公共行政學(xué)——一門理論聯(lián)系實際的實踐科學(xué)一、課程信息與教師聯(lián)系方式1.教材：竺乾威教授主編?公共行政學(xué)?復(fù)旦大學(xué)出版社3.聯(lián)系方式：扶松茂郵箱：：辦公室：文科樓709〔周一、二、五下午根本都在辦公室，如需討論、聊天最好email預(yù)約〕辦公：55665419二、課程教學(xué)及考核安排1.教學(xué)方式：課堂講授〔緒論、公共行政、行政組織、行政立法、行政倫理、人事行政、行政開展〕；“我來上一課〞〔行政領(lǐng)導(dǎo)、行政監(jiān)督〕；課堂討論〔行政決策、行政溝通、行政心理〕；“請進(jìn)來〞〔財務(wù)行政〕、自學(xué)〔行政機(jī)關(guān)管理〕；課外小組討論〔自己組織〕、課堂分組討論。2.考核方式：考勤及課堂表現(xiàn)10%+期中考核20%+小組討論20%+期末考試〔閉卷〕50%預(yù)備書目1.威爾遜?行政學(xué)研究?論文2.理查德·J·斯蒂爾曼II?美國的公共行政研究：一門“實踐性很強的科學(xué)〞?3.羅伯特登哈特?公共組織理論?中國人民大學(xué)出版社，2005。4.福克斯?后現(xiàn)代公共行政?中國人民大學(xué)出版社，2002。5.〔美〕李，〔美〕約翰遜，〔美〕喬伊斯著?公共預(yù)算制度?上海財經(jīng)大學(xué)出版社2021年公共行政的概念1.公共行政就是生產(chǎn)旨在滿足公民-顧客需要的產(chǎn)品和效勞。?公共行政學(xué)?第五版，1983，馬歇爾·迪莫克；格來茲·迪莫克；道格拉斯·?？怂?。

2.我們建議一種新的概念框架，它強調(diào)把公共行政看成是一種設(shè)計，這一設(shè)計強調(diào)參與性決策和學(xué)習(xí)、目標(biāo)和行動、變革、想象力和創(chuàng)新、以及社會互動和“共同生產(chǎn)〞。?公共行政學(xué)?1986年金·S·炯。3.公共行政通常的用法是指確定和執(zhí)行公共政策中所涉及的整個活動。?管理公共組織?1986年科爾·卜里斯；斯蒂芬·海依斯。4.公共行政：1．是公共環(huán)境中一種合作性的團(tuán)體努力。2．涵蓋了三個部門——執(zhí)行、立法和司法，以及它們的關(guān)系。3．在公共政策的形成中具有一種重要作用，因而也是政治過程的一局部。4．與企業(yè)管理有很大的不同。5．在向社區(qū)提供效勞方面與許多私人組織和個人有密切的聯(lián)系。?現(xiàn)代公共行政學(xué)?第七版，1989年菲利克斯·尼格羅；勞埃德·尼格羅。

5.……公共行政主要關(guān)注政府政策和工程的組織，以及官員(通常是非選舉的)執(zhí)行公務(wù)的行為。?公共行政學(xué)：挑戰(zhàn)、選擇和結(jié)果?1990年查理斯·列凡；蓋伊·彼得斯；弗蘭克·湯普遜。6.公共行政的實踐包括在政府管理公共政策和工程中動態(tài)地調(diào)解各種利益。?美國的公共行政：政治與期待的管理?1991年麥爾文·杜布尼克；巴巴拉·羅姆澤克。7.公共行政就是管理公共工程。?公共行政：一種行動的取向?1995年羅伯特·登哈特

8.公共行政可以定義為與執(zhí)行立法、行政和法院公布和采取的法律及其他規(guī)那么相關(guān)的所有過程，組織和以官方身份行動的個人。?美國的公共行政?1995年喬治·戈登；麥克·米蘭科維奇。9.所有現(xiàn)代國家的公共行政都等同于行政部門。?行政過程的政治?第二版1996年詹姆斯·菲斯勒；唐納得·凱特爾。10.公共行政可以被視作著眼于執(zhí)行公共政策的各種關(guān)系的旋轉(zhuǎn)運動。?公共行政學(xué)：政策、政治與實踐?第二版1996年威廉·約翰遜。11.公共行政就是運用管理、政治和法律理論、通過向整個社會和社會的某些局部進(jìn)行管制和提供效勞來完成立法、行政和司法的管理委托。?公共行政學(xué)：理解公共部門的管理、政治和法律?第四版，1997年戴維·羅森布洛姆；德勃拉·戈得曼。

12.公共行政在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是完成政府事務(wù)。它應(yīng)該包括執(zhí)行民選官員的政策的所有活動，包括與確定這些政策有關(guān)的一些活動。公共行政是上次選舉承諾和歡呼勝利之夜之后所有隨之而來的一切……。?管理公共部門?第五版1997年格羅夫·斯達(dá)林。第一章緒論第一節(jié)傳統(tǒng)公共行政概述1、傳統(tǒng)公共行政的含義〔1〕三種不同的角度解釋；〔2〕公共行政的概念。2、傳統(tǒng)公共行政的產(chǎn)生及其功能〔1〕公共行政產(chǎn)生的背景；〔2〕公共行政的精神；〔3〕公共行政的功能；〔4〕現(xiàn)代公共行政的變化。