關(guān)于城市低收入標準的基本情況、主要問題和建議

摘要：黨的十七大明確提出，合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)。著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準。目前，我國城市的低收入標準，主要包括：最低工資、失業(yè)保險金、城市最低生活保障等三項收入標準線。當(dāng)前，在繼續(xù)加大對城市低收入者政策扶持力度的同時，抓緊研究建立和完善城市低收入標準體系，對于全面掌握城市低收入和貧困人群狀況，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，增強分配政策措施的實際效果，提高分配政策評估的針對性具有重要意義。各級政府部門要把增加低收入居民收入放在重要位置。建立著力提高低收入居民收入水平的工作目標和定期會商機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)就業(yè)、保障、教育、醫(yī)療等各項政策，以階段性工作任務(wù)為目標，在制度化和規(guī)范化的基礎(chǔ)上及時加快推進相關(guān)體制改革步伐，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度。

關(guān)鍵詞：收入低標準，收入分配，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，收入分配制度

黨的十七大明確提出，合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)。著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準。當(dāng)前，在繼續(xù)加大對城市低收入者政策扶持力度的同時，抓緊研究建立和完善城市低收入標準體系，對于全面掌握城市低收入和貧困人群狀況，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，增強分配政策措施的實際效果，提高分配政策評估的針對性具有重要意義。

一、我國城市若干低收入標準的基本情況

目前，我國城市的低收入標準，主要包括：最低工資、失業(yè)保險金、城市最低生活保障等三項收入標準線。最低工資標準是指勞動者在法定工作時間或依法簽訂勞動合同約定的工作時間內(nèi)提供了正常勞動的前提下，用人單位依法支付的最低勞動報酬。目前，各地最低工資標準在每月460元至960元之間，平均為732元。失業(yè)保險金標準是指在參加失業(yè)保險并繳費、非因本人意愿中斷就業(yè)并辦理失業(yè)登記和有求職要求的情況下可以領(lǐng)取的收入。目前，各地失業(yè)保險標準在246元至690元之間，平均為408元。最低生活保障是指按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必須的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水、電、燃煤、燃氣以及未成年人的義務(wù)教育費用的收入。目前，各地低保標準在156元至350元之間，平均為250元。

最低工資標準、失業(yè)保險和最低生活保障三條低收入標準與低收入居民的收入和生活狀態(tài)密切相關(guān)，其共性主要為：一是生活保障原則。雖然在獲取條件、影響因素、待遇水平、發(fā)放情況等方面有所不同，但實施這三條標準的基本原則之一是考慮保障基本生活需要。二是屬地原則。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平和各地財力負擔(dān)能力差異較大，以及生活費用支出水平不同，三條收人標準由各地方政府根據(jù)具體情況自定。三是非固定原則。雖然三條收入標準針對不同人群發(fā)放，但在內(nèi)容上都強調(diào)鼓勵和促進就業(yè)、提高收入水平，從而有望放棄享受“標準”。

三條低收入標準在我國收入分配政策體系中施行僅10年左右的時間，對于增加普通職工和低收入者收入、保障生活困難群眾基本需求、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。隨著我國經(jīng)濟社會進入新的發(fā)展階段，特別是中央提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會兩大戰(zhàn)略思想之后，建立和完善我國城市低收入標準體系具有重大的現(xiàn)實意義。

二、確定三條低收入標準中存在的主要問題

基礎(chǔ)標準缺失

三條低收入標準之間呈現(xiàn)由高到低的順序排列，但目前不同收入標準在具體確定時，沒有相對統(tǒng)一規(guī)范的測算基礎(chǔ)標準，而是根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、工資水平、平均生活費用支出、物價影響、就業(yè)狀況、繳費標準等多種因素綜合考慮的，更多的是出于財政負擔(dān)能力和當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌鰞r格等非保障因素確定不同收入標準的水平和增長情況。由于目前沒有三條低收入標準的具體制定規(guī)定或者參照基礎(chǔ)，在確定三條低收入標準時不可避免地出現(xiàn)主觀性、隨意性，而科學(xué)性、規(guī)范性則不足。

結(jié)構(gòu)比例不合理

由于缺乏基礎(chǔ)標準，盡管考慮到屬地化原則的背景，但不同地區(qū)三條低收入標準之間的相對比例關(guān)系明顯不合理。如，各地的低保標準與最低工資標準之比的區(qū)間范圍在至之間，大致呈現(xiàn)東部地區(qū)較高、西部地區(qū)較低的分布狀況。低保標準與失業(yè)保險之比更是相差懸殊，從至。在地區(qū)分布上比較散亂。不同地區(qū)低收入標準之間的結(jié)構(gòu)比例相差較大，反映出各地區(qū)的低收人群體分配政策明顯缺乏統(tǒng)籌銜接，難以體現(xiàn)其公平性。此外，考慮家庭贍養(yǎng)系數(shù)，一些地區(qū)按照最低工資標準計算的家庭收入，明顯低于按照低保標準可以得到的家庭收入，特別是這種狀況發(fā)生在區(qū)域經(jīng)濟中，說明不同收入標準的平衡銜接存在問題。如，廣東低保標準為每人330元，家庭收入可以達到842元，而珠三角附近省份如湖南、福建、廣西的最低工資標準分別為每人635元、750元、580元。廣東低保標準的家庭保障能力分別是以上3省最低工資標準的倍、倍和倍。

水平偏低且增長緩慢

從總體水平看，三條低收入標準的水平明顯偏低。2007年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為萬元，考慮家庭贍養(yǎng)因素，最低工資、失業(yè)保險和最低生活保障三條低收入標準僅分別相當(dāng)于人均收入的25%、14%和22%。有關(guān)調(diào)查表明，目前在低保家庭中認為完全能夠滿足生活的被訪對象僅占總數(shù)的%，認為僅能勉強度日的占總數(shù)的%，而近50%的低保對象認為低保金不能滿足生活需要或與需要相去甚遠。

