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論歐洲聯(lián)盟的性質

一、《歐洲聯(lián)盟條約》第二次世界大戰(zhàn)后,重建歐洲的艱難任務向歐洲人展示。歐洲的政治家開始意識到,只有一個團結一致的歐洲才能走出戰(zhàn)爭的重創(chuàng)。歐洲一體化的進程由此開始。1950年9月,當時的法國外長舒曼發(fā)表著名的歐洲一體化宣言,隨后不久,1951年3月,法國、聯(lián)邦德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡6國政府在巴黎簽訂了《建立歐洲煤鋼共同體條約》,即《巴黎條約》;1952年3月六國簽署了《羅馬條約》。由此成立了歐洲經(jīng)濟共同體和歐洲原子能共同體,旨在建立關稅同盟和共同市場,協(xié)調共同的經(jīng)濟政策。歐洲的經(jīng)濟和貨幣一體化進程開始了。然而,一體化進程并不是一帆風順的,成員國出于對本國主權和利益的考慮,在放權過程中小心謹慎,使得一體化進程十分緩慢,直到1988年《單一歐洲法令》的確認通過,以及1993年歐洲統(tǒng)一大市場建設的基本完成,才算完成《羅馬條約》規(guī)定的目標。1992年歐共體國家簽署了《馬斯特利赫特條約》,又稱《歐洲聯(lián)盟條約》。其主要內容可概括如下:(1)一個共同的外交與安全政策;(2)規(guī)定歐洲貨幣聯(lián)盟的進程;(3)有關歐洲公民身份的規(guī)定;(4)有關歐洲議會制度和職權的規(guī)定;(5)政府間必須合作的司法及內政問題;(6)歐共體對成員國補充性干預的規(guī)定;(7)歐共體對成員國有干預權的新領域;(8)援助最貧困地區(qū)的協(xié)調基金。盡管條約在交由成員國批準的過程中遇到不少困難,但最終經(jīng)過各國曠日持久的國內法律批準程序后,于1993年生效。歐洲共同體正式更名為歐洲聯(lián)盟?!恶R斯特利赫特條約》是歐洲一體化進程中一個重要的轉折點,條約為歐盟未來的發(fā)展方向提出了全面的構想和目標,是歐共體從經(jīng)濟實體向經(jīng)濟政治實體轉換的重要一步?!榜R約”生效后,歐洲一體化進程明顯加快。1995年,瑞典、芬蘭、奧地利加入歐盟;1999年,歐元在歐盟11個成員國內正式發(fā)行;2004年,塞浦路斯、匈牙利等10個中東歐國家加入歐盟。至此,歐盟擁有25個成員國和4.5億人口,代替北美成為世界最大的自由貿易區(qū)。但是,隨著歐盟一體化的深入,新成員國的入盟,歐盟面臨著嚴重的效率問題、民主赤字和對外關系代表性問題等,歐盟也在不斷尋求進行更深層次的改革。二、歐洲各中央組織的憲法決定2000年5月,德國外長菲舍爾在洪堡大學演講時提出歐盟最終應當建立一個歐洲聯(lián)邦,率先發(fā)表關于歐洲憲法問題的見解,各國領導人紛紛隨之參與辯論。同年12月,尼斯首腦會議決定在全歐洲范圍內分兩個階段展開歐洲制憲大辯論。2001年在比利時舉行的首腦會議上作出制定憲法的決定,確立了歐洲未來大會主持制憲工作。來自28個國家的105名成員經(jīng)過16個月的艱苦工作,終于就歐洲第一部憲法草案達成一致。2004年6月,歐盟25個成員國一致通過了《歐盟憲法條約草案》。事實上,歐洲憲法草案并不是一部真正的憲法,而是將歐盟原有眾多條約進行整合、簡化和修改并添加了一些新內容而形成的。雖然歐盟內部曾展開關于歐洲是否需要一部憲法的辯論,但它無疑是歐洲一體化進程中一個新階段的標志。草案中進行修改整合的主要內容可以概括為以下幾點:第一,歐盟的法律人格。草案規(guī)定歐盟具有獨立的法律人格,能與第三國或國際組織締結協(xié)議,并能在國內和國際法院以自己名義提起訴訟。