從補(bǔ)償性移民到開發(fā)性移民—開發(fā)性移民

政策在中國的應(yīng)用與發(fā)展段躍芳三峽大學(xué)移民研究所湖北省宜昌市大學(xué)路8號(hào)443002

peter_yf@布魯克?麥克唐納德墨爾本大學(xué)人類學(xué)、地理學(xué)和環(huán)境學(xué)系

b.mcdonald1@.au提要:由工程建設(shè)導(dǎo)致的非自愿移民安臵是一個(gè)世界性難題。在過去歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們僅僅依靠補(bǔ)償資金是無法實(shí)現(xiàn)工程移民的目標(biāo)的。為了改善移民安臵的結(jié)果人們提出了開發(fā)性移民的概念。開發(fā)性移民被認(rèn)為是在發(fā)展中國家解決工程移民問題的理想方式但目前只有少數(shù)發(fā)展中國家將開發(fā)性移民的概念作為制定國家非自愿性移民政策的基礎(chǔ)。中國是這少數(shù)的國家之一。中國在20世紀(jì)80年代中期就開始考慮將開發(fā)性移民的概念納入到國家移民政策體系的重要性。目前開發(fā)性移民方針成為中國水利水電工程移民安臵的基本政策。中國的開發(fā)性移民政策以前期補(bǔ)償、補(bǔ)助后期生產(chǎn)扶持為基礎(chǔ)通過建立庫區(qū)建設(shè)基金、實(shí)施對(duì)口支援和系列優(yōu)惠政策和加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持移民重建家園和促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正把移民安臵看成是一次發(fā)展的機(jī)會(huì)。來自三峽移民的初步經(jīng)驗(yàn)表明從補(bǔ)償性移民到開發(fā)性移民轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)正確的政策選擇。在發(fā)展中國家普遍缺乏國家非自愿移民政策框架的情況下中國實(shí)施開發(fā)性移民政策是非常獨(dú)特和重要的。目前,雖然越來越多的發(fā)展中國家在進(jìn)行移民安臵過程中正在考慮從補(bǔ)償性移民模式中擺脫出來,但是對(duì)于他們來講仍然需要時(shí)間將開發(fā)性移民的概念納入國家非自愿移民政策體系。同時(shí)由于政策環(huán)境的變遷以及移民安臵的復(fù)雜性中國的開發(fā)性移民政策還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。關(guān)鍵詞:非自愿移民；補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償性移民；開發(fā)性移民1、研究背景據(jù)估計(jì)在世界范圍內(nèi)每年由于工程建設(shè)而引發(fā)的非自愿移民大約為1000萬。這意味著在過去10年里大約9000萬到1億的人口被迫遷移到其他地方其中大約4000萬到8000萬人口遷移是由大壩建設(shè)而引起的［1］其中中國、印度、巴西和印度尼西亞在世界上工程移民最多的國家。1949年以來印度的工程移民約為1850到2000萬中國的工程移民約為4510萬。由于非自愿性移民的規(guī)模不但越來越大而且其產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響也越來越嚴(yán)重引起了人們的普遍關(guān)注與重視。世界銀行移民專家Cernea［2］指出非自愿移民會(huì)導(dǎo)致移民生產(chǎn)性資產(chǎn)的喪失和移民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的破壞從而給移民帶來貧困的風(fēng)險(xiǎn)。Mathur［3］指出移民搬遷所產(chǎn)生的社區(qū)的破壞、家庭的分離、生計(jì)的毀滅是無法用貨幣來衡量的。在印度在過去40年里75%的工程移民在遷移后其生活狀況比遷移前變的更差了［4］。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)在中國20世紀(jì)80年代以前1500萬移民中約有1/3移民重建了家園恢復(fù)和改善了生活水平1/3移民勉強(qiáng)可以維持生計(jì)還有1/3移民處于絕對(duì)貧困之中［5］?？梢钥闯龉こ探ㄔO(shè)在極大促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也給移民帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)負(fù)面影響。Cernea［6］通過對(duì)世界各國移民安置與重建過程中的大量經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)指出非自愿移民會(huì)產(chǎn)生8個(gè)主要的具有內(nèi)在聯(lián)系的貧困風(fēng)險(xiǎn)它們分別是失去土地、失業(yè)、失去家園、邊緣化、食物得不到保障、發(fā)病率和死亡率增加、失去享有公共資源的權(quán)益和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)解體。他指出這些風(fēng)險(xiǎn)總是重復(fù)發(fā)生必須通過構(gòu)建移民總體戰(zhàn)略以防范移民貧困風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。