如何提升民族自治地方公民收入能力(上)

影響公民收入能力大小的經(jīng)濟(jì)條件及其制度因素這里所謂的影響公民獲得收入能力大小的經(jīng)濟(jì)條件，是指在公民已經(jīng)獲得就業(yè)和參與收入分配的機(jī)會之后，促進(jìn)或制約公民通過勞動和創(chuàng)業(yè)在有限的時間內(nèi)獲取更多的收入，進(jìn)而促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)自由個性的生活狀態(tài)的影響因素，也就是在經(jīng)濟(jì)活動中影響和決定公民收入能力大小的機(jī)會和條件。從個體角度講，公民要通過勞動獲得收入，離不開家庭、企事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等組織的存在。即便對創(chuàng)業(yè)者而言，也是如此。在組織化形態(tài)下，影響公民收入能力大小的經(jīng)濟(jì)條件包括內(nèi)在因素和外在因素兩個方面。從內(nèi)在方面講，公民能否參與組織的決策過程并對決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響、在決策作出之后能否對決策的實(shí)施過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，是影響其收入能力大小的重要因素。在組織活動中，勞動者能否影響決策的作出及其實(shí)施過程，取決于其是否擁有參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。只有擁有了這些權(quán)利，勞動者才有可能在物質(zhì)財富的創(chuàng)造和分配過程中，通過對生產(chǎn)經(jīng)營和收入分配的影響提升其收入水平。因此，如何有效保障普通勞動者參與決策、影響決策的權(quán)利，就構(gòu)成了影響其獲得收入的能力大小的重要因素。為保障普通勞動者的權(quán)利，我國《憲法》、《勞動法》和《公司法》等相關(guān)法律都明確要求社會組織必須堅(jiān)持民主管理的基本原則，也規(guī)定了普通勞動者通過工會或職工代表大會等形式和途徑參與民主管理的權(quán)利。然而，對普通勞動者而言，法律的規(guī)定雖然提供了一個靜態(tài)的制度基礎(chǔ)，但要真正享有這些民主權(quán)利，還有賴于這些原則和規(guī)則在組織的管理活動中得到真正的落實(shí)。由于現(xiàn)實(shí)中個人的收入能力的強(qiáng)弱與其所依存的社會組織的發(fā)展?fàn)顩r有著緊密聯(lián)系，而社會組織發(fā)展的好壞在很大程度上又依賴于整體社會環(huán)境的好壞，在這個意義上講，影響公民收入能力大小的外在因素與影響和制約社會組織發(fā)展的外部環(huán)境具有同一性。從總體上講，在特定區(qū)域內(nèi)，一個社會組織的發(fā)展要受到來自政府和其他社會組織兩個方面的影響。從政府角度講，影響或制約社會組織發(fā)展的因素主要包括：一是政府是否平等對待不同的社會組織，營造一個公平的社會環(huán)境；二是在政府主導(dǎo)下制定的規(guī)范政府與社會組織之間的分配行為的制度是否合理和穩(wěn)定；三是政府是否嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定，在法律許可的范圍內(nèi)從事行政行為。這些因素對民族自治地方的社會組織的發(fā)展來講尤為重要。由于民族自治地方整體發(fā)展水平不高，中央政府不僅賦予民族自治地方政府自治權(quán)，而且也制定和實(shí)施了一系列優(yōu)惠措施。但是，這些優(yōu)惠措施是為解決民族自治地方和其他地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展而制定的，在民族自治地方內(nèi)部究竟如何實(shí)施這些優(yōu)惠措施，需要地方政府在平等對待不同社會組織的前提下制定具體的規(guī)則。在實(shí)踐中，民族自治地方政府并沒有很好地堅(jiān)持這一基本原則。一個基本表現(xiàn)就是在招商引資和促進(jìn)發(fā)展的過程中，對內(nèi)部和外部的投資者或技術(shù)人才設(shè)定了不同待遇，使這些組織承擔(dān)了不同的發(fā)展成本。這既是導(dǎo)致民族自治地方區(qū)域、行業(yè)之間，行業(yè)內(nèi)部公民實(shí)際支付能力存在差異的重要原因，也是民族自治地方資金和人才外流的主要根源。