目錄TOC\o"1-2"\h\z\u一、財前置支分化顯 1（一）政收不及預期 1（二）政收構(gòu)分化 1（三）政赤高，債結(jié)構(gòu)化 4二、收矛盾，地方政空縮 6（一）方公政收入滑與剛性增的矛盾 6（二）地財幕與地土地賴之間矛盾 8（三）務空窄與融需求之間的盾 10三、23財政質(zhì)增效地方持續(xù)“平衡” 12一、財前置支分化顯（一）財政收支均不及預期預算完成度年末決算年初預算一般公共預算收入一般公共預算支出政府性基金收入 政府性基金支出10%9876543210%300020002000100010005,0002022年財政政策整體前置，財政收支均不及預期。2022年全國般公共財政收入累計20.37萬億元增速僅0.6完成年初預算的96.9其中主要拖累因素為稅收收入，受上半年減稅降費影響，全年稅收收入累計增速3.5%。一般公共預算支出累計預算完成度年末決算年初預算一般公共預算收入一般公共預算支出政府性基金收入 政府性基金支出10%9876543210%300020002000100010005,000圖1 2022年一般公共預算收支和政府性基金收支預算完成度（億元數(shù)據(jù)來源：財政部，，國家金融與發(fā)展實驗室。（二）財政收支結(jié)構(gòu)分化2022年積極財政政策助力穩(wěn)經(jīng)濟發(fā)展，但財政收支表現(xiàn)出非常明顯的分特征。第一一般公共預算表現(xiàn)為上半年減收增支和下半年增收減支上年受稅降費影響一般財政收入持續(xù)負增長尤其4月后財政收入累計增速持續(xù)為增長6月末收入累計增速下滑至10.2而上半年財政支出在穩(wěn)基建穩(wěn)民生方支出：當月同比收入：當月同比7.5.3.1.-0.-0.-0.面發(fā)揮積極作用增速持續(xù)正增長6月當月同比增長6.1下半年隨著減稅費政策的退出財政收入當月同比增速不斷上升尤其第四季度財政收入增速速提升，僅12月當月同比增速達到67.1，而財政支出的當月同比增速呈現(xiàn)降趨勢12月當月同比增速僅2.9（圖2支出：當月同比收入：當月同比7.5.3.1.-0.-0.-0.圖2 公共財政收入和支出當月同比增速變化數(shù)據(jù)來源：財政部，。第二政府性基金收支增速持續(xù)背（圖32022年政府性基金收入增速全年持續(xù)負增長，累計增速20.6%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入增速23.3%，主要受土地市場冷卻和房地產(chǎn)市場影響較大。而政府性基金支出111月維持正增長，11月累計增速5.5。另一方面，政府性基金的收支增速變動趨勢相反。政府性基金收入全年負增長但降幅在不斷收窄收入當月同比在不斷提升而政府性基金支出增速在不斷下滑尤其第四季度在專項債和土地出讓收入同步回落的影響下12月政府性基金支出累計同比大幅下滑至2.5相較年初2月份增速下滑了30個百分點以上。全國政府性基金支出全國政府性基金支出:累計同比全國政府性基金收入:累計同比50403020100---圖3 政府性基金收入和支出累計同比增速變化數(shù)據(jù)來源：財政部，。2520151050-5--稅收收入 非稅收入第三，一般公共預算收入中稅收收入和非稅收入分化明顯（圖4。022年非稅收入是財政收入增長的主要推動力2022年受減稅降費政策的影響稅收入累計增速3.5拖累財政表現(xiàn)其中上半年稅收增速下滑至14.8創(chuàng)歷同期最低。而非稅收入全年高速增長，12月非稅收入累計增速高達24.4，2016年以來最高增速，主要原因在于原油價格持續(xù)上漲帶動石油特別收益金項收入增加、加速盤活國有資產(chǎn)以及礦產(chǎn)資源價格帶動收入的快速增長。2520151050-5--稅收收入 非稅收入圖4 稅收收入及非稅收入累計同比增速變化數(shù)據(jù)來源：W，國家金融與發(fā)展實驗室。第四，在收支分化的背景下，2022年中央和地方財政收支分化明顯。