2、非自愿移民與補(bǔ)償從歷史上看移民貧困風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和移民生計(jì)的重建僅僅建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上。移民安置與對(duì)移民的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償是同一個(gè)意思其基本出發(fā)點(diǎn)是如果移民的各種財(cái)產(chǎn)物資通過現(xiàn)金或者實(shí)物能得到補(bǔ)償那么征用土地的主要障礙就被清除了。但移民得到一筆現(xiàn)金補(bǔ)償不能阻止移民的生活狀況走向貧困?；蛘哂眯碌耐恋厝ヌ鎿Q被征用的土地但新土地的質(zhì)量一般較差其產(chǎn)出大大低于原來較為肥沃的土地這樣也會(huì)導(dǎo)致移民貧困。在印度的NarmadaValley開發(fā)項(xiàng)目中Bargi大壩的移民安置表明僅僅建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上的移民安置是不可取的。ArundatiRoy［7］對(duì)Bargi大壩移民搬遷情況是這樣進(jìn)行了描述的移民被迫離開他們居住了幾個(gè)世紀(jì)的土地,他們拼命地?fù)尵燃磳⒈缓樗疀_走的財(cái)產(chǎn)眼睜睜地看著他們的房屋被洪水沖走……一些移民被給予十分可憐的現(xiàn)金補(bǔ)償大多數(shù)人沒有得到任何補(bǔ)償。只有少數(shù)人遷移到政府計(jì)劃的移民安臵區(qū)……從1990年到1992年有5人死于饑餓。其他人要么返遷到靠近水庫的地區(qū)要么遷移到在Jabalpur的貧民窟居住。NarmadaValley開發(fā)項(xiàng)目的移民安臵困境在世界上并不是個(gè)別現(xiàn)象。來自中國和非洲的證據(jù)表明把移民補(bǔ)償作為恢復(fù)和改善移民生產(chǎn)和生活條件的唯一途徑是不可取的。清華大學(xué)的景軍教授[8]指出中國在過去給予移民的補(bǔ)償不足從而導(dǎo)致許多移民的生活水平嚴(yán)重低于非移民。在非洲位于肯尼亞內(nèi)羅畢的110公里的Kiambere水電工程和加納的Akosomba大壩由于給予移民的補(bǔ)償十分不合理從而引發(fā)了嚴(yán)重的大范圍的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困問題[9][10]。在世界各地移民補(bǔ)償不足的問題普遍存在。近年來雖然許多國家的移民安臵狀況得到了一定程度的改善但補(bǔ)償仍然是移民安臵的唯一基礎(chǔ)。在印度、印度尼西亞、越南、老撾、巴基斯坦、馬爾代夫、不丹、尼泊爾等亞洲國家移民安臵仍然建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上沒有制定關(guān)于移民收入恢復(fù)的政策條款。直到最近斯里蘭卡和孟加拉國移民安臵也是以補(bǔ)償為中心。但這并不是說補(bǔ)償是移民安臵規(guī)劃中無關(guān)緊要的部分相反充足和合理的補(bǔ)償對(duì)于移民生計(jì)的恢復(fù)是非常關(guān)鍵的但僅僅依靠移民補(bǔ)償是不足以恢復(fù)和改善移民的生活水平。3、以補(bǔ)償為基礎(chǔ)的移民安臵的缺陷以上分析可以清楚地看出單獨(dú)依靠補(bǔ)償時(shí)不能足以恢復(fù)和改善移民的生活水平但多年來人們認(rèn)為補(bǔ)償原則本身存在問題。根據(jù)補(bǔ)償原則一項(xiàng)政策應(yīng)該保證受益者得到的好處在補(bǔ)償受損者的損失后還有剩余否則就沒有必要實(shí)施。但在移民實(shí)踐活動(dòng)中要準(zhǔn)確地計(jì)算支付給移民的補(bǔ)償費(fèi)用是不可能的。Knetsch［ll］認(rèn)為即使一項(xiàng)資產(chǎn)的市場價(jià)值能夠被計(jì)算出這種市場價(jià)值也不能彌補(bǔ)資產(chǎn)所有者所遭受的經(jīng)濟(jì)福利損失。與該項(xiàng)資產(chǎn)相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)福利并不能通過購買替代的資產(chǎn)而獲得。只有在失去的資產(chǎn)能用完全相同的替代物替代時(shí)經(jīng)濟(jì)福利損失才能避免。在移民實(shí)踐活動(dòng)中受移民投資預(yù)算和移民安臵區(qū)環(huán)境的限制找到完全相同的替代物去替代失去的資產(chǎn)幾乎是不可能的。同時(shí)現(xiàn)行的移民補(bǔ)償機(jī)制導(dǎo)致移民的預(yù)期收益低于成本缺乏激勵(lì)因素不能吸引移民自愿地進(jìn)行搬遷［12］。Cernea［13］認(rèn)為單獨(dú)依靠補(bǔ)償是不能為移民創(chuàng)造與過去類似的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的。他指出只要移民安臵規(guī)劃以補(bǔ)償為中心恢復(fù)和改善移民生計(jì)的政策目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。