中小城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路與對策

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是我們黨總結(jié)歷史經(jīng)驗、適應(yīng)形勢需要、堅持科學(xué)發(fā)展、從政治和全局高度提出的指導(dǎo)全面建設(shè)小康社會的大思路、大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，改變我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難的局面，建立起新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，中小城市的作用舉足輕重。當前，中小城市及其直接輻射的區(qū)域占國土面積的90%以上，總?cè)丝谡既珖丝诘?/4以上，在我國城鎮(zhèn)體系和現(xiàn)代化建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。中小城市一頭連著大城市，一頭連著廣大農(nóng)村，是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略支點。中小城市的發(fā)展水平和輻射帶動能力，直接決定和制約著鄉(xiāng)村的發(fā)展能力和發(fā)展速度。中小城市發(fā)展得好，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村的方針才能得到貫徹，各項支農(nóng)、惠農(nóng)政策才能落到實處。一個發(fā)達的中小城市，能提供更多就業(yè)增收機會，周邊地區(qū)還可以通過原料供應(yīng)、配套服務(wù)等方式分享其發(fā)展紅利，往往能帶動一大批農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展。從這個意義上說，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就必須重視中小城市的發(fā)展，并在增強中小城市實力的基礎(chǔ)上，通過交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社保、醫(yī)療等公共服務(wù)均等化，提高城鄉(xiāng)融合程度，推動一體化發(fā)展。本文首先回顧我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略的形成過程，并結(jié)合中小城市特點，探討中小城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路、內(nèi)容與原則，最后提出促進中小城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策建議。一我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的演進進入21世紀以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了一些新的階段性特征，黨中央審時度勢，不斷推進理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，作出了一系列重大決策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略正是在這種背景下提出來的。具體來講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略主要經(jīng)過以下五個階段的演進和發(fā)展。1.以破解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略黨中央從21世紀初明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展基本方略。基于“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還沒有改變，地區(qū)差距擴大的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，貧困人口還為數(shù)不少”的總體形勢，黨的十六大報告明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，在黨的文件中這是首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。黨的十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出按照“五個統(tǒng)籌”的要求全面建設(shè)小康社會。即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放，把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在了“五個統(tǒng)籌”之首。2.以“兩個趨向”論斷深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展認識黨的十六屆四中全會上，胡錦濤總書記作出了“兩個趨向”的重要判斷，即“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！睍线€提出要推動建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等“五個統(tǒng)籌”的體制機制。在隨后的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記又作出我國現(xiàn)在總體上已到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的重要判斷。黨的十六屆五中全會提出要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，要從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。3.以形成城鄉(xiāng)一體化新格局作為戰(zhàn)略目標黨的十七大報告在闡述和部署“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的任務(wù)中，提出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，明確了建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局這一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略目標任務(wù)。2008年10月，黨的十七屆三中全會基于我國總體已進入“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”，提出要“大力推進改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村制度建設(shè)”，明確提出到2020年，“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立”的農(nóng)村改革發(fā)展目標任務(wù)。4.以全面建設(shè)小康社會目標完善政策體系2010年中央1號文件以“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)”為主題，明確提出“把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求”。以全面建設(shè)小康社會為基本出發(fā)點和基本落腳點，進一步強調(diào)要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，提出要健全強農(nóng)惠農(nóng)政策體系，加快改善農(nóng)村民生，縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距，協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)改革，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，形成了對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策體系和制度框架的總結(jié)和完善。5.以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌黨的十七屆五中全會從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的高度闡述統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略意義，認為“我國經(jīng)濟社會發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)問題，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，需要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進區(qū)域良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”。