3、公共行政的原那么〔1〕法制原那么；〔2〕效勞原那么；〔3〕效率原那么；〔4〕責(zé)任原那么第二節(jié)公共行政的理論與實踐1、西方的公共行政理論與實踐〔1〕理論流派；〔2〕新公共管理的改革實踐。2、轉(zhuǎn)型時期的中國公共行政〔1〕公共行政的變化；〔2〕轉(zhuǎn)型時期公共行政的問題。3、知識經(jīng)濟(jì)社會與公共行政〔1〕知識經(jīng)濟(jì)社會；〔2〕公共行政的變化第三節(jié)公共行政學(xué)研究1、研究的對象與范圍〔1〕研究對象；〔2〕研究范圍。2、研究的方法〔1〕標(biāo)準(zhǔn)方法；〔2〕經(jīng)驗方法；〔3〕案例方法；〔4〕比較方法。第一節(jié)公共行政概述一、公共行政的含義現(xiàn)代意義上的公共行政，西方學(xué)者一般是從以下三個角度加以考察的。1、政府的組織結(jié)構(gòu)。從政府的組織結(jié)構(gòu)來考察公共行政，有小政府和大政府的兩種觀點。從小政府的觀點來看，公共行政就是政府組織中行政部門所進(jìn)行的管理社會事務(wù)的活動。美國行政學(xué)者W·魏洛比認(rèn)為“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)〞。從大政府的觀點看，公共行政那么是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內(nèi)的機(jī)構(gòu)管理社會事務(wù)的活動。美國行政學(xué)者菲利克斯·尼格羅認(rèn)為，公共行政“包括所有三個部門――執(zhí)行的、立法的和司法的――以及它們的相互作用〞。2、從政治和行政的關(guān)系角度加以考察。美國行政學(xué)者古德諾認(rèn)為，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。3、從管理角度來加以考察。從這一角度出發(fā)，公共行政被視作一種協(xié)調(diào)眾人力量以到達(dá)共同目標(biāo)的活動。美國公共行政學(xué)者古立克將這一活動過程具體分解為方案、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報告和預(yù)算，即著名的POSDCORB七功能說。H·西蒙認(rèn)為，“行政即為到達(dá)共同目的時合作的集體行動〞?！锕残姓褪菄倚姓C(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。首先，公共行政是一種活動，主體是國家行政機(jī)構(gòu)；其次，這一活動的客體是社會公共事務(wù)，與管理社會公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會中非政府莫屬。第三，作為一種活動，它必須依法進(jìn)行，而且必須是有效的。依法進(jìn)行，顧名思義就是政府必須以它的法定身份和地位、法定權(quán)力和程序進(jìn)行活動。有效包含兩層含義，即有效性和效率。二、公共行政的產(chǎn)生及其功能1、現(xiàn)代公共行政的產(chǎn)生首先是與民族國家的建立和大工業(yè)革命聯(lián)系在一起的。民族國家的建立，尤其是資本主義國家體制的建立，為公共行政奠定了一個根本的框架。這表現(xiàn)在：〔1〕在國家體制的結(jié)構(gòu)上，確立了立法、行政和司法分權(quán)和制衡的原那么。確立了行政是立法機(jī)構(gòu)意志的執(zhí)行，從而也就確立了公共行政的承擔(dān)者――政府的地位和作用。〔2〕在官僚體制上，確立了通過選舉和考試擇優(yōu)錄用的方式來選拔官員的制度，以及政務(wù)官的任期有限制、文官的常任制以及功績制上的管理制度?！?〕工業(yè)大革命的大生產(chǎn)方式造成的勞動分工和專業(yè)化為公共行政的產(chǎn)生提供了又一個重要的條件。公共行政是一種專業(yè)化的管理。2、現(xiàn)代公共行政的產(chǎn)生同時又是與一種公共行政精神的培育聯(lián)系在一起的。公共行政精神包括：〔1〕人民主權(quán)思想，即政府是由人民組織的，政府的職能是為社會公眾效勞的；〔2〕法制精神，法制是建立在自由經(jīng)濟(jì)和民主政治之上的社會管理的必然要求。否認(rèn)封建專制時期人治的過程，實際上也就是法制確立的過程。法制精神表現(xiàn)在確認(rèn)法為管理的最高準(zhǔn)那么，公共行政必須有合法性根底；〔3〕效率原那么，政府的部門化和職能化結(jié)構(gòu)以及政府公務(wù)人員的選拔方式表達(dá)的就是專業(yè)化和追求管理效率的思想。