他指出工程規(guī)劃人員在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證時(shí)過分依據(jù)傳統(tǒng)的成本—效益分析理論Cost-BenefitAnalysis是導(dǎo)致移民補(bǔ)償不足和對(duì)移民貧困風(fēng)險(xiǎn)不能正確處理的重要根源。他批評(píng)傳統(tǒng)的成本—效益分析方法只是籠統(tǒng)地計(jì)算項(xiàng)目的總成本和總收益來確定項(xiàng)目是否可行。第一這種方法沒有能明確區(qū)分誰獲得了收益和誰付出了成本與承擔(dān)了損失無法做到項(xiàng)目成本和收益的公平分配。第二成本—效益分析方法的成本最小化的原則導(dǎo)致工程業(yè)主總是盡可能降低移民安臵成本。現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制總是導(dǎo)致移民的各種資產(chǎn)損失有形資本、人力資本、社會(huì)資本等通常被低估。移民的成本只有一小部分得到補(bǔ)償有相當(dāng)一部分成本被轉(zhuǎn)嫁到移民頭上。他提出了目前補(bǔ)償機(jī)制九個(gè)方面的局限性可能導(dǎo)致補(bǔ)償不足或沒有任何補(bǔ)償［14］（1）、對(duì)征用資產(chǎn)價(jià)值的錯(cuò)誤計(jì)算（2）、在資產(chǎn)估價(jià)過程中的隨意性和主觀性（3）、不承認(rèn)沒有市場價(jià)值和非實(shí)物性資產(chǎn)的價(jià)值（4）、移民補(bǔ)償資金不能及時(shí)撥付（5）、官員貪污挪用移民補(bǔ)償資金（6）、原來資產(chǎn)的消費(fèi)者剩余的喪失（7）、公共資源沒有被納入補(bǔ)償?shù)姆秶?）、制定移民補(bǔ)償預(yù)算后價(jià)格上漲（9）、移民缺乏補(bǔ)償資金的管理經(jīng)驗(yàn)。第三成本效益分析導(dǎo)致的最嚴(yán)重問題可能導(dǎo)致移民融資不足。如果對(duì)移民的補(bǔ)償不能正確計(jì)算如果經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)分析不能將重新開始生產(chǎn)活動(dòng)和推動(dòng)安臵區(qū)發(fā)展的所需的投資納入到移民安臵預(yù)算那就會(huì)導(dǎo)致移民融資不足結(jié)果就不能阻止移民貧困風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。他提出重建移民生計(jì)和移民社區(qū)的成本要大于移民的有形損失的市場價(jià)值,因此必須實(shí)現(xiàn)由補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)學(xué) EconomicsofCompensation向恢復(fù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)（EconomicsofRecoveryandDevelopment）轉(zhuǎn)變。新的移民經(jīng)濟(jì)學(xué)將在為移民提供補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上將重點(diǎn)放到移民的投資活動(dòng)上以支持移民的開發(fā)活動(dòng)。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人Pearce［15］對(duì)非自愿移民安置成本外溢問題對(duì)移民安臵產(chǎn)生的影響進(jìn)行了分析。他認(rèn)為由于工程建設(shè)被迫遷移的移民所喪失的福利是外部性的一個(gè)例子或者更嚴(yán)格地說是一種外溢成本。項(xiàng)目評(píng)估者必須認(rèn)真考慮這種外溢成本并將其內(nèi)化為工程的內(nèi)部成本。否則投資和政策選擇將會(huì)缺乏經(jīng)濟(jì)效率。他呼吁要通過對(duì)移民成本進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算使之成為工程成本的一個(gè)組成部分和對(duì)受影響的人群進(jìn)行合理補(bǔ)償將移民外溢成本全部內(nèi)在化。Pearce通過對(duì)世界銀行貸款的涉及移民的大量項(xiàng)目進(jìn)行分析認(rèn)為以社會(huì)成本最小化作為工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)可以減輕移民問題的規(guī)模。他總結(jié)了用環(huán)境評(píng)估技術(shù)確認(rèn)和減少移民成本所取得的經(jīng)驗(yàn)推薦了進(jìn)行移民安臵活動(dòng)進(jìn)行正常經(jīng)濟(jì)分析的幾種方法一是最低全部標(biāo)準(zhǔn)成本分析法StandardFullCostMinimization。這里的全部成本是指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境成本的總和。社會(huì)成本和環(huán)境成本包括不能計(jì)價(jià)的環(huán)境和文化資產(chǎn)的損失社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的損失市場的喪失和由于搬遷而產(chǎn)生的心理傷害。二是平衡分析法Trade-offAnalysis。其核心就是承認(rèn)對(duì)于項(xiàng)目的損失者移民來說1美元的損失比項(xiàng)目的受益者所獲得的1美元的收益具有更高的社會(huì)價(jià)值。