上半年的減收增支以地方財政為主上半年減稅費影響下中央和地方政府收入增速同步下滑但地方政府支出增速顯著高于中央下半年的增收減支以中央為主尤其第四季度中央財政收入大幅提速12月當月同比增速近200（表1而地方財政收入增速相對緩慢，第四季度雖然收入提速，但全累計增速2.1%，依舊負增長此外下半年支出增速大幅放緩主要體現(xiàn)為中央政府支出增速的速下滑而地方政府財政支出依舊維持穩(wěn)定增長主要原因在于下半年支撐支增長的社保就業(yè)和衛(wèi)生健康支出責任主要由地方政府承擔反映到財政赤字即中央財政收支順差和地方財政收支逆差均升至歷史最高水平地方政府財政壓持續(xù)加重。表1中央和地方政府一般公共預算收支當月同比增速（%）時間中央財政收入地方財政收入中央財政支出地方財政支出2022034.138.912.2511.5620220442.3740.442.612.8120220534.3130.803.556.0220220619.803.573.826.352022072.555.534.8710.932022086.304.944.475.842022094.2711.655.885.3020221023.748.635.499.5920221154.416.123.946.51202212197.2310.268.894.85數(shù)據(jù)來源：財政部，。（三）財政赤字新高，債務結(jié)構(gòu)分化財政收支的分化表現(xiàn)為赤字和債務的持續(xù)增長財政支出累計同比速持高于收入增速，財政赤字隨之持續(xù)擴大。2022年112月總財政赤字（一般公預算赤字政府性基金赤字）8.96萬億元，達到歷年最高峰。其中一般公共財赤字5.69萬億元僅次于2020年赤字規(guī)模主要原因在于第四季度中央財政入增速的快速反彈和中央本級支出增速的快速回落，2022年中央財政順差為年最高與此同時地方政府公共財政赤字也達到歷史最高另一方面政府基金收支赤字達到3.27萬億元，無論是中央政府還是地方政府，政府性基金字規(guī)模均為歷年最高。全國地方中央200010001000500-00全國地方中央200010001000500-000-0021-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-21-22-22-22-22-22-22-22-22-22-22-22-22-2022年政府債務發(fā)行規(guī)模和存量規(guī)模均為歷史新高。202年政債務（國債地方政府債務城投債總發(fā)行21.94萬億元其中2022年新增國債發(fā)行2.72萬億元，超出全年的2.65萬億元限額，新增地方專項債3.97萬億元，超出3.65萬億元的限額存量債務73.98萬億元其中地方政府債券占比47.15政府杠桿率升至61.35，達到歷史最高。同時，債務發(fā)行前置，債務結(jié)構(gòu)明顯分化第一2022年國債發(fā)行占比最高在整體政府債務發(fā)行中占比44.312022各個季度國債發(fā)行同比增速均為正增長尤其下半年第三季度和第四季度國發(fā)行同比增速分別為60.58和55.74第二地方政府債券發(fā)行主要集中在半年第一季度和第二季度發(fā)行同比增速分別為103.84和40.04上半年完全年發(fā)行限額的92.9下半年發(fā)行大幅回落同比增速大幅下滑第三城投債發(fā)行全年同比負增長同時凈融資規(guī)模也全年負增長尤其第四季度融資規(guī)進入負值同比增速降至101.05主要受隱性債務防范化解和融資平臺嚴監(jiān)的影響。國債 地方債 城投債國債 地方債 城投債2022年2022年2022年2022年11806040200---圖6 國債、地方債與城投債發(fā)行規(guī)模同比增速對比（）數(shù)據(jù)來源：W，國家金融與發(fā)展實驗室。二、收矛盾，地方政空縮地方政府財政在積極助力經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的過程中面臨三個主要的突出矛盾一是減稅降費政策背景下一般公共預算中收入減少與支出增長的矛盾收支逆差持續(xù)擴大加大了地方政府不斷擴張的赤字壓力。