3、現(xiàn)代公共行政的功能〔1〕管制功能；〔2〕效勞功能；〔3〕維護(hù)功能；〔4〕扶助功能。4、現(xiàn)代公共行政的功能發(fā)揮方式隨時代的變化而發(fā)生變革，這主要表現(xiàn)在：〔1〕從消極的運作走向積極的運作。這主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)的公共行政方式主要是忠誠地執(zhí)行和運用法律，而公共行政除此之外，還在于創(chuàng)制和解釋法律，以及如何以正確的、明智的和符合公共利益的方式進(jìn)行這樣的創(chuàng)制和解釋。〔2〕從直接的運作走向間接的運作。直接運作方式在擴(kuò)大政府規(guī)模和權(quán)力的同時，窒息了社會的活力，導(dǎo)致官僚主義盛行，間接運作方式的舉措是讓社會的其他組成局部如企業(yè)、社會組織來承擔(dān)政府的局部職能，以更好的為社會提供效勞?！?〕從集權(quán)的運作走向分權(quán)的運作。在行政系統(tǒng)的權(quán)力得到加強和擴(kuò)張的同時，在行政系統(tǒng)內(nèi)部的運作上卻出現(xiàn)了一個從集權(quán)到分權(quán)的運作方式的變化。分權(quán)使第一線的管理者能對變化的環(huán)境如人民的要求、愿望、政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變化等作出迅速反響，也使得第一線的管理者能根據(jù)變化的情況及時作出決定。三、公共行政的原那么公共行政是在一些原那么的指導(dǎo)下進(jìn)行的，這些原那么是：1、法治原那么。依法行政是公共行政的根本特征之一，也是公共行政的要求。依法行政首先必須有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。其次依法行政要求政府必須在法律的框架內(nèi)行使其公共管理職能，政府不能凌駕在法律之上。再者，依法行政的一個前提性條件是司法獨立。2、效勞原那么?，F(xiàn)代政府是由人民群眾產(chǎn)生的，說明了政府與公民之間的根本關(guān)系是效勞與被效勞關(guān)系?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，政府效勞是人民群眾出錢購置的，群眾與政府的關(guān)系是委托人和代理人之間的關(guān)系。顧客至上意識或群眾至上意識必須是政府行為的起點。3、效率原那么。效率包含兩層意思：一是政府活動的有效性，其根本層面是活動的合法性；其次是表達(dá)活動的效益，包括社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。二是政府活動追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出，本錢效益分析應(yīng)當(dāng)成為政府活動考慮的重要內(nèi)容。4、責(zé)任原那么。責(zé)任原那么有兩層含義：一是政府的行為對社會群眾負(fù)責(zé)，一個輕率的、魯莽的、不計后果的政府注定會給社會帶來災(zāi)難。二是政府對自己的行為負(fù)責(zé)，對自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第二節(jié)公共行政的理論和實踐一、西方的公共行政理論西方現(xiàn)代公共行政理論的研究開始于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初。兩個標(biāo)志性事件預(yù)示了這一研究的開端。一是1887年美國學(xué)者、后來成為美國總統(tǒng)的伍德羅·威爾遜發(fā)表了一篇?行政研究?的文章。二是1926年羅納德·懷特撰著了美國第一本大學(xué)教科書?公共行政原理?。西方公共行政學(xué)派主要包括：1、古典學(xué)派，也稱程序?qū)W派和制度學(xué)派。20世紀(jì)初至30年代是這一學(xué)派的鼎盛時期，70年代又有過古典學(xué)派的復(fù)興。古典學(xué)派的研究出發(fā)點和目標(biāo)是“效率和經(jīng)濟(jì)〞，注重行政程序、組織結(jié)構(gòu)和行政原理的研究，著重規(guī)劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。古典學(xué)派有三位重要的代表人物，即亨利·法約爾，法約爾、馬克斯·韋伯、泰羅。A.亨利·法約爾，法國人，被稱為程序?qū)W派的創(chuàng)始人。他在1916年發(fā)表了?工業(yè)管理及一般管理?一書。