同時，現(xiàn)行分配制度尤其是與稅收減免、財政轉(zhuǎn)移支付有關(guān)的一些優(yōu)惠措施，在一定程度上也不利于社會組織的發(fā)展。此外，政府超越法律許可的界限所實(shí)施的一些行政行為，也是制約社會組織發(fā)展的重要因素。從社會組織的相互影響角度講，制約社會組織發(fā)展的因素主要包括：一是同類行業(yè)的社會組織是否遵循相關(guān)法律要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，而不是在法律之外尋求相關(guān)支持；二是一個社會組織的發(fā)展離不開良好的融資環(huán)境，而這樣的環(huán)境能否形成，在很大程度上取決于相關(guān)融資機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行能否平等對待不同的社會組織。這兩個方面的影響因素在民族自治地方都是客觀存在的，而且已經(jīng)成為限制民族自治地方企業(yè)發(fā)展的一個根本問題。以上兩個方面的因素可以歸結(jié)為一個問題，即社會組織發(fā)展所必需的公平的市場和社會環(huán)境是否真正建立起來。事實(shí)上，為營造公平競爭的社會環(huán)境，在中央政府的主導(dǎo)下，不僅制定了《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《價格法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)管法》等相關(guān)法律，而且還制定了實(shí)施這些法律的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。在民族自治地方，如果要有效實(shí)施這些靜態(tài)的制度，首先需要政府加強(qiáng)依法執(zhí)政建設(shè)，并保證對社會組織進(jìn)行有效的監(jiān)督；其次需要社會組織加強(qiáng)依法行為建設(shè)，并對政府進(jìn)行有效監(jiān)督。與此相關(guān)的是，保障社會組織或公民監(jiān)督政府依法執(zhí)政的機(jī)制是否真正建立起來，這是民族自治地方政府所欠缺的、需要進(jìn)一步解決的問題。當(dāng)然，對勞動者而言，擁有得到制度有效保障的參與決策形成與實(shí)施的權(quán)利，只是具有了影響財富創(chuàng)造與分配決策的可能性。要想對這些決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，進(jìn)而改善自己的工作條件和收入水平，在根本上取決于自身能力的強(qiáng)弱。影響公民收入能力大小的文化條件及其制度因素從文化方面講，“教育”是影響公民文化知識結(jié)構(gòu)和素質(zhì)高低的關(guān)鍵因素，是否擁有良好的教育條件，對公民獲得收入的能力的強(qiáng)弱有重大影響。在我國，從制度角度講，民族自治地方公民已經(jīng)擁有了較好的接受教育的制度基礎(chǔ)。而從實(shí)踐效果看，民族自治地方的教育基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善，民眾的受教育程度也得到了大幅提升，但我們需要進(jìn)一步思考兩個問題。第一，在中央政府的主導(dǎo)下，從上世紀(jì)80年代就開展了全國范圍內(nèi)的掃盲教育，而且為促進(jìn)義務(wù)教育，我國還專門制定了《義務(wù)教育法》，并針對民族自治地方制定和實(shí)施了相關(guān)優(yōu)惠措施。但是，為什么在民族自治地方，還有很高比例的文盲人口？對此，只能從公民自身的角度進(jìn)行分析了。也就是說，通過教育提升公民的工作或勞動能力，既有政府的責(zé)任，也有公民自身的責(zé)任。第二，從公民角度講，獲得收入的能力與受教育年限的長短是否一定是正相關(guān)關(guān)系？由于區(qū)域發(fā)展本質(zhì)上離不開公民發(fā)展能力的支持，因此進(jìn)一步的問題是，從區(qū)域發(fā)展角度講，擁有大專以上人口數(shù)量的多少或者平均受教育年限的長短，與區(qū)域發(fā)展能力是否一定呈正相關(guān)關(guān)系？根據(jù)科技部公布的各地區(qū)的科技進(jìn)步指數(shù)，民族自治地方的科技進(jìn)步水平明顯低于全國平均水平，而從科技活動產(chǎn)出指數(shù)看，民族自治地方的水平更低。雖然科技創(chuàng)新要受到經(jīng)費(fèi)投入、社會環(huán)境等諸多因素的影響，但在根本上取決于勞動者創(chuàng)新能力的強(qiáng)弱?？陀^地講，學(xué)習(xí)效果的好壞才是關(guān)鍵因素。