科學發(fā)展觀與《環(huán)境保護法》的修改郭院關鍵詞:科學發(fā)展觀環(huán)保法的修改內容提綱：《環(huán)境保護法》的修改與完善是一個發(fā)展的過程,必須要遵循科學發(fā)展觀的思想和方法對待和解決法律修改中碰到的各種矛盾和問題。環(huán)境與發(fā)展的關系,是對立的統(tǒng)一。經濟發(fā)展為人類自身生存和進步所必需，但在經濟發(fā)展過程中假如處置失當，就會導致環(huán)境問題,對人類的生存和發(fā)展構成現實威脅;然而，在經濟發(fā)展也許帶來環(huán)境問題的同時,卻又為保護和改善環(huán)境提供了物質保證,增強了解決環(huán)境問題的能力;并且環(huán)境問題的解決，還發(fā)明了經濟可連續(xù)發(fā)展的條件。在我國，長期以來環(huán)境污染與生態(tài)破壞并存。我國現行《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)實行２02３來,對推動環(huán)境污染防治和生態(tài)保護事業(yè)的發(fā)展，起到了積極的作用。但是,隨著改革開放的不斷進一步,經濟的快速發(fā)展，它已不能完全適應客觀形勢的需要。當前,環(huán)境污染仍然嚴重,生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢尚未主線扭轉，資源短缺的矛盾日益突出。從長遠看,經濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾會越來越大。要解決這些突出矛盾和問題，把經濟發(fā)展與環(huán)境保護的對立在發(fā)展中統(tǒng)一起來,實現經濟社會的可連續(xù)發(fā)展，關鍵在于堅持“以人為本,樹立全面、協(xié)調、可連續(xù)的發(fā)展觀”，強調按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”的規(guī)定，推動改革和發(fā)展?？茖W發(fā)展觀反映了我們黨對社會主義現代化建設規(guī)律結識的新奔騰,是推動新世紀新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展的偉大戰(zhàn)略思想,是全面建設小康社會的主線指針，也是健全社會主義環(huán)境保護法制和促進《環(huán)保法》不斷完善的指導思想和基本原則。一、以科學發(fā)展觀檢查《環(huán)保法》的現狀科學發(fā)展觀的本質和核心是堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展。堅持以人為本,就是要以實現人的全面發(fā)展為目的。在環(huán)境保護領域中，就是要把人民的利益作為環(huán)境保護的理論、方針、政策、法律、法規(guī)和各項工作的出發(fā)點和落腳點，在經濟發(fā)展的基礎上，著力解決關系人民群眾切身利益的突出環(huán)境問題，通過改善生態(tài)環(huán)境和美化生活環(huán)境，不斷提高人民群眾的物質文化生活水平和健康水平,為人們平等發(fā)展、充足發(fā)揮聰明才智發(fā)明必要的物質基礎和社會條件,以實現人的全面發(fā)展。為此目的,在環(huán)境保護工作中，必須尊重人民的歷史主體地位，必須尊重人民群眾的積極性、積極性和發(fā)明性,必須尊重和保障公民的環(huán)境權。《聯合國人類環(huán)境宣言》指出，人人有權享有優(yōu)良的環(huán)境,有責任為后代保護和改善環(huán)境。環(huán)境權是一個權利系統(tǒng),涉及環(huán)境使用權、知情權、參與權和請求權等，它們構成統(tǒng)一的整體,互相聯系,互相促進。按照聯合國《世界人權宣言》的基本道德精神和政治哲學思想,環(huán)境權既是人人生而有之的固有權利，又是需要依靠法律保障其實現的法定權利。環(huán)境權的理論和規(guī)范，是環(huán)境保護法的基石，在眾多國家的相關法律中,都規(guī)定了環(huán)境權的內容。我國《環(huán)保法》第1條、第6條、第１1條第2款、第41條第１款和第43條也涉及到了環(huán)境權的某些方面，但沒有出現“環(huán)境權”的概念,對環(huán)境權重要內容的規(guī)定也不完整，不能不成為《環(huán)保法》的一大缺陷。2０2３年３月14日,十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定：“國家尊重和保障人權?！惫竦沫h(huán)境權是基本人權的重要組成部分。