主要觀點：〔1〕指出管理是企業(yè)的職能之一，并指出管理的五大職能，即方案、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。〔2〕提出了著名的管理的14項原那么，即分工、權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報酬、集權(quán)、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神，他強調(diào)了集體精神在企業(yè)管理中的重要性?！?〕提出了著名的“法約爾跳板〞。此外法約爾認(rèn)為，組織的效率取決于組織的一些內(nèi)在要素，要注意對員工的培訓(xùn)。B.馬克斯·韋伯，德國人，他第一次比較系統(tǒng)的論述了官僚制的特征，并分析了他在西歐工業(yè)社會中的作用。官僚組織是一種以管理為目標(biāo)的社會組織的特定形式。他的官僚制理論和他的權(quán)威理論聯(lián)系在一起的。權(quán)威的形式有三種:(1)魅力權(quán)威，即靠自身的一些超凡脫俗的特征或天賦，或一般人不及的能力對追隨者產(chǎn)生影響；(2)傳統(tǒng)權(quán)威，即權(quán)威的行使依賴的是傳統(tǒng)、習(xí)俗、習(xí)慣以及公認(rèn)的準(zhǔn)那么；(3)合理合法的權(quán)威，也稱理性權(quán)威，其行使依賴的是組織的規(guī)章制度、法律法令等。韋伯認(rèn)為，以理性權(quán)威為特征的官僚組織表現(xiàn)了與工業(yè)社會相吻合的組織特征。這一特征表現(xiàn)在：〔1〕層級制結(jié)構(gòu)中的每一個職位都是構(gòu)成一個完整的組織形態(tài)的不可或缺的因素；〔2〕在此結(jié)構(gòu)中有明確的分工制度，為完成工作目標(biāo)，每一職位有相應(yīng)的法定權(quán)力；〔3〕各種工作決定有一定的記錄在案的法定公式；〔4〕行政權(quán)和立法權(quán)別離，行政人員是有管理專長的管理者，而非立法者；〔5〕每一個層級的行政人員必須具有特殊的才能和經(jīng)過特殊的訓(xùn)練；〔6〕人員的選拔通過公開競爭考試進(jìn)行；〔7〕每一職位都必須規(guī)定明確的職責(zé)范圍；〔8〕職位不屬私人所有。C.福萊德里克·泰羅(FrederickW.Taylor)，美國人，科學(xué)管理的創(chuàng)始人。泰羅通過強調(diào)研究時間和動作以獲得人與機(jī)器的最高效能，開創(chuàng)了一個追求效率的時代?？茖W(xué)管理理論包括：〔1〕勞動方法的標(biāo)準(zhǔn)化，建立科學(xué)的作業(yè)方法來取代以往憑經(jīng)驗辦事的方法；〔2〕工人培訓(xùn)的科學(xué)化，即按試驗的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方法對工人進(jìn)行培訓(xùn)，使他們能以最好的方法工作；〔3〕建立并實施一種鼓勵性的記件工資報酬制度；〔4〕管理職能的專業(yè)化，即把方案職能〔管理職能〕與執(zhí)行職能〔實際操作〕分開，設(shè)立專門的方案部門，推行職能制和直線職能制；〔5〕勞資雙方的合作，將勞資雙方從關(guān)注對現(xiàn)有利益的分配上轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大現(xiàn)有利益?？茖W(xué)管理的實質(zhì)是在一切企業(yè)和機(jī)構(gòu)中的工人們的一次完全的思想革命――也就是這些工人們對待其工作責(zé)任、其同事和雇主的一次完全的思想革命，同時也是管理方面的廠長、雇主、董事會對其同事、工人的一次完全的思想革命?！帕⒖撕投蛲嗽?行政學(xué)散論?中歸納了古典學(xué)派提出的根本原理：〔1〕通過管理來協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)是合理和有效管理的關(guān)鍵?！?〕組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)四個根本標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，即組織效勞的目標(biāo)、任用的程序、處理的人事、進(jìn)行工作的地方?！?〕命令統(tǒng)一或由一個上司指揮是至關(guān)重要的，多頭指揮會產(chǎn)生混亂和沖突。〔4〕權(quán)責(zé)相符，權(quán)責(zé)通過層級授予下級，高層管理應(yīng)限于提出標(biāo)準(zhǔn)和檢查這一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況?！?