因?yàn)殡娏κ芤嬲呖赡茉陂_始時(shí)比移民的狀況要好一些這樣在移民福利損失的價(jià)值和電力受益者所得之間存在一種不對(duì)稱關(guān)系。Pearce揭示了在許多發(fā)展中國家錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)分析方法是導(dǎo)致對(duì)移民補(bǔ)償不足的直接原因他通過對(duì)移民家庭的收入曲線進(jìn)行分析認(rèn)為通過補(bǔ)償獲得的資產(chǎn)還不能防止移民的經(jīng)濟(jì)狀況變的更差必須通過投資來產(chǎn)生新的資產(chǎn)改善移民的經(jīng)濟(jì)狀況。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家RaviKanbur[14]提出應(yīng)建立社會(huì)保障體系以補(bǔ)償機(jī)制的不足。他指出開發(fā)項(xiàng)目給移民帶來的損失是各種各樣的在開發(fā)項(xiàng)目中必須將移民安臵作為開發(fā)項(xiàng)目的必要組成部分在進(jìn)行項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析和制定項(xiàng)目的開發(fā)計(jì)劃時(shí)首先要對(duì)移民的損失進(jìn)行系統(tǒng)的全面的補(bǔ)償這不僅是在倫理上具有迫切性而且也是出于政治經(jīng)濟(jì)上的考慮,因?yàn)檠a(bǔ)償不足會(huì)導(dǎo)致移民抵制搬遷從而導(dǎo)致工程延誤。但是要為每個(gè)工程項(xiàng)目都設(shè)計(jì)特定的補(bǔ)償機(jī)制存在是否可行的問題。他認(rèn)為特定的補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障體制能夠在保護(hù)移民利益和能夠增加項(xiàng)目的綜合效益之間找到均衡點(diǎn)。這兩種措施在促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面可以發(fā)揮同樣的作用。并且事實(shí)上社會(huì)保障體系越健全則可減輕對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的依賴。在設(shè)計(jì)特定的補(bǔ)償機(jī)制的成本很高時(shí)引入社會(huì)保障體系雖然它也會(huì)發(fā)生成本則可以減少對(duì)這種特定補(bǔ)償機(jī)制的需要從而可以提高能產(chǎn)生凈效益的工程項(xiàng)目被公眾接受的可能性。目前這兩者相結(jié)合的機(jī)制目前還不存在需要進(jìn)行探討與研究。4、開發(fā)性移民“開發(fā)性移民”目前在實(shí)務(wù)界和理論界廣為使用已成為一些國際機(jī)構(gòu)和國家的基本移民政策。開發(fā)性移民所包含的基本目標(biāo)是通過安臵使受到工程嚴(yán)重影響的移民的生計(jì)能夠變得更好。通過實(shí)施開發(fā)性移民使移民的貧困風(fēng)險(xiǎn)能夠得到減輕遭受破壞的生計(jì)得到重建生活水平得到提高。從理論上講開發(fā)性移民是一個(gè)創(chuàng)新但開發(fā)性移民的真正意味著什么、如何實(shí)施開發(fā)性移民、以及開發(fā)性移民實(shí)施的結(jié)果是否滿足理論界與實(shí)務(wù)界的期望仍然是值得探討的問題。從實(shí)質(zhì)上講開發(fā)性移民意味著應(yīng)把非自愿移民的安臵當(dāng)作一次發(fā)展的機(jī)會(huì)以便在遷移后他們的生活水平能得到改善。Cernea［6］更明確地指出移民安置活動(dòng)本身應(yīng)該當(dāng)作發(fā)展項(xiàng)目使移民能從中受益。這樣移民的貧困風(fēng)險(xiǎn)能夠得到減輕新的移民社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能得到恢復(fù)和重建移民的生產(chǎn)生活條件在恢復(fù)的基礎(chǔ)上最終得到恢復(fù)和改善。這樣移民的收入水平能超過搬遷前的水平。從這個(gè)意義上講開發(fā)性移民不是簡單地將移民遷出而是在遷移過程中有所作為。同時(shí)世界大壩委員會(huì)［1］認(rèn)為為了使移民安置真正成為發(fā)展機(jī)會(huì)移民安置規(guī)劃重心應(yīng)圍繞通過克服限制人們選擇的各種約束以增強(qiáng)人的能力和提供更多的社會(huì)機(jī)會(huì)來進(jìn)行。目前開發(fā)性移民的基本原則已被廣泛接受。世界大壩委員會(huì)［1］在其2000年的報(bào)告中認(rèn)可了開發(fā)性移民的這一概念并概括出了成功的開發(fā)性移民政策所應(yīng)具備的基本要素。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行也將開發(fā)性移民概念寫入其非移民政策框架中。許多發(fā)展機(jī)構(gòu)在制定非自愿移民政策時(shí)也采納了世界銀行的開發(fā)性移民概念。這些機(jī)構(gòu)包括英國海外發(fā)展署OverseasDevelopmentAdministrationintheUnitedKingdom、日本海外經(jīng)濟(jì)合作基金OverseasEconomicCooperationFundofJapan日本國際合作署JapanInternationalCooperationAgency美洲發(fā)展銀行Inter-AmericanDevelopmentBank、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織0CED。