這一憲法條款,為在《環(huán)保法》中將環(huán)境權作為一項公民的基本人權載入，并使之能成為公民可以實際享有且可進行民事救濟的權利鋪平了道路[1]?？茖W發(fā)展觀的精神實質在于,愛惜和把握現階段國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，把握和運用經濟社會發(fā)展的規(guī)律,堅持以經濟建設為中心,按照全面、協(xié)調、可連續(xù)的規(guī)定,實現經濟社會連續(xù)快速協(xié)調健康的發(fā)展,使人民過上真正意義上的殷實的小康生活,使綜合國力不斷增強壯大,使國家安全獲得切實保障。數年來，我國在經濟快速發(fā)展的同時，也出現了不少矛盾和問題，其中之一就是使得經濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境、自然資源的矛盾加劇,新的環(huán)境問題日漸突出。究其因素,重要是沿襲了傳統(tǒng)的以“資源~產品一廢物”開放型物流模式為特點的經濟增長方式,經濟發(fā)展速度越快,付出的資源環(huán)境代價越大。假如繼續(xù)采用這種經濟增長方式,資源將難認為繼，環(huán)境將不堪重負，人民群眾的健康也會被犧牲，使經濟增長與發(fā)展目的相背離。199２年聯合國環(huán)境與發(fā)展會議后,我國提出了“轉變傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，走可連續(xù)發(fā)展道路”的經濟發(fā)展觀,之后，又相繼提出了“工業(yè)污染防治必須從末端治理向對生產全過程控制轉變,實行清潔生產”、“實行兩個主線轉變”、“實行可連續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”等目的。中國政府提出“大力發(fā)展循環(huán)經濟，推行清潔生產”。所謂“循環(huán)經濟”,是指以“資源一產品一再生資源”閉環(huán)型物流模式為特點的經濟增長方式。循環(huán)經濟模擬自然生態(tài)系統(tǒng)運營方式,可以充足提高資源的運用效率,最大限度地減少廢物排放，減少經濟發(fā)展的環(huán)境代價,提高經濟增長的質量，是一種統(tǒng)籌經濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的新的發(fā)展模式[2]。發(fā)展循環(huán)經濟，在公司層面為推行清潔生產，在工業(yè)集中區(qū)為組成生態(tài)工業(yè)園區(qū),在省市為建設生態(tài)省市，最終建設成為循環(huán)型社會。因此，發(fā)展循環(huán)經濟，走建設循環(huán)型社會之路，是轉變經濟增長方式和實行可連續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的具體實現方式,這既開創(chuàng)了一條生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,又為從主線上減輕經濟發(fā)展對資源環(huán)境的壓力,解決我國的環(huán)境問題指明了必由之路。發(fā)展循環(huán)經濟,建設循環(huán)型社會需要法律的保障，有關循環(huán)經濟和循環(huán)型社會的概念、原則和制度，應當成為《環(huán)保法》規(guī)范的重要方面和基本內容。然而，由于歷史的局限,現行《環(huán)保法》只在第25條提到了采用資源運用率高、污染物排放量少的設備和工藝等規(guī)定，遠遠不能適應發(fā)展循環(huán)經濟、從主線上去解決環(huán)境問題的需要?？茖W發(fā)展觀的主線目的是促進人與自然的和諧全面發(fā)展。人與自然的和諧,就是以環(huán)境承載能力為基礎，以遵循自然規(guī)律為核心,把生態(tài)文明作為人的全面發(fā)展的組成部分，在更高層次和更高境界上實現人與自然的協(xié)調發(fā)展，也就是無論在城市、鄉(xiāng)村、各個區(qū)域乃至整個國家或是經濟和社會各個方面的發(fā)展中,都應積極推動人的全面發(fā)展,提倡環(huán)境文化，建設生態(tài)文明。人與自然和諧，是古代“天人合一”自然觀的繼承和發(fā)展,也是可連續(xù)發(fā)展觀念的道德倫理基礎。人的全面發(fā)展,離不開經濟社會發(fā)展，而經濟社會發(fā)展不能脫離生態(tài)環(huán)境的承載能力和承受能力，應當實行保持生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的發(fā)展戰(zhàn)略，走循環(huán)經濟的道路,實行綠色消費,保證生態(tài)安全，在發(fā)展中實現人與自然的和諧。