第二,歐盟的組織結構。1第一,歐盟的中央經(jīng)濟委員會草案新設常任理事會主席取代了現(xiàn)行的輪值主席國制度。理事會主席,也被稱作歐盟總統(tǒng),任期兩年半,可連任一屆。其職責是負責主持歐盟理事會,與歐盟委員會主席合作,在理事會每次會議后向歐盟議會提交報告,在共同外交和安全政策的問題上可以充任歐盟的對外代表,但不能妨礙歐盟外長的工作。制憲委員會希望借此制度提高聯(lián)盟的透明度和效率。2共同外交和安全政策新設的專職歐盟外交部長通過有效多數(shù)票表決制選出,負責實施共同外交和安全政策。該職務等于是將歐盟共同外交和安全事務高級代表和對外關系委員的職務合二為一,借以保證歐盟在今后的國際事務中保持一致,各國外長職務不受影響。3歐盟背景下的立法和預算作為歐盟公民的唯一直接代表機構,歐洲議會的權力一直顯得薄弱?;旧现皇亲鳛楸O(jiān)督和咨詢機構存在的。草案擴大了歐洲議會立法和預算方面的權力。部長理事會與議會共同立法的領域進一步擴大。議會還將批準對歐盟外長和所有歐盟委員會成員的任命,歐盟委員會主席的人選也需要議會多數(shù)票的通過。4歐盟的決議通過作為歐盟的執(zhí)行機構,由現(xiàn)行的單一制委員會變?yōu)殡p層制委員會。擁有投票權和決策權的委員人數(shù)減為10人,其余15人可以參與政策的起草和實施,但沒有表決權。第三,歐盟的表決機制。草案在絕大多數(shù)政策的表決機制中引入了有效多數(shù)票表決制,取消了20個領域的一致通過制。規(guī)定自2009年起,任何決議的通過都要求有至少半數(shù)以上成員國的贊成票,并能代表歐盟60%的人口;在某些領域要求三分之二以上成員國同意并代表歐盟人口的80%。第四,法律體制。草案簡化了歐盟現(xiàn)有法律體系,以法律和框架法代替法規(guī)和條例,明確提出歐盟法優(yōu)于國家法。三、聯(lián)邦制的性質從上述內容可以看出歐盟顯然已經(jīng)不是一個普通的政府間區(qū)域組織,而具有了諸多超國家的特征。歐洲一體化使民族國家的決策角色和地位發(fā)生了變化,民族國家不再是獨家決策者,決策方面的國家主權觀念已經(jīng)成為過去。歐盟成員國政府已經(jīng)接受了許多事務上與歐盟層次的機構共同決策,共享主權和協(xié)調政策的事實。那么今天的歐盟究竟是什么?尤其是在歐洲憲法草案出現(xiàn)后,歐洲人是否已經(jīng)建立了一個歐洲合眾國?事實上,歐洲聯(lián)合的思想,已經(jīng)存在了幾個世紀,大體上可以認為是兩種思想的爭論。一是聯(lián)邦主義,二是邦聯(lián)主義。歐洲近代早期,法國人圣·皮埃爾的邦聯(lián)主義是第一個系統(tǒng)闡述歐洲一體化的理論,而康德在他的《永久和平論:一個哲學方案》中提出了聯(lián)邦主義理論。丘吉爾也曾表示希望建立英法聯(lián)邦,不過他所說的聯(lián)邦實際上更類似于邦聯(lián)。2000年,德國外交部長菲舍爾再次呼吁成立歐洲聯(lián)邦,認為所謂歐洲聯(lián)邦,就是一部成文憲法加上一個強有力的議會,還有一個靈活的開放性原則。目前,關于聯(lián)邦與邦聯(lián)的爭論,主要表現(xiàn)在以德國為首的歐洲聯(lián)邦模式與以法國為首的政府間合作主義的聯(lián)盟模式之間的爭論?,F(xiàn)在的歐洲聯(lián)盟,究竟是類似于聯(lián)邦,還是傾向于邦聯(lián),抑或是兼而有之或兩者都不是,我們還是應當從聯(lián)邦和邦聯(lián)這兩種政治結構的特點去著手分析。通常意義上的聯(lián)邦,是兩個以上的聯(lián)邦成員國組成的國家聯(lián)合體,其中央機構和地方行政單位通過具有共享和獨立的權力而共存,任何一方對另一方都沒有最高權威。