〕較小的控制幅度?！?〕系統(tǒng)的方案是組織必須具備的一個功能。2、行為學(xué)派。該學(xué)派經(jīng)歷了一個從“人際關(guān)系〞到人類行為科學(xué)的開展過程。早期的行政研究注重組織結(jié)構(gòu)、組織程序以及行政管理原理的研究，對人的假設(shè)是“經(jīng)濟(jì)人〞，忽略了對于“團(tuán)體人〞的研究。A.20世紀(jì)20年代末30年代初，哈佛大學(xué)教授梅奧主導(dǎo)了霍桑實驗。霍桑實驗用“社會人〞概念取代了“經(jīng)濟(jì)人〞的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學(xué)，認(rèn)為在任何正式組織中都存在著非正式組織，要重視非正式組織的作用。B.40年代，心理學(xué)家馬斯洛提出了“人類需要層次說〞：〔1〕生理需要。這是人類最根本的需要，假設(shè)得不到滿足，就無法生存?！?〕平安需要。滿足了生理需要，接著就會產(chǎn)生平安需要，如擺脫失業(yè)、生活有保障等，總之，有一種平安感。〔3〕社交需要。人活在世上，需要友情、愛情，彼此關(guān)心和照顧?！?〕尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如個人的成就和才干被人成認(rèn)?！?〕自我實現(xiàn)需要，即實現(xiàn)自己的理想和抱負(fù)。馬斯洛認(rèn)為，只有當(dāng)?shù)鸵患壍男枰@得滿足后，人們才會去追求高一級的需要。C.20世紀(jì)60年代，麥克格雷戈提出了X理論和Y理論，這是兩種分別建立在對人性不同假設(shè)根底上的理論。X理論的人性假設(shè)是惡，認(rèn)為人生來好逸惡勞，只要給予鼓勵和時機(jī)，人們能負(fù)起責(zé)任，大多數(shù)人有一定程度的想象力和創(chuàng)造力。由此，Y理論主張實行參與管理，以創(chuàng)造人們發(fā)揮其智慧和能力的時機(jī)。D.赫茨伯格的〞雙因素理論〞,他把影響人們行為的因素分成保健因素和鼓勵因素。保健因素也稱為“不滿因素〞，這些因素多數(shù)來自周圍的環(huán)境，如上級的管理和監(jiān)督、工作條件、人際關(guān)系、工作報酬等。鼓勵因素也稱“滿意因素〞，這些因素多數(shù)來自任務(wù)本身，如工作的內(nèi)容、性質(zhì)、工作成就、受到成認(rèn)、工作責(zé)任和工作能力的提高。該理論認(rèn)為，包含保健因素的事件能導(dǎo)致人們對工作不滿意，這是因為人具有防止不滿意的需要，因而它不起鼓勵作用；而包含鼓勵因素的事件能導(dǎo)致人們對工作滿意，因為人具有成長和自我實現(xiàn)的需要。使人產(chǎn)生工作滿意感和受到鼓勵的因素與產(chǎn)生工作不滿意感的因素是彼此獨立、各不相同的。同時，這兩種感受也不是互相對立的，即工作滿意感的對立面不是工作不滿意感，而是沒有工作滿意感。該理論提倡用工作豐富化等方式來鼓勵人們。此外，佛洛姆的期望理論、豪斯的目標(biāo)－途徑理論等也都是有影響的鼓勵理論。3、決策學(xué)派?！?〕西蒙的理性決策西蒙在20世紀(jì)40年代出版的?行政行為：行政組織中決策程序的研究?一書開創(chuàng)了對決策的研究。西蒙認(rèn)為，如果把所有理論都考慮進(jìn)去，那么決策是行政的中心。管理就是決策。他不同意傳統(tǒng)的完全理性決策模式，認(rèn)為決策者在決策過程中的理性是有限的，因而主張以“滿意〞來取代理性決策模式追求的最正確。行政組織中的人是“行政人〞而非“經(jīng)濟(jì)人〞〔2〕林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論林德布羅姆認(rèn)為政策的制定是以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化是不可取的，因為這會危及社會的穩(wěn)定。漸進(jìn)決策理論主要在他的論文“漸進(jìn)條適〞和?決策過程?的書中?！?〕埃佐尼的綜視〔也稱混合掃描〕模式這是一種將理性模式與漸進(jìn)模式結(jié)合起來的模式。這一模式把決定區(qū)分為根本性決定和非根本性決定，漸進(jìn)方法適用于非根本性決定，而在涉及根本性決定時，理性決策模式那么更適用。這兩種方法一起使用時，就可以獲得更多的信息。4、系統(tǒng)學(xué)派。切斯特·巴納德是第一個把組織看作是一個社會系統(tǒng)的理論家。他認(rèn)為組織是一個協(xié)作的系統(tǒng)，它包含三個要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。