實踐中,許多地區(qū)和部門，卻不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價去換取一時的經濟增長，“在自然環(huán)境中，亂砍濫伐林木、破壞野生動物和風景名勝區(qū)的行為時有發(fā)生”［3]，有的甚至“對自然資源奉行一種殺雞取卵、竭澤而漁的政策”，“吃祖宗飯，造子孫孽”[４]。針對這種情況，《環(huán)保法》第三章對保護和改善環(huán)境作了八條規(guī)定。但這些規(guī)定既不全面,多數條款又比較籠統(tǒng),不具有可強制執(zhí)行的條件,《環(huán)保法》事實上成了“環(huán)境污染防治法”。這也是２0世紀七八十年代“以環(huán)境污染防治為中心”的環(huán)境管理戰(zhàn)略思想的體現。1９90年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》初次提出“誰開發(fā)誰保護,誰破壞誰恢復,誰運用誰補償”和“開發(fā)運用與保護增殖并重”的方針;1992年在聯合國環(huán)發(fā)大會上，李鵬同志代表我國政府提出“保護生態(tài)環(huán)境,實現連續(xù)發(fā)展”是全世界緊迫艱巨任務的論斷；1９９6年第四次全國環(huán)境保護會議提出“污染防治與生態(tài)保護并舉”的方針和“污染者付費”、“受益者付費”的政策，同年的《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》又對“維護生態(tài)平衡,保護和合理開發(fā)自然資源”和“保護生物多樣性”的方針政策和“運用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的原則作了明確規(guī)定。隨后國家制定了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》和《全國生態(tài)環(huán)境建設計劃》,國務院并做出了“切實加強生態(tài)建設和保護,遏制人為破壞”的指示。在中央人口資源環(huán)境工作座談會上，胡錦濤總書記還特別強調了生態(tài)保護的重要性:“良好的生態(tài)環(huán)境是社會生產力連續(xù)發(fā)展和人們生存質量不斷提高的重要基礎?！?，要“堅決嚴禁過渡性放牧、掠奪性采礦、毀滅性砍伐等掠奪自然、破壞自然的做法?！睂φ者@些規(guī)定,對《環(huán)保法》必須作較大的補充和修改。二、以科學發(fā)展觀定位《環(huán)保法》的功能科學發(fā)展觀是關于國家發(fā)展的總體見解和主線觀點，提供了新世紀新階段我國要發(fā)展、為什么發(fā)展和如何發(fā)展的理論基礎，規(guī)定了全面建設小康社會的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略?？茖W發(fā)展觀又是重要的政治哲學思想,它總結了２0數年我國改革開放建設的成功經驗，吸取了世界上其他國家在發(fā)展進程中的經驗教訓,揭示了當代中國經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律?？茖W發(fā)展觀根據馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義和原理,指明了觀測問題、發(fā)現問題和解決問題的方法論，規(guī)定我們必須堅持一切從實際出發(fā)，想問題、辦事情都要符合中國現階段國情，環(huán)境保護工作特別要立足我國人口眾多、資源相對局限性、生態(tài)環(huán)境承載能力弱的基本國情和面臨的生態(tài)環(huán)境惡化的現狀,這是關系環(huán)境立法生命力的主線大計。在環(huán)境立法中，要著力解決經濟發(fā)展與生態(tài)破壞、資源短缺的突出矛盾，著力解決關系人民群眾切身利益的、特別是那些危害群眾健康的突出問題；必須堅持進取精神與求實態(tài)度相結合,既要有責任感和緊迫感,又要看到解決問題是一個動態(tài)的進程，實現人與自然和諧發(fā)展,是一個長期的歷史任務，不也許一蹴而就，要從現階段的基本國情和生態(tài)形勢出發(fā)提出目的、任務、對策和措施?？傊?科學發(fā)展觀的方法論集中到一點,就是歷史地、全面地、發(fā)展地看問題，一切按照事物發(fā)展的客觀規(guī)律辦事。這也是擬定《環(huán)保法》功能地位的主線原則?