進而指出：“在新的發(fā)展階段，我們必須更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中，同步推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平?！边@進一步深化了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略意義，闡明了“十二五”時期大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要性。二統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路、內(nèi)容與原則（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路中小城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要立足當?shù)亟?jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀與社會發(fā)展實際，積極促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化人力資源、土地資源和金融資源配置，既充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用，又充分發(fā)揮農(nóng)村對城市的促進作用，逐步形成以市場機制為基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)之間全方位自主自由交流與平等互利合作的體制機制，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村發(fā)展良性互動。通過文化、人員、信息交流，經(jīng)濟、教育與科技合作，把城市現(xiàn)代文明延伸到農(nóng)村，從而加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快“三農(nóng)”問題的解決，加快我國全面建設(shè)小康社會的歷史進程。（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要內(nèi)容統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵不僅僅指經(jīng)濟范疇，它包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展中的物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)三個方面。中小城市要結(jié)合與“三農(nóng)”連接緊密的優(yōu)勢，在經(jīng)濟上應(yīng)把農(nóng)民致富與轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民結(jié)合起來，藏富于民，實現(xiàn)農(nóng)民“有其利”；在政治上應(yīng)把善待農(nóng)民與尊重農(nóng)民、組織農(nóng)民結(jié)合起來，給農(nóng)民國民待遇，讓農(nóng)民當家做主，實現(xiàn)農(nóng)民“有其權(quán)”；在思想文化上應(yīng)把教育農(nóng)民與轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念、提高農(nóng)民素質(zhì)結(jié)合起來，弘揚勤勞、善良、講修養(yǎng)的傳統(tǒng)美德，增強民主、科學(xué)、講公德的現(xiàn)代文明意識，實現(xiàn)農(nóng)民“有其教”。具體說來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容主要包括以下幾個方面。1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)改變目前城鄉(xiāng)規(guī)劃分割、建設(shè)分治的狀況，把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)一納入政府宏觀規(guī)劃，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)聯(lián)動，實現(xiàn)共同繁榮。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進城鎮(zhèn)有序發(fā)展，農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移。主要包括：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃，合理布局建設(shè)、住宅、農(nóng)業(yè)與生態(tài)用地；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。尤其要在農(nóng)村地區(qū)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的情況下，政府要調(diào)動和引導(dǎo)各方面的力量著力加強對農(nóng)村道路、交通運輸、電力、電信、商業(yè)網(wǎng)點設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使鄉(xiāng)村聯(lián)系城市的硬件設(shè)施得到盡快改善。優(yōu)先發(fā)展社會共享型基礎(chǔ)設(shè)施，擴大基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)范圍、服務(wù)領(lǐng)域和受益對象，讓農(nóng)民也能分享城市基礎(chǔ)設(shè)施。2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中小城市要把加快發(fā)展工業(yè)化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐，以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，促進農(nóng)村勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，借鑒一些地方“三個集中”的有效做法，促進農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促進土地向規(guī)模農(nóng)戶集中。建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展機制，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進城市社會服務(wù)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進城市文明向農(nóng)村輻射，提升農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的水平。3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理制度中小城市應(yīng)率先破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，保護農(nóng)民權(quán)益，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，給農(nóng)村居民平等的發(fā)展機會、完整的財產(chǎn)權(quán)利和自由的發(fā)展空間，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和資源優(yōu)化配置。4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入分配根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的財政支持力度，加快農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，建立城鄉(xiāng)一體的財政支出體制，將農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保、交通、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都列入政府財政支出范圍。