一些大型跨國公司如殼牌石油公司、BHP、英國石油公司等也贊成世界銀行的開發(fā)性移民政策。盡管將開發(fā)性移民的原則納入到不同機(jī)構(gòu)與組織的政策體系的努力得到鼓勵(lì)但世界銀行和亞洲開發(fā)銀行非自愿移民政策一直受到批評(píng)。雖然世界銀行和亞洲開發(fā)銀行提倡開發(fā)性移民但他們的政策與目標(biāo)是自相矛盾的。例如世界銀行的非自愿移民政策包括了一個(gè)逃避條款移民應(yīng)當(dāng)?shù)玫綆椭员闼麄兊纳?jì)和生活水平得到改善或者按實(shí)際發(fā)展水平來衡量至少恢復(fù)到搬遷前的水平或工程開始建設(shè)前的水平。相似地亞洲開發(fā)銀行的移民政策也存在類似問題幫助移民至少恢復(fù)原有的生活福利。因此如果移民安臵僅僅是滿足世界銀行和亞洲開發(fā)銀行提出將移民的生活水平恢復(fù)到移民搬遷前或項(xiàng)目建設(shè)前的水平這一目標(biāo)那么移民安臵就不可能導(dǎo)致發(fā)展。項(xiàng)目開始建設(shè)前的移民生活水平通常低于周圍地區(qū)因?yàn)闉榱藴p少淹沒和搬遷損失政府會(huì)減少甚至停止在項(xiàng)目影響的地區(qū)的投資從而使該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度低于周圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度導(dǎo)致許多移民處于貧困狀態(tài)。在這種情況下世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的移民政策目標(biāo)不可能使移民搬遷前一直存在的貧困狀態(tài)得到任何改善。由于世界銀行的非自愿移民政策被認(rèn)為是最好的移民政策并被許多發(fā)展機(jī)構(gòu)甚至是跨國公司所效仿因此許多移民安臵活動(dòng)實(shí)施的結(jié)果只能是搬遷前移民貧困狀態(tài)的恢復(fù)而不可能導(dǎo)致發(fā)展。雖然世界銀行的非移民政策存在著局限性但這一政策一直受到推崇被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)成功移民安臵的保障。盡管世界銀行貸款項(xiàng)目的非自愿移民安臵活動(dòng)是按照世界銀行的非自愿移民政策進(jìn)行實(shí)施的但世界銀行貸款的項(xiàng)目只占發(fā)展中國家的工程建設(shè)項(xiàng)目的一小部分。根據(jù)估計(jì)1993年由世界銀行貸款的項(xiàng)目所產(chǎn)生的移民安臵占全世界該類項(xiàng)目產(chǎn)生的移民的比例是大壩移民占全世界大壩移民的3%城市建設(shè)和交通運(yùn)輸移民占全世界城市建設(shè)和交通運(yùn)輸移民的1%［6］也就是說絕大多數(shù)產(chǎn)生移民的開發(fā)項(xiàng)目是發(fā)展中國家自身的開發(fā)項(xiàng)目這些開發(fā)項(xiàng)目的移民安臵活動(dòng)是按照發(fā)展中國家自己的非自愿移民政策來實(shí)施的因此發(fā)展中國家的移民政策對(duì)于改善非自愿移民安臵的結(jié)果是至關(guān)重要的。然而在許多發(fā)展中國家缺乏正式的非自愿移民政策框架。在1998年亞洲開發(fā)銀行對(duì)七個(gè)亞洲國家的非自愿移民政策和實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行了評(píng)述。該評(píng)述發(fā)現(xiàn)泰國、馬來西亞、巴基斯坦、尼泊爾、老撾、斯里蘭卡、越南、菲律賓和印度在印度只有馬哈拉施特拉邦、中央邦、卡納塔克邦頒布了州移民法規(guī)缺乏國家層次的非自愿移民政策［16］［17］。目前印度起草了一份非自愿移民政策的草案但在這份草案中沒有包括關(guān)于移民后期扶持或移民生計(jì)恢復(fù)評(píng)價(jià)的內(nèi)容。事實(shí)上在印度和巴基斯坦移民安置活動(dòng)所依據(jù)的主要法律是在1894年英國殖民統(tǒng)治期間由英國頒布的《土地征用法》［17］而且在不丹、馬爾代夫、尼泊爾沒有單獨(dú)的土地征用和移民安置的法律。因此在發(fā)展中國家制定詳細(xì)的和單獨(dú)的非自愿移民安置的法律顯得十分必要。為了對(duì)亞洲國家的非自愿移民政策與實(shí)踐進(jìn)行跟蹤調(diào)查亞洲開發(fā)銀行在2002年2月舉辦了關(guān)于完善國家移民政策與能力建設(shè)的地區(qū)研討會(huì)［16］。在研討會(huì)上提出了關(guān)于11個(gè)國家孟加拉國、中國、柬埔寨、印度、印度尼西亞、老撾、尼泊爾、巴基斯坦、斯里蘭卡、菲律賓和越南的非自愿移民政策的報(bào)告。這些報(bào)告也高度評(píng)價(jià)了這些國家在非自愿移民政策方面所取得的進(jìn)步斯里蘭卡政府在2001年5月批準(zhǔn)了國家非自愿移民政策柬埔寨起草了國家非自愿移民行動(dòng)計(jì)劃推薦頒布國家非自愿移民政策巴基斯坦也起草了國家移民政策菲律賓也建議制定國家非自愿移民政策。雖然非自愿移民政策取得了明顯進(jìn)步但大多數(shù)發(fā)展中國家的非自愿移民安臵活動(dòng)一直是受針對(duì)某一項(xiàng)目的非自愿移民政策的支配并且這種政策的實(shí)施得不到保障。