二是房地產(chǎn)市場低迷背景下地方政府對土地財政的強依賴性與土地財政收入難以持續(xù)的矛盾土地市場快速冷卻形成地方政府融資及還債壓力三是防范化解債務風險背景下地方政府債務空間的限制與債務融資需求不斷擴張的矛盾債務風險化解過程中財政空間的消耗加大了地方政府的融資壓力。（一）地方公共財政收入下滑與支出剛性增長的矛盾2022年地方財政收入增速分化明顯主要表現(xiàn)為資源型地區(qū)收入增速較快非資源型地區(qū)財政收入均大幅下滑。第一，2022年受全球能源供給緊缺及能源價格持續(xù)高位等因素的影響資源型地區(qū)如山西內(nèi)蒙古陜西新疆的財政收入快速增長收入增速均為兩位數(shù)遠高于其他省份尤其山西和內(nèi)蒙古這兩個煤炭主要供給地區(qū)全年財政收入增速超出20（圖7，主要為煤炭行業(yè)帶動企業(yè)所得稅和資源稅稅收的高速增長第二江西安徽四川青海的財政收入增速也維持了正增長增長速度相對較小財政增長較快主要得益于經(jīng)濟增速增長較快帶動的財政收入增長以及盤活國有資產(chǎn)帶來的非稅收入增長較快。第三，其余23個省市2022年財政收入均為負增長其中一部分以制造業(yè)為主的東部份如上海浙江江蘇廣東等在扣除留抵退稅因素后財政收入增速較高分省份如天津吉林等即使剔除留抵退稅因素后財政收入增速也為負增長要原因在于地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡下的經(jīng)濟增速較低。2022年地方財政支出多維持正增長。在疫及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等多重背景下，地3020100-----收入增速 支出增速方財政承擔著穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展保障福利民生助力投資增長等多重職能政府能的擴張加大了地方政府支出的持續(xù)增長需求除天津市以外的支出增速均大增長，三分之一的省份支出增速高于10（圖3020100-----收入增速 支出增速貴州吉林西藏云南天津海南甘肅遼寧重慶江蘇廣西廣東湖南北京浙江山東上海河北河南福建黑龍青海湖北寧夏四川安徽江西新疆陜西內(nèi)蒙山西圖7 2022年各省市一般公共財政收支累計同比增速數(shù)據(jù)來源：各省市財政廳，C貴州吉林西藏云南天津海南甘肅遼寧重慶江蘇廣西廣東湖南北京浙江山東上海河北河南福建黑龍青海湖北寧夏四川安徽江西新疆陜西內(nèi)蒙山西地方政府財政收支矛盾突出持續(xù)增長的剛支出土地財政下滑等因素在逐漸收縮地方政府的財政空間地方政府可支配財力難以支撐支出需求年僅山西內(nèi)蒙古陜西新疆四個資源型地區(qū)的收入增速高于支出增速其地區(qū)累計支出增速均高于收入增速。2022年下半年各地方政府利用政策性金融工具財政結(jié)余財政存款等方式來盤活政府的財政資產(chǎn)空間但對于日益增的財政收支缺口來說杯水車薪從財政自給率來看2022年除西北地區(qū)所有區(qū)財政自給率都較2021年下滑28個百分（圖8，僅山西、內(nèi)蒙古、陜西新疆四個資源型省份的財政自給率有所上升。反映到財政赤字，2022年除天津8.7.6.5.4.3.8.7.6.5.4.3.2.1.000華北 京津冀 東北 華東 長三角 華中 華南 西南 西北2021年 2022年圖8 2021年和2022年各地區(qū)財政自給率對比數(shù)據(jù)來源：各省市財政廳，CC，國家金融與發(fā)展實驗室。注：財政自給率一般公共財政收入/一般公共財政支出，數(shù)據(jù)為2022年省市財政預算執(zhí)行數(shù)。（二）土地財政落幕與地方土地強依賴之間的矛盾土地財政進入下行期多地政府性基金收入大幅下滑截至2月中根據(jù)已披露的31個省市財政預算執(zhí)行報告，僅海南和上海的政府性預算基金收入實現(xiàn)正增長，而其余29個省市政府性基金收入均為負增長，多數(shù)省份國有土地出讓收入大幅下滑而東北三省天津青海等地的政府性基金收入增速降幅在以上（圖9。