從增長情況看，2003年至2007年，城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入從706元增加到1148元，年均增長%；同期低保標準僅增長%。根據(jù)規(guī)定，最低工資標準在2007年以前是執(zhí)行兩年至少調(diào)整一次的要求，實際各地大部分按照兩年才提高一次執(zhí)行。因此，最低工資標準的增長更為緩慢。

低收入標準的覆蓋對象不充分

確定低收入標準的重要目的是掌握低收人人群在全部居民中的分布情況，為加大分配政策調(diào)節(jié)力度提供重要的依據(jù)和參考。因此，收入標準能夠覆蓋的人群范圍越大，其意義和作用就越大。從實際情況看，三條低收入標準的覆蓋范圍都相對有限。如，最低工資標準影響的是進入勞動力市場并取得勞動報酬的人群，無法覆蓋失去勞動能力和工作機會的低收人人群；失業(yè)保險的覆蓋范圍僅僅限于履行繳費義務(wù)的部分人群，目前大致覆蓋億人，領(lǐng)取失業(yè)金的受益人數(shù)目前僅為320萬人左右，僅占到城市人口的5%0，說明失業(yè)保險金的即期影響范圍十分有限。

目前，我國城市最低生活保障標準的領(lǐng)取人數(shù)為2200萬人，但是，由于低保標準事實上不是一個基于分析人群收入狀況的診斷線，而是通過“人次”的特征去反映政府開展救助工作的評估線。除了覆蓋人群是能進能出的動態(tài)變化外，低保在實際運用中的瞄準機制也不充分，直接影響到該標準的政策價值。某抽樣調(diào)查研究表明，在全國35個大中城市已經(jīng)發(fā)放的低保金中，有76%給了收入小于保障線的人員，其余24%則給了收入高于保障線的人員。

城鄉(xiāng)之間的低收入標準缺乏銜接口

城鄉(xiāng)二元分隔的結(jié)構(gòu)體制是我國的基本國情，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的意義非常重大，任務(wù)也十分艱巨。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的體制壁壘還難以徹底打破。在政策上還需要對城市和農(nóng)村的情況在整體和結(jié)構(gòu)上并重。目前，城市和農(nóng)村在低收入標準的銜接上難度較大。農(nóng)村貧困線、低保水平、五保救助等標準與城市低保、失業(yè)保險、最低工資在很多方面存在差異。城市和農(nóng)村沒有可以進行低收入標準和相關(guān)政策銜接的接口和轉(zhuǎn)換形式。這也是今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實質(zhì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)分配體制和福利體制中必須逐步解決的難點和重點問題之一。

統(tǒng)一規(guī)范基礎(chǔ)標準

目前，我國居民收入分布大致呈現(xiàn)中低收入者占多數(shù)的金字塔形。要調(diào)整收入分配總體格局、提高低收入者收入以及擴大中等收入者的比重，必須在加快推進制度建設(shè)和政策覆蓋的同時，抓緊建立和完善居民收入的相關(guān)基礎(chǔ)標準體系，根據(jù)待遇順序疊加原則，使針對不同人群的政策制定具有科學(xué)規(guī)范的參照和依據(jù)，特別是隨著救助內(nèi)容的擴展，對于一些地方開始實施的低收入居民的很多社會救助政策，在政策操作中依據(jù)收入條件進行選擇約束的現(xiàn)實意義很強。在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和加快推進城市化戰(zhàn)略的背景下，建立和完善城市低收入標準體系顯得非常緊迫必要。

建議盡快研究提出和建立城市居民最低生活費用標準。將城市居民最低生活費用標準作為低收入標準體系的基礎(chǔ)和底線。從城鄉(xiāng)整體可比的角度考慮，可以按照農(nóng)村貧困線的口徑和內(nèi)容，由綜合部門牽頭組織，研究提出城市最低生活費用的具體口徑和測算方法，并在地區(qū)間進行銜接。

2、更加突出公平協(xié)調(diào)。

黨的十七大提出初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。雖然我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，但是低收入標準主要涉及保障居民基本生活需要。從這個角度看，地區(qū)間的生存差距要遠小于發(fā)展差距。因此，不同地區(qū)的低收入標準在調(diào)整中要更加突出公平性，既要收入標準與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，使廣大人民群眾特別是低收入居民分享發(fā)展成果，又要堅持全國一盤棋，充分體現(xiàn)低收入保障政策的公平性，將地區(qū)間的收入標準差距保持在合理的范圍。

建議加強城市低收入居民的收入和生活狀況監(jiān)測。建立健全城市低收入居民的收入分配監(jiān)測體系，對于重點地區(qū)、人群、行業(yè)等方面低收人人群的收入變化情況加強跟蹤分析，建立監(jiān)測對象、分配政策和實施項目的聯(lián)動評估機制，及時掌握相關(guān)分配政策的實施效果和調(diào)整方向，為加強收入分配宏觀調(diào)節(jié)提供參考和依據(jù)。

3、統(tǒng)籌兼顧整體推進

建立和完善城市低收入標準體系的實質(zhì)是加強低收人人群的收入分配調(diào)節(jié)工作，是一項涉及面廣、綜合性強的系統(tǒng)工程。在管理體制上，涉及財政、勞動、民政、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生、統(tǒng)計等相關(guān)部門的工作內(nèi)容；在影響范圍上，涉及城市和農(nóng)村、全國和地區(qū)等不同層次的銜接和協(xié)調(diào)；在調(diào)整推進中，涉及收入分配宏觀格局和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的整體性約束。因此，必須高