他把自己的奉獻(xiàn)主要歸結(jié)于一些“結(jié)構(gòu)性〞概念和“動態(tài)性〞概念，他認(rèn)為主要的結(jié)構(gòu)性概念有個人、協(xié)作體系、正式組織、復(fù)合正式組織以及非正式組織。主要的動態(tài)概念有自由意志、協(xié)作、信息交流、決策過程、反動態(tài)均衡。他是非正式組織概念的提出者，也是均衡理論的提出者。他認(rèn)為組織通過向個人提供刺激，以使個人做出回報，從而使組織和個人之間維持一種均衡，組織的管理在于維持這樣一種均衡。20世紀(jì)60、70年代，系統(tǒng)理論又引發(fā)出兩大理論?！?〕生態(tài)理論里格斯是這一理論的代表人物。里格斯認(rèn)為行政生態(tài)要探討的是各國的具體國情如何影響并塑造該國的行政，反過來，公共行政又是如何影響該社會的變遷和開展的。他勾勒了三大行政模式，即農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、過渡社會的行政模式〔亦稱融合型、衍射型和棱柱型模式〕，并從經(jīng)、社會、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)和政治架構(gòu)五個因素分析它們與公共行政的關(guān)系?！?〕權(quán)變理論權(quán)變理論認(rèn)為不存在一種對所有管理者都適用的一般理論，管理都是因時、因人、因條件而發(fā)生變化的。在權(quán)變理論方面較有影響的有卡斯特的用權(quán)變觀點對組織的分析，以及菲德勒的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變模式。5。新公共行政學(xué)派〔明諾布魯假設(shè)學(xué)派〕“YoungTurkey〞1968年在錫拉丘茲大學(xué)密諾布魯克會議中心舉行的一個學(xué)術(shù)會議，這個會議的宗旨是想召集公共行政領(lǐng)域中最具潛質(zhì)的年輕學(xué)者去探討他們對公共行政領(lǐng)域共同感興趣的問題和學(xué)術(shù)方法，同時，含蓄地說，就是探討那些可能與公共行政領(lǐng)域中德高望重的學(xué)者相左的觀點。新公共行政代表著公共行政領(lǐng)域的范式的轉(zhuǎn)變。新公共行政主張，如果到了60年代還存在著任何傳統(tǒng)的政治——行政兩分法這一概念的痕跡的話，他們就應(yīng)該被有效地消滅掉。他們認(rèn)為政治和行政的二分是不切實際的，行政人員確實在制定政策——和新公共行政的學(xué)者主張行政人員“應(yīng)該〞制定政策。官僚體系并非僅僅在體系內(nèi)部決定重要政策，公共組織還引導(dǎo)公眾的注意力，并且在設(shè)定公共事務(wù)的議程方面扮演重要角色，同時也幫助建立社會的價值觀。新公共行政旨在為公共行政研究尋求一種不同的、或至少是補充性的根底。在他們所提出的各種替代或者補充中，社會公平是核心的概念。公平包括了平等感和正義感，具體地說，公平的重點就在于去糾正現(xiàn)存社會價值與政治價值分配過程中的不平衡。6。公共選擇與新制度主義學(xué)派20世紀(jì)80年代和90年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論對西方的公共行政產(chǎn)生了極為重要的影響。(1)公共選擇理論以布坎南為首的公共選擇理論家的分析出發(fā)點是人是理性的自利主義者，他的行為動機(jī)是自利的、行動上是理性的，以獲得自身利益最大化。該理論認(rèn)為一種良好的政治制度應(yīng)到達(dá)這樣一種狀況：它不否認(rèn)政治家存在著追求自身利益的動機(jī)，但它能夠保證政治家對自身利益的追求的結(jié)果是實現(xiàn)國家利益，而要作到這一點，要靠政治市場上看不見的手――選舉制度的良性運作。這一觀點也引發(fā)了對政府作用和職能的限制。此外，由企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)別離引發(fā)的代理理論也被引用到政治和行政領(lǐng)域。代理理論主張以契約的形式制約代理人的行為，以防代理人謀求自身利益而傷害委托人的利益?！?〕新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的四大局部，即制度的構(gòu)成與制度的起源、制度變遷與制度創(chuàng)新〔包括制度需求與制度供給，制度、產(chǎn)權(quán)與國家理論，制度與經(jīng)濟(jì)開展的相互關(guān)系〕的理論，同樣為分析政府和行政問題提供了一種頗有價值的分析框架。