（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則中小城市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要以公平為前提、政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體，應(yīng)堅持以下原則。1.堅持以人為本原則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標是促進農(nóng)民的全面發(fā)展?，F(xiàn)階段在發(fā)展中和體制上制約農(nóng)民全面發(fā)展的核心問題是農(nóng)民不能完全享有與城市市民同等的權(quán)益。必須堅持以人為本的原則，按照樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的要求，始終圍繞“保障農(nóng)民權(quán)益、增進農(nóng)民利益”這一核心，全面發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化對“三農(nóng)”發(fā)展的帶動作用，讓農(nóng)民群眾不僅成為“三化”的直接推動者，而且成為“三化”的直接受益者。2.堅持政府主導(dǎo)原則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實際上就是要解決二元結(jié)構(gòu)制約“三農(nóng)”發(fā)展、市場機制不利“三農(nóng)”發(fā)展的問題。必須堅持政府主導(dǎo)的原則，盡快改變城鄉(xiāng)差別發(fā)展戰(zhàn)略及其城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時，讓政府成為“統(tǒng)籌”的主體，按照公平的原則，制定公共政策，更好地履行政府的社會管理和公共服務(wù)職能，彌補市場機制的缺陷，促進“三農(nóng)”又好又快發(fā)展。3.堅持社會公平原則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵是要體現(xiàn)政府對“弱者”的支持與保護，讓農(nóng)民分享改革發(fā)展的成果和政府的公共資源。必須堅持社會公平的原則，盡快將政府職能轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和完善公共服務(wù)上來，把解決“三農(nóng)”問題作為主要任務(wù)，加大對農(nóng)村的公共產(chǎn)品投入，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，加強對農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村這一落后社區(qū)、農(nóng)民這一弱勢群體的支持，加快縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和階層差別。4.堅持深化改革原則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進展，從根本上取決于破除二元結(jié)構(gòu)體制障礙的程度。要按照黨的十七屆三中全會的要求，著力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，切實調(diào)整國民收入分配格局，建立健全公共財政體制，盡快改變財政稅收、金融保險、社會保障、勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生和規(guī)劃建設(shè)等方面城鄉(xiāng)不平等的待遇，建立健全城鄉(xiāng)平等的經(jīng)濟社會體制。5.堅持縣域為主原則中小城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要把范圍放在縣域的范圍內(nèi)?？h域是“三農(nóng)”問題的發(fā)生地，也是解決“三農(nóng)”問題的“主戰(zhàn)場”。必須堅持縣域為主的原則，著力提升縣域的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平，增強縣城和中心鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)、人口的集聚能力和對“三農(nóng)”發(fā)展的帶動能力，增強農(nóng)村社區(qū)對城市文明的接納能力，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施加快向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)加快向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明加快向農(nóng)村輻射，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促的發(fā)展路子。6.堅持合力推進原則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項涉及上下左右各個方面的系統(tǒng)工程。必須堅持合力推進的原則，按照執(zhí)政為民的要求，樹立和堅持正確的政績觀，真正把“三農(nóng)”工作放到“重中之重”的位置，深化縣市行政體制改革，強化綜合管理，協(xié)調(diào)各方力量，整合各種資源，切實改變農(nóng)口部門就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”、農(nóng)外部門與“三農(nóng)”不相關(guān)的傳統(tǒng)管理體制和工作格局，形成合心、合力、合拍的良好氛圍和有效機制。三推進中小城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策建議中小城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，主要有兩方面的實現(xiàn)途徑：一是針對城鄉(xiāng)二元制度的問題，建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合。二是針對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、農(nóng)村發(fā)展仍然滯后、農(nóng)民增收仍然困難而市場難以解決的問題，建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，應(yīng)采取以下措施。（一）促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動在中小城市各種資源要素的配置上，應(yīng)當消除阻隔要素自由流動的城鄉(xiāng)二元體制，改變城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村資金和土地過度非農(nóng)化，而農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化和就業(yè)非農(nóng)化滯后的狀況。1.在土地配置上促進資源賦權(quán)土地配置的政策目標是：防止土地的過度非農(nóng)化，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。為此，需要采取的措施是：第一，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。第二，資源賦權(quán)，即強化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，促進土地流轉(zhuǎn)，不能把土地這一最稀缺的資源排斥在市場之外。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。第三，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任；劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高；完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地；改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。2.在資金配置上促進資本下鄉(xiāng)資金配置的政策目標是，改變農(nóng)村資金過度向非農(nóng)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，實現(xiàn)資金留鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)，滿足農(nóng)村發(fā)展對金融的需求。為此，應(yīng)當采取的措施是：①健全農(nóng)村金融組織體系，形成商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融和其他金融組織分工合理、互為補充的格局，并充分發(fā)揮其作用。