盡管非自愿移民政策得到了改善但從政策的角度來看大多數(shù)發(fā)展中國家的移民安臵活動(dòng)是建立在移民補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上開發(fā)性移民的概念還沒有在這些國家的移民政策中得到應(yīng)用。5、中國的開發(fā)性移民與許多其他發(fā)展中國家不同中國在很早以前就制定了與非自愿移民相關(guān)的法律框架和條例。這些政策是在汲取過去移民安臵中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上而發(fā)展起來的也是隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化應(yīng)運(yùn)而生的。關(guān)于開發(fā)性移民的概念最早是由前長江流域規(guī)劃辦公室現(xiàn)長江水利委員會(huì)主任林一山于1965年提出的［18］。他當(dāng)時(shí)提出了“移民工程”的概念指出要做移民安臵規(guī)劃和分配移民資金通過開發(fā)荒山為移民創(chuàng)造基本的生產(chǎn)條件。但當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)氣候不可能使這一概念得到充分的發(fā)展和應(yīng)用因此中國在20世紀(jì)80年代之前的移民安臵基本上是以移民補(bǔ)償為中心。在80年代初期中國政府在1981年頒布的水庫移民安臵條例中首先使用了開發(fā)性移民的概念。之后開發(fā)性移民這一概念得到完善和發(fā)展表現(xiàn)為征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷得到提高較大數(shù)量土地的征用必須履行有關(guān)的審批手續(xù)保護(hù)基本農(nóng)田等。從國際上來看中國較早地提出了開發(fā)性移民的概念但這一概念從產(chǎn)生到逐漸成熟到被人們接受到最后納入到政策體系內(nèi)經(jīng)過了很長的時(shí)間。在1984年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出移民安臵要從單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中擺脫出來走開發(fā)性移民的道路。在1985年開始的對(duì)丹江口水庫移民遺留問題進(jìn)行處理的過程中將開發(fā)性移民政策付諸實(shí)施［19］。1988年在頒布的中華人民共和國水法中呼吁對(duì)移民的生產(chǎn)和生活進(jìn)行妥善安臵。1991年國務(wù)院正式頒布了《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安臵條例》該條例的第三條規(guī)定“國家提倡和支持開發(fā)性移民采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”這是國家第一次以行政法規(guī)的形式明確提出在移民安臵中實(shí)行開發(fā)性移民政策。2006年7月國務(wù)院頒布了新的《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安臵條例》使開發(fā)性移民的內(nèi)容更加豐富。1993年中國開始建設(shè)世界上最大的水利樞紐工程—三峽工程。為了為三峽工程的移民安臵提供法律依據(jù)國務(wù)院制定了《長江三峽工程建設(shè)移民條例》該條例明確規(guī)定國家在三峽工程建設(shè)中實(shí)行開發(fā)性移民政策由有關(guān)人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)移民安臵工作統(tǒng)籌使用移民經(jīng)費(fèi)合理開發(fā)資源以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)農(nóng)工商相結(jié)合通過多渠道、多產(chǎn)業(yè)、多形式、多方法妥善安臵移民使移民的生活水平達(dá)到或超過原有水平并為三峽庫區(qū)的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民生活水平的提高創(chuàng)造條件?！?001年3月國務(wù)院根據(jù)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)該條例進(jìn)行了修訂更進(jìn)一步完善了開發(fā)性移民的概念。目前開發(fā)性移民方針成為中國非自愿移民安臵的指導(dǎo)原則移民安臵被看成是一次發(fā)展的機(jī)會(huì)。在發(fā)展中國家普遍缺乏國家移民政策的情況下中國實(shí)施開發(fā)性移民政策是非常獨(dú)特和重要的。根據(jù)學(xué)術(shù)界理解開發(fā)性移民的一般含義是應(yīng)該把對(duì)那些失去家園的移民進(jìn)行安臵作為是一次發(fā)展的機(jī)會(huì)從而能夠改善移民搬遷后的生活水平。