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一些概念，如制度變遷與路徑依賴、誘致性制度變遷、制度需求、制度供給、制度均衡與制度非均衡已經(jīng)廣泛低被運用到了對行政問題的分析中。二、西方公共管理的實踐1.新公共管理80年代以來，西方許多國家的政府進(jìn)行了一場以新公共管理為旗號的公共行政改革。它主要有以下幾個方面的特征：〔1〕偏離傳統(tǒng)公共行政，將注意力集中于取得結(jié)果和管理者的個人責(zé)任，即不再以過程，而以輸出為取向?！?〕以市場取代官僚組織。市場的個人雇用期限和條件比官僚的職業(yè)制具有更多的靈活性?！?〕引入私人部門的管理方法，明確組織和個人目標(biāo)，以便通過表現(xiàn)指標(biāo)來衡量其成就?！?〕政府的某些功能通過市場的測試而承包出去?！?〕把公眾視為公共管理機(jī)構(gòu)的客戶，向客戶做出承諾，明確效勞標(biāo)準(zhǔn)。〔6〕在資源使用中強調(diào)節(jié)省，以削減直接本錢，提高勞動紀(jì)律，以較少的代價做較多的事情?！?〕在公共部門引入更多的競爭性，包括任期合同、公開的投標(biāo)程序，并使用競爭者作為降低本錢和提高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。總之，這一改革說明了它的市場、企業(yè)式的管理趨向，以企業(yè)精神改造公共部門。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在?改革政府?這本被稱作是20世紀(jì)90年代美國聯(lián)邦政府改革藍(lán)圖的著作中，勾勒出了一種新的政府形象：〔1〕起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳；〔2〕社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是效勞，效勞由社區(qū)提供；〔3〕競爭性政府，把競爭機(jī)制注入到提供效勞中去；〔4〕有使命感的政府，改變照章辦事的組織；〔5〕講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款；〔6〕受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要；〔7〕有事業(yè)心的政府，有收益而不是浪費；〔8〕有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療；〔9〕分權(quán)的政府，從等級制到參與協(xié)作；〔10〕以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進(jìn)行變革。新公共管理表現(xiàn)了向市場和私營部門管理方式的回歸，這反映了傳統(tǒng)的憲政主義與管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義。憲政主義關(guān)注正義、公正，而管理主義那么偏向于效率、績效，這反映了公共部門管理中常出現(xiàn)的兩種價值的沖突。隨著改革運動的深入，對新公共管理的批評也日漸增多，這些觀點對政府引入企業(yè)的價值觀念表示疑慮，并擔(dān)憂傳統(tǒng)行政的優(yōu)勢如專業(yè)至上、無偏私、高度的道德標(biāo)準(zhǔn)、較少的腐敗會因市場取向的行政改革而受到削弱或喪失。2.新公共效勞“新公共效勞〞，來自于以下兩個靈感：〔1〕民主政治理論〔尤其當(dāng)它涉及公民之間以及公民和他們的政府之間的關(guān)系〕〔2〕公共行政理論中更具人文主義傳統(tǒng)的方法對管理和組織設(shè)計的研究。新公共效勞表達(dá)了一種對民主價值的全新關(guān)注，提出與“顧客〞觀念相對的“公民優(yōu)先〞觀念。與新公共管理〔它建立在諸如個人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上〕不同，新公共效勞是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民效勞并確實全心全意為他們效勞之上的。新公共效勞的核心內(nèi)涵：〔1〕對價值的許諾——在尋求組織變遷的過程中，管理者關(guān)注的是確立一種對組織的使命和價值〔尤其是專業(yè)主義、整體性、以及效勞和質(zhì)量的價值〕的銘刻在心的承諾，而不是組織的結(jié)構(gòu)。價值由組織的首席執(zhí)行官明確說明，并為整個組織分享?！?〕效勞群眾——管理人員對效勞委托人和公民給予優(yōu)先權(quán)。