因此，對教育與人的發(fā)展能力的關(guān)系研究，不能只關(guān)注形式上的受教育機(jī)會是否實(shí)現(xiàn)，還必須重視公民學(xué)習(xí)狀況的好壞。如果從獲得收入的能力角度分析學(xué)習(xí)效果的好壞，至少需要關(guān)注以下內(nèi)容：一是通過學(xué)習(xí)是否獲得了從事勞動所必需的技能和知識，尤其是創(chuàng)新能力和知識；二是通過學(xué)習(xí)是否塑造了從事勞動所必需的包容精神和合作意識；三是通過學(xué)習(xí)是否掌握了從事勞動所必需的法律和政策知識，并具備了運(yùn)用這些知識維護(hù)自身利益的意識和能力。以此檢視近年來民族自治地方的教育效果，幾乎每一個方面都與制度設(shè)計的目標(biāo)存在很大差距。首先，現(xiàn)行的政策措施不僅沒有從根本上解決民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的人才需求，并造成了民族自治地方的整體創(chuàng)新能力不足；也沒有很好地解決普通勞動者的勞動技能與知識的培育問題，使得結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題無法得到徹底解決。其次，近年來在民族自治地方頻繁發(fā)生的群體性事件雖然是多種因素共同作用的結(jié)果，但也促使我們必須認(rèn)真反思既有的教育理念與政策問題，因?yàn)榧扔械慕逃葲]有解決好公民的合作意識和包容精神的培育問題，也沒有使受教育者學(xué)會運(yùn)用合法手段和措施來維護(hù)自身的權(quán)益。在這種背景下，必須對現(xiàn)行的一些民族教育政策和措施進(jìn)行必要的完善。第一，關(guān)于扶持教育發(fā)展的優(yōu)惠措施。為解決民族自治地方的教育發(fā)展問題，中央和有關(guān)地方政府主要采取了兩個方面的優(yōu)惠措施：一是改善民族自治地方的教育基礎(chǔ)設(shè)施和師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)惠政策；二是高校招生和培養(yǎng)優(yōu)惠政策。從人才培養(yǎng)的角度講，招生優(yōu)惠政策在很大程度上只是在形式上提高了特定地區(qū)大專以上人口的比重，并沒有從根本上解決享受這些優(yōu)惠政策的人的能力結(jié)構(gòu)問題。對此，應(yīng)從兩個方面予以完善：一是改變高校教育中存在的“寬進(jìn)寬出”，完善對享受招生優(yōu)惠政策的學(xué)生的管理制度，提升其學(xué)習(xí)效果；二是加強(qiáng)對基礎(chǔ)教育發(fā)展的扶持，提升基礎(chǔ)教育水平。從公民勞動能力塑造和區(qū)域人才資源培養(yǎng)的角度講，應(yīng)當(dāng)以后者為改革重點(diǎn)。第二，關(guān)于傳統(tǒng)文化與雙語教學(xué)的政策措施。從公民自我發(fā)展能力的培養(yǎng)和區(qū)域發(fā)展的文化實(shí)力的塑造角度講，語言文字是交流的必要工具，風(fēng)俗習(xí)慣是影響交往行為的重要因素。對后發(fā)地區(qū)和生活在這些地區(qū)的公民而言，是否具備與外部交流的語言文字能力，在與區(qū)域之外的社會主體進(jìn)行交往時，能否在通用的市場規(guī)則的約束下從事交易行為，對現(xiàn)實(shí)的個人和區(qū)域的發(fā)展有著重要意義。而要解決好這一問題，必須妥善處理少數(shù)民族語言文字和通用語言文字的關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣和法律政策的關(guān)系。在某種意義上講，在雙語教學(xué)問題上，接受什么語言為主導(dǎo)的教育模式，應(yīng)當(dāng)由公民自由選擇，政府可以提供多樣化的學(xué)習(xí)資源，但不應(yīng)強(qiáng)制公民必須接受哪種類型的教育。此外，在教育內(nèi)容的選擇上，既要重視傳統(tǒng)的地方性的習(xí)俗知識，但也不能忽視共性的行為規(guī)則知識。文化產(chǎn)業(yè)需要獨(dú)特性，但交往文化需要的是共同性。如果兩個群體的所有規(guī)范行為的規(guī)則都存在差異，就難以在交易雙方之間產(chǎn)生一個明確而穩(wěn)定的行為預(yù)期，交易行為就很難發(fā)生。而且，在兩個發(fā)展程度不同的群體之間，在尋求共同的交往規(guī)則的過程中，由于發(fā)展程度較高的群體的生活樣態(tài)往往構(gòu)成了落后群體的發(fā)展目標(biāo)，因此