīng)營。從東亞先發(fā)經(jīng)濟體特別是日本的經(jīng)驗來看,在允許并鼓勵農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)后,結(jié)果并未實現(xiàn)預期的農(nóng)地集中。這個結(jié)論與秦暉等人的判斷一致。到底哪一種判斷是正確的呢?仔細研究可以發(fā)現(xiàn)其取決于經(jīng)濟社會的發(fā)展階段。在第一階段,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、農(nóng)業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)的比重處于較高水平,此時對占總?cè)丝诒戎睾艽蟮霓r(nóng)村居民來說,其收入主要來自農(nóng)地經(jīng)營,其他收入來源很少,一旦家庭遭受諸如重病等沖擊,農(nóng)民只能選擇出售農(nóng)地來應(yīng)對,因而在此階段一旦允許農(nóng)地買賣,很容易發(fā)生農(nóng)地兼并和集中。而在第二階段,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、農(nóng)業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)的比重下降到一個很低的水平,同時社會保障制度相對完善,因此家庭在受到諸如重病等各種沖擊時,已經(jīng)不需要出售農(nóng)地來應(yīng)對。以此為前提,加之農(nóng)地價格上漲預期①,傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、土地情結(jié)和休閑訴求②等原因,更進一步強化了農(nóng)地的惜售心理。在這一個階段,農(nóng)地私有制不會導致農(nóng)地較高程度的集中。(三)改革的進程和結(jié)果很多堅持農(nóng)地集體所有的學者反對農(nóng)地私有化觀點的主要依據(jù)是認為后者會導致農(nóng)地集中到少數(shù)人手中以致最終造成貧富分化、社會失衡。而堅持農(nóng)地私有化的學者在反駁時則提出農(nóng)地私有化不會導致農(nóng)地集中,似乎也擔心農(nóng)地集中會帶來貧富分化、社會失衡。但如果從日本、韓國和中國臺灣農(nóng)地制度改革的歷程來看,與上述第二個判斷一樣,此判斷并非在任何情況下都成立,也與經(jīng)濟社會發(fā)展階段緊密相關(guān)。如果說在戰(zhàn)后初期階段,確實應(yīng)該謹防農(nóng)地集中以避免影響社會公平和穩(wěn)定的話,到了第二階段,不僅無需擔心反而要鼓勵農(nóng)地集中。之所以如此,原因在于當占總?cè)丝诒壤艽蟮霓r(nóng)村人口的絕大部分收入來自農(nóng)地經(jīng)營,缺乏其他收入來源時,一旦發(fā)生農(nóng)地兼并和集中,則意味著很多人失去了收入來源,從而導致貧富分化和社會失衡。所以在此階段,三個經(jīng)濟體均非常警惕農(nóng)地集中。而當農(nóng)村人口占全部人口的比例很低,并且農(nóng)村居民收入中農(nóng)業(yè)收入比例也不高時,即便居民出售土地也不會在很大程度上影響其收入水平。因而此時農(nóng)地集中不但不會帶來負面效應(yīng),反而成為應(yīng)對農(nóng)業(yè)勞動力不足、提升農(nóng)地經(jīng)營效率和農(nóng)業(yè)競爭力的必然要求。四、實現(xiàn)農(nóng)地私有制的可能性對當前農(nóng)地制度改革爭論中幾個核心判斷的經(jīng)驗檢驗,為我國農(nóng)地制度改革方向選擇提供了重要的指導。首先,要看到農(nóng)地雖然作為一種生產(chǎn)要素,但其承擔的社會功能可能要遠遠多于單一的要素功能,因而不能簡單地用要素效率標準作為選擇農(nóng)地制度的原則,而應(yīng)該根據(jù)特定經(jīng)濟社會發(fā)展階段對農(nóng)地功能的需求來制定適當?shù)霓r(nóng)地制度。特別要提到的是,正因為不同農(nóng)地制度的經(jīng)濟社會效應(yīng)在不同的發(fā)展階段可能會存在重大差別,目前學術(shù)界很多對農(nóng)地制度的判斷必須要放在具體的發(fā)展階段才能判斷其科學性。針對當前的農(nóng)地改革方向之爭,首先我們也應(yīng)該對當前的發(fā)展階段進行準確的判斷。截至2011年,我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP比例為10%,農(nóng)業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)比例為34.8%。與日本、韓國和中國臺灣在解禁農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)時的水平相比,中國農(nóng)業(yè)增加值占比與日本相同,但低于韓國和中國臺灣;中國農(nóng)業(yè)就業(yè)占比則遠高于上述三個經(jīng)濟體當時的水平。根據(jù)第二和第三個判斷的驗證結(jié)果,在農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)業(yè)就業(yè)比例均相對較高的當前階段,進行私有制改革并允許農(nóng)地買賣的話,可能會存在農(nóng)地集中以及由此造成貧富分化、社會失衡的潛在風險。那么未來是否可以實現(xiàn)私有制呢?隨著我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展,農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重、農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重必將繼續(xù)下降,同時社會保障制度不斷完善,到一定階段之后即便實現(xiàn)農(nóng)地私有制也不會有太大的風險。但問題是彼時農(nóng)地私有制也可能并不是最好的選擇。因為當農(nóng)地制度無需再承擔生存保證、社會保障、吸納就業(yè)等多重功能的時候,中國農(nóng)地制度改革的目標必然是追求擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模,提高農(nóng)業(yè)效率和競爭力。而根據(jù)第二個判斷,在這種情況下,農(nóng)地私有化是很難實現(xiàn)預期的規(guī)模經(jīng)營目標的。與日本、韓國和中國臺灣相比,我們可以有更好的選擇,那就是在農(nóng)地集體所有制下實現(xiàn)規(guī)