國際上的一些學(xué)者認(rèn)為[20][21]在中國的情況下開發(fā)性移民把補(bǔ)償作為移民安臵計(jì)劃的基礎(chǔ)將移民安臵的短期計(jì)劃與長期計(jì)劃結(jié)合起來短期計(jì)劃考慮的主要是怎樣解決移民搬遷過程中遇到的困難長期考慮的是如何提高移民的生活水平和促進(jìn)項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國的一些專家學(xué)者認(rèn)為[22][23]開發(fā)性移民政策的基本內(nèi)涵是以移民為發(fā)展契機(jī)變被動(dòng)移民為主動(dòng)移民既立足于補(bǔ)償又著眼于發(fā)展把補(bǔ)償與發(fā)展有機(jī)結(jié)合不僅使移民直接分享開發(fā)項(xiàng)目的成果更使庫區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。保持移民的生活水平不降低是它的最低要求實(shí)現(xiàn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展顯著提高移民的生活水平是其最終目的。通過總結(jié)有關(guān)法規(guī)對(duì)開發(fā)性移民的定義和學(xué)術(shù)界對(duì)開發(fā)性移民的解釋中國開發(fā)性移民政策的基本框架由以下幾個(gè)方面構(gòu)成（1）、生產(chǎn)條件的改善和移民收入恢復(fù)是開發(fā)性移民的核心（2）、移民補(bǔ)償是開發(fā)性移民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（3）、移民安臵與庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的移民安臵規(guī)劃的編制與實(shí)施是開發(fā)性移民的中心內(nèi)容（4）、移民參與是開發(fā)性移民的社會(huì)基礎(chǔ)（5）、健全的管理體制是實(shí)施開發(fā)性移民的組織保證（6）、庫區(qū)建設(shè)基金、后期扶持措施、優(yōu)惠政策和對(duì)口支援政策等系列扶持政策是開發(fā)性移民的的支撐體系7、移民生活水平提高、社會(huì)穩(wěn)定和諧、生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)是開發(fā)性移民的終極目標(biāo)。中國的三峽工程是第一個(gè)全面的將開發(fā)性移民的概念在工程移民安臵中進(jìn)行實(shí)踐的工程。為了從組織上保證三峽工程開發(fā)性移民政策的實(shí)施國家確定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分省負(fù)責(zé)縣為基礎(chǔ)”的管理體制從中央到淹沒區(qū)和移民安臵區(qū)所在的省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的移民工作機(jī)構(gòu)。為了為庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與重建提供必要的資金政府安排的三峽工程移民補(bǔ)償投資達(dá)到900億元其中有相當(dāng)一部分用于城鎮(zhèn)搬遷、道路、通訊、港口、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為了促進(jìn)三峽庫區(qū)的可持續(xù)的發(fā)展在移民安臵模式上充分考慮三峽庫區(qū)環(huán)境容量的限制采取后靠安臵與外遷安臵相結(jié)合的方式在就業(yè)上從庫區(qū)的實(shí)際出發(fā)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)安臵為主同時(shí)開辟二三產(chǎn)業(yè)、自謀職業(yè)、投親靠友、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種就業(yè)模式。同時(shí)為了支持移民搬遷國家為三峽工程移民制定了多項(xiàng)扶持措施和優(yōu)惠政策。具體有（1）、建立三峽庫區(qū)移民后期扶持基金按照一定比例分配給湖北省、重慶市使用。2003年10月報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部印發(fā)了《三峽庫區(qū)移民后期扶持基金征收使用管理辦法》規(guī)定按照每度電4.5厘錢的標(biāo)準(zhǔn)從三峽電站上網(wǎng)售電收入中提取三峽庫區(qū)移民后期扶持基金40多億元專項(xiàng)用于三峽庫區(qū)移民生產(chǎn)、生活改善生產(chǎn)條件和基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在三峽庫區(qū)移民后期扶持基金之外還從三峽電站上網(wǎng)售電收入中每度電再提取0.5厘錢建立三峽庫區(qū)移民專項(xiàng)資金用于解決三峽庫區(qū)移民特殊困難和突發(fā)性災(zāi)害（2）、建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。為了解決庫區(qū)產(chǎn)業(yè)“空心化”問題促進(jìn)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和移民安臵穩(wěn)定國家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部委聯(lián)合編制了《三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》。