；谖覈幕緡?環(huán)境保護在我國將是一個長期的發(fā)展過程和龐大的社會系統(tǒng)工程，需要完備的法律體系保障環(huán)境保護立法的統(tǒng)籌發(fā)展，對不同的規(guī)范性文獻賦予不同的功能。在創(chuàng)建環(huán)境保護法律體系之初，就把《環(huán)保法》設計為環(huán)境保護的基本法。國務院有關部門負責人在關于１979年《環(huán)保法（試行)》草案的說明中指出:“環(huán)境保護法是一個基本法,重要是規(guī)定國家環(huán)境保護方面的基本方針和基本政策,而一些具體的規(guī)定，將在大氣保護法、水質保護法等具體法規(guī)和實行細則中去解決?！盵５]1989年《環(huán)保法》頒布后,其被稱為是一部“新的極為重要的環(huán)境保護基本法”［6］,《環(huán)境科學大辭典》也將其界定為“中國現行的環(huán)境保護基本法”?；仡櫸覈h(huán)境立法的歷程，在《環(huán)保法（試行）》頒布后,1982年制定了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海環(huán)法》)，該法制定的依據即是《環(huán)保法（試行)》這一“基本法”。國務院在關于《海環(huán)法》草案的說明中指出:“海洋礦產資源、海洋生物、水產資源等,都是海洋環(huán)境保護的重要內容，考慮到這些內容將涉及在正草擬的礦產資源法和漁業(yè)法等法規(guī)中，因此,本法未涉及礦產資源和水產資源本體的保護，只把水產資源生長的環(huán)境作為保護對象,以避免反復?！盵７］這一說明從另一側面闡述了環(huán)境保護立法要統(tǒng)籌發(fā)展，對的解決基本法與單行法、環(huán)境法與資源法的關系。按照這一精神,１984年、19８７年先后頒布了水和大氣的污染防治法；1984年、198５年、1986年、19８８年分別頒布了森林、草原、漁業(yè)、礦產資源、土地管理、水和野生動物等資源法；1９89年全國人大通過了《環(huán)境保護法》,對1979年《環(huán)保法(試行)》進行了重大發(fā)展與完善;而后，又頒布了固體廢物、環(huán)境噪聲、水土保持等環(huán)境和資源法。目前，在我國,環(huán)境保護法已成為一個新興的獨立法律部門，形成了以憲法為根據,《環(huán)保法》為核心,單行環(huán)境保護法律為主題，環(huán)境保護行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、標準及相關法律、法規(guī)中合用于環(huán)境保護的規(guī)定為補充，并與我國締結和參與的與環(huán)境保護有關的國際條約相協(xié)調的法律體系。不管理論上或實踐上都公認,在這個體系中，《環(huán)保法》“除憲法之外占有核心的最高的地位”，由于“它是一個國家在環(huán)境保護方面的基本法”［8］。20數年的實踐證明,將《環(huán)保法》定位為國家關于環(huán)境保護的綜合性的基本法，是妥當的。從樹立和貫徹科學發(fā)展觀的角度看,賦予《環(huán)保法》在國家環(huán)境保護方面基本法的地位,也是符合環(huán)保法制建設統(tǒng)籌兼顧的規(guī)定的。尊重和堅持《環(huán)保法》作為“基本法”的功能定位，是《環(huán)保法》修改的前提和基礎。三、以科學發(fā)展觀指導《環(huán)保法》的修改科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展,離開發(fā)展,就無所謂發(fā)展觀。堅持科學發(fā)展觀,其主線著眼點是要用新的發(fā)展思緒實現更快更好的發(fā)展。對于經濟社會發(fā)展是如此,對于《環(huán)保法》的修改也是如此?！董h(huán)保法》的修改，應當以樹立和貫徹科學發(fā)展觀,以實行可連續(xù)發(fā)展為主題，以統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，解決好經濟建設、人口增長與資源運用、生態(tài)環(huán)境保護的關系為核心,貫徹污染防治和生態(tài)保護并重的方針，以控制污染物排放總量為主線,以防治重點區(qū)域的環(huán)境污染和遏制人為生態(tài)破壞為重點，以改善環(huán)境質量和保護人民群眾健康為主線出發(fā)點，以建立政府主導、市場推動、公眾參與的環(huán)境保護新機制為手段，全面統(tǒng)籌經濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展,推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路為主線指導思想。