政府性基金收入90以上為國有土地出讓收入，可以看出，土出讓收入的增速與地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度息息相關(guān)進一步來說經(jīng)濟越發(fā)達的區(qū)房地產(chǎn)市場發(fā)展更為成熟一方面房地產(chǎn)企業(yè)融資環(huán)境較好保障房地的合理有效供給另一方面經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)人口流入以及企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生房地產(chǎn)需求較為穩(wěn)定存在持續(xù)增長的潛力因此經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)房地產(chǎn)市場對影響較小相應的房地產(chǎn)發(fā)展需求帶動土地收入的增長同樣的經(jīng)濟越不達的地區(qū)土地財政收入受老齡化疫情以及經(jīng)濟下行消費萎縮背景下房地市場低迷的影響較大。210%-0%-0%-0%-210%-0%-0%-0%-0%-0%-0%-0%天津吉林黑龍遼寧青海廣東云南甘肅山西廣西河南河北湖北重慶西藏江西山東福建內(nèi)蒙北京陜西湖南江蘇貴州浙江新疆安徽寧夏四川上海海南數(shù)據(jù)來源各省市2022年財政預算執(zhí)行情況和2023年預算草案報告國金融與發(fā)展實驗室。多地政府性基金收入不及預期加大地方政府投融資壓力和償債壓力房地產(chǎn)市場的快速冷卻直接影響土地市場量價齊跌土地財政收入大幅銳減遠超出各地地方政府的預期2022年多地政府性基金收入預算完成度較低僅四川江蘇、上海、江西、浙江、北京完成年初預算，其余25個省市均未完成年初的政府性基金收入預算部分省份如東北三省青海天津和西藏甚至未達到年初預算的一（圖10政府性基金收入作為彌補地方財政收支缺口的重要部分隨著一般公共財政赤字的擴張各地地方政府對于土地財政的依賴度整體不斷增強2022年地方政府土地依賴度達到61.44，相較于2015年上升了22.22個百分點土地財政收入不僅關(guān)系著地方政府財政空間也關(guān)系著各地融資平臺的發(fā)展，是地方政府進行投融資的重要評估指標。因此，地方政府土地市場的急速冷卻，會通過影響城投平臺影響城投債的發(fā)行和還本付息也會進一步影響各地的顯性債務空間，尤其在隱性債務化解的背景下，會加速財政風險的爆發(fā)。另一方面，老齡化加速發(fā)展也進一步加劇地區(qū)之間的財政分化“房住不炒的政策背景下，家庭實際可支配收入的下降會使得作為消費品的房地產(chǎn)需求下滑以及房價下跌，土地財政模式難以持續(xù)。1100%200%100%9.0% 100%6.0%3.0%134.09%120.13%111.04%102.97%101.33%96.10%92.28%91.77%87.00%86.56%86.11%84.59%83.00%78.00%76.43%67.50%65.20%62.18%61.20%56.60%54.24%52.30%51.99%51.70%46.40%38.55%37.13%36.75%32.24%25.90%200.34%四川上江西浙江江蘇北京山東陜西貴州海南湖南重慶安徽新疆湖北福建內(nèi)蒙河北寧夏廣東山西甘肅廣西云南河南吉林遼寧黑龍西藏青海天津00%圖10 2022年各省市政府性基金收入預算完成度1（%）數(shù)據(jù)來源各省市2021年和2022年財政預算執(zhí)行報告國家金融與發(fā)展驗室。（三）債務空間收窄與融資需求擴張之間的矛盾各省市債務空間均在持續(xù)收窄第一各省市債務發(fā)行較快債務存量增速持續(xù)上升。2022年多地地方政府債務發(fā)行提速，在第三季度基本上所有省市已經(jīng)完成全年的新增發(fā)行限額從存量來看所有省市地方債務余額均表現(xiàn)為正增長，尤其甘肅、河南、北京、廣東、江西的債務余額增速均超出20（圖1從債務率變動來看，僅寧夏、內(nèi)蒙債務率較2021年有所下降，近半數(shù)省份債務率上升了20個百分點以上，尤其天津債務率上升近100，主要原因在于2022年各地國有土地出讓收入的大幅下滑促進債務率的大幅抬升。