中央財(cái)政將從2004年至2009年6年中每年從三峽工程建設(shè)基金中提取5個(gè)億共提取30億元作為三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金用于庫區(qū)兩省市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展改善移民生產(chǎn)、生活條件和基礎(chǔ)設(shè)施等。（3）、三峽電站投產(chǎn)后交納稅款留給地方的部分按照一定比例分配給湖北省重慶市（4）、三峽電站投產(chǎn)后對(duì)三峽庫區(qū)用電優(yōu)先安排庫區(qū)有水電資源的市縣優(yōu)先列為農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣并對(duì)其建設(shè)予以扶植（5）、移民建房占用的土地免征耕地占用稅壩區(qū)、庫區(qū)建設(shè)占用耕地按照應(yīng)納稅額的40%征收耕地占用稅城鎮(zhèn)企業(yè)搬遷等占用土地按照國家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅。納稅的耕地占用稅后全部用于農(nóng)村移民安臵（6）、安臵農(nóng)村移民開發(fā)的土地和新辦的企業(yè)依法減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅。（7）、國家號(hào)召全國對(duì)口支援三峽工程移民。國務(wù)院號(hào)召發(fā)達(dá)地區(qū)按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展的原則采取多種形式到三峽庫區(qū)投資建廠并從教育、科技、人才、管理、資金等方面對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民。從1993年以來三峽工程移民安臵計(jì)劃一直在平穩(wěn)的實(shí)施過程中詳細(xì)實(shí)施情況請(qǐng)參看［24］。目前已有105萬農(nóng)村移民和城鎮(zhèn)移民完成了搬遷過程其中城鎮(zhèn)移民占60%農(nóng)村移民占40%。在農(nóng)村移民中有18.5萬人外遷。事實(shí)表明通過搬遷三峽庫區(qū)移民的住房條件和庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大的改善移民的生產(chǎn)條件和移民收入正在恢復(fù)之中移民的就業(yè)渠道得到了拓展。雖然三峽移民還面臨許多問題和挑戰(zhàn)但來自三峽移民的初步經(jīng)驗(yàn)證明從補(bǔ)償性移民到開發(fā)性移民轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)正確的政策選擇。中國在非自愿移民中實(shí)施開發(fā)性移民政策的做法得到了世界銀行的肯定和贊揚(yáng)。世界銀行在其年度報(bào)告中將中國的開發(fā)性移民政策作為其他發(fā)展中國家學(xué)習(xí)的榜樣［25］世界銀行認(rèn)為中國應(yīng)用到非自愿移民活動(dòng)中如農(nóng)業(yè)、能源、城市等開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)性移民政策和程序是較為完善的且這些政策和程序?qū)σ泼癜才Z活動(dòng)具有約束力并且通過制定特別優(yōu)惠政策確定政府優(yōu)先資助的地區(qū)或項(xiàng)目以支持和促進(jìn)移民安臵區(qū)的發(fā)展最后如果沒有政府主管部門批準(zhǔn)的移民安臵計(jì)劃和審計(jì)人員審查的移民投資預(yù)算項(xiàng)目是不能開工建設(shè)的。因此在許多發(fā)展中國家的非自愿移民安臵活動(dòng)受到國際組織和學(xué)術(shù)界責(zé)備的情況下世界銀行認(rèn)為中國的移民安臵工作做的較好并且為項(xiàng)目發(fā)揮效益作出了貢獻(xiàn)這在不太成功的非自愿移民安置歷史上確實(shí)是一個(gè)重要的里程碑。6、開發(fā)性移民政策需要進(jìn)一步完善盡管中國在制定與實(shí)施開發(fā)性移民政策方面取得了巨大進(jìn)展但作為一項(xiàng)政策還需要在實(shí)踐中根據(jù)客觀環(huán)境的變化不斷完善。中國的開發(fā)性移民政策需要在以下幾個(gè)方面完善（1）、開發(fā)性移民政策的應(yīng)用范圍需擴(kuò)展。由于大中型水利水電工程的移民安置的復(fù)雜性和艱巨性目前開發(fā)性移民政策的應(yīng)用范圍只局限于大中型水利水電工程的移民安置。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展產(chǎn)生移民的建設(shè)項(xiàng)目越來越多除了水利水電工程移民外城市發(fā)展、交通運(yùn)輸、生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)等工程建設(shè)項(xiàng)目也產(chǎn)生大量移民其安置問題也很困難如何將開發(fā)性移民政策向這些領(lǐng)域延伸需要進(jìn)行研究。（2）移民補(bǔ)償機(jī)制問題。目前的補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)的是國家征地的強(qiáng)制權(quán)家對(duì)農(nóng)民的征地費(fèi)用是補(bǔ)償性質(zhì)的是地價(jià)并不