《環(huán)保法》實行的實踐證明，它是一個比較符合我國基本國情的法律,其基本原則和基本制度在總體上是行之有效的，應當保持其名稱和基本框架的穩(wěn)定。在修改過程中應當遵循下列基本原則：堅持改革和發(fā)展與法制建設的統(tǒng)一，進一步總結吸取實行社會主義市場經濟條件下環(huán)境保護工作的基本經驗;堅持社會主義法制的統(tǒng)一,以憲法為根據，并與有關環(huán)境、資源、生態(tài)保護的法律相銜接。近年來，我國環(huán)境保護實行了四個轉變:環(huán)境與經濟“兩張皮”向“雙贏”的轉變;污染防治由末端治理為主向依靠經濟結構調整和公司清潔生產的轉變;由單個公司污染治理向區(qū)域環(huán)境綜合整治的轉變;由以污染防治為主向污染防治與生態(tài)環(huán)境保護并重的轉變[9］。反映在環(huán)境政策上，也正在發(fā)生四個轉變:政策的制定由單純的環(huán)保決策向環(huán)境與發(fā)展綜合決策轉變;政策的內容由污染防治為主向加強生態(tài)保護轉變;政策的重點由點源治理向區(qū)域、流域綜合治理轉變;政策的手段由以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段轉變。修改《環(huán)保法》應當把這些成功的經驗用法律形式確認下來，并對經濟社會也許帶來的新的環(huán)境問題用法律手段加以防止和制約。堅持從實際出發(fā),統(tǒng)籌基本法與單行法的功能劃分,對的解決全局與局部、重點與一般、需要與也許等三個關系,從全局利益出發(fā),突出重點,量力而行,科學合理地規(guī)定公民和組織的權利和義務、國家機關的權力和責任，健全與我國基本國情和經濟社會發(fā)展水平相適應的環(huán)境保護的基本原則和基本制度,針對新世紀新階段環(huán)境保護中面臨的現實和潛在問題，對《環(huán)保法》的現行原則和制度進行必要的調整、充實。堅持創(chuàng)新與借鑒相結合，同時吸取世界上其他國家在環(huán)境保護中的經驗教訓和立法經驗，并注意與我國締結和參與的與環(huán)境保護有關的國際條約相“接軌”?？茖W發(fā)展觀是在全面進一步分析國家前進道路上存在的困難和問題的基礎上提出的,其目的是解決經濟社會發(fā)展中的突出矛盾和突出問題，推動經濟社會全面、協(xié)調、可連續(xù)發(fā)展。為保障國家環(huán)境安全,推動可連續(xù)發(fā)展，必須著力解決污染負荷高、排放強度大、生態(tài)惡化加劇。新的環(huán)境問題日漸突出、群眾利益受損等突出矛盾和突出問題?；谛薷摹董h(huán)保法》的指導思想和基本原則，在《環(huán)保法》的修改中,可考慮增長的內容和完善的問題重要涉及:1.立法目的(1）增長“維護生態(tài)平衡”的內容;（２）調整為“可連續(xù)發(fā)展”。２.合用范圍(１)在環(huán)境定義中增長其他非生物資源、濕地和能量;（2)增長來自域外污染的合用。３.公民的環(huán)境權(1）環(huán)境信息公開;(2）公眾參與。4.循環(huán)經濟(１)生產模式和消費方式;(２)生態(tài)保護型社會。5．政府的責任(１)目的責任制；(2)考核制度和獎懲措施;(3）在環(huán)境基礎建設中的責任。6.環(huán)保部門的權能(１)參與綜合決策;(2)限期治理的決定權;(3)環(huán)境管理信息系統(tǒng)。７.環(huán)境污染防治(1)淘汰落后設備工藝；(2)清潔生產；(3)排污總量控制和排污許可證;(4)排污交易權；(5)危險廢物、電子垃圾、持久性有機污染物污染防治。８.生態(tài)保護和建設(１)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃;(2)生態(tài)功能良好區(qū)的保護；(3)生態(tài)功能保護區(qū)和生態(tài)示范區(qū)的建設;(４）生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)等;(5)生態(tài)環(huán)境補償機制;(6)生物多樣性;(７)遺傳資源流失；(8)外來物種入侵;(9）生物安全管理;(１0）破壞生態(tài)的補償責任。9.核安全和輻射環(huán)境(1)核安全;(２)放射性、電磁輻射和光污染防治。1０.重點區(qū)域環(huán)境綜合整治(1)重點區(qū)域環(huán)境綜合整治規(guī)劃;(２)環(huán)保區(qū)域合作組織。