1預算完成度年末政府性基金收入預算執(zhí)行數(shù)/年初預算數(shù)。22115%0%寧夏內(nèi)蒙貴州遼寧江蘇青海天津云南黑龍陜西湖南廣西吉林西藏安徽海南上海山西浙江四川湖北福建重慶山東新疆河北江西北京廣東河南甘肅圖11 2022年各地區(qū)地方政府債務余額22115%0%寧夏內(nèi)蒙貴州遼寧江蘇青海天津云南黑龍陜西湖南廣西吉林西藏安徽海南上海山西浙江四川湖北福建重慶山東新疆河北江西北京廣東河南甘肅3322115%0%第二債務的還本付息壓力驟增擠壓地方政府財政空間僅以地政府債券的還本付息規(guī)模來看多省市的財政收（一般公共預算收入中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還以及政府性基金收入中用于支付債券的本息比例超出10僅廣東上海浙江的債務償債率低于10（圖12多地債務還本付息壓力的大幅上升主要表現(xiàn)為專項債券還本付息壓力的快速增長，2022年天津、黑龍江的專項債償債率超出100主要受政府性基金收入大幅銳減的影響在2023年地方政府債務進入集中償付高峰期，債3322115%0%西藏上海浙江廣東山西福建江蘇新疆山東四川甘肅安徽湖北陜西湖南江西寧夏北京河南黑龍重慶河北海南青海廣西遼寧內(nèi)蒙吉林云南貴州天津圖12 2022年各省市地方政府債券還本付息壓力2西藏上海浙江廣東山西福建江蘇新疆山東四川甘肅安徽湖北陜西湖南江西寧夏北京河南黑龍重慶河北海南青海廣西遼寧內(nèi)蒙吉林云南貴州天津數(shù)據(jù)來源各省市2022年財政預算執(zhí)行情況和2023年預算草案報告國金融與發(fā)展實驗室。2地方政府債券還本付息壓力地方政府債券還本付息額/（一般公共預算收入轉(zhuǎn)移支付和稅收返還政府性基金收入。計算中使用的一般公共預算收入、政府性基金收入均為預算執(zhí)行數(shù)，受數(shù)據(jù)限制，黑龍江、江西和甘肅的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)尚未公布，此處為年初預算數(shù)，已公布的其他省市轉(zhuǎn)移支付和稅收返還據(jù)均為預算執(zhí)行數(shù)。地方政府融資需求不斷增長但債務空間不斷緊縮消費需求基建投需求、民生保障需求都需要地方財政的大力支持地方政府財政收支缺口持續(xù)擴大實際赤字率持續(xù)攀升一般公共財政實際赤字率在2015年就突破了3廣義財政赤字率在2020年達到9.4遠高于預期的政府赤字率同時土地財政收入大幅下滑地方政府通過債務來彌補日益增長的支出和投資需求使得融資需求不斷增長在防范化解債務風險背景下2022年各地存量隱性債務化解進程較快隱性存量債務化解需要大量財政資金支持同時債務嚴監(jiān)管下城投債發(fā)行也大幅下滑，地方政府債務融資渠道進一步受限，也進一步加重了各地政府的財政負擔三、23質(zhì)增效地方持續(xù)“平衡”2023年經(jīng)濟運行整體向好，機遇與不確定性并存。隨著疫情收尾，多地經(jīng)濟回歸正常產(chǎn)業(yè)尤其是以第三產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)開始復蘇同時數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展以及雙碳技術(shù)的創(chuàng)新推動也為產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供了很大的空間但是經(jīng)濟發(fā)展過程中依舊存在很大的不確定性一是國內(nèi)需求收縮供給沖擊預期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大總需求不足是經(jīng)濟運行面臨的突出矛盾二是老齡化和少子化危