支撐這種優(yōu)先權(quán)的是高標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)和責(zé)任以及對質(zhì)量的持續(xù)重視。更重要的是，管理者已經(jīng)意識到，單純的技術(shù)努力將以失敗而告終，除非能對人性面給予同樣或者更多的關(guān)注，除非在組織內(nèi)部建構(gòu)一種社群感和在外部建構(gòu)一種合作感?！?〕授權(quán)和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)——管理者鼓勵組織中的所有成員進(jìn)行高層次的參與，以提高組織的質(zhì)量和生產(chǎn)力。高層領(lǐng)導(dǎo)通過授權(quán)給整個組織中的個人〔他們在自己的領(lǐng)域內(nèi)實施領(lǐng)導(dǎo)〕而使自身變得完整。〔4〕務(wù)實的漸進(jìn)主義——變遷總是通過一個自由流動的過程而發(fā)生，在這個過程中，管理者總是追求許多未曾料到的時機(jī)去推動組織往理想的方向開展。管理者認(rèn)為組織生活中的變化是正常和適當(dāng)?shù)?，會采取有?chuàng)造性的和符合人性的方法來對待變化，并重視成員、委托人及其他人的個人利益?！?〕獻(xiàn)身公共效勞——整個組織的人員都理解并贊賞公共效勞的特殊性質(zhì)，尤其是理解和贊賞公共組織在民主治理過程中所發(fā)揮的作用。管理者堅持認(rèn)為組織的成員需要維持一種高度的倫理標(biāo)準(zhǔn)，并且鼓勵他們使自己的組織成為同類團(tuán)體中的典范。羅伯特登哈特提出的根本要求〔1〕效勞公民，而不是顧客；〔2〕追求公共利益；〔3〕重視公民權(quán)超過對企業(yè)家精神的崇尚〔4〕戰(zhàn)略性思考，民主化行動〔5〕強調(diào)責(zé)任〔6〕效勞而不僅僅掌舵〔7〕重視人，而不僅僅是效率3.整體性治理Perri6,DianaLeat等與20世紀(jì)90年代在英國提出一種治理規(guī)劃?！罢w性政府〞是西方國家繼新公共管理運動之后，于20世紀(jì)90年代中后期開始的第二輪政府改革運動的新舉措。1997年，英國首相布萊爾在?公民效勞會議?上首次提出“整體性政府〞施政理念;1999年，英國政府出版?現(xiàn)代化政府?白皮書，制定了一個推行“整體性政府〞改革的10年規(guī)劃。從理論淵源上來看，整體性治理的出現(xiàn)，是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和1980年代以來新公共管理運動所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興。從產(chǎn)生背景看，“整體性政府〞改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的，用于解決犯罪、環(huán)境保護(hù)、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。

“整體性政府〞是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動，以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它包括四個方面內(nèi)容：排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作;向公眾提供無縫隙而非別離的效勞。整體性治理是指在管理理念上強調(diào)中央地方結(jié)合以及公私合伙，以整體型組織形式，重點在于解決人們生活問題，采取網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，在具體的管理中注重授權(quán)與結(jié)果，從而實現(xiàn)政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合。第三節(jié)轉(zhuǎn)型時期的中國公共行政中國公共行政自1949年中華人民共和國成立至今，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過程，轉(zhuǎn)變的根底是經(jīng)濟(jì)體制從原來的方案經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了政府與人民關(guān)系、政府職能和角色、政府利益以及政府觀念等多方面的變化。轉(zhuǎn)型時期中國公共管理的一個根本問題是如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)帶來的變化，以及如何適應(yīng)從全球來看一個新的