在聯(lián)邦制下,通常有一個對外交和安全政策具有唯一權力并往往經(jīng)選舉產(chǎn)生的中央政府。有統(tǒng)一的貨幣和統(tǒng)一的武裝力量,具有聯(lián)邦和地方性的法律機構,具有一部成文憲法,具有一個能對不同政府組成單位間的糾紛進行仲裁的法院,而且至少具有兩個主要層次的政府官僚機構和稅收。聯(lián)邦內的公民具有一個共同的國籍。換言之,聯(lián)邦設有最高立法、行政、司法機構,聯(lián)邦各組成單位也在自己的活動范圍內具有各自的立法、行政和司法機構。聯(lián)邦政府與聯(lián)邦各組成單位政府的職權范圍都通過聯(lián)邦憲法加以明確規(guī)定。聯(lián)邦政府通常在外交、國防、財政等方面具有統(tǒng)一管轄權。有學者認為,聯(lián)邦制必須滿足兩個基本條件:一是分權,即中央和地方政府各有劃分明確的事務范圍,并且在各自事務范圍內享有充分自主權;二是制衡,即地方政府有足夠的制度保障或政治實力,可以反對中央的隨意干預,使之不能單方面削減地方政府的自主權。邦聯(lián),是兩個以上主權獨立國家為了實現(xiàn)軍事、經(jīng)濟等特殊的目的而自愿聯(lián)合組成的一種國家聯(lián)盟。邦聯(lián)不是國家主體,不具有國家性質,邦聯(lián)的成員國除了根據(jù)協(xié)約明確表示讓渡、委托給聯(lián)邦機構的權力外,仍保留著各自對內、對外的主權和政府機構的一切職能,并可以自由的退出。邦聯(lián)的中央機構只是一種協(xié)商性的邦聯(lián)議會,在一般情況下,它沒有統(tǒng)一的最高立法機關和行政機關,沒有統(tǒng)一的軍隊、賦稅、預算和國籍。邦聯(lián)中央機構的決定只有經(jīng)過成員國政府認可后才有約束力,因此邦聯(lián)不具有真正的國家性質。由此可見,聯(lián)邦和邦聯(lián)的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)聯(lián)邦的主權在聯(lián)邦國家;邦聯(lián)的主權保留在各成員國,成員國各自有獨立的立法,行政,外交等方面的全權。(2)在聯(lián)邦國家,協(xié)議或決定經(jīng)議事機關認可即可通過;在邦聯(lián)內,雖然也設有議事機構和協(xié)商制度,但議事機關的一些協(xié)議或決定必須經(jīng)過成員國的認可方可生效。(3)邦聯(lián)對各成員國沒有強制力。(4)邦聯(lián)各成員國可自由退出邦聯(lián)。大致說來,歐盟政制的聯(lián)邦主義特性表現(xiàn)在:一個獨立的歐洲委員會有排他的立法提議權;部長理事會可以頒布法令,這些法令直接針對成員國公民,這與邦聯(lián)制模式中的國家間關系不同;歐洲議會逐漸增加的立法權;歐洲法院判決具有約束力,而且確立共同體法律具有直接效力和最高地位,成員國公民對歐盟委員會的權力支配行為提出指控可以直接訴諸歐洲法院;部長理事會在一些問題上采取多數(shù)或有效多數(shù)表決制。歐盟的邦聯(lián)或政府間合作主義特性表現(xiàn)在:歐盟不是根據(jù)聯(lián)盟公民尤其是歐洲議會議員的決定來取得實權,而是根據(jù)所謂的成員國個別授權,要求以成員國一致同意的方式變更和批準條約,這在邦聯(lián)模式中常常是典型的程序;歐洲理事會和歐洲部長理事會的組成方式是政府間組織,掌握歐盟的決策大權,這一程序顯示了邦聯(lián)制模式中典型的國家間合作特征;很多執(zhí)行行動依靠成員國的機構;成員國可以自由退出歐盟。