加快以農(nóng)民合作金融組織為重點的新型農(nóng)村金融組織發(fā)展，形成適合農(nóng)村需求特點的多種所有制的金融組織體系。允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，興辦農(nóng)村資金互助社。村鎮(zhèn)銀行、資金互助組織及商業(yè)性小額信貸機構(gòu)的發(fā)育成長，還需要較長的過程，需要政府予以鼓勵和支持，幫助他們解決開辦困難、運轉(zhuǎn)費用高等問題。②強化政策性、商業(yè)性金融機構(gòu)支農(nóng)責(zé)任。應(yīng)當進一步明確政策性金融的功能定位，擴大政策性金融支農(nóng)的服務(wù)范圍，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面納入政策性金融服務(wù)的范圍。提高商業(yè)性金融支農(nóng)的資金比例，商業(yè)性銀行應(yīng)當加強與農(nóng)村信用社、新型農(nóng)村金融組織的合作，可將部分支農(nóng)資金委托給農(nóng)村信用社或新型農(nóng)村金融組織運作。③實施農(nóng)村金融扶持政策。實行符合“三農(nóng)”特點的監(jiān)管辦法，適當降低監(jiān)管標準。對于從事農(nóng)村金融的機構(gòu)和組織，在再貸款方面，給予利率、期限等優(yōu)惠，幫助其融通所需資金。④建立和完善農(nóng)村信用環(huán)境和涉農(nóng)信貸風(fēng)險分擔(dān)機制。完善農(nóng)村征信系統(tǒng)，建立對農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)信用評級制度；探索建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的農(nóng)村信貸擔(dān)保機制。⑤創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，為廣大農(nóng)村地區(qū)客戶提供方便、快捷的服務(wù)。3.在城鄉(xiāng)人力資源配置上促進農(nóng)民進城中小城市往往有比較豐富的農(nóng)村勞動力資源，且城市人口密度不大，適宜率先放開戶籍政策。城鄉(xiāng)人力資源配置的政策目標是加快農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移；改變農(nóng)民長期在城鄉(xiāng)之間來回流動的狀況，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)落地，使農(nóng)民真正市民化。在就業(yè)政策上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，農(nóng)村勞動者進城就業(yè)應(yīng)當享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利，不能對農(nóng)村勞動者進城就業(yè)設(shè)置歧視性限制；保護農(nóng)民工權(quán)益，實行農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)當可轉(zhuǎn)移接續(xù)；促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場的形成，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；將農(nóng)村勞動力平等就業(yè)納入當?shù)鼐蜆I(yè)整體規(guī)劃，破除城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門分割的就業(yè)管理體制，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力與城市勞動力、本地農(nóng)村勞動力與外來農(nóng)民工平等就業(yè)；將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，使農(nóng)民工在基本公共服務(wù)方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。4.在產(chǎn)業(yè)布局上促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化城市產(chǎn)業(yè)要主動轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)員；農(nóng)村地區(qū)要積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好配套服務(wù)。政策目標是，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化。按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)科技進步和創(chuàng)新，加強農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供支撐，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。中小城市應(yīng)重點發(fā)展資金、技術(shù)相對密集的產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。把大部分勞動密集工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等涉農(nóng)工業(yè)向縣城和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中，加強農(nóng)業(yè)與城市工業(yè)的融合度與關(guān)聯(lián)度，推進農(nóng)村工業(yè)化。（二）促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置中小城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，另一個前提條件是公共資源在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)均衡配置?，F(xiàn)階段，無論是基礎(chǔ)設(shè)施，還是農(nóng)村社會事業(yè)，城鄉(xiāng)差距都較大。為此，應(yīng)當消除公共資源配置的城鄉(xiāng)二元體制，實行城鄉(xiāng)一元體制，調(diào)整公共資源在城鄉(xiāng)間的分配關(guān)系，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在農(nóng)村教育事業(yè)上，通過健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，并建立城市教育資源為農(nóng)村服務(wù)的機制，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。針對農(nóng)村勞動力素質(zhì)低的狀況，還應(yīng)當圍繞農(nóng)村勞動力技能水平和綜合素質(zhì)的提高，加快普及農(nóng)村高中階段教育，加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實行免費，培養(yǎng)一批有文化、懂經(jīng)營、會管理的新型農(nóng)民。在農(nóng)村文化事業(yè)上，應(yīng)當強化農(nóng)村公益性文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城市文化部門對農(nóng)村的對口幫扶，扶持農(nóng)村業(yè)余文化隊伍，鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)，豐富農(nóng)民的精神文化生活，提高農(nóng)村精神文明水平。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)上，調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生資源配置結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)條件，使更多的農(nóng)民有機會享受公平的醫(yī)療服務(wù)。促進城市醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村流動，幫助農(nóng)村培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生人才，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。在社會保障制度上，目前城鎮(zhèn)居民由政府主導(dǎo)的社會保障制度基本建立，而針對農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)還剛剛起步。應(yīng)加快