因此,一般認為,歐盟可以看成是聯(lián)邦和邦聯(lián)的混合體。但從憲法草案的內容來看,制憲機構的意圖還是更向聯(lián)邦傾斜。有效多數(shù)票表決制度的廣泛引入就是突出的例子。多數(shù)表決使歐盟的決議不會因為個別國家的否決就陷入停頓,而即使是人口最多的德國也不能和其他國家單獨抗衡。雖然一些敏感的政策領域如稅收、外交等并沒有被列入多數(shù)表決制的范圍。但這項制度仍使一些國家可能不得不接受與自己國家意志不符的決議??梢哉f,權力在逐漸向布魯塞爾集中,一體化程度加深了,而成員國的主權可能受到限制。事實上,這也是草案在一些國家遭到反對的主要理由。其次,草案規(guī)定了歐盟與成員國之間的權力劃分。草案將權力粗略地分為三類,即歐盟享有的權限,歐盟與成員國共享的權限和補充性權限。歐盟獨享的權力是指由歐盟能夠立法并采取具有法律約束力的行動,成員國只有在歐盟授權或為實施聯(lián)盟所采取的行動時方可行使這些權能。歐盟與成員國分享的權能是指聯(lián)盟與成員國都有立法和采取具有法律約束力行動的權力,成員國可在聯(lián)盟沒有行使或放棄形式的范圍內行使該權能。補充性權限是指為了憲法的落實,聯(lián)邦在不取代成員國行動權的前提下,可以采取支持、協(xié)調和補充成員國行為的行動。盡管草案對各類權力劃分的具體內容并不清晰,但可以看出歐盟是努力在立法層面落實授權原則。授權原則在聯(lián)邦制國家內普遍采用,用來限制聯(lián)邦政府的權力,達到分權制衡的目的。正如在前面提到過的,分權是聯(lián)邦制的重要特征。再次,如果從歐盟的法律體系來衡量,歐盟已經(jīng)是聯(lián)邦了。盧森堡歐洲法院制訂的基本權利憲章被納入草案,歐盟法高于成員國法已經(jīng)被明確規(guī)定,即使是國內憲法也不能與歐盟法相沖突。歐盟已經(jīng)形成了自己的獨立的法律體系,并一點點蠶食著成員國法院的審判權。當然,據(jù)此認為歐盟已經(jīng)成為聯(lián)邦也是不正確的。歐盟憲法草案盡管有擴大一體化程度的愿望,畢竟還是政治妥協(xié)的產(chǎn)物,必須協(xié)調多方的利益。即使在共同外交和安全政策這一領域,盡管設有歐盟理事會主席和歐盟外長,各國還是保留了一票否決權,草案前言中容易引起爭議的聯(lián)邦字樣也被刪除。因此,這部憲法草案仍然沒有解決歐盟的前途問題,更令人擔憂的是,草案自身的命運如何也尚不明了。四、歐盟的憲法危機2004年11月起,歐盟憲法草案交由各成員國批準通過,截至2005年5月29日,已有西班牙、意大利、德國等9個國家批準了草案。但5月29日,法國通過全民公決的方式否決了憲法草案,隨后,6月1日,荷蘭全民公決否決憲法草案。荷蘭和法國均是歐盟的創(chuàng)始國,憲法草案在兩國未獲通過,對《歐盟憲法條約草案》甚至歐洲一體化進程都是沉重的打擊。盡管隨后拉脫維亞和盧森堡兩國批準通過憲法草案,歐盟第一部憲法的命運仍然籠罩著陰影。歐盟25國領導人經(jīng)過討論于6月16日晚決定,延長《歐盟憲法條約草案》的最后批準期,而且歐盟各成員國可以自行決定是否繼續(xù)批準歐憲條約。目前,批準憲法條約的工作陷入停滯,西班牙首相薩帕特羅表示,歐盟成員國批準《歐盟憲法條約草案》的時間可推遲至2008年底,而生效時間也可順延。這次危機爆發(fā)的主要原因是:歐盟擴大步伐太快,民眾擔憂自身利益受到社會變革帶來的沖擊,擔心民族國家的主權會受到損害。同時,歐盟迅速擴大到25國之后,矛盾和問題明顯多于以往,在許多重大問題上也出現(xiàn)了更多不同聲音。盡管憲法危機對歐洲一體化的推進來說是不

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